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Le régime de la LALAT et ses implications
BELLANGER, François, AUBERT-LEBET, Suzanne
BELLANGER, François, AUBERT-LEBET, Suzanne. Le régime de la LALAT et ses implications.
Revue de droit administratif et de droit fiscal , 1988, vol. 44, no. 5, p. 305-337
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:41836
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ET DE DROIT FISCAL
REVUE GENEVOISE DE DROIT PUBLIC
44e année Septembre-Octobre 1988
Le régime de la LALA T et ses implications 1
par
François Bellanger et Suzanne Lebet, avocate, assistants à la Faculté de droit
1 . Introduction
La loi genevoise d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire 2 a été adoptée en deux étapes, soit les 4 juin et 18 sep- tembre 1987. 3 Tout en reprenant un certain nombre de dispositions contenues dans la loi sur les constructions et installations diverses du 25 mars 1961 4 et le règlement transitoire d'application de la LAT du
1 Nous tenons à remercier M. Denis Dufey, secrétaire général du Département des travaux publics, et M. Jean-Charles Pauli, juriste au Secrétariat général du Département des travaux publics, qui ont eu la grande amabilité de lire notre manuscrit.
2 Ci-après LALA T, RS/Ge L.1.17. Cette loi a été édictée sur la base de l'art. 36 al. 1 de la lui fédérale sur l'aménagement du territoire, ci-après LAT, RS 700. Cette dernière, entrée en vigueur le 1 cr janvier 1980, a été promulguée en application de l'art. 22 quater al. 1 de la Constitution fédérale.
3 La LALAT est entrée en vigueur, respectivement, les 1 cr août et 26 novembre 1987.
4 Le 11 juin 1988, est entrée en vigueur la loi sur les constructions et installations diverses du 14 avril 1988 (RS/Ge L.5.1). ·
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2 avril 1980 5, la LALAT a apporté plusieurs innovations importantes.
Notre étude a pour but de mettre en évidence ces nouveautés, notam- ment le rôle de l'effet anticipé négatif. En premier lieu, nous définirons quelques notions fondamentales, puis nous analyserons l'organisation des zones. Ensuite, nous exposerons les conditions et la procédure de modification des limites de zones et nous étudierons les différents plans dans les zones ordinaires et leurs effets sur les autorisations de construire. Enfin, nous présenterons le système des zones de dévelop- pement.
2. De quelques définitions
La politique de l'aménagement du territoire est concrétisée par l'élaboration obligatoire des documents suivants prévus par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 6 et dont la procédure d'adoption, comme le contenu, sont explicités par la LALAT.
2.1. Le plan directeur cantonal
Ce document est la pièce maîtresse de l'aménagement du territoire cantonal dont l'article 35 LAT impose aux cantons l'adoption dans un délai, prorogeable, de cinq ans dès son entrée en vigueur. Les cantons, possédant déjà un plan similaire, peuvent soit l'adapter aux exigences fédérales, soit en adopter un nouveau 7. Le plan directeur cantonal est régi, sur le plan fédéral, par les articles 8 à 12 LAT précisés par les articles 3 à 9 de !'Ordonnance sur l'aménagement du territoire du 26 août 1981 8 qui en définissent les grandes lignes 9 et, sur le plan
5 Ci-après RLA T, RS/Ge L.1.17 ,5. Ce règlement genevois a été abrogé par la LALAT.
6 Se limitant à édicter des principes applicables aux plans d'aménagement, la LAT impose aux cantons l'obligation de la concrétiser par l'établissement d'un plan directeur cantonal et de plans d'affectation.
7 Selon Tanquerel Thierry, La participation de la population à l'aménagement du territoire, Lausanne 1988, p. 232 s.: «Le plan (genevois) de 1975 est d'une conception différente du plan directeur selon la LAT qui est en cours d'élaboration». «Son contenù ne correspond pas aux exigences des art. 6 et 8 LAT.» Voir, à ce sujet, la note 22.
8 Ci-après OA T, RS 700. 1. Cette ordonnance est entrée en vigueur le 1 cr octobre
1981. .
9 Soit le contenu minimum (art. 8 LAT), la force obligatoire et l'adaptation (art. 9 LAT), la forme et la fonction (art. 3 OA T), la structure (art. 4 OA T), la compétence et la procédure d'élaboration jusqu'à l'approbation (art. 10 à 12 LAT et 5 à 9 OAT).
cantonal genevois, par le titre second de la LALAT qui en règle la procédure d'élaboration et d'adoption (art. 10 al. 1 LAT). Il est établi par chaque canton pour une période maximale de dix ans 10 et a force obligatoire pour les autorités (art. 9 al. 1, 11 al. 2 LAT et 8 al. 4 in fine LALAT), mais non pour les administrés 11. Sa nature juridique étant l'objet de controverses doctrinales 12, nous laisserons cette question ouverte.
Selon l'article 3 OAT, le plan directeur cantonal comprend «une carte et un texte» 13 explicatif. Il s'agit d'un instrument de coordina- tion 14, de politique de développement 15 et «de gestion du territoire qui montre, au travers de plusieurs catégories d'information, l'état de coordination entre la Confédération et les cantons des activités ayant des effets sur l'organisation du territoire.» 16
C'est ainsi que le Projet de concept de l'aménagement cantonal genevois 17 qualifie ce plan «avant tout d'instrument de dialogue entre les autorités» qui «présente sous forme d'une carte de localisation et de textes (par exemple les fiches techniques) les modifications envi- sagées de l'organisation existante du territoire» 18. Il est, «en outre, accompagné d'un rapport explicatif fournissant toutes les données nécessaires à la compréhension de son contenu et précisant les élé- ments ayant déterminé la prise de décision».19 Par conséquent, ce rapport doit inclure le résultat des études de base, qui comprend le concept de l'aménagement cantonal, et les éléments constitutifs du schéma directeur. L'adoption obligatoire par chaque canton d'un tel plan implique, sur le plan national, la première harmonisation de l'aménagement du territoire suisse coordonnée par la Confédéra- tion.
Selon les articles 8 à 11 LALAT, la procédure d'adoption et de modification du plan est la suivante: en informant largement le public,
IO Selon l'art. 9 al. 3 LAT.
11 ATF 107 la 77, 82 ss Bereuter AG.
12 Tanquere/ Thierry, op. cit., p. 235 s.
l 3 Il s'agit, en réalité, d'un ensemble de documents et de cartes, qui comprend notamment tous les plans de zone.
14 Arrêt du Tribunal administratif du 26 mars 1986, cause B., p. 13.
15 Arrêt du Tribunal administratif du 26 mars 1986, cause B., p. 14.
16 Mémorial du Grand Conseil genevois (ci-après Mémorial) 1985, p. 1907.
17 Ci-après Projet. Ce document de 56 pages, annexes comprises, a été publié par le DTP en janvier 1986.
18 Projet, p. 6.
19 Synthèse des études de base en vue de l'élaboration du plan directeur cantonal selon la LAT (ci-après Synthèse), éditée en octobre 1985 par le DTP, p. 4 et, dans le même sens, Projet, p. 6.
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notamment par la presse (art. 8 al. 2 LALA T), le Conseil d'Etat pro- pose au Grand Conseil le projet de plan directeur, élaboré par les services du Département des travaux publics 20 en vue de son adop- tion, sous forme de résolution (art. 8 al. 3 LALA T). Le projet adopté par le Parlement est soumis à l'approbation du Conseil fédéral (art. 11 LAT et 8 al. 4 LALAT). Ce dernier ordonne l'ouverture d'une procé- dure de conciliation s'il refuse d'approuver le plan (art. 12 LAT), sinon son approbation est publiée dans la Feuille d'avis officielle (art. 8 al. 4 LALAT).
En cas de modification du plan, la procédure des articles 3 à 8 LALAT doit être suivie (art. 9 al. 2 et 4 LALAT), sauf si elle porte sur un point mineur (art. 9 al. 3 LALA T). Le réexamen intégral du plan doit être effectué tous les dix ans (art. 9 al. 3 LAT et 10 LALAT). Ce document, qui aurait dû être envoyé au Conseil fédéral pour appro- bation au plus tard à fin 1986 21, est encore en cours d'élaboration à Genève22.
Nous allons maintenant brièvement passer en revue les «docu- ments» dont la synthèse constitue le plan directeur cantonal, soit, d'une part, les études de base et le concept de l'aménagement cantonal, et, d'autre part, le schéma directeur.
2.2. Les études de base et le concept de l'aménagement cantonal
L'impact du concept est considérable, car il représente, en quelque sorte, la «charte» 23 de l'aménagement du territoire cantonal. En effet, il fixe, d'une part, les grandes lignes et les objectifs de l'organisation future et souhaitable du territoire cantonal ainsi que, d'autre part, les principes particuliers ou mesures d'application pour chaque domaine d'étude.
2
°
Ci-après DTP.21 Projet, p. 1 O; Rapport sur l'aménagement du territoire 1987, FF 1988 I 822, 880.
22 Relevons que «le canton, de son propre chef, s'est doté d'un plan directeur, apte à guider les choix des autorités, en 1948, 1965 et 1975. Pratiquement toutes les communes ont fait de même. Il ne faut pas conclure de ce qui précède que la LAT est, pour Genève, superflue. En effet, cette loi apporte des éléments nouveaux, en particulier la forme que doit revêtir le plan directeur cantonal, sa procédure d'établissement et d'adoption, ses liens avec les plans d'affectation, etc ... » (Synthèse, p. 3).
23 Mémorial 198 7, p. 2190; Synthèse, p. 6; Projet, p. 7.
Ce concept est un travail de synthèse effectué à partir des études de base, élaborées par les services étatiques cantonaux, qui, selon l'article 6 LAT, définissent l'état et le développement souhaitable de l'aména- gement territorial tout en attirant l'attention sur les problèmes qui se posent24. A Genève, les études de base, entreprises directement ou sous-traitées par le DTP, font l'objet de la Synthèse25 publiée en octobre 1984.
Sur la base des propositions rédigées par le DTP, soit par les ser- vices de la Direction de l'aménagement en collaboration avec la Com- mission d'urbanisme, le projet de concept est élaboré par la Com- mission consultative cantonale pour l'aménagement du territoire26 où tous les milieux intéressés sont représentés (art. 4 et 3 al. 2 LALAT).
Ce projet, parallèlement à une information du public notamment par la presse, est soumis par le DTP à une enquête publique de soixante jours auprès des milieux concernés. A l'échéance de ce délai, les communes disposent de quatre mois pour se déterminer sous forme d'avis (art. 5 LALAT). Le projet de concept est ensuite corrigé pour tenir compte des observations 27. Le Conseil d'Etat adresse alors, en vue de son approbation, un rapport sur le projet au Grand Conseil pour qu'il se prononce, sous forme de résolution, dans un délai de six mois dès sa réception (art. 6 LALAT). Le projet adopté s'intitule concept de l'aménagement cantonal.
Présenté en décembre 1985, le projet de concept a été publié par le DTP en janvier 1986. II a fait l'objet d'une large information et d'une enquête publique28 au printemps 1986 et a été soumis au Parlement en octobre 1987 qui a décidé son renvoi en Commission de développe- ment. Cette commission a terminé son travail à la fin de juin 1988 et le projet (RD 106-A & R 115-A) a été adopté par le Grand Conseil, sous forme de résolution, en séance plénière le 16 septembre 1988.
24 Projet, p. 1 O.
25 La liste de ces études figure aux pages 65 et 66 de la Synthèse.
26 Cette commission, nommée par le Conseil d'Etat le 5 décembre 1983 en vertu de l'art. 7 du RLAT (maintenant abrogé), est entrée en fonction en novembre 1984 et sa
com~osition est énoncée aux pages 8 et 9 du Projet.
7 Mémorial 1987, p. 2345: les modifications furent apportées par une sous-com- mission de six membres de la Commission pour l'aménagement du territoire.
28 Tanquerel Thierry, op. cit., p. 240 ss.
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2.3. Le schéma directeur cantonal
Il ne s'agit pas d'un «document supplémentaire»29, mais d'une appellation pour désigner l'ensemble 30, variable avec le temps, cons- titué par l'addition 31 des plans sectoriels, établis par le DTP à pa.rtir du concept de l'aménagement cantonal, et des études de base (art. 7 al. 1 LALAT).
L'article 7 alinéa 3 LALAT définit les plans sectoriels comme les études faites dans les divers secteurs relevant de l'aménagement du territoire. Ils comportent, sous forme de dossiers techniques, aussi bien les plans d'affectation du sol en vigueur que les projets en cours pour une échéance moyenne de dix à quinze ans (art. 7 al. 2 LALAT) et les études à entreprendre en application du concept. Le schéma direc- teur, à savoir l'ensemble de ces dossiers techniques, recense, à tous les stades de leur élaboration, environ 300 à 350 plans32 que nous allons maintenant définir.
2.4. Les plans d'affectation du sol
Les plans d'affectation du sol désignent l'ensemble des plans qui ont pour fonction de régler le mode d'utilisation du sol sur le plan cantonal et communal. Leur objectif est de délimiter, entre autres, le périmètre des diverses surfaces de terrain appelées zones et, partant, de déclencher l'application des prescriptions ou normes juridiques concernant l'utilisation admissible du sol, différente pour chaque type des zones définies infra aux §§ 3 ss et 6 ss.
Ces plans peuvent être classés en deux catégories: les plans de zone (art. 12 al. 1 LALAT) et les autres plans (art. 13 al. l LALAT), prévus par des lois complémentaires, soit les plans localisés de quartier33,
d'extension et d'utilisation du sol de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929 34, les plans localisés de quartier de la loi générale sur les zones de
29 Mémorial 198 7, p. 219 l.
30Mémorial 1985, p. 1907 et 1987, p. 2191.
3I Mémorial 1987, p. 2191 et 2356.
32 Mémorial 1987, p. 2361et2364. Les plans définitifs ont été élaborés par le DTP, soumis à l'enquête publique, puis votés par le Grand Conseil.
33 La loi mentionne encore à tort le plan d'aménagement, notion remplacée parcelle de plan localisé de quartier, Mémorial 1987, p. 3893.
34 Ci-après LEXT, RS/Ge L.1.9.
développement du 29 juin 19 5 7 35, les plans de site de la loi sur la protection des monuments et des sites du 4 juin 1976 36 et les règle- ments spéciaux de la loi sur les constructions et les installations diver- ses du 14 avril 198837•
Seuls les plans de zone, qui nous intéressent particulièrement pour la présente étude, sont définis ici. Ils sont annexés à la LALA Tet fixent le régime juridique des terrains en les répartissant dans les zones prévues aux articles 12 et 18 ss LALAT. Ces plans déclenchent l'ap- plication à un terrain déterminé des règles légales d'aménagement du territoire et de la police des constructions et sont, partant, susceptibles d'affecter la situation juridique des administrés pour lesquels ils ont force obligatoire. Ils sont adoptés par le Grand Conseil sous forme de lois et leur modification est possible selon la procédure prévue par les articles 15 et 16 LALA T (voir infra les §§ 4 ss).
Dès le 18 septembre 1987, les plans de zone, jusqu'alors annexés 38 à la LCI du 25 mars 1961, constituent les plans de zone au sens de l'article 12 LALA Tet sont dorénavant intégrés à cette loi (art. 32 al. 1 LALAT).
3. Organisation des zones
3.1 . Introduction
Le régime des zones à Genève est marqué par la distinction entre zones ordinaires, zones de développement et zones protégées (art. 12 al. 2 LALA T). Les premières sont les zones «traditionnelles» et recou- vrent la majeure partie du territoire cantonal (art. 12 al. 3 LALAT). Les secondes sont des zones sui generis qui se superposent aux zones ordinaires et entraînent l'application d'un régime de construction dif- férent 39, si certaines conditions sont réalisées. Ces zones ont pour but d'assurer une meilleure utilisation du sol en densifiant les construc-
3 5 Ci-après LGZD, RS/Ge L.1.11.
36 Ci-après LPMNS, RS/Ge L.4.1.
37 Ci-après LCI, RS/Ge L.5.1.
38 «Il faut relever le fait très important qu'est l'existence à Genève, sans doute en raison de l'exiguïté du territoire, de plans d'affectation (plan des zones de construction) pour l'ensemble du canton depuis plus d'un demi-siècle.» (Synthèse, p. 2.)
39 Il s'agit d'une augmentation de l'indice d'utilisation du sol, qui implique pour le propriétaire un accroissement des droits à bâtir.
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tions et, partant, de lutter contre la pénurie de logements (art. 12 al. 4 LALAT) 40. Elles constituent l'une des particularités de ce canton en matière d'aménagement du territoire, nous les analyserons infra aux
§§ 6 ss. Enfin, les zones protégées constituent des périmètres délimités à l'intérieur d'une zone ordinaire ou de développement et ont pour but la protection d'éléments déterminés (art. 12 al. 5 LALAT).
3.2. Zones ordinaires
Les zones ordinaires sont organisées selon les articles 18 ss LALAT en quatre groupes: la zone à bâtir (art. 19 LALA T), la zone agricole (art. 20-22 LALAT), la zone des bois et forêts (art. 23 LALAT), la zone de verdure et de délassement (art. 24-25 LALAT). Ces zones consti- tuent l'ossature du canton en déterminant un régime juridique par- ticulier pour chaque portion du territoire. Examinons-les succes- sivement.
3.2.1. Zones à bâtir
3.2.1.1. Zones 1 à 3
Les trois premières zones recouvrent une surface s'étendant de la Vieille-Ville aux régions dont la transformation en quartiers urbains est fortement avancée. Elles sont destinées aux grandes maisons affec- tées à l'habitation, au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire (art. 19 al. 1 LALAT). Le législateur a adapté l'ancienne définition de la destination de ces zones en ajoutant les «autres acti- vités du secteur tertiaire», car il est clair que ces activités étaient auparavant incluses dans la définition du «commerce».
La LALAT a maintenu la distinction entre les trois premières zones de construction, car si la destination des bâtiments est identi- que, il n'en va pas de même du type de construction autorisée41. En revanche, la LALAT a restreint les possibilités de mener une activité artisanale42 dans les zones 1 à 3, car ce type d'activité ne correspond
40 ATF 113 la 266, 269 Witz et consorts.
41 Voir, par exemple, les art. 18 s. et 26 s. LCI relatifs au gabarit des constructions en zone 1 et 3.
42 Ni la loi ni le message du Grand Conseil ne définissent la notion d'activité artisanale. Aussi, référons-nous au sens commun de ces termes: est un artisan celui qui exerce une activité manuelle pour son propre compte, par exemple un carrossier ou un ébéniste.
pas à leur affectation. L'exercice d'une activité artisanale est soumis à autorisation du DTP auquel la loi confère la latitude d'apprécier si elle présente ou non des inconvénients graves pour le voisinage ou le public43 .
3.2.1.2. 4 e zone A et B
La zone 4 est affectée principalement à de petits bâtiments d'ha- bitation. L'exercice d'autres activités ne peut revêtir qu'un caractère secondaire et est soumis à l'octroi d'une autorisation par le DTP. Le type A ou B de la zone détermine le genre d'activité admissible. En zone 4A sont autorisés les commerces qui doivent, en principe44, se trouver au rez-de-chaussée (art. 19 al. 2 litt. a LALAT). En revanche, en zone 4B ne sont possibles que les activités rurales et villageoises compatibles avec le caractère des lieux (art. 19 al. 2 litt. b LALA T).
Cette définition vague laisse un large pouvoir d'appréciation au DTP.
L'article 19 alinéa 2 LALAT ne comporte aucune indication quant à une éventuelle activité indépendante au sein de la zone 4. Ce type d'activité devrait pouvoir être exercé dans cette zone, pour autant qu'il soit conforme à sa destination et se trouve, en principe, au rez-de- chaussée 45.
Enfin, l'article 19 alinéa 2 lettre b in fine LALAT confère au DTP la faculté d'imposer le maintien de l'affectation agricole d'un bâtiment en soumettant un éventuel changement de destination à autorisation.
Le DTP devrait autoriser une modification de la destination du bâti- ment dans la mesure où elle ne lèse «aucun intérêt prépondérant de l'agriculture».
3.2.1.3. 5e zone
La
se
zone est destinée aux villas. L'exercice d'une activité profes- sionnelle y est soumis à autorisation. Son octroi dépend de la réalisa- tion de trois conditions: la villa doit constituer la résidence principale de l'intéressé, seule une partie de la villa peut servir à des fins profes- sionnelles et cette activité ne doit pas provoquer des inconvénients graves pour le voisinage. La volonté du législateur est d'empêcher43 Art. 19 al. l LALAT.
44 Les mots «en principe» expriment le fait que, si les commerces sont généralement installés au rez-de-chaussée, ils peuvent exceptionnellement être situés à l'étage sans qu'il faille obtenir une dérogation au sens de l'art. 26 al. l LALAT; Mémorial 1987, p. 4268 SS.
45 Par exemple, un cabinet vétérinaire serait admissible en zone 4B.
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l'occupation de la zone villas par des activités commerciales ou du tertiaire, tout en réservant le cas particulier des indépendants. Il s'agit d'une tolérance qui n'implique aucun changement d'affectation, car l'activité doit rester accessoire à l'habitation. Ainsi, lors de la discus- sion du projet de loi, un amendement proposant l'introduction du mot
«principalement» dans la première phrase de l'alinéa 3 de l'article 19 LALAT a été rejeté. De plus, la nouvelle version de cet article, datant du 22 janvier 1988, a précisé cette interprétation en remplaçant la notion d'«habitant» par les termes «le propriétaire, l'ayant droit ou le locataire» et en rajoutant les deux premières conditions énoncées ci-dessus aux nuisances éventuelles. La loi se veut, par conséquent, tout à fait restrictive.
3.2.1.4. Zone industrielle et artisanale
Selon l'article 19 alinéa 4 LALAT, «les zones industrielles et arti- sanales sont destinées aux constructions industrielles, artisanales et ferroviaires». Le législateur n'a volontairement énoncé nul part le sens qu'il donne à ces termes pour laisser à l'autorité une grande latitude d'appréciation dans la détermination des entreprises pouvant s'instal- ler en zone industrielle vu la multiplicité des cas «douteux» 46 . Il craignait qu'une définition trop précise des constructions ne crée un obstacle à l'installation d'entreprises dans la zone. En conséquence, il appartient au DTP de se prononcer, de cas en cas, sur l'admission d'entreprises en zone industrielle.
Quant au type de bâtiments, les articles 80 et 81 LCI apportent des informations complémentaires en précisant que les constructions, édi- fiées dans la zone industrielle, doivent correspondre aux normes de la zone 3 (art. 80 al. 1 LCI). De plus, des logements ne sont autorisés que dans la mesure où ils sont nécessaires à la garde ou à la surveillance des installations industrielles (art. 80 al. 2 LCI).
3.2. l.5. Zone aéroportuaire
Cette zone est une création de la LALA T. Elle répond aux exigen- ces actuelles du secteur entourant l'aéroport et les normes applicables
46 Par exemple, un garage qui assure la vente de voitures tout en disposant d'un atelier de réparation. Si l'activité de vente prédomine largement, il s'agit plutôt d'une activité de service. En revanche, dans le cas contraire, on a affaire à une activité arti- sanale. Pour plus de détails, voir le Mémorial 1987, p. 4276 ss.
sont celles de la zone industrielle. L'Etat dispose d'un droit de préemp- tion sur les immeubles sis dans ce périmètre (art. 19 al. 5 LALAT)47.
3.2.1.6. Zone d'équipement public
Le terme périmètre semble plus approprié pour qualifier ce nou- veau type de zone prévu par l'article 19 alinéa 6 LALA T. En adoptant cet alinéa, le législateur s'est réservé la faculté d'affecter des secteurs déterminés au sein des cinq premières zones et de la zone industriel- le 48 à la réalisation des équipements nécessaires pour les collectivités publiques et les organismes de droit public. Il s'agit d'un périmètre à l'intérieur duquel une réglementation particulière se superpose au régime de la zone ordinaire, à l'instar des zones protégées. Par exem- ple, une zone 4B destinée à des équipements publics résulte de l'ap- plication du régime «zone d'équipement public» à une zone 4B. La zone issue de ce processus n'est pas nouvelle, mais consiste plutôt en une zone mutante dont les règles propres sont modulées sur celles de la zone de base.
Un périmètre d'équipement public ne peut être créé qu'en fonction d'équipements existants49 ou en prévision de projets concrets 50. Il ne peut servir en aucun cas à la construction de logements.
La conséquence de la création d'une zone d'équipement public est qu'au sein de celle-ci le Grand Conseil peut, d'une part, décréter d'utilité publique l'acquisition de tout ou partie des terrains de la zone, ce qui permet l'application de la LEx 51, ou, d'autre part, instituer sur ces terrains un droit de préemption en faveur de l'Etat ou des com- munes. Il peut cumuler les deux types de mesure. La création d'une zone d'équipement public peut être constitutive d'expropriation ma- térielle et impliquer le versement d'une indemnité au(x) propriétai- re(s) concerné(s). Dans cette hypothèse, en cas d'expropriation for- melle ultérieure, l'indemnité à payer sera diminuée du montant déjà versé suite à la demande d'indemnité pour cause d'expropriation matérielle. 52
47 Les modalités d'exercice de ce droit sont celles des art. 10 à 12 de la loi générale sur les zones de développement industriel du 13 décembre 1984, RS/Ge L. 1. 19, ci-après LGZDI.
48 Il en va de même dans les zones de développement.
4911 s'agit alors d'une mise à jour des plans existants en fonction des équipements déjà créés.
50 Voir, par exemple, Je rapport de la Commission de développement relatif à la création d'une zone protégée destinée à des équipements publics, PL 6056-A.
51 Loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique du lüjuin 1933, RS/Ge L. l. 7 (LExR).
2 Voir, par exemple, l' A TF 114 lb à publier/ SJ 1988 p. 441, 443 s.
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3.2.2. Zone agricole
La zone agricole recouvre l'ensemble du sol genevois à l'exception des zones à bâtir, de la zone des bois et forêts 53, ainsi que des lacs et cours d'eau. En 1984, la zone agricole s'étendait sur 4 7% du canton contre 29% pour les zones à bâtir54. La zone agricole au sens de l'ar- ticle 20 LALA T comprend, outre la zone agricole proprement dite, la zone viticole et les hameaux. Examinons ces trois sous-catégories.
3.2.2.1. Zone agricole proprement dite
La zone agricole, au sens de l'article 16 LAT, est destinée à l'ac- tivité agricole. Le critère déterminant pour définir cette zone est l'exploitation agricole actuelle ou potentielle, soit un mode d'exploita- tion «auquel le sol, facteur primaire de production, est indispen- sable» 55.
A l'intérieur de la zone agricole, «l'implantation de constructions et d'installations n'est autorisée que dans la mesure où ces ouvrages sont en rapport étroit avec l'exploitation agricole»56. Pour qu'une construction 57 soit conforme à l'affectation de la zone, l'article 20 alinéa 1 LALAT impose trois conditions. En premier lieu, le bâtiment doit être destiné durablement à l'activité agricole. 58 Il s'agit d'empê- cher qu'une autorisation soit accordée pour une construction qui ser- virait plus tard à d'autres fins que l'agriculture. Possède un caractère
«durable» une affectation de plusieurs années. En second lieu, l'acti- vité agricole doit être exercée à titre principal. 59 En conséquence, le propriétaire d'un terrain en zone agricole qui souhaite construire un bâtiment n'obtiendra l'autorisation que dans deux hypothèses: soit il est un agriculteur et le bâtiment sera affecté à son activité, soit la ferme sera destinée durablement à une personne dont l'agriculture est l'ac- tivité principale pour autant qu'elle s'exerce sur le terrain en cause.
Enfin, la construction doit respecter la nature et le paysage. 60
53 Conformément à l'art. l 8 al. 3 LAT, l'aire forestière est définie et protégée par la législation sur les forêts. Sur le plan fédéral, par la loi du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts (RS 921.0) et, à Genève, par la loi sur les forêts publiques et privées du 2 juillet 1954 (RS/Ge M.8.5, ci-après LFPb).
54 Synthèse, p. 11 s.
55 Etude relative à la LAT, Département fédéral de justice et police, Berne 198 l, p. 208.
56 Etude relative à la LAT, Département fédéral de justice et police, Berne 1981, p. 206.
57 Les nonnes de construction sont celles de la cinquième zone selon l'art. 82 LCI.
58 Art. 20 al. 1 litt. a LALAT.
59 Art. 20 al. 1 litt. a in fine LALA T.
60 Art. 20 al. 1 litt. b LALA T.
L'article 21 LALAT pose des conditions supplémentaires pour les bâtiments d'habitation et confère au DTP la compétence d'assortir l'autorisation des charges et conditions nécessaires au maintien de l'affectation de la construction (art. 21 al. 3 LALAT). Il s'agit d'assurer le respect des conditions de l'article 20 alinéa 1 lettre a LALA T.
La LALA Ta innové en octroyant au DTP le pouvoir d'imposer le maintien de l'affectation agricole ou horticole même en l'absence de demande d'autorisation de construire (art. 20 al. 3 LALAT). Le DTP peut, sur préavis du Département de l'intérieur et de l'agriculture,
«prendre les mesures de sauvegarde» nécessaires. Le but visé est d'éviter l'affectation d'un terrain à toute activité autre qu'une exploi- tation agricole afin de garantir les surfaces d'assolement. Or, selon la définition de l'exploitation, il s'agit de «la culture du sol ou la possi- bilité de cultiver le sol» 61 . Par conséquent, le DTP n'interviendra que contre des activités interdisant toute culture potentielle. Les cas sem- blent rares.
Les dérogations pour des constructions non agricoles hors zone à bâtir prévues à l'article 24 LAT sont réglées par l'article 26 LALAT dont l'alinéa 1 fixe les règles générales en matière de dérogation et l'alinéa 2 pose les conditions s'appliquant uniquement hors zone à bâtir. L'article 26 alinéa 3 LALAT règle de même les transformations, rénovations et reconstructions de bâtiments situés en zone agricole.
3.2.2.2. Zone viticole
Cette zone est définie par la loi sur la viticulture 62 qui distingue la zone viticole incluse dans la zone agricole proprement dite et le péri- mètre, hors zone agricole, qui figure au cadastre fédéral et bénéficie d'une aide de l'Etat 63 . La zone viticole, au sens de l'article 20 alinéa 2 LALAT, comprend les deux zones de la LVt. Pour le reste, les règles ap- plicables à la zone agricole proprement dite s'appliquent à la zone viticole.
3.2.2.3. Hameaux
Les hameaux sont formés par un groupe de constructions situé en zone agricole, ils ne constituent pas en eux-mêmes une zone spécifi- que. L'article 22 LALAT s'applique aux constructions existantes et complète, en tant que lex specialis, le régime de l'article 20 alinéa 1 LALAT. Il prévoit la possibilité d'appliquer à certaines conditions le
6J Mémorial 1987, p. 4263.
62 Loi sur la viticulture du 26 mai 1972, RS/Ge M.2.4, ci-après LVt.
63 Art. 2 et 4 al. 1 litt. a et b LVt.
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régime de la zone 4B aux anciennes constructions rebâties ou trans- formées qui forment un hameau. 64 Toute nouvelle construction serait soumise au régime ordinaire de la zone agricole. A nouveau, il convient de relever la faculté conférée au DTP d'imposer le maintien du caractère agricole d'un bâtiment, un changement d'affectation n'étant autorisé que s'il ne lèse aucun intérêt prépondérant de l'agri- culture.
3.2.3. Zone des bois et forêts
Elles sont constituées des forêts et de leurs abords selon la LFPb (art. 23 al. 1 LALAT). Sont des forêts publiques celles qui appartien- nent à l'Etat, aux communes ou à toute institution de droit public, toutes les autres forêts sont privées65. Les constructions sont, en prin- cipe, interdites 66. Le Conseil d'Etat peut accorder des dérogations, après enquête publique, si un intérêt public prépondérant l'exige (art. 23 al. 2 LALA T). En sus de l'article 24 LAT, les règles de la LFPb s'appliquent à titre complémentaire (art. 23 al. 4 LALA T). L'article
13 B alinéa 2 LFPb prévoit notamment la consultation de la commune
concernée, de la Commission des monuments de la nature et des sites et de la Commission des forêts avant que le DTP ne puisse accorder une dérogation. L'emplacement des constructions ou installations doit être imposé par leur destination.
3.2.4. Zone de verdure et de délassement
Cette zone, instituée par l'article 24 LALA T, comprend les zones de verdure, les zones sportives 66 et les zones de jardins familiaux. Cet article est une compilation des anciens articles 11 alinéa 9 et 15 8 A LCI. Il n'apporte aucun changement au régime existant, sous réserve de la création d'une <<Zone ad hoc pour les activités sportives» 68 .
Enfin, l'article 25 LALAT permet la création d'une véritable zone de verdure selon les modalités des articles 15 ss LALA T (voir infra les
§§ 4 ss).
6 4 Actuellement, un projet visant à établir une zone hameaux est en discussion devant le Grand Conseil. La création d'une telle zone ferait des hameaux une zone à bâtir ordinaire.
65 Art. 3 LFPb.
66 Seules sont admises les constructions provisoires servant à des travaux forestiers (art. 23 al. 2 LALAT). Cet alinéa reprend intégralement le contenu de l'ancien art. 158 al. 2 LCI.
67 Elles sont destinées à la construction de bâtiments d'une certaine importance, qui sont soumis à une autorisation particulière du Conseil d'Etat (art. 24 al. 4 LALA T).
68 Mémorial 1987, p. 4264.
3.3. Zones protégées
Les zones à protéger selon l'article 17 LAT visent à mettre certains objets à l'abri d'atteintes nuisibles. «Les constructions et installations ne sont admises dans ces zones que si elles ne portent pas préjudice aux objets protégés» 69. La LALA T tient compte des zones déjà protégées à Genève 70 et définit, à son article 29, les zones à protéger au sens de l'article 17 LAT. Ces deux dispositions n'apportent aucune modifica- tion notable par rapport aux anciennes dispositions de la LCI, aussi nous ne nous y attarderons point.
4. Modifications des limites de zones
4. 1 . Principe
Le Grand Conseil est compétent pour approuver toute modifica- tion des limites des zones ordinaires, protégées et de développement (art. 15 LALAT). Les plans de zone étant adoptés sous forme de loi, leur modification doit intervenir de manière identique en raison du principe du parallélisme des formes. Le Parlement dispose d'une large maîtrise sur l'organisation des zones du canton et, incidemment, sur le régime juridique qui en découle. Tout le territoire du canton étant déjà réparti dans les différentes zones de l'article 12 LALA T, la création d'une nouvelle zone a lieu selon la procédure de modification des limites de zones existantes.
4.2. Conséquences de la modification
4.2.1. Quant au régime des zones
La modification entraîne le changement d'affectation d'une zone ordinaire à une autre, la création d'une zone protégée ou l'instauration d'une zone de développement. Dans les deux premières hypothèses, il s'agit d'un déclassement proprement dit et, dans la dernière, d'un déclassement spécial (voir infra le § 6.1.).
69 Etude relative à la LAT, Département fédéral de justice et police, Berne 1981, p. 215.
70 Art. 28 LALAT. Voir également les art. 83 ss LCI.
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4.2.2. Quant aux autorisations de construire
Lorsqu'une modification des limites de zones paraît nécessaire, le DTP peut refuser une autorisation de construire si la construction envisagée est de nature à compromettre, dans le périmètre en cause, la réalisation d'équipements publics 71 ou d'objectifs d'urbanisme (art. 1 7 al. 1 LALAT). Ces derniers dépendent du choix politique du Grand Conseil qui peut décider d'un simple remaniement des zones ordinaires 72 ou de la création d'une zone de développement 73•
Il convient, toutefois, d'être très prudent dans l'interprétation de cette disposition. Selon sa lettre, le DTP disposerait d'un très large pouvoir d'appréciation pour déterminer si une «modification du régime des zones paraît nécessaire». Cependant, il faut garder à l'esprit le lien étroit qui doit exister entre la modification éventuelle et le fait que la construction puisse réellement compromettre des objectifs d'urbanis- me ou des équipements publics.
Le refus permet à l'autorité, saisie d'une demande d'autorisation conforme à la législation en vigueur, de suspendre temporairement l'application du régime légal prévu par la LALA T et la LCI pour des motifs d'opportunité, à savoir l'expectative des nouvelles limites de zones. Il s'agit d'un cas typique d'effet anticipé négatif autorisé en raison de sa base légale formelle 74: l'article 17 LALAT. Il ne peut alors s'écouler plus de dix-huit mois entre la décision négative et l'adoption de la modification par le Grand Conseil. A défaut, le propriétaire reprend la libre disposition de son terrain dans les limites de la loi
(art. 17 al. 2 LALA T). .
Si le Grand Conseil accepte la modification, le régime applicable à la zone est modifié en conséquence et l'intéressé devra demander une autre autorisation de construire pour des bâtiments conformes à la nouvelle destination de la zone.
Les décisions du DTP, fondées sur l'article 17 LALAT, peuvent faire l'objet d'un recours au Conseil d'Etat. Ce recours hiérarchique est justifié, d'une part, par l'absence d'indication de voies de recours dans la LALA T, d'autre part, par la jurisprudence du Conseil d'Etat: «les refus d'autorisations de construire opposés à titre conservatoire en
71 Ils sont définis en relaion avec les zones d'équipement public.
72 Ces objectifs sont considérés, les cas échéant, dans les plans de l'art. 3 LEXT, voir infra le § 5.2.1.2 ..
73 Ces objectifs sont précisés par les art. 3 ss LGZD, voir infra le§ 6.2 ..
74 Knapp Blaise, Précis de droit administratif, 3e éd., Bâle 1988, N°5 563 ss.
application des normes conférant un effet anticipé négatif à des règles pas encore en vigueur sont susceptibles de faire l'objet d'un recours au Conseil d'Etat» 75.
4.3. Procédure
Le DTP est l'autorité compétente pour élaborer le projet de loi, relatif à une modification d'un plan de zone, jusqu'à sa transmission au Grand Conseil afin qu'il soit étudié en commission.
L'avant-projet est publié dans la Feuille d'avis officielle et affiché dans la commune intéressée. Cette publication marque l'ouverture d'une enquête publique de trente jours 76, qui permet d'assurer la publicité nécessaire. Toute personne intéressée peut formuler ses observations (art. 16 al. 2 LALAT) et, parallèlement, le Conseil muni- cipal de la commune intéressée étudie l'avant-projet (art. 16 al. 3 LALAT). Le DTP lui communique les observations des particuliers et lui impartit un délai de soixante jours pour donner son préavis sur l'avant-projet. Si la commune ne se prononce pas, son silence vaut approbation sans réserve.
Au terme de cette double consultation, soit au plus tôt quatre- vingt-dix jours après la publication, le DTP modifie, s'il y a lieu, l'avant-projet en fonction du résultat de l'enquête. Il dépose alors un projet de loi devant le Grand Conseil. Ce dépôt est affiché dans la commune concernée et annoncé dans la Feuille d'avis officielle (art. 16 al. 4 LALAT). Cette dernière publication marque le début de la pro- cédure d'opposition.
Ont qualité pour former opposition 77, d'une part, toute personne ayant un intérêt de droit ou de fait digne de protection 78, d'autre part, les communes et les associations d'importance cantonale pour autant qu'elles se vouent par idéal aux questions d'aménagement du territoi- re, à la protection de l'environnement, des monuments de la nature et
75 Arrêt du Conseil d'Etat du 4 mai 1988, cause V, p. 4 et les références citées.
76 Conformément aux an. 33 al. 1 LAT et 16 al. 1 LALAT.
77 Selon l'art. 33 al. 2 LAT, les cantons doivent prévoir au moins une voie de recours, le TF a estimé que cette procédure ne pouvait être qu'une opposition (ATF 108 la 33, 34 s Alastor AG; ATF 108 Ib 479, 483 s Desbail/et; ATF 109 la 1, 2 Landis &
Schiijfer; A TF 109 Ib 121, 123 Pfister; A TF 111 lb 9, 11 Konikof!J.
78 Conformément à l'art. 33 al. 3 LAT, la qualité pour recourir doit être la même que celle reconnue devant le Tribunal fédéral en recours de droit administratif. Le texte de l'art. 16 al. 5 LALA T doit être interprété dans ce sens.
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des sites. Le large éventail des associations bénéficiant de la qualité pour former opposition constitue l'une des nouveautés de la loi. 79
Les oppositions, écrites et motivées, doivent être adressées au Conseil d'Etat dans un délai de trente jours (art. l 6 al. 5 LALAT). A l'échéance de ce délai, le Grand Conseil statue sur les oppositions avec un plein pouvoir d'examen après audition des opposants, puis vote sur le projet de loi (art. l 6 al. 6 LALAT). Le Tribunal fédéral a admis dans l'arrêt Desbaillet 80, la compatibilité de ce procédé avec la LAT.
5. Les plans particuliers dans les zones ordinaires
5.1. Principe
En principe, dans les zones ordinaires, le département doit délivrer les autorisations de construire pour des bâtiments conformes à la destination de la zone concernée (art. lss LCI). Cependant, depuis la révision de 1987, la LEXT et la LPMNS permettent aussi un effet anticipé négatif en conférant au DTP la compétence de bloquer la délivrance d'une autorisation pour assurer la réalisation de certains objectifs. Nous a1Ions examiner les divers cas et leurs imbrications.
5.2. Loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités
5. 2.1. Plans localisés de quartier 5.2.1.1. Principe
La LEXT a pour but d'assurer le développement normal des voies de communication et l'aménagement harmonieux des quartiers ou localités dans les zones ordinaires 81 (art. 1 LEXT). Le DTP est corn-
79 Comparer avec l'art. 63 LPMNS.
80 ATF 108 lb 479, 484: «la loi n'exige pas impérativement une autorité de recours proprement dite; il suffit que les oppositions soient tranchées par l'autorité qui est chargée d'approuver le plan». Dans la même sens: ATF 108 la 33, 34 s Alastor AG où l'autorité était le Conseil d'Etat.
BI Mémorial 1987, p. 3887.
pétent pour élaborer les plans localisés de quartier en concertation avec la commune concernée82. Le plan doit faire l'objet d'un réexa- men périodique (art. 5 al. 11 LEXT).
5.2.1.2. Rapport des plans localisés avec les autorisations de construire
A teneur de l'article 2 alinéa 1 LEXT, le DTP peut refuser une autorisation de construire que si deux conditions cumulatives, à inter- préter restrictivement, sont réalisées: le DTP ou la commune a engagé une étude d'aménagement du périmètre au sein duquel se trouve l'immeuble projeté et le projet de construction envisagé serait de nature à compromettre dans ce périmètre des objectifs d'urbanisme ou la réalisation d'équipements publics.
Les objectifs d'urbanisme sont concrétisés dans les plans de l'ar- ticle 3 LEXT qui définissent, en plus du tracé des voies de commu- nication, l'implantation et le gabarit des bâtiments à construire ainsi que les espaces libres. Les plans localisés de quartier ont uniquement pour rôle d'assurer une meilleure utilisation du sol, en particulier en déterminant la situation des bâtiments à construire. 83 Ils ne permet- tent pas au Département de contrôler le prix des terrains et des loyers ou d'imposer le type des logements à bâtir comme en zone de déve- loppement. 84
Le refus permet à l'autorité, saisie d'une demande d'autorisation conforme à la LCI, de suspendre temporairement l'application du régime légal pour des motifs d'opportunité, à savoir l'expectative de l'adoption d'un plan localisé de quartier. Il s'agit d'un cas typique d'effet anticipé négatif (art. 2 LEXT).
Le délai dont dispose le DTP pour réaliser le" plan localisé de quartier est variable, il convient de distinguer deux hypothèses. Si une modification des limites de zones apparaissait nécessaire mais a été refusée, le DTP a un an pour adopter le plan dès le jour où le Grand Conseil a refusé la modification (art. 2 al. 2 in fine LEXT). 85 En revanche, si une modification n'est pas envisagée, le DTP dispose
82 L'opportunité du plan dépendra largement de cette consultation (Mémorial 1987, p. 3887).
83 Mémorial 1987, p. 3953 s.
84 Mémorial 1987, p. 3954. Voir infra le§ 6.1..
85 A ce délai d'un an s'ajoutent les dix-huit mois dont disposait Je Grand Conseil pour adopter ou refuser la modification proposée, ce qui entraîne un délai total de deux ans et demi.
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de trois ans pour faire adopter le plan par le Conseil d'Etat (art. 2 al. 2 LEXT).
Si le plan localisé est adopté en temps voulu, le projet de construc- tion devra s'y conformer (art. 6 al. 1 LEXT). Sinon, le propriétaire reprend la libre disposition de son terrain selon les normes en vigueur dans la zone.
5.2.1.3. Procédure 86
Le DTP élabore 87 le plan localisé de quartier en liaison avec la Commission d'urbanisme (art. 5 al 1 et 34 LEXT). Il doit simultané- ment consulter la commune, cette obligation constitue l'une des nou- veautés importantes de la procédure. 88
Le projet de plan est ensuite soumis à une enquête publique d'au moins trente jours. D'une part, il est publié dans la Feuille d'avis officielle et affiché dans la commune intéressée, d'autre part, les pro- priétaires des terrains visés sont personnellement avertis par écrit 89.
Toute personne concernée peut formuler des observations pendant l'enquête.
Parallèlement, le Département soumet le projet au Conseil muni- cipal de la commune intéressée pour qu'il en débatte (art. 5 al. 4 LEXT). Au terme de l'enquête publique, le DTP communique au Conseil l'ensemble des observations émises. Dès leur réception, la commune dispose de quarante-cinq jours pour donner son préavis. Si elle ne se prononce pas, son silence vaut approbation sans réserve. A l'issue de la double consultation, soit au plus tôt soixante-quinze jours après la publication initiale, le DTP modifie le projet en fonction du résultat de l'enquête et élabore le plan définitif qui est publié dans la Feuille d'avis officielle et affiché dans la commune.
86 La procédure d'adoption des plans d'wilisation du sol, d'extension et de site est similaire à la procédure d'adoption des plans localisés de quartier. Aussi, nous ne mentionnerons ultérieurement que leurs particularités.
87 L'«agrégation» visée par l'art. 5 al. 1 LEXT ne joue plus aucun rôle, elle date de l'ancienne teneur de la LEXT qui prévoyait à son art. 2 al. 2, la faculté pour les pro- priétaires intéressés d'établir eux-mêmes un plan et de le soumettre au DTP pour agré- gation. Cette faculté, étant restée pratiquement inutilisée (Mémorial 1987, p. 3887), a été supprimée dans la nouvelle loi. La mention de l'agrégation a l'alinéa 2 actuel semble, par conséquent, irrelevante. Toutefois, vu la survivance de cc terme, on pourrait concevoir le cas très théorique d'une commune ou d'une propriétaire qui présenterait un projet de plan.
88 Mémorial 1987, p. 3889.
89 Dans l'hypothèse où leur nombre excéderait cinquante, l'avis est remplacé par une publication par voie de presse. Comme la loi fait une différence entre «la presse» et la Feuille d'avis officielle, il s'agit des journaux locaux.
5.2.1.4. Voies de recours
La première publication du projet définitif marque le début d'un délai de trente jours pendant lequel des oppositions peuvent être for- mées. A teneur de l'article 5 alinéa 7 LEXT, «quiconque est atteint par le projet de plan localisé de quartier et a un intérêt digne de protection à ce qu'il soit modifié ou écarté peut déclarer son opposition, par acte écrit ou motivé, au Conseil d'Etat». Cette disposition ambiguë 90 doit être interprétée dans le sens de l'article 33 alinéa 3 lettre a LAT. En effet, sa teneur a été modifiée à la suite d'un recours de droit public qui a mis en évidence le contenu trop restrictif des anciens article 5 alinéa 7 LEXT, 6 alinéa 7 LGZD et 40 alinéa 6 LPMNS. 91
Les communes peuvent également former opposition (art. 5 al. 7 LEXT). Ces plans sont les seuls contre lesquels une commune peut agir, cette particularité résulte d'un amendement libéral. 92
Le Conseil d'Etat statue sur les oppositions des particuliers (art. 5 al. 8 LEXT). Pour les oppositions formées par les communes, le Grand Conseil se prononce sous forme de résolution (art. 5 al. 9 LEXT).
L'examen des oppositions, par deux autorités, entraîne des difficultés d'application. Si les oppositions sont acceptées par le Grand Conseil, le plan est renvoyé au Conseil d'Etat pour qu'il établisse un nouveau projet (art. 5 al. 9 LEXT). Comme les modifications apportées au plan peuvent être importantes, il convient de procéder à une nouvelle publication suivie d'une procédure d'opposition (art. 5 al. 6ss LEXT).
Le Conseil d'Etat n'adoptera le plan définitif que dans deux hypothè- ses: les communes ne font plus opposition ou toutes les oppositions ont été rejetées par le Grand Conseil (art. 5 al. 8 et 9 LEXT).
Il appert qu'une telle procédure circulaire entraîne des délais excessifs, contraires à l'esprit de la loi qui pose une limite de trois ans, respectivement d'un an en cas de changement des limites de zones, pour l'adoption du plan (art. 2 al. 2 LEXT). Conscient de ce problème, Je Conseil d'Etat a déposé, dès l'entrée en vigueur de la loi, un projet visant à clarifier cette situation: L'Exécutif devrait saisir préalable-
90 A la lecture de l'art. 5 al. 7 LEXT, on pourrait croire qu'il s'agit de deux conditions cumulatives. En réalité, Je législateur a voulu expliciter la notion d'intérêt digne de protection.
91 Le projet de loi (PL 6123), déposé Je 29 février 1988, a substitué, dans les articles précités, l'intérêt juridique par un intérêt de fait ou de droit. Ces dispositions ont été adoptées Je 6 mai 1988.
92 Les communes ne peu vent pas former opposition dans le cadre de la LGZD ou de la LPMNS. Des amendements visant à leur conférer cette qualité ont été rejetés (Mé- morial 1987, p. 4253 s pour la LGZD et p. 4254 pour la LPMNS). De même, la qualité pour former opposition de certaines associations n'a pas été admise.
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ment le Parlement des oppositions des communes. Ce dernier tran- cherait sous forme de résolution. Le Conseil d'Etat modifierait le projet en conséquence, puis statuerait sur les oppositions émanant de particuliers et adopterait le plan définitif. 93 Pour l'instant, ce projet a été renvoyé en Commission de développement.
En cas de modification des limites de zones, simultanément ou peu après la procédure prévue à l'article 16 LALAT (voir supra le§ 4.3.), le DTP peut mettre à l'enquête publique un projet de plan localisé de quartier portant sur un périmètre inclus à l'intérieur de la nouvelle zone à créer (art. 5 al. 10 LEXT). Cette disposition légalise une pra- tique de l'autorité qui permet d'accélérer la procédure d'adoption. 94 Le Conseil d'Etat ne peut pas approuver le plan localisé de quartier avant que le Grand Conseil n'ait adopté la modification des limites de zones.
Enfin, si l'autorité décide de réexaminer le plan, car des modifi- cations ou une abrogation apparaissent nécessaires, la procédure pré- vue à l'article 5 alinéas 1 à 10 LEXT doit être intégralement suivie (art. 5 al. 11 LEXT).
5.2.2. Plans d'extension
5.2.2.1. Principe
Le plan d'extension «se limite à la déclaration d'utilité publique des voies de communication ( ... ) et des équipements publics prévus dans un plan localisé de quartier» 95 . La déclaration ne peut en aucun cas porter sur un des autres éléments mentionnés à l'article 3 alinéa 1 LEXT. 96 Ce plan est annexé à la loi portant déclaration d'utilité publique au sens de l'article 3 lettre a de la LExp (art. 9 al. 2 LEXT).
5.2.2.2. Conséquences
L'adoption du plan d'extension par le Grand Conseil entraîne une restriction du droit à bâtir pour une durée indéterminée (art. 12 et 13 LEXT). Toutefois, la loi offre deux possibilités au propriétaire pour récupérer le libre usage de son terrain.
93 PL 6084, Mémorial 1987, p. 5952 SS.
94 Message 1987, p. 3890.
95 Message 1987, p. 3891.
96 Message 1987, p. 3892.
En premier lieu, le propriétaire d'un terrain peut demander à l'Etat d'acquérir sa parcelle. Selon l'article 13 alinéa 1 LEXT, dans les deux ans qui suivent la demande, l'Etat doit acquérir le terrain de gré à gré ou, le cas échéant, l'exproprier si deux conditions cumulatives sont réalisées: la parcelle est non bâtie et elle se trouve totalement sur le tracé des voies de communication projetées, ou elle est au moins partiellement touchée par ces voies de telle sorte que les parties non atteintes sont inaptes à recevoir une construction convenable.
En second lieu, si, dans un délai de six ans dès l'adoption du plan, les travaux de réalisation des voies n'ont pas été entrepris, le proprié- taire du terrain visé peut demander au Conseil d'Etat la suppression ou la modification du tracé envisagé (art. 13 al. 2 LEXT). L'Exécutif doit alors saisir le Grand Conseil dans les six mois afin qu'il se prononce sur le maintien, la modification ou la suppression du tracé (art. 13 al. 3 LEXT). Si le Parlement modifie ou supprime le plan, l'intéressé peut obtenir réparation du préjudice causé par l'interdiction de bâtir (art. 14-15 LEXT).
Dans les deux cas précités, si la demande d'un propriétaire a été rejetée par le Grand Conseil, il ne peut en formuler une nouvelle avant l'expiration d'un délai de six ans (art. 13 al. 4 LEXT). ·
5.2.2.3. Procédure
La réalisation des voies de communication doit être déclarée d'uti- lité publique par le Grand Conseil (art. 3 litt. a LExp) et la procédure est réglée aux articles 24ss LExp (art. 9 al. 1 LEXT).
5.2.3. Plans d'utilisation du sol
5.2.3.1. Principe
Les plans d'utilisation du sol (PUS) sont des plans d'affectation au sens de l'article 14 LAT. Ils ont pour fonction de maintenir et de rétablir l'habitat dans les zones ordinaires ou de développement l à 4 par un contrôle de la répartition des activités. La finalité des articles l 5Ass LEXT est la préservation de l'espace habitable en assurant un juste équilibre entre les activités économiques et le logement. 97 L'adoption des PUS relève de la compétence des communes qui béné-
97 Le 21 juin 1988, le Conseil municipal de la Ville de Genève a adopté le règlement transitoire d'application de son PUS qui prévoit un pourcentage de logement s'élevant au moins à 30% dans le centre, 50% dans la petite ceinture et 70% ou plus dans les autres quartiers.
