Diffusion Générale OCDE/GD(96)48
RESPONSABILITE ELARGIE DES PRODUCTEURS (REP) DANS LES PAYS DE L'OCDE PHASE 1 STRATEGIES JURIDIQUES ET ADMINISTRATIVES DANS LES PAYS MEMBRES ET OPTIONS
POLITIQUES DANS LE CADRE DES PROGRAMMES REP
ORGANISATION DE COOPERATION ET DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUES Paris 1996
41001
Ta. 88550 - 01.02.96 - 10.05.96
MONOGRAPHIES SUR L’ENVIRONNEMENT
Cette série est destinée à permettre une plus large diffusion de certains rapports techniques préparés par le Comité des politiques d’environnement et la Direction de l’Environnement de l’OCDE. Des copies additionnelles de ces Monographies, peuvent être obtenues sur demande en nombre limité.
Cette Monographie est également disponible en anglais.
copyright OCDE 1996
Les demandes de reproduction ou de traduction doivent être adressées à :
M. le Chef du Service des Publications, OCDE, 2 rue André-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.
AVANT PROPOS
Les activités et programmes des pays Membres en matière de responsabilité élargie des producteurs sont actuellement examinés car il s’agit d’un moyen d’action essentiel pour réduire les déchets et prévenir la pollution de l’environnement ainsi que pour faire en sorte que le principe pollueur-payeur soit largement appliqué. Le présent document expose l’état d’avancement du projet relatif à la responsabilité élargie des producteurs (REP) et le programme de travail pour la prochaine phase.
Un projet OCDE sur la REP a été lancé en 1994. Dans sa première phase, le Secrétariat a élaboré un rapport préliminaire cernant les questions d’intérêt commun qui se posent dans les pays de l’OCDE mettant actuellement au point ou en oeuvre des programmes relatifs à la REP. Ce rapport repose sur plus de 70 entretiens réalisés dans les pays de l’OCDE et il a été présenté à l’occasion de l’Atelier international sur la réduction des déchets tenu à Washington D.C. en mars 1995. Le concept de "responsabilité élargie des producteurs" a recueilli l’adhésion générale des participants à cet atelier, aussi bien en tant que principe de base qu’en guise de stratégie servant de clé de voûte pour la minimisation des déchets. Les membres du GPGD et du GPCP ont manifesté un très vif intérêt pour une analyse suivie de cet outil important au service de la minimisation des déchets, qui peut aider aussi à concevoir des politiques vigoureuses concernant les produits eux-mêmes et, partant, une stratégie intégrée à l’égard de la prévention et du contrôle de la pollution.
Le présent document constitue le rapport final de la Phase I. Il présente un cadre analytique fondamental destiné aux agents des pouvoirs publics qui envisagent de mettre au point ou de remanier leurs programmes en matière de REP. En outre, il donne des détails sur les structures juridiques et administratives dans le cadre desquelles chaque pays applique et fait respecter les mesures à cet égard.
Ce rapport a été préparé par Melle Michelle Anders, détachée auprès de la Division sur la Prévention et le Contrôle de la Pollution de la Direction de l’Environnement de l’OCDE par l’Agence de Protection de l’Environnement des Etats-Unis. Le rapport a été révisé par les délégués du Groupe sur les Politiques de Gestion des Déchets de l’OCDE ainsi que par les délégations du Groupe sur la Prévention et le Contrôle de la Pollution.
Ces efforts ont été déployés avec l’aide financière que le gouvernement japonais a eu l’obligeance de fournir. La deuxième phase des travaux -- généreusement financée par le Japon également -- sera axée sur l’analyse de l’efficience économique et de l’efficacité écologique de diverses stratégies en matière de REP, et sur l’analyse de ce moyen d’action par rapport à d’autres stratégies.
Seront examinés également les aspects juridiques concernant la concurrence sur le marché intérieur, la compétitivité à l’échelon international et les conséquences potentielles pour les échanges. Des études de cas impliquant le secteur privé ainsi que d’autres agents économiques clés seront mise à profit pour étudier les effets produits par l’application de régimes de REP.
Cette monographie est publiée sous la responsabilité du Secrétaire Général de l’OCDE.
TABLE DE MATIERES
AVANT PROPOS . . . 3
PREFACE . . . 7
SYNTHESE . . . 9
INTRODUCTION . . . 17
I. RESPONSABILITÉ ÉLARGIE DES PRODUCTEURS : DÉFINITION, DISCUSSION ET DISPOSITIF . . . 18
II. QUESTION 1 : QUELLES QUESTIONS MOTIVENT LA PRISE DE DÉCISION ? POURQUOI ENVISAGE-T-ON UNE STRATÉGIE DE RESPONSABILITÉ ÉLARGIE DES PRODUCTEURS ? . . . 21
III. QUESTION 2 : QUELLE EST LA SITUATION ACTUELLE À L’ÉCHELLE NATIONALE, QUELLES SONT LES VARIATIONS RÉGIONALES ET QUELLES EN SONT LES CONSÉQUENCES ? . . . 25
IV. QUESTION 3 : DANS QUEL CONTEXTE INTERNATIONAL S’INSCRIT LA SITUATION NATIONALE ? . . . 29
V. QUESTION 4 : QUEL EST LE POINT DE VUE DES PRINCIPALES PARTIES INTÉRESSÉES SUR LES QUESTIONS QUI SE POSENT, ET QUELS OBJECTIFS JUGENT-ELLES RÉALISABLES ? . . . 30
VI. QUESTION 5 : DE QUEL ÉVENTAIL D’INSTRUMENTS DISPOSE-T-ON POUR ATTEINDRE CES OBJECTIFS EN TENANT COMPTE DU FAIT QU’IL PEUT ÊTRE PRÉFÉRABLE DE COMBINER LES MOYENS D’ACTION ? . 31 VII. MESURES APPLIQUEES AUX ACTEURS AUTRES QUE LES PRODUCTEURS . . 35
VIII. QUESTION 6 : COMMENT FAIRE EN SORTE QUE LA MISE EN OEUVRE DES PROGRAMMES DE REP PERMETTE D’ATTEINDRE LES OBJECTIFS NATIONAUX TOUT EN PRÉSERVANT LE LIBRE JEU DE LA CONCURRENCE À L’ÉCHELLE NATIONALE ET INTERNATIONALE ? . . . 36
IX. QUESTION 7 : COMMENT ÉVALUER LES RÉSULTATS OBTENUS ? . . . 43
X. CONCLUSIONS . . . 47
TABLE DE MATIERES (suite)
ANNEXE 1 :
LEGISLATION RELATIVE A LA RESPONSABILITE ELARGIE DES PRODUCTEURS
DANS LA ZONE OCDE . . . 50 ANNEXE 2 :
APERCU DE LA MISE EN OEUVRE DE LA RESPONSABILITE ELARGIE
DES PRODUCTEURS . . . 60 ANNEXE 3 :
PROGRAMME SUR LES EMBALLAGES DANS LA ZONE OCDE . . . 72
PREFACE
Dans nombre de pays, on attribue désormais au secteur privé (entreprises) de plus en plus de responsabilités quant aux mesures à prendre pour prévenir la pollution de l’environnement -- en vertu des mécanismes de "responsabilité élargie des producteurs" -- afin d’assurer une élimination appropriée des déchets issus de sa production. Ces mécanismes ont pour objet de favoriser la conservation des ressources et de l’énergie, tout en réduisant la quantité de déchets destinés à l’élimination finale. Le secteur privé doit donc s’efforcer de réduire les incidences sur l’environnement tant de l’utilisation que de la mise au rebut de ses produits, et de recourir notamment à cette fin à des ressources récupérées ainsi qu’à des produits recyclés et régénérés.
Selon le Professeur G.A. Davis de l’Université du Tennessee (E.U.), la Responsabilité Elargie des Producteurs recouvre le principe selon lequel fabricants de produits devraient assumer une large responsabilité pour l’impact environnemental de leurs produits d’une bout à l’autre de leur cycle de vie, y compris les impacts en amont inhérents au choix des matériaux pour les produits, les impacts dûs au procédé de fabrication lui-même, ainsi que les effets en aval provenant de l’utilisation de l’élimination des produits. Le producteurs assument leur reponsabilité lorsqu’ils conçoivent leurs produits dans le but de réduire au minimum les impacts sur l’environnement sur tout leur cycle de vie et lorsqu’ils assument la responsabilité légale, physique et économique des effets environnementaux qui ne peuvent être éliminés à la conception.
Plusieurs politiques existent qui encouragent les producteurs à assumer la responsabilité des impacts environnementaux se produisant sur toute la durée de vie d’un produit, que ce soit en amont o en aval, dont l’étiquetage environnemental, les programmes environnementaux de marchés publics, les systèmes de dépôt/consigne, les omissions minimales de contenu recyclé, les redevances d’élimination payées à l’avance, les restrictions sur les matériaux.
La conception des produits et des systèmes de produits est l’étape qui influence le plus la nature et la quantité de pollution et d’utilisation de ressources qui aura lieu tout au long du cycle de vie de ces produits. Le choix des matières entrant dans la production d’une produit détermine non seulement les impacts du procédé de fabrication du produit, mais aussi les impacts environnementaux en amont lors du procédé d’extraction et du transformation des matières premières. Le choix des matières conditionne également les impacts en aval lors de l’utilisation et de l’élimination finale du produit. Le producteur est également le mieux en mesure, lors de la conception du produit, de réduire au minimum la production de déchets solides et les impacts de la gestion de ces déchets solides.
La mise en oeuvre de la REP peut potentiellement réduire au minimum la pollution d’un bout à l’autre du cycle de vie d’un produit en encouragement la prise en compte du cycle de vie lors de la conception du produit et de sa fabrication. La REP peut être interprétée comme un moyen "rétablir la vérité des prix" en empêchant les producteurs de transférer le coût des externalités (comme les polluants, les déchets, la dégradation environnementale) dues aux systèmes de produits vers d’autres maillons de la chaîne des produits qui sont le moins à même de prévenir ces externalités.
Un projet OCDE sur la REP a été lancé en 1994. Dans sa première phase, le Secrétariat a élaboré un rapport préliminaire cernant les questions d’intérêt commun qui se posent dans les pays de l’OCDE mettant actuellement au point ou en oeuvre des programmes relatifs à la REP. Ce rapport repose sur plus de 70 entretiens réalisés dans les pays de l’OCDE et il a été présenté à l’occasion de l’Atelier international sur la réduction des déchets tenu à Washington D.C. en mars 1995. Le concept de "responsabilité élargie des producteurs" a recueilli l’adhésion générale des participants à cet atelier,
aussi bien en tant que principe de base qu’en guise de stratégie servant de clé de voûte pour la minimisation des déchets. Les membres du GPGD et du GPCP ont manifesté un très vif intérêt pour une analyse suivie de cet outil important au service de la minimisation des déchets, qui peut aider aussi à concevoir des politiques vigoureuses concernant les produits eux-mêmes et, partant, une stratégie intégrée à l’égard de la prévention et du contrôle de la pollution.
Un rapport plus complet sur la Phase 1 est désormais achevé : il présente un cadre analytique fondamental destiné aux agents des pouvoirs publics qui envisagent de mettre au point ou de remanier leurs programmes en matière de REP. En outre, il donne des détails sur les structures juridiques et administratives dans le cadre desquelles chaque pays applique et fait respecter les mesures à cet égard.
Ces efforts ont été déployés avec l’aide financière que le gouvernement japonais a eu l’obligeance de fournir. La deuxième phase des travaux -- généreusement financée par le Japon également -- sera axée sur l’analyse de l’efficience économique et de l’efficacité écologique de diverses stratégies en matière de REP, et sur l’analyse de ce moyen d’action par rapport à d’autres stratégies.
Seront examinés également les aspects juridiques concernant la concurrence sur le marché intérieur, la compétitivité à l’échelon international et les conséquences potentielles pour les échanges. Des études de cas impliquant le secteur privé ainsi que d’autres agents économiques clés seront mise à profit pour étudier les effets produits par l’application de régimes de REP.
En outre, ainsi qu’il en a été débattu lors de l’Atelier sur la réduction des déchets, on étudiera la notion de responsabilité partagée de la production de polluants/déchets ainsi que de leur réduction et minimisation. Etant donné le grand nombre d’acteurs qui sont à l’origine de rejets dans l’environnement, par exemple producteurs, transporteurs, détaillants, consommateurs et autres, l’examen de cette notion de responsabilité partagée s’impose. Un régime de responsabilité partagée pourrait englober la responsabilité élargie des producteurs ; autrement dit, la responsabilité partagée n’impliquerait pas nécessairement que l’on réduise, remplace ou démantèle un mécanisme de REP. Au contraire, la stratégie faisant intervenir le partage des responsabilités donne encore plus de poids à la responsabilité élargie des producteurs puisqu’elle engage tous les responsables de rejets sans exception à entreprendre des efforts en vue de réduire et de prévenir la pollution/production de déchets et à gérer dans le respect de l’environnement les rejets qui sont inévitables.
SYNTHESE
Qu’entend-on par "responsabilité élargie des producteurs" (REP) ? La responsabilité élargie des producteurs est une nouvelle stratégie utilisée (notamment) dans les pays Membres de l’OCDE pour favoriser l’intégration des coûts pour l’environnement associés aux produits durant tout leur cycle de vie dans le prix de ces produits sur le marché. Cette stratégie modifie l’équilibre traditionnel des responsabilités entre les fabricants et distributeurs de biens de consommation, les consommateurs et les pouvoirs publics, notamment au stade de la vie du produit qui se situe en aval de sa consommation. Elle élargit 0es responsabilités qui incombaient auparavant aux producteurs et aux distributeurs (sécurité du personnel, prévention et traitement des rejets dans l’environnement dus à la production, responsabilité financière et juridique pour une gestion rationnelle des déchets de production) pour y inclure des responsabilités (financières ou matérielles, ou les deux) concernant la gestion du produit après consommation. Ce faisant, la REP encourage les producteurs à réévaluer leurs décisions concernant le choix des matériaux, les procédés de production, les emballages et les stratégies commerciales de façon à réduire les coûts liés à la phase aval de la consommation des produits, dont ils doivent désormais assumer la charge. Cette démarche qui consiste à prendre en compte dans la conception et la production d’un produit la totalité de son cycle de vie constitue pour les producteurs une incitation exceptionnelle à prendre des mesures qui vont dans le sens des objectifs communs aux pays Membres de l’OCDE : prévention et réduction de la production de déchets, utilisation accrue des matériaux recyclés dans la production, et internalisation des coûts pour l’environnement dans le prix des produits.
Parmi les instruments de mise en oeuvre des stratégies de REP les plus couramment utilisés dans les pays de l’OCDE figurent : (a) les objectifs de réduction et/ou de recyclage imposés par les pouvoirs publics ; (b) les conditions dans lesquelles les producteurs sont autorisés à transférer leurs responsabilités individuelles à une entité collective spécialement créée à cet effet par les industriels ; et (c) des prescriptions particulières liées à d’autres objectifs des pouvoirs publics tels que la préservation d’une part du marché des produits réutilisables ou le mode de comptabilisation de la récupération d’énergie dans la réalisation des objectifs de recyclage. Ces conditions peuvent être instaurées par des lois d’habilitation, des décrets d’application ou des accords volontaires.
Même si les autres parties prenantes n’ont joué jusqu’ici qu’un rôle relativement mineur dans la diffusion de la stratégie de REP, leur participation est toutefois indispensable à la réussite du programme. La tarification unitaire constitue peut-être la seule incitation forte que les pouvoirs publics puissent donner pour encourager la réduction et le recyclage des déchets au niveau des ménages. Les collectivités locales continueront d’assumer la gestion des déchets municipaux et seront pour les pouvoirs publics un important moyen de retour d’information sur l’efficacité de la mise en oeuvre de la stratégie. Les pouvoirs publics doivent veiller à ce que les politiques d’achats gouvernementaux prennent en compte et privilégient dans toute la mesure du possible les produits contenant des matériaux recyclés. Pour stimuler les marchés des matières de récupération, ils peuvent aussi soutenir la recherche et développement ou la commercialisation des technologies et installations nécessaires au traitement des matières premières de récupération. Certains gouvernements et de nombreux industriels ont manifesté une préférence pour une démarche fondée sur la responsabilité "partagée", concept qui pourrait être utilement examiné par les groupes de travail de l’OCDE.
Objet de la présente étude. Les pays Membres de l’OCDE se sont montrés intéressés par les modalités de mise en oeuvre de la responsabilité élargie des producteurs, stratégie dans laquelle beaucoup d’entre eux voient une interprétation nouvelle et très intéressante du principe pollueur-payeur.
Ils sont très désireux de connaître l’expérience acquise à ce jour au sein de l’OCDE et de définir les grandes questions à prendre en compte dans l’élaboration des stratégies de REP. Ce document propose une réponse en deux volets : d’une part, il offre aux décideurs un cadre pour analyser l’utilité d’une stratégie de REP et d’autre part, il met à leur disposition des informations sur les progrès accomplis à ce jour dans la mise en oeuvre des stratégies de REP dans la zone de l’OCDE. Le cadre d’analyse est présenté à travers l’examen d’une série de questions auxquelles les décideurs sont confrontés.
L’exposé et les exemples portent essentiellement sur les stratégies de REP appliquées à la gestion des déchets municipaux. Les informations sur la mise en oeuvre de la REP dans la zone de l’OCDE sont regroupées en trois annexes intitulées : (1) Législation relative à la stratégie de responsabilité élargie des producteurs dans les pays Membres de l’OCDE, (2) Aperçu des instruments de mise en oeuvre de la REP, et (3) Programmes relatifs aux déchets d’emballages dans les pays Membres de l’OCDE.
Expérience acquise à ce jour. Aujourd’hui, dix pays Membres de l’OCDE ont adopté une législation nationale qui les autorise à imposer des obligations de REP aux producteurs d’une large gamme de produits. Quatre autres pays Membres disposent d’une législation analogue mais qui ne couvre qu’un nombre limité de catégories de produits ou de régions du territoire national. Quatre autres encore sont actuellement engagés dans des discussions visant à mettre en place une nouvelle législation nationale en matière de REP. L’annexe 1 fournit des détails sur les dispositions législatives prises par les pays de l’OCDE.
Les catégories de produits qui sont le plus fréquemment visées sont les emballages, les produits électriques/électroniques, les automobiles, les vieux papiers et les huiles moteurs, même si une grande variété d’autres produits sont également pris en compte. L’expérience acquise à ce jour sur le plan de la mise en oeuvre est limitée car la plupart des programmes sont extrêmement récents. On ne dispose de résultats que pour l’Allemagne et l’Autriche, et seulement dans le domaine des déchets d’emballages.
Les autorités allemandes indiquent que les emballages ont été réduits d’un million de tonnes entre 1991 et 1993. En outre, la part de marché des récipients de boissons réutilisables est passée de 72 à 74.5 pour cent, et la tendance serait également à la réutilisation des emballages de transport. En Autriche, plus de 400 000 tonnes de déchets d’emballages ont été collectées et recyclées en 1993. Il s’agit là de résultats encourageants pour les gouvernements qui mettent en oeuvre ces programmes ; néanmoins, ces deux programmes continuent à faire l’objet d’ajustements afin de tenir compte des questions rencontrées au fil des années. D’autres pays sont en mesure de présenter des résultats pour une partie de leur programme actuel (en général antérieur au concept de REP mais qui élargit de fait la responsabilité des producteurs, comme la consigne des récipients de boissons), mais il faudra du temps pour que la stratégie puisse être évaluée dans son ensemble sur la base de données solides.
L’annexe 2 fournit des informations concernant les décrets d’application, les réglementations et les accords volontaires pour toutes sortes de catégories de produits. L’annexe 3 présente un aperçu plus détaillé des dispositions concernant les déchets d’emballages dans la zone de l’OCDE.
Cadre d’analyse. Le fait de poser des questions aide à recenser les problèmes et à mieux les cerner. Sept questions sont donc proposées comme cadre d’analyse aux décideurs qui envisagent d’adopter une stratégie de REP. Elles sont présentées ci-dessous sous forme résumée.
Cadre d’analyse
(1) Quelles questions motivent la prise de décision ? Pourquoi envisage-t-on une stratégie de responsabilité élargie des producteurs ?
(2) Quelle est la situation actuelle à l’échelle nationale, quelles sont les variations régionales et quelles en sont les conséquences ?
(3) Dans quel contexte international s’inscrit la situation nationale ?
(4) Quel est le point de vue des principales parties intéressées sur les questions qui se posent, et quels objectifs jugent-elles réalisables ?
(5) De quel éventail d’instruments dispose-t-on pour atteindre ces objectifs, en tenant compte du fait qu’il peut être préférable de combiner les moyens d’action?
(6) Comment faire en sorte que la mise en oeuvre des programmes de REP permette d’atteindre les objectifs nationaux tout en préservant le libre jeu de la concurrence à l’échelle nationale et internationale ? et
(7) Comment évaluer les résultats obtenus ?
Les questions qui motivent la prise de décision peuvent conduire à privilégier des aspects différents dans les réponses apportées en ce qui concerne trois domaines clés pour la REP : les mesures imposées aux producteurs, les mesures de soutien prises par les pouvoirs publics, et le calendrier de réalisation des objectifs fixés. Si le développement durable constitue la principale motivation, l’accent sera probablement mis en priorité sur les ressources consommées par la production. Si c’est la politique des produits, on peut s’attendre que l’accent soit mis sur les produits ou catégories de produits spécifiques qui posent des problèmes au stade de la consommation ou après. Les décisions prises dans une optique de gestion des déchets devraient davantage se préoccuper des pourcentages de matériaux en aval de la consommation qui sont à recycler ou à soustraire à l’élimination finale, tout en soutenant l’action des pouvoirs publics en matière de recherche et développement ou de commercialisation des technologies et des installations de récupération des matériaux. Même si chaque pays développe une stratégie plus spécifiquement axée sur telle ou telle de ces questions, il est cependant difficile, voire impossible d’élaborer des modalités de mise en oeuvre d’une stratégie de REP qui n’aient pas de répercussions dans chacun de ces grands domaines.
Il est indispensable d’avoir une connaissance précise de la situation nationale actuelle en ce qui concerne le problème particulier à traiter. S’il s’agit de stratégies axées sur la gestion des déchets, il importe d’examiner la production et la composition actuelles des déchets municipaux afin d’identifier les cibles privilégiées pour une stratégie de REP et de définir les moyens d’action appropriés. Les méthodes et les coûts actuels de la gestion permettent de se faire une idée du moment où une intervention est susceptible d’être la plus bénéfique. En plus de fournir un cadre de référence à partir duquel examiner les actions envisageables, ces informations peuvent aider à susciter la participation des citoyens et à veiller à ce que les mesures des pouvoirs publics soient complémentaires de celles prises par les producteurs. Une fois cette évaluation menée à bien, on pourra procéder à un examen de l’infrastructure existante en matière de recyclage des déchets cibles potentiels et des marchés connexes de matières premières de récupération. Puis on examinera la structure et la composition de la chaîne de production. Il conviendra de recenser les principales parties intéressées et
d’élaborer une stratégie visant à les faire participer au dialogue. Enfin, pour déterminer les paramètres selon lesquels un programme doit fonctionner, il convient d’entreprendre une analyse du cadre juridique des différentes stratégies de REP et notamment une analyse de la marge de manoeuvre dont disposent les collectivités locales pour s’adapter en cas de modification de la politique nationale.
Des facteurs extérieurs, liés notamment au contexte international, peuvent influer sur le choix des actions envisageables. L’analyse des politiques extérieures devrait permettre de clarifier la situation actuelle des producteurs nationaux, de déterminer les changements en cours dont les autorités nationales n’ont pas la maîtrise, de définir d’autres actions possibles concernant un problème particulier, et de tirer des enseignements de l’expérience des autres. Bien sûr, les facteurs intérieurs resteront déterminants.
Les stratégies de REP nécessitent des consultations tout au long de la chaîne de production, depuis l’extraction des matières premières jusqu’au traitement en fin de cycle. Les importantes différences de situations et de préoccupations entre secteurs nécessiteront de bien connaître chacun d’entre eux afin de définir les paramètres à l’intérieur desquels les décisions de l’industrie pourront être prises et d’assurer une répartition équitable des responsabilités et des coûts. Un élément clé de la stratégie de communication de beaucoup de gouvernements consiste à demander à la chaîne industrielle d’élaborer une proposition de REP à l’intérieur de paramètres bien établis. Si les stratégies de REP peuvent inciter un large éventail d’acteurs à prévenir la production de déchets et à améliorer la gestion de ceux qui sont inévitables, il faut toutefois beaucoup plus de temps pour les mettre sur pied que les réglementations directes dont l’élaboration se fait selon des procédures éprouvées.
Il existe deux grands moyens de mise en oeuvre d’une stratégie de responsabilité élargie des producteurs : la réglementation et la négociation. Ils peuvent tous deux être appuyés par des instruments économiques pour répondre à des priorités d’action particulières. Les pouvoirs publics ont normalement fixé trois conditions fondamentales dans le cadre desquelles l’industrie peut définir et évaluer les moyens d’action possibles. Ces conditions (1) fixent aux producteurs des objectifs et des calendriers précis ; (2) définissent les responsabilités de chacun ainsi que les conditions dans lesquelles les responsabilités individuelles peuvent être transférées à une entité collective mise en place par les industriels (appelée ci-après organisme mis en place par les industriels) ; et (3) précisent d’autres mesures importantes pour la stratégie d’ensemble des décideurs (par exemple, définir la part du marché des produits réutilisables qu’il convient de conserver).
La réglementation directe présente certains avantages, dont celui d’assurer un transfert de responsabilité dépourvu de toute ambiguïté, qui permet la réalisation, en temps utile, d’objectifs concrets. Ses détracteurs considèrent que les décideurs ne sont pas assez attentifs aux coûts de mise en conformité et se demandent si, dans certains cas, les avantages pour l’environnement justifient les coûts encourus. Les aspects potentiellement négatifs de cette approche peuvent être atténués par toute une gamme de mesures : prolongation du délai imparti pour la réalisation des objectifs de recyclage ; prise en compte de la récupération d’énergie dans la fixation des objectifs ; et interventions des pouvoirs publics visant à consolider les marchés des matières premières de récupération.
Des instruments fondés sur la persuasion ont également été utilisés pour appuyer les stratégies de REP. Des réglementations directes peuvent être utilisées pour renforcer les instruments fondés sur la persuasion et veiller à ce que les solutions instaurées par les industriels s’appliquent d’une façon égale à tous les producteurs, afin d’éviter que ceux qui ne les adoptent pas n’en tirent un avantage concurrentiel. Deux facteurs clés sont nécessaires au succès des accords volontaires : un nombre limité d’acteurs et une menace réglementaire crédible en cas de non-respect d’un accord. Cette dernière suppose que l’on vérifie pendant un certain laps de temps si les parties à l’accord respectent leurs engagements et que les pouvoirs publics soient prêts à entreprendre, si nécessaire, une action unilatérale.
Si les pouvoirs publics choisissent de fonder leur stratégie de REP sur des instruments économiques, il leur faudra accepter de supporter le poids non négligeable d’une nouvelle charge administrative et aussi reconnaître que le fait de "payer" témoigne de ce que l’on assume effectivement ses responsabilités. Une telle approche nécessitera de déterminer le niveau de redevances susceptible d’inciter les industriels à prendre les mesures souhaitées, ce qui constituera une procédure astreignante étant donné le grand nombre de produits différents à l’intérieur d’une catégorie donnée pouvant faire l’objet d’une stratégie de REP.
Plusieurs questions ont été soulevées à propos des organismes mis en place par les industriels pour gérer des programmes de reprise des matériaux pour le compte de producteurs individuels. La principale porte sur le fait de savoir si ces organismes doivent être autorisés à opérer à l’échelle nationale sans avoir à se confronter à une quelconque concurrence. Pour l’heure, les pouvoirs publics semblent considérer que les contrats et la coopération entre les entreprises concernées ne constituent pas une entrave directe au libre jeu de la concurrence tant que les entreprises de gestion des déchets ne sont pas représentées dans les instances décisionnelles. La diversité des responsabilités exercées par ces organismes peut également poser des problèmes liés au flux de produits recyclables qui traversent les marchés nationaux et internationaux. D’une part, un organisme centralisé fort peut exercer une influence considérable durant des négociations pour faire baisser le plus possible les coûts de collecte et de gestion. D’autre part, ces coûts ne sont pas les mêmes sur l’ensemble du territoire national, et lorsque les contrats sont passés d’une manière centralisée, on peut s’attendre à des effets au niveau de la concurrence entre ceux qui collectent et ceux qui traitent les déchets. Des capacités nationales de recyclage insuffisantes pour atteindre les objectifs peuvent donner lieu à des exportations de déchets, qui constituent une question politiquement sensible.
Même si l’on a soulevé la question de l’effet que les stratégies de REP peuvent avoir sur la compétitivité des industries d’un pays par rapport à celles de ses partenaires commerciaux étrangers, il semble que l’on se préoccupe davantage du coût de mise en conformité aux normes d’environnement en général que des stratégies de REP en particulier. La plupart des stratégies de REP mises en oeuvre procèdent à des ajustements de façon que les produits importés soient conformes aux mêmes normes strictes et que les produits exportés soient exemptés de toute obligation ; par conséquent, elles devraient avoir une incidence neutre. Le risque d’effets sur la compétitivité existe toutefois si, parallèlement à une stratégie de REP, des réglementations environnementales plus strictes sont imposées au niveau des procédés de fabrication et de recyclage. Ce risque est maximal lorsque les produits sont en concurrence sur des marchés où les réglementations environnementales sont nettement moins strictes, et il devrait être négligeable dans les pays Membres de l’OCDE.
Dans le cadre des échanges internationaux, les dispositions en matière de reprise, de réutilisation et/ou de recyclage des produits après consommation sont soumises aux règles internationales régissant les normes de produits. D’après ces règles, il convient d’éviter la discrimination, les barrières techniques aux échanges, les coûts et les effets sur la compétitivité disproportionnés par rapport à l’objectif environnemental visé. Les programmes actuels de REP semblent échapper au problème de discrimination explicite en appliquant des règles de collecte et de recyclage aux produits aussi bien nationaux qu’importés, et en exemptant les produits exportés. En revanche, la discrimination implicite soulève un problème potentiellement plus grave, puisque les entreprises nationales sont plus à même d’influer sur les prises de décision politique au niveau national, et que la politique nationale devrait prendre davantage en compte les produits nationaux et les conditions nationales (qui sont choisies en fonction des priorités nationales) que les produits et les conditions existant à l’extérieur des frontières. Les tentatives visant à étendre les marchés des matières premières de récupération en imposant des prescriptions en matière de teneur des produits en matériaux recyclés pourraient devenir préoccupantes, car elles risquent de susciter la mise en place de règles qui ont une incidence sur le processus de production en dehors des frontières nationales.
Les obstacles techniques aux échanges peuvent résulter d’une prolifération de dispositifs nationaux affectant ceux qui commercialisent leurs produits au niveau international, d’un manque de transparence de la politique mise en oeuvre, ou simplement d’une insuffisance de communication en ce qui concerne les nouvelles mesures retenues. La plupart de ces problèmes sont faciles à éviter en veillant soigneusement au processus d’élaboration des politiques qui pourrait être modifié de façon à prévoir une information, à un stade précoce, des principaux partenaires commerciaux, et un calendrier réaliste de mise en conformité après publication des nouvelles dispositions.
Comme l’un des principaux objectifs de la responsabilité élargie des producteurs est d’intégrer aux produits les coûts de gestion des déchets, on peut s’attendre que toute stratégie de REP accroisse les coûts directs des producteurs, même si la hausse a des chances d’être la même pour les producteurs nationaux et étrangers. Toutefois, les coûts indirects pourraient être plus élevés pour les entreprises étrangères. Les organismes internationaux chargés du règlement des différends commerciaux manquent de critères bien établis pour évaluer le rapport entre les effets sur les échanges des dispositions applicables aux produits et les avantages prévus pour l’environnement.
Nous examinerons quatre aspects des conséquences possibles. Le premier concerne les moyens de vérifier si les objectifs ont été atteints. Le recours à des critères évidents tels que la quantité de déchets évitée, la quantité soustraite à la mise en décharge, et celle soumise au recyclage, nécessite des données de référence rigoureusement calculées correspondant à la situation antérieure à l’instauration de la stratégie. Dans le cas de la réduction des déchets au minimum, le moyen le plus indiqué consiste peut-être à mesurer la quantité de déchets par quantité unitaire de produit. D’une part, les progrès accomplis peuvent être déterminés sans être faussés par la croissance de la production, et, d’autre part, les entreprises peuvent se reporter au niveau de référence ainsi défini pour faire les choix rationnels qu’appellent les politiques de prévention et de réduction mises en oeuvre par les autorités.
Le deuxième aspect a trait aux conséquences environnementales et socio-économiques de la réalisation des objectifs. Les avantages globaux pour l’environnement sont difficiles à chiffrer. La prise en compte de l’ensemble du cycle de vie des produits permet de mieux les apprécier, mais toutes les stratégies de REP ne sont pas fondées sur cette approche. Il est plus facile de chiffrer certaines conséquences économiques et de comparer,par exemple les coûts liés à la gestion d’une tonne de déchets selon une stratégie de REP, d’une part, et selon les méthodes en vigueur, d’autre part.
S’il suffit d’augmenter les prix ou de modifier l’assortiment de produits pour absorber les coûts supplémentaires, l’incitation à réduire les déchets risque de rester sans effet. Parmi les conséquences socio-économiques pourraient figurer des redéploiements d’effectifs, une moindre disponibilité des ressources d’investissements pour d’autres activités, et une hausse des prix à la consommation sur toute une gamme de produits du marché.
Le troisième aspect porte sur la question de savoir si les avantages découlant de la réalisation des objectifs compensent les coûts. L’importance relative accordée aux différents éléments de ce type d’évaluation est étroitement liée à des facteurs subjectifs et culturels. Les éléments à évaluer peuvent eux-mêmes varier d’un pays à l’autre, voire d’une région à l’autre. Un débat public bien informé ne peut avoir lieu concernant les coûts et avantages des stratégies de REP que si la conception même du programme permet d’offrir au public des informations transparentes.
Enfin, l’importance de la communication avec le public et les parties intéressées est examinée.
Il est nécessaire de veiller périodiquement à relancer la participation des citoyens, car la quantité de matières recyclables qui sera récupérée sera fonction, en dernier ressort, de l’intérêt manifesté par les consommateurs. Des contacts suivis avec les collectivités locales, éventuellement conjugués à la création de comités consultatifs ou de groupes d’experts, constitueront des sources d’informations appréciables, judicieuses et objectives sur les résultats obtenus dans le cadre de cette stratégie. Le suivi permanent de la mise en oeuvre passera également par des échanges de vues réguliers avec les homologues et les partenaires commerciaux d’autres pays.
Conclusions. Les stratégies de REP en sont au tout début de leur développement. Les avantages pour l’environnement sont difficiles à quantifier en prenant en compte le cycle de vie des produits cibles. Les coûts économiques sont plus quantifiables, mais la connaissance que le public en a n’est pas suffisamment étendue pour qu’un débat bien étayé puisse avoir lieu sur la question de savoir si les avantages sont supérieurs aux coûts. Les conséquences sociales possibles sont difficiles à prévoir en l’absence d’un modèle rigoureux. Dans ces conditions, on ne voit pas toujours clairement quelle est la meilleure stratégie à suivre.
Les recommandations suivantes s’adressent donc aux décideurs qui élaborent des instruments de mise en oeuvre des stratégies de REP :
(1) Envisager une mise en oeuvre par étapes, en commençant par des mesures visant à promouvoir les marchés de matières premières de récupération et à stimuler le développement des capacités de recyclage, puis en fixant des objectifs de recyclage.
(2) Exiger que les organismes mis en place par les industriels fournissent sur les opérations financières réalisées des informations comptables complètes, qui soient accessibles sur demande et faciles à comprendre par le public.
(3) Créer des organes de supervision composés de représentants des collectivités locales et des principaux groupes concernés afin de suivre les résultats obtenus par les organismes mis en place par les industriels et de formuler des recommandations en vue de modifier les programmes ou les politiques.
Pour soutenir les stratégies de REP et encourager les économies de ressources, la prévention de la production de déchets et leur recyclage, les pouvoirs publics sont invités à envisager les mesures suivantes:
(1) Exiger que les collectivités locales instaurent une tarification unitaire pour la gestion des déchets municipaux fondée sur la comptabilité par la méthode du coût complet et qu’elles publient leurs résultats.
(2) Veiller à ce que les politiques d’achats gouvernementaux favorisent au maximum une utilisation rentable des produits contenant des matières premières de récupération.
(3) Utiliser tous les moyens disponibles pour faire en sorte que les organismes parapublics, les entreprises qui fournissent des services aux administrations publiques ainsi que les autres entreprises appliquent des politiques d’achats analogues.
(4) Supprimer les avantages fiscaux et les aides financières qui favorisent l’emploi de matières premières vierges susceptibles d’être remplacées efficacement dans les produits par des matières premières de récupération.
(5) En cas de recours à des instruments économiques visant à encourager la prévention de la production de déchets et/ou leur recyclage, affecter les recettes perçues à des programmes portant spécifiquement sur ces objectifs, et envisager de transférer ces recettes aux collectivités locales pour qu’elles s’en chargent.
A ce stade encore précoce du développement des stratégies de REP, il serait particulièrement fructueux que les pays Membres de l’OCDE collaborent avec d’autres organisations internationales afin de :
(1) Elaborer des méthodes communes pour comparer les coûts et avantages des autres solutions envisageables en matière de prévention de la production et de recyclage des déchets.
(2) Réaliser des études de cas concernant les effets sur les échanges dus à l’application de stratégies nationales de prévention de la production et de recyclage des déchets.
(3) Envisager des stratégies conjointes pour gérer l’accroissement considérable de l’offre de matières secondaires et les perturbations du marché qui en résultent.
(4) Continuer à affiner et à appliquer les méthodes de prise en compte du cycle de vie dans l’élaboration de la politique de l’environnement.
(5) Elaborer des modèles permettant de prédire les conséquences sociales de la politique de l’environnement, en particulier les redéploiements d’effectifs.
INTRODUCTION
Le présent document vise un double objectif :
(1) offrir aux décideurs un cadre d’analyse pour examiner s’il convient d’élaborer ou de modifier une stratégie de responsabilité élargie des producteurs (REP) pour faire face à des problèmes d’environnement, et
(2) faire le bilan de la mise en oeuvre des stratégies de REP dans la zone de l’OCDE.
Ce cadre d’analyse prend la forme de réponses circonstanciées à une série de questions auxquelles les décideurs sont confrontés lors de l’élaboration et de la mise en oeuvre des politiques.
L’exposé et les exemples fournis portent essentiellement sur les stratégies de REP appliquées à la politique de gestion des déchets municipaux, même si ces stratégies peuvent aussi être élaborées dans le cadre d’une politique de produits ou d’une politique de développement durable.
Le bilan de l’application de la responsabilité élargie des producteurs est présenté sous forme de trois annexes qui fournissent (1) des informations sur le cadre juridique qui sous-tend l’élaboration ou l’application des stratégies de REP, (2) un aperçu des instruments de mise en oeuvre et de leur champ d’application, et (3) un aperçu détaillé des programmes relatifs aux déchets d’emballages dans les pays Membres de l’OCDE.
Les données fournies dans l’exposé et dans les informations sur la mise en oeuvre présentée dans les annexes ont été élaborées dans le cadre d’échanges de vues poussés avec les pouvoirs publics et les parties intéressées des pays Membres de l’OCDE. Ces échanges de vues ont pris la forme, entre autres, de documents écrits ainsi que d’entretiens individuels approfondis réalisés en Allemagne, en Autriche, aux Etats-Unis, en France, au Japon, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, en Suède, ainsi qu’à la Commission européenne. Les thèmes dégagés à partir de ces entretiens ont été résumés dans un rapport préliminaire qui a été présenté à l’Atelier international de l’OCDE sur la minimisation des déchets qui s’est tenu à Washington, D.C., en mars 1995. La réflexion sur ces thèmes s’est ensuite enrichie des échanges de vues qui ont eu lieu durant l’Atelier, ainsi que lors de la réunion du Groupe sur les politiques de gestion des déchets (GPGD) qui a immédiatement suivi l’Atelier, et lors d’une réunion ultérieure du Groupe sur la prévention et le contrôle de la pollution (GPCP), pour déboucher sur l’élaboration du cadre d’analyse présenté ici. Toutefois, le présent document ne reprend ni n’évoque directement ces grands thèmes et points de vue, à l’exception d’une seule question -- la responsabilité élargie des producteurs doit-elle être rebaptisée responsabilité partagée ou responsabilité élargie du fait des produits ? Le rapport préliminaire présente également des données concrètes sur l’évolution de la responsabilité élargie des producteurs en tant que stratégie fondée sur l’application d’instruments économiques aux questions d’environnement. Il peut donc être intéressant d’examiner le rapport préliminaire en parallèle avec le présent document.
L’auteur entend remercier les nombreuses personnes qui ont généreusement contribué à ce travail et qui l’ont rendu possible par le temps, les observations et les conseils éclairés qu’ils lui ont consacrés. Les éventuelles erreurs factuelles et les conclusions restent de l’entière responsabilité de l’auteur.
I. RESPONSABILITÉ ÉLARGIE DES PRODUCTEURS : DÉFINITION, DISCUSSION ET DISPOSITIF
Définition. La stratégie de responsabilité élargie des producteurs (REP) consiste, selon la définition retenue pour le projet de l’OCDE, à étendre la responsabilité des producteurs au-delà de la phase de consommation dans le cycle de vie des produits. Elle se fonde sur l’idée que, dans le cycle de vie d’un produit, les phases de consommation et d’après-consommation sont des facteurs importants de "pollution" dont la responsabilité doit être assumée conformément au principe pollueur-payeur. La REP permet aux pouvoirs publics de transférer les coûts de gestion des déchets municipaux des collectivités locales aux acteurs (c’est-à-dire aux producteurs) qui sont les plus à même d’influer sur les caractéristiques des produits susceptibles de poser des problèmes en aval de la consommation : volume, toxicité et recyclabilité des déchets. Par le transfert de ces coûts, les pouvoirs publics espèrent inciter fortement les producteurs à prévenir la production de déchets, à réduire l’utilisation d’intrants potentiellement toxiques, à concevoir des produits facilement recyclables et à internaliser les coûts de gestion des déchets dans le prix des produits. En s’appuyant sur les indications fournies par les prix, qui ont été corrigés de façon à inclure le coût de gestion des déchets, les consommateurs peuvent faire des choix mieux informés concernant les produits et assumer la charge financière qui était auparavant supportée par le contribuable. En plus du transfert du coût de la gestion des déchets, l’autre aspect important de cette stratégie est qu’elle préconise un niveau de recyclage supérieur à celui mis en oeuvre auparavant par les collectivités locales. Les objectifs des pouvoirs publics ont considérablement évolué : après les meilleures performances environnementales possibles dans le cadre d’un budget donné (dont les collectivités locales avaient la charge), il s’agit d’atteindre une performance environnementale donnée quel qu’en soit le coût (dont les producteurs assument la responsabilité).
Discussion. Les producteurs ont diversement réagi à cette révolution dans l’orientation des politiques. Toutefois, deux questions ont vite soulevé et continuent de soulever des discussions passionnées : (1) l’acceptabilité des objectifs fixés en matière de recyclage et leur calendrier de réalisation, et (2) la part de responsabilité assumée par les autres acteurs conjointement avec les producteurs. Les pouvoirs publics devront à terme répondre à la première question quand ils examineront l’ensemble de l’équation coûts-avantages d’une stratégie de REP. La réponse sera différente selon les pays, ainsi que selon les acteurs d’un pays donné. En plus de constituer un problème pratique non négligeable du point de vue de la mise en oeuvre, la seconde question pose un problème d’équité.
Le modèle de responsabilité pour les produits après consommation (c’est-à-dire pour les déchets) utilisé dans les pays Membres de l’OCDE à la fin des années 80 était celui de la responsabilité partagée. Les autorités nationales fixaient de grandes orientations stratégiques que les collectivités locales devaient appliquer dans les limites de la marge de manoeuvre que leur laissait la politique nationale. Les contribuables (transformés en consommateurs dans les stratégies de REP) assumaient la charge financière de l’application de cette politique. Toutefois, le poids véritable de cette charge n’apparaissait pas clairement dans la plupart des cas, et il en va de même aujourd’hui pour la part des déchets qui continue d’être gérée exclusivement par les collectivités locales. Comme le coût de la gestion des déchets était auparavant dissimulé dans la charge fiscale globale, puis, s’il était isolé dans un rubrique distincte, comme il faisait l’objet d’une évaluation forfaitaire par ménage, les contribuables n’étaient généralement pas incités à réduire leur production de déchets. Les mesures axées sur le tri à la source des produits recyclables se sont répandues à mesure que la capacité d’élimination finale diminuait. Ces mesures ont été couronnées de succès dans les domaines où elles ont été appliquées, mais pour des raisons pratiques, on les a limitées aux produits recyclables pour lesquels il existait des marchés relativement stables. Lorsque les marchés étaient sujets à des fluctuations ou inexistants, les mesures se heurtaient à de nombreux obstacles. Incapables de surmonter les obstacles techniques ou
de payer les coûts de la collecte et du recyclage des matériaux s’ils étaient supérieurs aux avantages escomptés, les collectivités locales ont ralenti voire suspendu leurs efforts de recyclage. C’est alors que sont apparues les stratégies de REP.
Les stratégies de REP offrent des possibilités importantes de réduction de la quantité de matières qui entrent dans le cycle industriel et deviennent à terme des déchets. Dans la mesure où elles ne portent pas atteinte à l’intégrité d’un produit ni à sa commercialisation, les réductions du volume de matières utilisées (et par conséquent de déchets produits) intéressent les producteurs d’un point de vue purement économique. Toutefois pour modifier la conception des produits afin de les rendre recyclables et les procédés de fabrication afin d’introduire de nouveaux intrants, il faut du temps et des moyens, ce qui se traduit dans la plupart des cas par un supplément de coûts. La responsabilité matérielle de la collecte et/ou du recyclage des produits, imposée dans certaines stratégies de REP, alourdit encore la charge. Les investissements consacrés au développement de technologies et de capacités de recyclage entraînent un accroissement des coûts. La charge est plus lourde dans le cas des déchets dont les marchés secondaires sont fluctuants ou inexistants, et qui n’ont pas été recyclés avant la REP. Toutefois, si la REP fait partie de la stratégie des pouvoirs publics, le producteur n’a pas la possibilité de s’y soustraire. Il n’est pas surprenant que, confrontés à la charge que font peser toutes ces nouvelles obligations financières, les "producteurs", quelle que soit la façon dont on les définit, posent la question de la contribution des "autres" producteurs de déchets -- les ménages et les entreprises commerciales qui consomment les produits. Lorsque la responsabilité de ces parties est prise en compte, elle l’est différemment selon les pays de l’OCDE.
Les autorités nationales et locales continuent de jouer un rôle important dans l’application des stratégies de REP. Les consommateurs sont également des protagonistes importants -- puisqu’ils opèrent des choix sur le marché, prennent des habitudes allant dans le sens de la collecte sélective et du recyclage, et encourent les coûts qu’ils soient intégrés aux impôts locaux ou au prix des produits. Ce qui vaut pour les consommateurs en tant qu’individus vaut également pour les pouvoirs publics qui sont eux-mêmes de gros consommateurs au niveau des économies nationales. S’il paraît évident que des agents économiques autres que les producteurs assument en permanence des responsabilités en la matière, l’importance de leur participation à l’évolution globale de la stratégie ne va pas de soi.
Certains pays n’ont pas officiellement reconnu le rôle du consommateur, tandis que d’autres ont explicitement dégagé les collectivités locales de toute "responsabilité" concernant la législation ou les décrets d’application des stratégies de REP. En outre, les collectivités locales se plaignent souvent de ne pas être consultées pour l’élaboration des politiques tant qu’il est encore temps d’infléchir les choix.
Les décideurs des pays Membres de l’OCDE pourraient utilement examiner les nombreux points de vue qui s’expriment sur ces questions. Les nouvelles responsabilités que vont assumer les producteurs constituent la principale nouveauté de la politique d’environnement depuis de nombreuses années. Toutefois, rares sont ceux qui affirmeraient que les consommateurs et les autorités nationales et locales vont continuer à jouer un rôle important dans le système de gestion des déchets municipaux.
Pour atteindre les objectifs stratégiques, il importe de redéfinir le rôle précis de chaque agent dans un système de gestion des déchets entièrement reconçu. Les modifications dans la conception des produits et les systèmes de collecte après consommation qu’implique cette stratégie devront s’accompagner d’un changement dans les modalités d’application des autorités locales, et d’une transformation du comportement des ménages.
Dispositif. Parmi les volets qui composent le plus couramment les stratégies actuelles de REP, on peut citer :
(1) des objectifs de réduction et de recyclage, assortis d’un calendrier de réalisation ;
(2) des conditions dans lesquelles des organismes mis en place par les industriels peuvent agir pour le compte des producteurs et assumer collectivement leurs responsabilités individuelles ; et
(3) d’autres conditions touchant à des objectifs particuliers de la politique des pouvoirs publics, autres que la réduction et le recyclage des déchets.
En outre, la plupart des stratégies exigent que les producteurs, pris individuellement ou collectivement, reprennent et recyclent leurs produits après consommation. Des exceptions peuvent être prévues en ce qui concerne certains produits ou certaines catégories de produits, en général ceux qui sont soumis à des systèmes de consignation, ou pour lesquels l’application des dispositions est retardée parce que la capacité de recyclage n’est pas disponible.
Les décisions touchant aux deux premiers volets sont d’une très grande importance. Les objectifs et leur calendrier de réalisation ont en effet une incidence déterminante sur les avantages pour l’environnement et les coûts économiques de la mise en oeuvre. Les avantages pour l’environnement sont difficiles à quantifier pour tout le cycle de vie d’un produit. Les coûts augmenteront à mesure que les objectifs seront relevés et cette hausse s’accélérera avec l’exigence accrue des objectifs visés. Il est difficile d’établir des objectifs et des calendriers permettant d’atteindre sans coûts excessifs les objectifs environnementaux. Les décisions visant un juste équilibre entre coûts et avantages sont fortement tributaires de facteurs culturels et varient d’un pays à l’autre, voire d’une région à l’autre à l’intérieur d’un même pays.
Le deuxième volet concerne les dispositifs mis en place par les industriels pour leur permettre de créer des organismes remplissant les conditions requises pour que les obligations des différents producteurs soient transférées à une instance collective. Comme il est pratiquement impossible de mettre en place, au niveau de chaque producteur, des programmes de reprise et de recyclage (qui sont au coeur des stratégies de REP), la quasi-totalité des stratégies de REP recourent à ce dispositif. Cet organisme assume en effet tout un éventail de responsabilités, depuis la conclusion de contrats avec des entreprises qui garantissent la réalisation des objectifs de recyclage (portant en général sur un matériau particulier) jusqu’à la fixation du montant de la contribution des producteurs individuels, en passant par l’élaboration et la notification des données demandées par les pouvoirs publics, ou par les campagnes de sensibilisation du public visant à assurer sa participation pour atteindre les objectifs.
Ainsi, les stratégies de REP ont-elles donné naissance à deux types entièrement nouveaux d’instances : des organismes mis en place par les industries (chargés de la gestion du dispositif) et des entreprises de recyclage qui jouent un rôle de garants (généralement composées d’entreprises de recyclage des matériaux). Le bon fonctionnement de ces organismes et leur capacité à supporter et répercuter les coûts sur les consommateurs conditionneront pratiquement tous les résultats d’une stratégie de REP.
Il est par conséquent impératif qu’ils soient gérés d’une façon satisfaisante pour le décideur et que, au niveau tant national qu’international, ils ne soient pas en conflit avec le droit et la politique en matière de concurrence et d’échanges.
Le troisième volet de la stratégie concerne les priorités propres à chaque pays dans la politique mise en oeuvre et il vise souvent à assurer la poursuite de pratiques ou de programmes considérés comme bénéfiques pour l’environnement, comme les programmes de réemploi des récipients de boissons.
Pour évaluer la nécessité et/ou les moyens d’élaborer une stratégie de REP, les responsables devront répondre à plusieurs questions. Ces questions sont examinées dans les pages qui suivent, et elles sont présentées dans le tableau 1 ci-dessous.
Tableau 1 : Cadre d’analyse
(1) Quelles questions motivent la prise de décision ? Pourquoi envisage-t-on une stratégie de responsabilité élargie des producteurs ?
(2) Quelle est la situation actuelle à l’échelle nationale, quelles sont les variations régionales et quelles en sont les conséquences ?
(3) Dans quel contexte international s’inscrit la situation nationale ?
(4) Quel est le point de vue des principales parties intéressées sur les questions qui se posent, et quels objectifs jugent-elles réalisables ?
(5) De quel éventail d’instruments dispose-t-on pour atteindre ces objectifs, en tenant compte du fait qu’il peut être préférable de combiner les moyens d’action ?
(6) Comment faire en sorte que la mise en oeuvre des programmes de REP permette d’atteindre les objectifs nationaux tout en préservant le libre jeu de la concurrence à l’échelle nationale et internationale ? et
(7) Comment évaluer les résultats obtenus ?
Pour répondre à ces questions, les décideurs devront examiner le point de vue de nombreux acteurs nationaux bien informés et celui de leurs homologues internationaux. En dernière analyse toutefois, on ne peut apprécier convenablement l’équilibre entre les coûts et les avantages qui sont escomptés d’une approche donnée que dans le contexte culturel où la décision est prise.
II. QUESTION 1 : QUELLES QUESTIONS MOTIVENT LA PRISE DE DÉCISION ? POURQUOI ENVISAGE-T-ON UNE STRATÉGIE DE RESPONSABILITÉ ÉLARGIE DES PRODUCTEURS ?
Le fait de préciser les questions qui motivent la prise de décision permettra de formuler l’objectif environnemental global, d’identifier les parties prenantes concernées et de concentrer l’analyse sur le recours à certaines stratégies particulières. Les stratégies de REP font l’objet d’un vif intérêt quand on examine les trois grandes questions connexes que sont la gestion des déchets, la politique des produits et le développement durable.
Développement durable. La question la plus vaste généralement évoquée à propos de la stratégie de REP, à savoir le développement durable, englobe toutes les autres. Elle implique la prise en compte des effets à la fois environnementaux et économiques de la production et de la consommation. Même s’il n’existe pas de définition de ce terme qui soit acceptée de tous, on peut dire qu’une politique de développement durable consiste à donner la priorité aux choix de gestion des ressources qui satisfont les besoins et les désirs des générations actuelles, sans mettre en danger la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs.
Politique de produits. Auparavant, la politique de produits était inspirée en grande partie par des préoccupations touchant à la santé et la sécurité des consommateurs, ou à l’emploi de composants potentiellement ou inévitablement dangereux pour l’environnement. La phase située en aval de la consommation du produit (déchets) est peut-être un aspect important de l’effet global d’un produit sur
l’environnement, mais jusqu’à ces dernières années, elle n’a pas été véritablement prise en compte par les politiques de produits. Le développement de normes ou autres dispositions applicables aux produits au-delà de ce qui est normalement imposé était, jusqu’à ces dernières années, considéré comme une intrusion inutile et injustifiée des pouvoirs publics dans le système d’économie de marché. Il en va peut-être encore ainsi dans certains pays, même si les pays de l’OCDE appliquent de plus en plus une politique de produits à tout l’éventail des effets potentiels sur l’environnement. Cette tendance a été encouragée par l’importance croissante accordée à la prise en compte du cycle de vie dans la gestion de l’environnement. L’intégration des valeurs environnementales dans la conception et la commercialisation des produits s’est également développée au fil des années, à mesure que l’industrie a, de sa propre initiative, entrepris de produire et de commercialiser des produits plus respectueux de l’environnement (tels que des produits recyclables, fabriqués à partir de matières recyclables ou ayant d’autres caractéristiques jugées préférables par des consommateurs soucieux de l’environnement). Les caractéristiques des produits en aval de la consommation occupent souvent une place importante dans les efforts des entreprises et elles sont portées à la connaissance du public par le biais, par exemple, des écolabels dont la popularité n’a cessé de s’accroître tout au long des années 80 et 90.
Gestion des déchets. En matière de politique de gestion des déchets, les priorités ont évolué depuis vingt ans, passant de l’élaboration de normes de protection au stade de l’élimination finale à la prévention et la minimisation des déchets. Cette évolution a mis en évidence l’importance de la conception des produits et du choix des composants utilisés pour leur fabrication dans la gestion des déchets issus de la consommation. Nombreux ont été les pays qui, pour traiter les problèmes persistants de gestion des déchets associés aux opérations d’élimination finale (tels que la présence de métaux lourds dans les lixiviats des décharges municipales), ont adopté des mesures axées sur des produits ou des catégories de produits (telles que la réduction de l’utilisation du mercure dans les piles). Dans le domaine de la gestion des déchets, les stratégies de REP qui ont été appliquées avaient spécifiquement pour objectifs la réduction de l’élimination finale des matériaux et l’internationalisation des coûts de gestion des déchets. Les mesures prises par les producteurs font de plus en plus sentir leurs effets dans les domaines de la production, de la consommation, de la conception des produits et de leur distribution. Si le rôle du consommateur ou du contribuable, qui a fait l’objet d’une grande attention à la fin des années 70, n’a pas évolué, il est toutefois moins étudié que le rôle des producteurs depuis sept ou huit ans.
Questions ayant une incidence sur la conception de la REP. Les questions qui motivent les décisions peuvent toutefois conduire à privilégier des aspects différents dans les réponses apportées dans trois domaines clés pour la REP : les mesures imposées aux producteurs, les mesures de soutien initiées par les pouvoirs publics et le calendrier de réalisation des objectifs.
Lorsque le développement durable est la préoccupation prioritaire, l’accent sera probablement mis en priorité sur les ressources consommées dans la phase de production : on cherchera à savoir notamment si elles proviennent de sources renouvelables et on veillera à ce que les coûts pour l’environnement liés à leur extraction soient inclus dans le prix des matériaux et des produits. Les politiques publiques de soutien peuvent comporter des écotaxes sur les ressources non renouvelables. Priorité sera également donnée probablement à la prise en compte du cycle de vie, de façon que les mesures visent à augmenter au maximum les avantages globaux pour l’environnement sans se limiter à une phase particulière du cycle de vie.
En revanche, si la décision est motivée par la politique de produits, la primauté sera accordée à des produits ou des catégories de produits spécifiques qui posent des problèmes pendant les phases de consommation ou d’après-consommation du cycle de vie. On peut également s’attendre qu’une attention accrue soit portée à la conception des produits du point de vue de leur durabilité et de leur recyclabilité ainsi qu’à la transparence des effets environnementaux pour le consommateur. Les mesures de soutien des pouvoirs publics pourraient comprendre des dispositifs comme les écolabels qui permettent aux consommateurs d’identifier les produits préférables.
Les décisions prises dans l’optique de la gestion des déchets devraient davantage se préoccuper des pourcentages spécifiques de matériaux en aval de la consommation qui sont à recycler ou à soustraire à l’élimination finale, et s’accompagner de mesures de soutien des pouvoirs publics en matière de recherche et développement ou de commercialisation pour des techniques et des capacités de récupération des matériaux. L’importance accordée à l’internalisation des coûts se limitera probablement au domaine de la gestion des déchets. Les calendriers de réalisation des objectifs seront aussi sans doute moins souples dans la mesure où de nombreux pays risquent de manquer de capacités d’élimination finale, bien avant que les effets potentiellement néfastes de pratiques de développement non durable se fassent sentir.
Il est difficile, voire impossible de définir des modalités d’application d’une stratégie de REP qui n’aient d’effets dans aucun de ces grands domaines de la politique de l’environnement. Toute modification du mode de consommation des ressources à l’échelon national aura une incidence à la fois sur les produits et sur les déchets provenant de la consommation de ces ressources. Une transformation de la conception ou de la production des produits influera sur la composition et le volume des déchets et aura également des effets sur les modes de consommation des ressources. La façon dont les déchets sont gérés peut avoir une incidence sur la quantité de matières premières vierges consommée dans la production ainsi que sur la conception des produits. Les différentes approches mentionnées peuvent être utilisées en combinaison pour traiter telle ou telle question ou toutes les questions. L’objectif est de trouver une approche permettant d’atteindre le résultat escompté sans entraîner, dans le même temps, des conséquences indésirables.
On trouvera ci-après l’exemple de deux pays de l’OCDE qui ont intégré une stratégie de REP dans leur politique générale de l’environnement.
LE CAS DE L’ALLEMAGNE
D’UNE POLITIQUE DE GESTION DES DECHETS A LA FERMETURE DU CYCLE DES MATERIAUX
La REP a été mise en oeuvre en Allemagne dans le cadre d’une stratégie visant à internaliser les coûts de gestion des déchets dans les produits, et elle a constitué une forte incitation à prévenir la production de déchets et à les réduire au minimum.
Après plusieurs années d’expérience, cette stratégie a été intégrée à une démarche d’ensemble privilégiant la fermeture du cycle des matériaux.
Les dispositions juridiques relatives à la REP ont été renforcées par des amendements à la législation nationale accordant une importance accrue à la conception des produits en vue de leur recyclage et au développement des marchés des matériaux recyclés, considérés comme une étape indispensable pour fermer le cycle des matériaux.
