L e Con s e i l s e réun i t à 10 heur e s , tous s e s m emb r e s é tant p r é s ent s.
Le P r é s ident indique qu e l 'o rdr e du j our c omp o r t e
l'examen , e n app l i c a t i on de l'ar t i c l e 61 , a l inéa 2 , d e l a Cons t i tu
t ion , de l a c onform i t é à c e l l e - c i de l a l o i d'o r i e nt a t i on agr i c o l e.
I l do nne l a paro l e à Mons i eur L o ui s GRO S char gé du r app o r t de c e t t e affa i r e.
Mon s i eur GRO S anno nc e à s e s c o l l �gu e s l e p l an du r appor t .
I l fera , tout d'abord, u n bref rappe l d e l a p r o c é dure l é g i s l a t ive. I l indiquera l e s c ondi t ions de l a s a i s i n e pu i s
p r é s e n t e r a l a s t ru c ture de l a l o i e n e n fa i s an t une ana l y s e
r ap ide. C'e s t ensu i t e qu'i l s er a po s s i ble de s i tu e r l 'ar t i c l e 72 dans c e t ensemb l e e t d'en c ompr endr e la p o r t ée.
Mons i e ur GROS p r é s entera ses c onc lu s ions sur l a c ons t i tut i o nna l i t é de c e t a r t i c l e c on t e s t é par l e s dépu t é s s o c i a l i s t e s ; e nsuite , i l p o s e r a l a que s t ion de s avo i r s 'i l c onv i e n t que l e Cons e i l s e s a i s i s s e d'o f f i c e de s a r t i c l e s 45 , 46 , 48 e t 5 0 en indi quant l e s é l émen t s d'appréc i a t i o n pour que l e Co nse i l s e s a i s i s s e d'o f f i c e. S i l e Con s e i l a déc idé qu'i l y a l i eu à examen de c e s d i spo s i t i on s non exp r é s s émen t con t e s t é e s , Mons i eur GROS p r é s entera a l o r s son r app o r t sur c e po int.
EE�����E�-!�g��!�!��� :
L e dé roul emen t de l a p r o c é dure l é g i s l a t ive s ou l i gne l 'imp o r t an c e et la grav i t é que le P a r l emen t a a t taché à c e t t e l o i . L a premi�re l ec tu r e à l 'A s s emb l ée nationa l e a duré s ix s é anc e s
o u p l u s exac t emen t s ix j ourné e s c omp l�t e s du 11 au 15 déc emb r e 1978.
L o r s de c e t examen , pr�s de 5 0 0 amendement s e t s ous-amendemen t s o n t é t é dép o s é s . On a a l o r s a s s i s t é à de s int errup t ions d e s é anc e s demandé e s p a r l e P r é s ident qu i a avoué t r�s honnêt eme n t qu'i l n e p o uva i t au t r ement , c omp t e t enu de l'abondance de s i n i ti a t ive s p ar l ementa i r e s, s'y re trouver dans s e s do s s i ers. Je n'a i p a s b e s o in de vou s d i r e que , de mémo i r e d e par l ement a i r e , on ava i t j ama i s vu c e l a .
Au S énat , l a p r em1e re l e c ture a eu l i eu l o r s de l a s e s s i on exc ep t i onne l l e consacr é e à c e t t e l o i du 25 f évr i e r au 15 ma r s 1979 . L à au s s i , 720 amendeme n t s ayant é t é dép o s é s , l e P r é s ident de s é an c e a dé c idé de s suspen s i ons pour p ouvo i r m e t t r e d e l'o rdr e dans s e s do s s i e r s.
. .. 1 ...
La deuxi ème l ec ture a dur é tro i s j ournées à l 'A s s emb l ée na t i o na l e et égalemen t trois j ournées au S én a t . Une Comm i s s i o n
mixte par i t a i re a é t é réunie q u i deva i t exam iner 3 7 dispo s i t ions r es tant en di scu s s ion . Devant l 'abo ndance et la d i f f i cu l t é de cet t e ma t i ère, des réun ions o f f i c i eu s es de l a Comm i s s io n mixte p ar i t a i re ont dur é une j ournée ent ière pour permet tre de p r ép a rer l a réunion o f f i c iel l e . L a réun ion de l a Comm i ssion mixte p ar i t a ire a dur é une j ournée c omp l è te . La Comm i s s i o n mixte p a r i t a i re a about i à l 'é l ab o r a t ion d'un texte, lequel a é t é adop t é par l 'A s s emb l ée n a t i onale l e 4 j u i n 1980 et par l e S énat le 5 j u in 1980 . Un t r av a i l t r è s r emarquab l e a é t é a c c omp l i dans l es diver ses c omm i s s i ons
s a i s i es de c et t e l o i c omme vou s avez pu le remarquer en l i s ant l es r app o r t s .
Sa i s ine
Le Con seil a é t é s a i s i de cette l o i l e 5 j u in 1980 p ar 66 dép ut é s s o c i a l i s tes de l 'As s embl ée n a t i o na l e . Cet t e s a i s ine es t r é gu l i è re en la forme . Je préc i s e s implement quel ques po i n t s q u i p o urront tout à l 'heure êt re ut i l es à l a d i s cus s i o n . D a n s l a r éda c t i on du gr oupe s o c i a l i s te, nous trouvons l e s formu l es c i-apr è s
"nous avons l 'honneur de dé férer au Co nsei l c o ns t i tut i o nnel
l a l o i d'o r i enta t i on agr i c o l e tel l e qu'elle v i en t d'être dé f i n i t i
vement ado p t é e par l e P a r l emen t . Nous es t imon s , en effet , que
l 'ar t i c le 29 de cette l o i n'es t pas c onforme à l a Con s t i tut ion . . . " . Apr è s cette formu l e d'introduc t ion , l es dépu t é s s igna t a i res de
l a l ett re de ·s a i s i ne énoncent l eurs moyens .
L a l o i d'o r i en t a t i o n , par l a génér a l i t é des pr inc ipes qu'el l e p o s e , ne c omp o r t e pas l es disp o s i t i ons j ur id i ques p r é c i s es qui é pu i s er a ient s a c omp é tence dans un doma ine concerné . D è s l o r s , l es m i s s ions qu'el l e c on f i e au Gouvernement exè dent l a c o mpé tence du p o uvo i r règlement a i re et c on s t i tuen t une délégation i rr é gul i èr e du p o uvo i r l égi s l a t i f . Avant d'expo s er l es deux branches de c e moyen , l es déput é s é c r ivent que , s i l es l o i s d'orien t a t i o n ne peuven t
l a i s s er a u G ouvernement que le s o in de prendre l es dé c i s i ons p o r t a n t s u r les doma ines d ' ordre s t r i c tement règlemen t a i r e , "tel n'es t p a s l e c a s , à l'év i dence , en c e qu i c once�ne l a ldi qu i vous est soum i s e e t plu s par t icul i è remen t son article 29".
S t ruc ture de l a l o i :
L a l o i é t a i t , dit-on , en pr épar a t i o n depu i s l e début de 1977 . I l s'agi s s a i t de refondre l es deux l o i s d'o r i ent a t i on agr i c o l e p r é c é dentes , cel l es de 1960 et cel l e de 1962 qu i ava i en t é t é
modi f i ées sur des p o i n t s p ar t i cu l ier s . Des l o i s agr i c o l es ex i s tent en France depu i s t r è s l ongtemp s ; l 'ar t i c l e 17 de l a D é c l ar a t i o n des Dro i t s de l 'Homme suff i r a i t à l 'indi quer pu i s qu'i l p r é c i s e que l a p ropr i é t é es t un dro i t i nv i o l ab le et s a c r é qu i ne peu t c é der que devant l a l o i et devant l'ut i l i t é pub l i que . De même , l 'ar t i c l e 544 du Co de c iv i l fa i t r é férence à de tel l es l o i s quand i l di t :
"L a p r opr i é t é es t l e dro i t de j ou i r et dispo s er des c ho s es de l a man i è re l a p lus ab s o lue , p ourvu qu�on n'en f a s s e p a s un us age p ro h i b é p a r l es l oi s et l es règlements . Ce qu i es t inté res sant à
... 1 ...
no ter es t que l a do c t r ine soul igne que l a p lupa r t de c es l o i s , sur l a propr i é t é en géné ral et sur l es prop r i é t é s agr ic o l es en p a r t i cu l ier , ont é t é fai tes pour r é pondre à l a demande des propr i é t a ires quand l eurs dro i t s é t a ient contes t é s . Ain s i , l 'ar t i c l e 5 44 du Co de c iv i l de 180 4 ava i t pour but de r a s surer l es a c quéreur s de biens nat ionaux qui pouva ient cra indre l a rem i s e en c ause de leur propr i é t é apr è s l e reflux d e la révo lut ion .
Au v i ngt i ème s i è c l e , l e Doyen CARBONN I E R d i t , selon
une formu l e imagée , que le dro i t de propr i é t é es t "déb i t é en t r anches' Ains i , en 1921- 1922, l a p ropriét é des immeub les l ou é s à un
c ommerçant se tr ouve démemb rée par l a c r é a t ion de l a "propr i é t é c ommer c i a l e" a u p ro f i t du preneur à b a i l . En 1948 , i l en va d e même avec l es baux ruraux et , ce qu'i l es t c onvenu d'appeler , la
p ropr i é t é cu l tur a l e . En fai t , cel a n ' es t p a s part iculier à l a F r ance ni s i nouveau que l 'on a voulu le d i re parfài s . E n dro i t fé o dal, o n d i s t ingua i t la propr i é t é éminen t e et la prop r i é t é réel l e. E n dro i t mu sulman , l e preneur rura l ne p aie p a s l e loyer du b a i l quand i l n'a p a s pu faire de ré c o l te .
L 'amb i t ion des auteur s du p ro j et n'es t p a s tant de se s i tuer dans l a trad i t ion de l'évo lu t ion du droit de propr i é t é que d e "fa i r e franchir à l 'agricult eur e t à l'indus trie
agr o - a l imen t a i r e frança i se une nouvel le é t ape de dével oppemen t " , fo rmu l e d e l 'exp o s é des mo t i f s .
Mon s i eur CORNETTE , le r apport eur à l 'As s emb lée , no ter a que c e pr o j et qu i d é f i n i t de grandes o r i ent a t ions ''c omme s i une épo que p r ena i t fin'' c omp o r t e es s en t iel l emen t un exp o s é des mo t i f s fort amb i t i eux et un d i sp o s i t if au texte b ien m a i gre, pour ne p a s dire tout à fa i t vide .
Au Séna t , Mons ieur SORDEL d i ra , avec une franc h i s e
pays anne, qu'au m i l ieu du champ que nous s ommes en tra in d e lab ourer en fa i s ant c e tex t e , il y a comme un mauva i s c a i l l ou qui gêne l e p a s s age d e l a charrue e t qu'i l faut rej eter d e côté , c 'es t l e dro i t e t l a C o n sti tut ion . Si j e vous t r adu is c ec i en l angage
p aysan , j e ne c ro i s p a s trahir l a p en s é e de ce parlemen t a i re s el on qu i i l faut , et c 'es t le but que s 'es t donné la c omm i s s i o n ,
"fa i r e p r éva l o i r sur cer t a ins pr incipes t r ad i t i onnel s d e no tre dro i t l a p r é ém inence des intérêt s économ i ques e t s o c i aux des exp lo i t ant s''.
On ne p o urra p a s d i re que cet te l o i c o rpora t i s te s 'es t fa i t e dans une totale hyp oc r i s i e. On peut es t imer c ho quant que la l o i s o i t f a i t e a ins i , ma i s i l f a u t c o n s t a ter que l 'aveu es t p articuli è remen t c l a ir.
Cette l o i dont le d i spo s i t i f é t a i t qua s iment v i de l o r s du dép ô t du pro j et es t c omp o s ée d'ar t i c l es qu i r é sult en t des
nombreux amendemen t s dépo s é s tant à l 'A s s emb l ée qu'au Séna t . E l le c omprend s ix t i tres :
I!!!�_!
: o r ienta t io n de l a po l i t i que agr i c o l e Obj ec tifs et o r i entat ions. Exigences pour r é a l i ser ces o bj ectifs.Tout c e t i tr e es t c on s t i tué de déc l a ra t i ons d'i nten t i o n , d'énonc é s d e po l i t iquesp a r t icul i è res et ne c ompr end p a s d e règles pr é c i s es.
Tout c e t exte es t vague et res semble à t out s auf au tex t e d'une l o i.
On ne c omprend p a s quel l e sanc t i o n on pourra t irer de ces fo rmu les ... 1 ...
imp r é c ises que l ' on ne saur a i t qua l i f i er de disposi t i ons .
��-!!!f�_ll est rel a t i f aux disposi t i o ns é c onom i ques , à l ' o rganisa t i on des gr oupemen ts de produc teurs. Un gr and nombr e de ses disposi t i ons son t de na ture règ l emen t a ire e t i l est c er t a in que l e Conse i l sera sa isi avant l ongtemps, en ver tu de l ' ar t i c l e 3 7 , pour dé c l arer qu ' e l l es n ' ont p as l a nature l é g isl a t ive . D ans c e t i tre son t dé f in i s des contrats types et des convent i o ns ag r i c o l es
p ouvant faire l ' ob j et d ' ex tensionssel on un système c op i é sur celui des c omm issions c o l lec t ives du dro i t du tr ava i l . Enf in , son t
édi c t ées des sanc t i ons et même des peines , en cas de non- respec t des règ l es de ce t i t r e .
Le t i tre I I I est c onsacré à des disposi t i ons so c i a l es mutua l i t é a griëoïë�-ëotisa t i ons , prest a t i ons , retra i tes c omp l érnen
t a i res . I l est garant i que ce r é g ime assure une p r o t ec t i on
é qu iv a l ente à cel l e donnée p a r l es régimes p ar t i cul iers du c ommerce et de l ' industr ie . Des disposi t ions sp é c i a l es son t rel a t i ves au cas où un doma ine est explo i té par des c onj o i n ts.
!!!��-!Y�-�!§22§!!!2�§-�Q�S!�E�§ : un invent a i re est ima t i f de l a va l eur l o c a t ive moyenne des explo i t a t i ons ag r i c o l es p a r r é g i o n est c r é é . I l sera dressé par des c ommi ssions don t l a c omposi t i on est règ l ée de façon très dé ta i l l ée par l a l o i . L es ar t i c l es 44 et su ivants so nt rel a t i fs au c ontrôl e des struc tures et des
exp l o i t a t ions et aussi auxc� règ les d ' accès à la pro fession agr i c o l e . Ce t ype de c ontrôl e n e se confond pas avec l es aut o r i sa t ions qu i
é t a i ent ant é r ieurement p révues en c as de cumul . L ' ar t i c l e 48 c réé deux c ommissions, une dép a r temen t a l e et une na t i on a l e qu i ont un rôl e p r épondé rant pour ce c ontrôle des struc tures et don t l a
c ompo si t ion est f ixée par déc ret . L ' ar t icle 5 0 p r év o i t l es f o rmes dans l esquel l es est donnée l ' aut o r i sa t i on de s'inst a l l er , de
s ' a g r andi r , etc. Dans c er t a in� c as , ces aut o r isa t i ons so nt de dro i t I l ex iste une proc é dure de révo c a t i on des aut o r isa t i o ns après tro is ans d ' exp l o i ta t i on .
L es ar t i c l es 5 7 à 64 sont rel a t i fs à l a l égisl a t i o n des b aux ruraux , l ' a r t i c l e 65 au fon c t i o nnement des S . A . F . E . R .
Le t i tre V est rel a t i f à l ' aménagemen t ru ra l . Après l a règ l ementation-tres dé t a i l l é e des t i tres p r é c é dents , o n remonte sur des hau teurs , b ie n nébuleuses d ' a i l l eurs , et ce t i t r e c ommence p ar l ' ar t i c l e 72, qui est l ' ar t i c l e 29 du proj et,.sp é c i a l ement
c r i t i qué par l es dépu tés du groupe soc i a l iste .
Le t i t re V I int i tu l é "disposi t i o ns diverses" c ommenc e p a r l e rappeÏ- (.Füiië-éviden c e . "Ar t i c l e 80 : l es l o is d e f inanc es dé t erm iner o n t l es moyens f i nanc i ers nécessa i res à l ' app l i c a t i o n de l a p r ésen t e l o i ' ' . Pour l e r este , i l c ompo r t e l es disposi t i o ns que l'on trouve habituel l emen t à l a f in d ' une l o i et qu i sont rel a t ives à sa mise en app l i c a t i on .
.. .. 1 ...
E xame n de l ' ar t i c l e 72
---- ----- - --
Il L'amén�gement et le. développement économique de J•espace rural constituent une priorité essentielle de raménagement du territoire.
"
Pour parvenir à la réalisation des
objectifs définis
en ce domaiile par la présente loi, la politique d'a�éna
gement rural devra notamment :
u �
- favoriser Je developpement de toutes 1 es poten*
tialltés du milieu rural ;
"
· - améliorer
l'équilibre démographique
entre leszones urbaines et rurales ;
" - maintenir et développer la
production agrieole
tout en organisant sa coexistence uvee les activit!s. non agricoles:" - assurer la répartitbn équilibrée des diverses ac
. tivités conwurant au développement du milieu rural ;
Il - prendre en compte les besoins en matière d'em.·
ploi ;
"
- encourager en tant que de besoin
l'exercice
de la pluriactivité dans les régions où elle est essentielle aumaintien de l'activité économique ;
Il
·
- permettre le maintien et l'whptation des &er-·
vices collectifs dans les zones à faible densité de peu ..
plement.
!'
'' · A cet effet, lors de l'élaboration des documents d'ur·
banisme, et à défaut pour r�pplication du règlement natio
nal d'urbanisme aux commtmes rurales, il devra être
tenu compte des particularités locales teHes que la situa·
tion démographique, le type d'habitat, les besoins en matière de logement et la répartition des terrains entre
les différentes activités économiques et sociales.
If· Un décret en Conseil d'Etat portant directive natio
m1le d'aménagement rural déterminera les condiüons d'application des orientation5 définies ci-dessus."
L ' a r t i c l e 72 de l a l o i dont je vou s rapp e l le l e texte e s t c e lui qu i est spéc i a l ement c r i t iqué dans l a sa1s1ne. L a s a i s ine l e c r i tique en tant que , dans son a l inéa f ina l , i l prévo i t un déc r e t en C o ns e i l d ' E t a t p o rt an t d i r e c t ive na t iona l e d ' aménagement rural qu i déterm i n e r a l e s c o nd i t ions d ' app l i c a t ion d e s o r ienta t i o n s
défi n i e s c i - d e s sus . I l e s t d i t , t o u t d ' abord , qu ' i l s ' a g i t l à d ' une
... 1 ...
d é l é g a t ion i r r é gul i è r e au pouvo i r rè g l emen t a i r e pui s que l e s
o r i en t a t i o n s que c e dern i e r e s t chargé d ' app l iquer n e c o n s t i tuent pas des d i s p o s i t ions suf f i s amment p r é c i s e s pour donner l i e u à de s imp l e s me sur e s d ' app l i c a t io n . L e pouvo ir r è g l eme nt a i r e s e r a , e n r é a l i t é , chargé de dé f i n i r d e s r è g l e s de l a comp é t enc e du
l é g i s l a t e ur e t c e t te dé l é g a t i on e s t fa i t e dans une fo rme qui n ' e s t p a s p r évue dans l a C ons t i tut ion . I l aurait f a l l u , s e l on l e s aut eur s de l a s a i s in e , pour donner un t e l p o uvo ir au Gouverneme n t , une
d é l é ga t i on dan s l e s forme s de l ' ar t ic l e 3 8 de l a Cons t i t ut i o n.
D ' aut r e p a rt , l a l o i créée par c e t a r t i c l e une nouve l l e c a t é g o r i e d ' a c t e s r è g l ement a i r e s "l e d é c r e t en C o ns e i l d ' E t a t p o r t ant
d ir e c t ive n a t i ona l e d ' aména geme n t " . Un t e l acte r è g l emen t a i r e n ' e x i s t e p a s . I l e s t contrad i c to i r e dans s e s t e rme s c a r , s ' i l s ' ag i t d ' un e d i r e c t ive , e l l e n ' e s t p a s c on t r a i gnante e t , s ' i l
s ' ag i t d ' un décre t , s e s d i spo s i t io ns do ivent s ' imp o s e r à t ous . Enfin, l'indétenmination propre à une directive, surtout quand elle porte sur des orien
tations, about·it à ce que des règles différentes soient appliquées à des s i tuation:
identiques par les divers responsables locaux, ce qui est contraire au principe d-'égalité. Sur tous ces points , ainsi que vous le venTez dans le texte du projet qui vous a été distribué , je conclus au rejet de la saisine .
Je vous indi que que l ' ar t i c l e 29 du pr o je t é t a i t ,
au dépar t , t rès b re f . I l é ta i t ains i r é d i g é . "un e d i r e c t ive
n a t ional e d é t e rmine l e s o r i entat ions généra l es d ' aménagement et de développ emen t rural a i n s i que l e s c on d itions dans l e s que l l e s e s t é t a
b l i , pour chaque départ ement , un schéma diretteur de s struc tur e s agri·
cal e s qui d é t er�ine l e s p r io r i t é s de la poli t ique d ' aménag ement fonck a gr i c o l e e t d ' aménage ment d e s s t ruc tur e s d ' expl o i t a t i on'' .
J ean-P i e rre COT a c r i t iqué ce t ex t e en indiquant qu ' aux l o i s d ' o r ie n t a t ion i l about i s s a i t à s ub s t i tuer d e s d i r e c t iv e s
e t de s d é c re t s d ' o r i enta t i o n.
L e M in i s t r e a r ép o ndu que l e s d ir e c t iv e s r e s t en t du doma ine r è g l ementa ire et ne s o n t p a s c ontra ignante s .
Mon s i eur CORNETTE a a l o r s f a i t r emarquer que c e t e x t e e s t p a r f a i t e men t inut i l e e t , c i tant Mont e s qui e u , i l a d i t que :
" l e s l o i s s up e r f lue s affaib l i s s en t l e s l o i s né c e s s a i r e s ".
Pui s , une d i s cus s ion s ' e s t eng a g é e sur d e s que s t ions de d é ta i l i n t ér e s s ant les a g r i cul t e ur s. Sur les perm i s d e c ons trui r e qui s on t p a r fo i s r e fus és e t s ur l e s c on s t ruc t i ons qui s on t
néc e s s a i r e s pour l ' exp l o i t a t i on a gr ic o l e p armi l e s que l l e s i l faut c omprendre l e s bât imen t s n é c e s s a i r e s aux l o g eme n t s du f i l s de
l'exp l o i tant a c t ue l c ar , s ' i l n ' e s t p a s l o g é sur p l a c e , i l qui t t e ra la c amp agne et la c on t i nui t é d e s exp l o i t a t ions ne s e r a p l us a s s ur é e . L e t e x t e a donc pr évu qu ' i l fal l a i t p e rme t t r e l ' o btent i on de permi s de c on s t ruire non s eul eme nt néce s s a i r e s pour l ' exp l o i t a t i o n a g r i c o l e ma i s enc o r e "ut i l es à l ' agr i cul teur s " . Enfin , l a d i s c us s i o n a ab out i à c e que , p o ur r é s ume r tout c e qui é t a i t voul u par l e s p ar l e ment a i r e s s an s e n t r e r dan s d e s déta i l s qui fa i s a i en t p e rdre à l a l o i t oute
c l a r t é , on p ar l e r a i t de t o ut dans c e t a rt i c l e sans r i en d i r e e t o n l a i s s e r a i t l e décre t fixer l e s me s ure s d ' exécut i on . C ' e s t c e qui donne le t e x t e de l ' art ic l e 72 t e l que je vous l ' a i c i t é au début de c e chap i t re d e mon expo s é . C o mme je vous l ' a i d i t , l e p r o je t
d e déc i s ion que je s oume t s a u C on s e i l c onc l ut à l a c onformi t é d e c e t ... 1 ...
art i c l e à l a Const itut i on . I l n ' y a p a s , en e ffet , de d é l égat i on exp r e s s e et c et art i c l e n ' e s t pas c ontr a i r e à l ' art i c l e 3 4 ou à l ' art ic l e 3 8 de l a Const itut i on ma i s i l c onv i ent que l e s mot i f s d e notre déc is ion indiquent t r è s c l a i rement que l e Gouvernement ne trouvera i t aucune ba s e l éga l e dans l ' art i c l e 72 pour p r endr e de s mesur e s que l ' a rt i c l e 3 4 de l a Const itut i on r é s erve à l a l o i .
En c e qui c onc erne l ' acte r è gl ement a i r e qui e s t p r évu , l e fait qu ' i l adopt e par vo ie de dé cret une d i r e c t ive nat i o na l e d ' aménageme nt rur a l n e l ui enl ève p a s s o n c a r a c t è r e d e d é c r e t en C o ns e i l d ' Etat et n ' auto r i s e en s o i aucune atte int e p a r l e
p o uvo ir rè gl ement a i re à l a r ègl e d ' éga l ité.
Mons i e ur GRO S ind i que qu ' i l a t e rminé son r appo rt
en c e qui c oncerne l a d i spo s i t i on qui é t a i t p a rt i cul i è r ement s oulevée par la s a i s ine.
Le Pr é s i dent l ' inv ite, pour en t e rminer t o ta lement avec cette que s t i on, avant d ' examiner l e s suivant e s , à donner l e cture de s on p ro j et au C o n s e i l .
Mons i eur GROS donne l ecture de l a première p art i e du p ro j et et l a discus s i on généra l e e st ouverte sur c e po int�
Mon s i eur VEDEL ind ique qu ' i l lui s embl e qu ' entre
l ' interp r état ion que le C o n s e i l c onst itut i onne l donne de s p o uvo i r s c o n f é r é s a u décret p a r l ' art i c l e 72 d e l a l o i et c e l l e que donne le C o ns e i l d ' Etat dans des cas sembl abl e s, i l y a divergence.
Quand bien même une d é l é gat i on de p o uvo ir faite au Gouvernement par la l o i apparaît inc onst itut ionne l l e, l e C o ns e i l d ' Etat c on s t ate qu ' e l l e exi ste et qu ' e l l e donne val i d i t é au d é c ret. Mons i eur VEDEL demande dans que l l e s mesure s l ' int e rprétat i o n du Conse i l con stit ut i on n e l s ' imp o s era -t- elle au C o nse i l d ' E t at ?
Mons i e ur SE GALAT, int e r r ogé par Mons i eur VEDEL, r ép ond qu ' en ce qui conc e rne l a c on s t itut io nna l it é l a d é c i s i o n du C o n s e i l c on st itut ionn e l s ' imp o s e au Cons eil d ' Etat avec l ' int e r p r é t a t i o n de l a l o i qui e s t l e sout i en n é ce s s a i r e à l a d é c i s ion. L e C o nse i l d ' Etat s e r a donc l i é p ar l e s mot i f s d e l a déc i s i on.
Mons ie ur VEDEL remarque que, dans c e cas, la déc i s i o n du C o n s e i l revi ent à di r e que l ' art i c l e 72 ne s e rt à r ie n . C ' e s t une façon part i cul i è rement c ourt o i s e de dire a u l égi s l at e ur qu ' i l a agi p o ur ne r i e n faire . L a d i ff i cult é , en c e qui c on c e rne l a nature de l ' acte admini strat i f, v i e nt d ' une méc o nna i s s an c e d e c e qu ' e st l a d i r ect ive. D ans :l a j ur i sprudence du C on s e i l d ' Etat, c e t e rme e s t généra l e ment pr i s dans un s ens o r gan i q ue . I c i, l a l o i l ' emp l o i e dans un s en s fonct i onne l . I l s ' agit b i e n ent endu d ' une b i z arre r i e ma i s on ne v o i t p a s en quo i c e l l e-c i encourerai t une sanction fondée sur l e non - r e sp ect de l a Constitut ion.
Mon s i e ur SEGALAT demande à quo i r ép ond l e 4ème cons i dé r ant.
Mons i eur GRO S indi que qu'il ese soutenu que :la:·saisine, compte tenu du vague des or1entahons, leur mise en app l i cation donnera l ieu à des var i at i ons l o c a l e s c o nt r a i r e s à l ' égal i t é .
lt • •1 ...
Ma i s cons i d é r ant que, d'un e p art, l 'art i cl e 188- 1-T du Co de rur a l , t e l qu ' i l ré s u l t e d e l a l o i soum i se à l ' examen du Con s e i l con s t itut i onne l , p r évo i t que l e cont rôl e de s s t ructur e s de s exp l o it a t i o ns agrico l es a n o tamment p o ur but . . . " 3è de d é t e rm in e r l e s con d i t i on s d'accès à l a p ro fe s s i on a g r ico l e d e p e r s onnes phys ique s i s sue s d ' aut re s caté go r i e s s oci a l e s o u p r o fe s s i onne l l e s . . . "
que , d ' aut re pa rt, l ' a rt icl e 188-2- I I I du même Co de , t e l qu ' i l ré s ul t e d e l ' art i cl e 47 d e l a l o i , d i s pose que s ous r é serve de s cond i t i on s de cap aci t é ou d ' exp é r i e nce profe s s i onne l l e, l ' aut o r i s at i on d'e xp l o it e r e st de dro it l o r s que l e b i en p o ur l e que l l 'aut o r i s at i on d ' exp l o iter est so l l i ci t é e a é t é recue i l l i p a r s ucce s s i on o u p ar don a t ion dan s l e s
condi t i o ns p r évue s aud i t art i cl e ; qu ' enf i n, l e même art i cl e d i spense des condit i on s de cap acit é o u d ' e xp é r i e nce p r o f e s -
-
s i onne l l e ci - d e s s us ment i onné e s ceux qui ont r ecue i l l i l e b i en po ur l e que l l ' aut or i s at i on d'e xp l o iter e s t so l l icit é e p a r vo ie d e succe s s i o n s i l a demande e s t fo rmul é e au cour s d e s tr o i s ann é e s suivant l 'ouve rture de ce l l e -ci ou l a maj o r i t é du demandeur s i ce lui - ci é t a it min e ur l o rs du dé cès ;
Con s i d ér ant que ce s disp o s i t i on s , qui cré ent au p r o fit de ce rt a in e s cat é g o r i e s de p e r s onne s un avant a g e q u i n'e s t p a s j us t i f i é p ar l a d i ffé r e nce de s s itua t i ons s ont cont r a i res au p r incipe de l ' é g a l it é devant la l o i ;
Le t exte ide c e t t e prem1ere part i e du p ro j e t de d é c i s i on e s t adopt é , le 4ème c ons i dérant é t ant inc l L!$ au 3 ème s ur l a
p ropo s i t i on de Mons i eur LECOURT .
Mon s i eur PERETT I ind i q ue a l ors qu ' i l ne faut pas l imi ter là l ' examen dü Conse i l car l a l o i qui e s t s o um i s e à s on examen
e s t une l o i corpo rat i s t e p lus d i gne du régime de Vi c hy que de c e lui de la Vème Répub l ique .
Mons i e ur l e Pré s i dent l ui rép ond que c e t t e que s t ion d'un examen p l us étendu v a être examinée à pré s ent e t i l donne l a p a ro l e à Mon s i eur GRO S pour que c e l ui - c i reprenne s on rapp o r t sur c e po int .
Ç���!�2�-1�-!�������-2�E_!�_Ç2���!!_1��-1!�22��!!2��
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Mon s i eur GROS : en l i s ant c e t t e l o i dans s on ensemb l e , j 'a i t out d'abord e té choqué qu ' e l l e tra i t e de prob l ème s de suc c e s s ion e t de régimes ma trimon iàux non avec d e s vue s de j ur i s t e ma i s avec de s imp l e s ré f l ex e s d ' agr i cul teur � Ma i s , quo i qu' i l en s o i t , l a Cons t i tut ion n ' interd i t p a s de mod i f ier l e s dro i t s de s uc c e s s ion et ri en , dans les d i spo s i t ions dont il s ' agi t , ne m ' a paru c ontra ire aux rè gl e s c o n s t i tut i onne l l e s . Par contre , j ' a i surs aut é en l i s ant à l ' art i c l e 45 que 1 ' on changeait le t i tre V I I du C o de rur a l qui anc i ennement : "de l ' aut ori s ation pré a l ab l e en ma t i è re de c umul�
devena i t "du contrôl e de s s truc tur e s de s exp l o i t at i on s agr i c o l es " . L e mo t même d e "c umul " d i sp araît de c e t i tre ; l e c o n trôl e e s t renforc é e t , au l i eu q u ' i l s ' agi s s e d ' un c ontrôl e re l a t i f à de s extens ions p ar r éuni on de p lus i eurs exp l o i t a t ions , c ' e s t-à - d i r e à des cumul s , devient un c ont rôl e de t oute s ins t a l l at i ons .
S e l o n Mon s i eur MALA I S IEUX , dans l ' app r é c i a t i on d e s
demand e s d e c umul s d ' exp l o i t at ions pouv a i t app araître c omme é l ément d ' opp o r tun i t é le cumul de profe s s i ons des demandeur s . A pré s en t , l e cumul de p ro f e s s ions e s t v i s é d i rec t ement par l a l o i pui s qu ' au t e rme de l 'art i c l e 188-1 nouveau du Code rural l e c on t rôl e des
s truc t ur e s . . . a pour b ut , conformément aux o b j e c t i f s . . . d e s s chémas d i rec t eur s dépar tementaux de s s truc tur e s . . . 3° "de d é te rm iner
l e s c o nd i t ions d ' a c c è s à l a pro f e s s ion agr i c o l e de p e r s onn e s
p hy s i que s i s sue s d ' autre s c a t égori e s s o c i a l e s o u p ro fe s s i onne l l e s e t c e l l e s d e s o n exerc i c e à t emp s p art i e l p ar d e s ac t i f s ruraux non a gri c o l e s . . . " . A pré s en t , donc , on ne contrôl e p l us s eul ement l e s exp l o i t a t ions ma i s aus s i l 'a c c è s à la profes s i o n agri co l e .
Qui va d é t e rminer l e s c ondi t ions d ' ac c è s à l a pro f e s s ion La réponse de la l o i n ' est p a s év idente à la prem i ère l e c ture ma i s , en c omb inant s e s d i s po s i t ions , on vo i t que c ' e s t , d ' une p a r t , l a l o i e t , en p lus , un s c héma d irec t eur d é p a r t emen t a l arrêt é p a r l e Min i s tre de l ' agricul ture aprè s av i s d ' un e c ommi s s ion na t i o na l e des s truc ture s sur l a p ropo s i t ion f a i t e par l e P r é f e t aprè s av i s d'une c omm i s s ion dép art ementale de s s t ruc tur e s . N o t ons c e t t e part icul ari t é supp l ément a i re : c ' e s t le Pré fe t qui p r é s i d e l a c omm i s s ion dont i l réc o l te l ' av i s avant de fa ire s a propo s i t i on . D o nc , c e sont des déc i s i o n s adm i n i s tra t ive s qui vont , p o ur une t r è s grande part , déte rminer l e s c ond i t ions d ' ac c è s à l a p r o fe s s i on .
En fa i t , c 'e s t l e m i l i e u agr i c o l e qui entour e l e P r é f e t e t l e M i n i s t r
... 1 ...
qui va faire p o s e r l e s r è g l e s dont i l s ' ag i t . P o ur l a dé c i s i o n sur l e s demande s d ' ins ta l l a t i ons, c ' e s t encore l e mi l ieu ag r i c o l e qui entour e l e P r é f e t q ui lui con s e i l l er a d e d i r e oui à c e lui - c i, non à c e l ui - l à . La l o i p ré c i s a it, dans un p r em i e r t emp s, que c e s d é c i s i ons é t a i ent s ans r e c our s . Un j ur i s t e ayant f a i t remarquer qu ' une t e l l e d i s po s i t i on ne pouva i t empêcher le r e c our s p o ur exc è s d e p o uvo ir, de s amendemen t s o n t a l o r s pr évu dive r s r e c our s p l us fac i l ement c on trôl é s p ar l e mi l i eu agr i c ol e . C e s o nt donc d e s cond i t ions l o c a l e s dé t e rmin é e s par l e s chéma d ir e c teur qui v o n t p ré c i s e r l e s condit ions d'a c c è s à l a p ro fe s s ion e t l e s dé c i s i o n s d ' app l i c a t i on s e ront pr i s e s sur l ' avi s d ' une c omm i s s ion c omp o s é e p ar l 'aut or i t é admini s t ra t ive . Vo i l à, pour l e s aut o r i s a t i ons d ' exercer la p r o fe s s ion. Les auto r i s a t io n s de s ' in s ta l l e r ,
d ' agrand ir ou de r éun ir des exp l o i t a t i ons s on t p révue s à l 'a r t i c l e 47 (188- 2 nouve au du C o de rur a l ) . E l l e s devront être donn é e s quand
i l s ' ag i t de p e r s o nnes "qui ne s a t i s font p a s aux cond i t ions de
"c ap a c i té, d'exp érience p r o fe s s i onne l l e, f i x é e s p a r décret" . Ma i s , au t e rme du I I d e c e même ar t i c l e, e l l e s s e ro n t d e dro i t pour l e s hér i t i er s ou donna t a i r e s du bien pour l e que l e l l e s s on t demandé e s, les hér i t i e r s é t ant, au sur p l us, d i spens é s de t o ute c o nd i t i o n d e c apac i t é ou d ' exp é r i ence profe s s i onne l l e quand l a demande e s t
f a i t e au cours d e s tro i s ann é e s suivant l ' o uverture de l a suc c e s s s ion ou la maj or i t é du demandeur .
Vo i c i donc des gens qui, par l a grâc e de l 'hé r éd i t é , s o nt r éput é s r emp l i r d e s c o nd i t i ons d e capac i t é dont i l s embl a i t qu ' e l l e s ne p o uv a i ent êtr e f ixé e s que p o ur r ép ondre à l ' int érêt g én é r a l qu' i l y a à c e que l e s t e rres s o i en t cul t iv é e s dans de s
c ond i t io ns c onvenabl e s . Prenons un exemp l e : l e f i l s d ' un ag r i cul t eur e t c e l ui d ' un méde c in ou d ' un p l ombi e r ont fa i t l e s même s é tude s , o nt l e même âge e t l a même s i tua t i on . L e j our où l e f i l s d e
l ' agr i cul t eur h�rit�·� ' un doma ine, i l p eut s ' ins t a l l e r . S i l e f i l s du p l ombie r ou du méde c i n veut s ' ins t a l l er, i l do i t o bteni r une
aut o r i s at i on e t j us t i f i e r p o ur c e l a de c ond i t ions de c apac i t é f i x é e s p o ur p a r t i e a u p l an départ emen t a l . Vo i l à l e s que s t ions qui m e
c ondui s en t à v ous prop o s e r de s oul ever d ' o ff i c e l 'examen d e l a c o nf o rm i t é à l a Cons t i tut i o n de d i spo s i tion s non exp r e s s émen t vi s é e s p a r l a s a i s ine .
E s t - i l po s s i bl e, pour l e Cons e i l, de s e s a i s i r d ' o ff i c e ? L e Cons e i l p eut - i l e t d o i t -i l s e s a i s i r d'o f f i c e ? Do i t - i l examiner 1 'ens embl e de la l o i ? , 1.
L a d o c t r ine s ur c e p o int e s t e s s e nt i e l l ement c on t e nue dans l e l ivre de FAVOREU (pages 92 , 93 , 94 e t 95). Apr è s avoi r rappel é l'h i s t o r ique de l a que s t ion e t notamment l e s po s i t i on s
de Me s s i eur s WAL I NE, TROTABAS e t l e s cra inte s d e Mon s i eur L é o HAMON p o ur qui l e r i s que e s t que l e C on s e i l, e n s o ulevant d e s que s t i o ns d ' o f f i c e, ne c ondui s e à cons idérer qu'il a donné un br evèt de cortfo rmi t é à l a C0n s t i tut ion à t o ute s l e s d i spo s i t i ons de la l o i dont i l ne p ar l e p a s, c onc l ut : "l e j ug e s e r e c onnaît l e pouvo i r d e s t a tue r sur l a c onform i t é à l a C o n s t i tut i o n d e t oute d i s p o s i t i on c ontenue dan s une l o i dont i l a é t é s a i sj . . I l r e s t e à d é t e rminer dans que l l e s hyp o thè s e s l e C o ns e i l us era de c e p ouvo ir d ' examiner d ' o ff i c e les d i spo s i t i o n s non c ont e s t é e s . I l e s t d i ff i c i l e de r épondre à c e t t e que s t io n . Jus qu ' à p r é s ent, on c on s t a t e qu ' i l n'a us é de c e t te facu l t é que l o r s qu ' i l a e s t imé qu'une aut r e d i spo s i t i on é t a i t ins éparabl e de la d i spos i t ion c onte s t é e . . . On p eut, r a i s onna
bl ement, pen s e r qu'i l n'entent pas user de ce p o uvo i r l o r s qu ' i l s ' ag i t s imp l eme nt d'un p robl ème de procédur e ou de c omp é t enc e .
. . . 1 ...
l e qui e s t e n j eu , i l e s t vra i s s emb l ab l e qu ' i l agi r a i t d i f f é remment " . Mon s i eur LUCHA I RE t ra ite de l a même que s t i on dans s o n l ivre ' ' l e
C ons e i l const i t ut i onne l '' (page 122) . I l e s t ime , l ui aus s i , que
"l e C on s e i l ne p eut êtr e s a i s i que d ' une loi toute ent i è r e et non s eul ement de que l que s d i sp o s i tions de la l o i ' ' . Il aj out e que
"l e C on s e i l a c ons idéré qu'i l p ouva i t p o r t e r son examen s ur t oute l e l o i ma i s qu ' i l n ' y é t a i t pas ob l igé " .
C e c i dit , l e s po s i t i on s d e l a doctr ine app a r aîs s ent sur un po int t o ut à f a i t irid iscut ab l e . La l e cture même de l ' a rt i c l e 61 d e l a C o n st itut i on ne p e rmet aucun dout e sur l a c omp ét en c e du C o n s e i l pour l ' examen de t oute l a l o i . L ' a l inéa 2 , de c e t a rt i c l e p r éc i s e , e n e ffet , que l e s l o i s s ont s oum i s e s au Con s e i l "aux mêmes f i n s " que les l o i s organ i que s v i s é e s à l ' a l iné a p r é c é dent . I l e st d ' a i l l eur s p o s s ib l e que l e Cons e i l s o it s a i s i s ans que l e s aut eur s de l a s a i s ine c r it i quenb aucun e d i sp o s i t ion part i cul i è r e d e l a l o i .
E s t - c e pour l e C on s e i l une s imp l e po s s ib i l it é ou b i en a -t - i l le devo i r d ' examiner t ous l e s a rt i c l e s de la l o i ?
I l conv i ent de not e r , dans l e c a s qui nous p r é o c c up e , que l a l o i a é t é débattue t rès l onguement . Le s débats ont dur é p lus de deux a n s . L e s inte rvent i o n s des p a r l ement a ir e s o nt é t é r iche s et nombreus e s (120 0 amendement s ) . Tous l e s gr oup e s o nt
examiné l a l o i en dét a i l et p e r s onne n ' a c r it i qué l e s d i sp o s i t i on s que j e vi ens d ' évoquer . I l s ' agi s s a it de p o r t e r att e inte au dro i t d e p r op r i é t é et à l a l ib erté d ' exe r c i c e d ' une profe s s i on e t p ourt ant , p arm i l e s p a r l ement a i r e s de t ous l e s group e s , i l y a de s avo c at s , des p r o fe s s e ur s de dro it , d ' autres j ur i st e s éminent s et aucun n ' a c r i t i qué c e s d i s po s i t i ons .
C ette acceptat ion de la l o i par l ' ensemb l e du P a r l ement a i n s i que p ar l ' ens emb l e de l a p r o f e s s i on agr i co l e nous p r iv e
t - e l l e du dro it de soulever l a que s t i on de c onst itut i o nna l it é ?
L a r épons e e st c l a ire . I l n e s ' agit pas d ' o pp o rtun it é , . l ' oppo rtun i t é e s t un mot indé c ent dans l a bouche d ' un j uge .
Un moyen do it êtr e s oul evé d ' off i ce d è s l o r s
(t
u ' i l e s t d ' o rdred ub l ic et non s ' i l a a r ait o o rtun au 'u e e l e s ouleve r . uand l e j uge a l e pouvo ir- , ·:rr a·l e devo i r e s oul ever d ' o f i ee . mesyeux , l a C o n s t i t ution e s t=d1o'rdr e pub l ië daris toufe s s es .. aispo s it ions On nous d i ra qu ' i l faut c ra indre l e Gouve rnement des
j uge s et que c e l a d o it nous c ondu i r e à la s age s s e . Ma i s , e s t - c e p o ur antant une que st ion d ' oppo rtun i t é ? S oul ever d ' o ff i c e l a c onst i tut i onn a l i t é d e ce qui n'e st p a s expr e s s ément c o nt e st é s e r a i t une prat i que r e l evant du G o uvernement des j uge s ? Oui , s i c e l a éta i t f a i t en fonct i o n d'une appr é c i at ion d'oppo rtun i t é . C e qui e s t G ouvernement des j uge s , c e qui a une a l l ur e p o l it i que e st d ' appr é c i er s ' i l e s t oppo rtun de s o ul ev e r d'o f f i c e l a c o n s t i tuti o nna l i t é d ' une d i spo s i t ion . C e n ' e s t c e rta inement pa s s o ul ever syst émat i quement t o ute que st ion de c onst itut ionna l it é dans la l o i s oum i s e à l ' examen du Cons e i l . J e n ' oub l i e pa s , e n d i s ant c e l a , qu ' en 1 958 c omme e n 1 9 7 4, l ' auto -s a i s ine a é t é r e fus é e au C o n s e i l . S a c omp ét enc e e st une c omp étence d ' att r ibut io n . I l n ' e s t p a s c omp éten·
p o ur exam iner t o us l e s texte s ma i s , dè s l o r s qu ' un t ext e l u i e st
soum i s , i l do i t l ' examiner tout ent i e r. Je c onc lus sur c e t t e que s t i o n . .
.
; ..
.p r é a l abl e , en indiquant que , s i vous soul ev e z d ' offic e d ' examiner c e s artic l e s , vous s e rez amené s , j e l e pen s e , à en annuler diver s e s dis p o s itions. Je c rois à p r é s ent qu ' il c o nvient que l e C o n s eil
t r anche l a que stion de princip e .
L e Président : l e pouvoir du Cons eil de se s a isir d ' o ffice de s dispo sit io n s de l a l oi non expre s s ément vis é e s dans l a saisine a fait l ' o bj et de dis c us sions dè s la premiè r e s aisine int ervenue en appl ication de l ' artic l e 61 , a l inéa 2 (dé c is io n
n ° 60 - 8 DC d u 11 août 1960 ) . C ette que stion a é t é examinée de nouveau l o r s des s é anc e s du 8 novembr e 1976 , du 30 déc embr e 1977 et du
23 mai 1979 . La po sitio n actue l l e du Conseil e s t exp rim é e par l e c o n s idérant final de l a p l upart des décisions rendue s en app l ic ation de 1 ' a linéa 2 de 1 ' artic l e 61 : " C onsidér ant qu ' en 1 ' e s p è c e il n ' y a l ieu pour l e Cons eil de s oulever d ' offic e aucune que s t io n de c onfo rmit é à l a Constitut io n en c e qui c onc e rne l e s aut r e s dispo s itions d e l a l o i s oumis e s à s on examen11•
S i l e C o n s e il s e r é s erve ain s i , par c ette formul e , l a p o s sibilit é d ' appré c ie r l a c o nstitutionnal it é d ' une dispo s itio n de l a l o i n o n c ritiqué e p a r l e s auteur s de l a s aisine , i l n ' a j amais , j us qu ' à pré s ent , us é de c ette fac ul t é . I l e s t d ' aut ant p l us
r emarquabl e , dans c e s conditions , qu ' il ait r é affirmé , d ' une fa çon cons t ante dep uis s on o rigine , c ette facul t é de s e s ais ir d ' o ffic e d e s dispo s it io ns non c ritiqué e s . C omme l e disait l e rappo rt eur , a uc un dout e n e p eut exister au r egard d e s text e s sur l e p o uvoir du C on s eil d ' examiner t out e disp o s ition de l a l o i . Dive r s
argument s p ratique s et l ogique s que j e n e vous r épéterai p a s ont d ' ail l eurs été déj à énonc é s dans cette enc eint e pour c onfirme r que c ette r è gl e po s é e dans l a Constitution corre spond à une
n é c e s s ité. S avoir quand l e C on s eil doit user de c ette facul t é me p araît un e que stio n d ' opportunit é et j e c ro is , d ' ail l eur s ,
q u ' auj ourd ' hui il e st j ustifié qu ' il le fa s s e.
Mon sieur VEDEL exprime qu ' il e s t d ' a c c ord ave c l e P r é s ident. I l pense qu ' il c onvient de s o ul igner qu ' il n e faudrait p a s c onfond�e s o ul ever l e probl ème de l a constitut io nn al it é d ' une dispo sition ;{f ' un -te:Kte d ' ordre public sans po11r autant s ' imposer au j uge comm1 moyen d ' ord:re public et soulever un moyen d ' ordre publ �c . L ' ordre public du juge
e s t c elui qui l ' oblige à soul ever un moyen . 11 exprime d e s r è gl e s auxque l l e s s ' attache une imp o rtance tout e p articuliè r e . I l n e s embl e p a s , ici , que l ' on puis s e d é finir à l ' avanc e l ' o r dr e public e n fonc
t ion d usque l le C o n seil devra s ouleve r d ' offic e l a c on s t itutionnalit é d e c e rtaines dispo s itions . I l c o nviendr a bien , p l ut6t , que l a
j uris p rudenc e s ' ét ablisse c a s ipar c a s et, peut -êtr e dans vingt ans , on pourra , e n dre s s ant l e c at a l ogue de c ette j urisp rudenc e , donner un e id ée p l us pré cis e de cet o rdre pub l ic .
L e P r é s ident indique qu ' e n l ' o ccurence il e s t imp o s s ibl e que l e C onseil s e p riv e de l a p o s sibil it é de s anctionner une r è gl e l é gi s l ative qui se rait c ontr aire à d e s dispo sitions e s s entie l le s de l ' o rdre c onstitut ionn e l .
Monsie ur MONNERV I L L E : l a j urisprudenc e d u C o n s ei l a touj o ur s é t é donnée s o us l a rés erve " en l ' e sp èc e " . Le p rinc ip e
affirmé p a r l e;'Cons eil a t o uj our s été qu'il était s aisi " d e l a loi" .
. . . 1 ...
Dans no tre affaire, l e s aut eurs de l a demande d i s en t eux-mêmes qu'i l s c r i t iquent "l a l o i e t p lus part i cul i è r ement s o n a r t i c l e 29" . Quant a u fond, s u r c e t t e l o i, i l paraîtr a i t d i ff i c i l e de l a i s s e r p a s s e r un v i c e cer tain de c e texte c o rp o ra t i s te qu i app araît c ontra i r e à l a Cons t i tut ion .
Mon s i eur BROUI LLET demande, l a .question méti:t·an t r é f l exi on, que l ' on susp ende l a s é anc e j u s qu ' à l ' apr è s -m i d i pour, ensui te, reprendre la d i s cu s s ion sur ce po int de pr inc ipe.
Le Pr é s i dent lui répond que, en ce qu i c once rne
s imp l ement l a qu e s t ion de p r i ncipe , il lu i s emble p o s s ib l e de l a trancher avant l a suspen s i on, l e d é t ail d e s d i spo s i t i on s dont i l s ' ag i t n e devant être abo rdé qu ' au c our s d e l ' aprè s -m id i .
Mon s i e ur BROU I LLET e s t d ' a c c o r d avec l e P r é s i de n t dans l a me sure o ù la di scus sion a c tue l l e se borne au p r inc ipe .
Mons i eur SE GALAT approuve l ' ana lyse qui v i ent d ' êt r e donnée d e l a jur i s prudenc e du Conse i l ma i s e s t ime qu ' il c onv i ent de b ien d i s t inguer l ' é t endue de la s a i s i ne e t l e s moyens que l e j ug e do i t r e t e n i r pour s ta tuer . Le C o n séi l e s t bien s a i s i d e l ' intégra l i t é d e l a l o i ma i s i l e s t t r è s dé l i c a t de s avo i r s ' i l d o i t ou non s oul ever d ' o ff i c e de s d i spo s i t ions non expre s s ément c r i t iqué e s . En 1 9 77, l e c ons i déran t f in a l a été préc i s é par l e mo t
"d ' o ff i c e " a f i n de b i en s oul i gner que l e j uge a l e pouv o i r de
c ho i s ir. Toute méc onna i s s ance d ' une r è g l e c o ns t i tu t i onne l l e n ' a p a s à être s ou l evée . C omme l e d i t Mons i eur VEDEL, l a no t i on d ' o r d r e pub l ic e s t var i ab l e s e l on l e s d ive r s e s b r anches d u dro i t. I L nous apparti endra de d é gager un ordre pub l i c du j ug e c ons t i tut i onne l . S avo i r s i l a v i o l a t i on de s pr inc ipes ré a l i s és dans l a l o i fa i t
p ar t i e de c e t o rdre pub l ic du j uge c on s t i t u t i o nn e l n ' e s t p a s s eul emer un p rob l ème d ' oppo rtun i t é ma i s)beauc oup p lu s,t ouche à la d é l im i tat ior de c e qu i e s t le support du c onsensus n a t i onal de c e noyau de l a cons t itut ionna l i t é qui do i t être p r o t è g é p ar le j ug e même d ' o ff i c e au re gard d e s t e x t e s qu i l u i s ont s oum i s .
Mons i eur PERETTI n ' a pas c hangé d ' op in i on. I l c o nv i ent de s oulever l e s qu es t i ons ind i qué e s p a r Mons i eur GROS .
Mons i e ur JOXE ne vo i t p a s , dans le texte même de l a s a i s ine, d ' indi c a t ions p a r t i cul i è r e s c ondu i s an t à sou l ever d'au t r e s p o i n t s que c eux c r i t i qué s d e l ' ar t i c l e 7 2 L a formu l e "l a l o i e t p lus part icul i è r ement e t c . " l u i paraît p lu tôt être un moyen d e s p a r l eme n ta i r e s de s e défi l e r devant l a d i ff i cu l t é e t de l a i s s er
l a p l e ine r e spons ab i l i té de l a qu e s t i on à d ' au t r e s .
Mons i eur LEC OURT · l e s terme s "en l ' e sp è c e" de l a
formu l e fina l e de s déc i s ions lui para i s s en t r é s erver la po s s ib i l i té de s ouleve r des que s t ions non expre s s ément c r i t i qué e s , ma i s e l l e ne d i t n i quo i, n i quand, n i c omment , te l e s t le problème .$UT un t e x t e tr è s c omp l i qué c omme l a l o i de f inanc e s, l a que s t i on s er a à s o n maximum de d i ff icul t é . D e t oute f açon, il c o nv i ent de p r endr e garde à évi t e r t o u t t é l e s c opage entre l e s c omp é t enc e s de l ' ar t i c l e 61 a l inéa 1e r e t c e l l e s de l ' ar t ic l e 61, a l inéa 2 . La que s t ion n ' e s t p a s r é so lue p a r l e s mo t s "aux même s f in s " qui peuvent s ' app l i quer au p rob l ème du c on tr ô l e de la cons t i tut i o nna l i t é plut ô t que r ép ondre à l a que s t i on : c ont r ô l e de que l l e s d i sp o s i t ions ? Le s aut eur s de
. .. 1 . . .
la s a i s ine p ourr a ien t être surp r i s après avoi r soulevé un s eul point rela t i f à la compétence du légi slateur s i le C onseil
annula i t une d i spos i t ion pour v i ola t i on de l'égali té, alor s qu'il s 'agi r a i t d'une toute au tre ques t ion dans une d i spos i t i on concernant l'ac cès à la profes s ion . La s a i s ine es t c adrée sur l'étendue abus ive des c ompétences reconnues p a r la loi au pouvoir règlemen t a ire .
Quelles ser a i en t les limi tes de la pous sée que l'on donner a i t à la j ur i sprudence du Conseil et à l'interprét a t i on de l'a r t i cle 61 ? N'oublions p a s qu'en face de nou s nous avon s le pouvoi r légi sla t i f qui, s i d im inué s o i t - il dans l'a c tuelle C ons t i tut i on, res t e le pouvoir de f a i re la loi i s sue de la représen t a t i on nat i onale . Pouvons -nous, dans ces cond i t i on s , aller au - delà de c e qu i, pour nous, es t fondamental en ma t ièr e de C on s t i tu t ion ? Il app araît enf i n à Mon s i eur LEC OURT qu'il s er a i t u t i le, s i le C onseil s u i t Mon s ieur GRO S, de men t i onner dans l a déc i s ion quel es t l e c adre de la s a i s ine .
Le P r és ident propos e , chacun s'étant à p résen t expr imé, de voter sur le p r inc ipe . Doi t - on env i s ager de s oulever d'of f i ce la conform i t é à la C ons t i tu t ion des d i spos i t ions que Mon s i eur GROS a men t ionnées dans la dern ière p a r t ie de s on rappor t ?
Le C onseil répond ou i à l'unanimi té.
L a s éance es t levée à 13 h 15 et rep r i se à 15 heures.
Mon s ieur GRO S expose les mot i f s d'incons t i tu t i onnali té des d i spos i tions dont il a f a i t men t ion préc édemment .
Ar t i cle 46 de la loi : p a r les lois de 1960 et de 1962, les agr i culteu r s ont ob tenu d'êt re p rotégés c ontre l'a r r ivée des r ap a t r iés d'Afr i que du Nord dont c er t a ins ava ien t déj à a c qu i s des explo i t a t ion s dans la Vallée du Rhône, dans le Sud -Oues t , dans la Drôme, etc . L es agr i culteu r s obt i ennen t la lég i s la t ion sur les cumuls qui peu t s e résumer p a r un : "res tons entre nous" . Dans l'an c i en ar t i cle 188-1 du C ode rural, t ou tes les c ond i t i ons s e
rapportent à l'ob j et de l'explo i t a t i on . Une c omm i s s i on dép ar t ementalE et une c ommi s s i on na t ionale s on t c réées . L 'examen por te sur la pos s i·
b ili té de réun i r des explo i t a t i ons . On a b ientôt remar qué que c e c ontrôle éta i t p eu effic a ce . En f a i t, en l'absence de t ou t c on trôle de la p remière ins talla t i on, i l pouva i t être tourné dans s es but s p a r l'ins t alla t ion sur des domaines voi s ins de d i fféren t s memb res de la même famille . C'es t pourquoi , le nouvel a r t i cle 188-1 I d i spose : "Le C ontrôle des· s t ruc tures des exploi t a t ions a gr i c oles concerne exclus ivement l'explo i t a t ion des biens" . I l a pour
b ut, c onformément aux ob j ec t iv i tés de la loi et des s c héma s d ir ec teur département aux des s t ruc tures :
1- de favor i ser (voilà un terme b ien mal choi s i pour f i gurer dans une loi) l'installa t i on d'agr i culteurs rempli s s an t les cond i t i on s d e forma t i on ou d'expér ience p rofes s ionnelle f i xées p ar déc r et . . .
. . . 1 ...
3 - de déterminer les cond i t ions d ' ac cès à la profes s ion agri cole des personnes phys i ques i s sues d ' autres c a tégories soc iales ou profes s i onnelles et celles de son exerc i c e à temp s p art i el
p ar des ac t i fs ruraux non agricoles . . .
Voilà qu i porte a t teinte au libre exerc ice d ' une p rofes s ion c ' es t - à - d i re à une liberté pub lique don t la loi,
en vertu de l ' art i c le 3 4, détermine les garant ies es s en t i elles . Or, qui va déterminer les règles dont il s ' agi t ? Le décret et, pour p art ie, le schéma d i rec teur dép artemen tal adop té par le Min i s tre sur proposi t ion du Préfet qu i a recueilli l ' av i s de la c omm i s s ion départemen tale qu ' il prés i de . B ien sur, rien n'empêche dans de telles cond i t ions que ces règles soient posées d i fféremment pour c haque département . Jus qu ' à p résent, il ex i s t a i t une règlement a t ion des exploi t a t ions . Dés orma i s, con tra iremen t à c e que d i t le
1er alinéa de l ' art i cle 188-1, il y a aus s i un c ontrôle des p ers onnes qui peuvent exploi t er et c elu i - c i ne sera p a s règlé p ar la loi . I l app araît donc là qu ' i l y a une v iola t i on de l ' art icle 3 4 de la C ons t i tu t i on . Pour cert a ines exploi t a t ion s , l ' autori s a t ion préalable es t obliga toire . C ' es t c e que d i t l ' art icle 47 . Pour les opéra t ions réali sées au bénéfi c e :
1° des p ers onnes phy s i ques qu i ne s a t i s font p a s aux c ond i t ions de c apa c i té ou d ' expérience p rofes s ionnelle f ixées p ar décret et
I I I . le même art i c le ind ique que sont réputés c apables c eux qui
ont acqu i s p ar donna t ion ou p ar suc ces ion (c ) . Nous s ommes à p résen t en face d ' un c a s d ' inégali té devant la loi. Enf in, dern ière viola t ioi de la Con s t i tut ion, l ' art i c le 48 prévoi t que la c ompos i t ion des
c ommi s s ion s qui donneront un av i s au Préfet avant l ' accep t a t ion ou le refus des au tori s a t ion s demandées sera f i xée par décret . C es comm i ssions ayant un rôle import ant pour la déc i s i on sur la demande d ' au tori s a t i on dans des ma t ières qu i t ouchent à des libertés don t les règles son t rés ervées à la c ompétence du légi sla teur, leur compos i t i on aura i t du être f ixée par la loi .
L a d i s cu s s ion générale es t ouverte sur les ques t ions qui v iennent de fa i re l ' ob j et du rapport de Mon s i eur GRO S .
Mon s i eur PERETT I es t ime que le fa i t qu ' une d i spos i t ion c on s t i tue ou p a s un c avalier budgét a i re ne touche à aucun dro i t ou à aucune obliga t i on fondament ale ma i s qu ' il en va autrement des ques t i on s qu i v i ennent d ' être tra i tées par le rapporteur et qu ' à son point de vue, il es t t out à f a i t ind i fférent que le
vote du P arlement soit intervenu dans telles ou telles c ond i t ions . I l s'agit, i c i, d'a t t eintes au droi t de propriét é, au princ ipe d ' égali té et au libre exerc i c e d ' une profes s i on . Les inégali tés
et le malthu s i ani sme qu i s ont à la source des d i spos i t ions de la loi s oum i s e au Consei l s ont d ' une b ien plus grande p ortée que le v i ce de procédure que peu t c on t en i r une loi de f inances . La loi s oum i se au Cons eil, auj ourd ' hui, c omporte des v i ces qu i aura ient beaucoup plus d ' influence sur l ' aven i r que les défau t s de p rocédure qui ava ient permis le �vote d ' une loi de f inances que le Conseil a annulé i l y a un peu plu s de 6 moi s .
Mon s i eur GROS s ouligne qu ' il y a un grand ri s que p our le Conseil de s e trouver en face de d i spos i t ions qui ne s eront
j ama i s soulevées pour des c on s idéra t i ons poli t i ques p our ne p a s dire élec torali s tes . On p eut imaginer qu ' il en soi t a in s i d ' une loi
p révoyant un quota ob liga toire de pos tes rés ervés aux femmes au Parlement ou au Gouvernement, au mépri s des résult a t s du suffrage univers el Sans qu ' il y a i t lieu de donner de nombreux exemples ,
... 1 � . .
c e c i fa it app araître l a né c e s s i t é pour l e C ons e i l de se s a i s i r d'off i c e .
Mons i e ur VEDEL : la loi don t i l s'agi t e s t c orpor a t i s t e . C e r t a i ne s de s e s di spos i tion s s ont c l a i r ement r é a c t ionna i r e s
e t ant i soc i a l e s ma i s l e con trôl e d e l a c onform i t é à l a C on s t i tut i on ne doi t p a s d éborder sur de s que s t i ons d'oppor tuni t é . Qua nd i l y a unan imi té sur c e r t a ines d i spos i t i on s , i l c onv i ent que nous s oyons t rès a t tent i f s à ne p a s être l'i n s t rument de b l ocag e d'une
évol u t i on p rofonde . La première foi s que l e Cons e i l sou l ève r a d'off i c e un e dispos ition non expr e s s ément c r i t i quée doi t donner l ' i l lu s t r a t i on é clat an t e de la n é ce s s i t é qu'i l y ava i t p our l u i à s e r é s erver c e t t e pos s ib i l i t é de c e s a i s ir d'offi c e . I l y a , i c i , trois que s t i on s p r inc ip a l e s . Tou t d'abor d ,
On compr end for t b i e n c e que veut d i r e dans l a l oi l e t e rme
"c apac i t é" . I l s 'agi t de cond i t ions de forma t ion . Quand on p ar l e de c apa c i t é dans de t e l l e s l oi s, i l s 'agi t de d iplôme . Aucune l oi ne f ixe l e n iveau de s programme s du doc tor a t en médec ine . Sur
c e point donc , le point d'accochage pour s oulever d'of f i c e apparaît b ien faib l e . Le deux ième gr i e f e s t re l a t i f aux commi s s ion s c on su l t a t ive s qu i touchent à d e s mat ièr e s r é s ervé e s à l a loi e t dont l a c ompos i t ion e s t f i x é e p a r décre t . C e s c omm i s s i ons n e donnen t aucun avi s . C'e s t l e Pr é fe t qu i prend la d é c i s i on . I l y a, d i t - on,
une j ur i sprudence du C on s e i l sur c e point ma i s là encore le point d'accrochage e s t fa i b l e pour innover . I l s 'agi t d'un c a s t e c hn i que ou la v i ol a t ion de l a C on s t i tut ion n'appa r aît p a s é c l a tante. Sur l e troi s ième point , le gr i e f e s t plus gr ave . C 'e s t l e p r ob l ème de s avoir s i l'hér é d i t é peut conf é r e r un t i tre de p r iv i l ège . L a Répub l i que , p a r t r a d i t i on, en Fr anc e , r e fu s e que l 'hé r éd i t é soi t une r a i son pour c on f é r e r un avantage , s auf dans l e c a s p r é c i s d e s succe s s i ons . Nous avons l à une t rad i t ion c on s t an t e de not r e dro i t pub l ic . Pourquoi l e P a r l ement a- t - i l l a i s s é p a s s e r c e t t e d i spos i t i on
s ans s ou l ever la moi ndre d i f f icul t é ? D i s ons l e , quand l e P a r l ement mène un débat s ous l a surve i l lanc e de groupe s de p r e s s ion , i l
perd b e aucoup d e s a l ib e r t é . Néanmoins , l e s f i l s d'agr i cu l teur s
non form é s au béné f i c e de qui fonc t ionne r a i t c e t avant age correspondent à c e que l ' on appellerait , dans l a fonc t ion publi que , un cadre
d'extens ion . C ela diminue la grav i t é pour l 'avenir de c e t t e
d i spos i t i on . L e fa i t qu'avoir un pèr e donne u n pr i v i l ège j u s t i f i e - t - j que l e Cons e i l s e s a i s i s s e d'off i c e ? L a s a i s ine d'of f i c e implique une doub l e appré c i a t ion , d'une p ar t , r e l a t ive à l'impor t anc e du p r inc ipe a t t e i n t e t, d'aut r e part , en fonc t ion de l'impor t an c e d e l 'a t t e in t e a u p r inc ipe . I c i , l e p r inc ipe a t t e int e s t imp or t an t . L 'a t t e inte au p rinc ipe appara î t , e l l e, l 'êtr e moin s .
Mons i eur YEDEL ne s a i t p a s encore , dans l 'é t a t de l a d i s cus s i on , â.aüs ({Ue l s ens i l penchera f i nalemen t . S 1 i l dev a i t s e l a i s s er c onvaincre d e soulever d'of f i c e une quest i on, i l s e l im i t e r a i t au prob l ème d e l 'éga l i t é e t à l 'ab s enc e d e p r i v i l ège que doi t conférer l a na i s s ance . C 'e s t l e s eul point qu i p u i s s e appar a î t re c l a i r dans c e d i a l ogue que l e C ons e i l entre t i ent ave c le s au tres pouvoi r s publ i c s e t ave c l'op in i on .
Mon s i eur MONNERVI LLE re t i ent , quant à lui, l e s t ro i s
que s t i on s . L e rôl e de s c omm i s s ion s e s t d é t e rminant pour l e s d é c i s i on � q u i sont p r i s e s e t l eur mauv a i s e c ompos i t i on p eu t empêcher une
d é f in i t i on égali t a ir e de l 'accès à la p rofe s s ion . L e s troi s que s t i on�
exam i n é e s p a r le r appor teur s ont , en f a i t , l i é e s de façon t rès int ime .
. . . 1 . . .
