LETTRE DE DÉCISION
Dossier OF-Fac-Oil-T260-2013-03 63 Le 24 février 2021
Monsieur Christopher Samis Directeur des finances Austeville Properties Ltd.
1645, Septième Avenue Ouest, bureau 300 Vancouver (Colombie-Britannique) V6J 1S4 Courriel : csamis@aplbc.com
Monsieur Scott Stoness Trans Mountain Canada Inc.
300, Cinquième Avenue S.-O., bureau 2700
Calgary (Alberta) T2P 5J2
Courriel : regulatory@transmountain.com Maître Shawn H.T. Denstedt, c.r.
Osler, Hoskin & Harcourt S.E.N.C.R.L./s.r.l.
450, Première Rue S.-O., bureau 2500 Calgary (Alberta) T2P 5H1
Courriel : sdenstedt@osler.com
Trans Mountain Pipeline ULC (« Trans Mountain »)
Projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain (le « projet ») Certificat d’utilité publique OC-065 (le « certificat »)
Audience sur le tracé détaillé MH-023-2020 — Austeville Properties Ltd.
(« Austeville »)
Décision de la Commission de la Régie de l’énergie du Canada 1 Contexte
Le 16 décembre 2013, Trans Mountain a présenté à l’Office national de l’énergie une demande aux termes de l’article 52 de la Loi sur l’Office national de l’énergie1 en vue d’obtenir un certificat autorisant la construction et l’exploitation du projet.
Le projet comprend le doublement du réseau pipelinier de 1 147 kilomètres (« km ») de Trans Mountain en Alberta et en Colombie-Britannique au moyen d’un nouveau pipeline enfoui sur environ 981 km, l’ajout et la modification d’installations telles que stations de pompage et des installations pour le chargement de navires-citernes au terminal maritime Westridge à Burnaby ainsi que la remise en service d’un pipeline de 193 km entre Edmonton et Burnaby. Trans Mountain a demandé l’approbation d’un couloir de 150 mètres de largeur pour le tracé pipelinier général du projet.
Dès la réception de la demande, l’Office a convoqué une audience publique relative au certificat. Au terme de celle-ci, le 19 mai 2016, l’Office a publié le rapport OH-001-2014 (A77045) dans lequel il a recommandé au gouverneur en conseil d’approuver le projet et son couloir pipelinier général.
1 L.R.C. (1985), ch. N-7 (abrogée).
Lettre de décision MH-023-2020 Page 2 sur 23 Le projet a été approuvé par le décret du gouverneur en conseil C.P. 2016-1069, en
novembre 2016. L’Office a délivré le certificat OC-064 et a entrepris les divers processus réglementaires, dont celui de l’approbation du tracé détaillé en 2017-2018.
Le 30 août 2018, la Cour d’appel fédérale a rendu sa décision dans l’affaire Tsleil-Waututh Nation c. Canada (Procureur général)2, annulant le décret 2016-1069, et renvoyant la demande au gouverneur en conseil pour qu’il prenne les mesures jugées appropriées (la « décision de la Cour d’appel fédérale »). À la suite de la décision de la Cour d’appel fédérale, l’Office a réexaminé la question du transport maritime lié au projet et le
gouvernement du Canada a relancé les consultations avec les peuples autochtones3. Au terme d’un second processus d’audience publique, l’Office a publié le rapport de réexamen MH-052-2018 (A98021) en février 2019. Le rapport sur la consultation et les accommodements de la Couronne (C00219-5) a été rendu public en juin 2019. Le gouverneur en conseil a approuvé une nouvelle fois le projet en juin 2019 par le décret 2019-820 (C00219), après quoi l’Office a délivré le certificat OC-065 (C00061).
Le 19 juillet 2019, après avoir sollicité les commentaires du public, l’Office a établi la
démarche qu’il entendait adopter pour reprendre le processus d’approbation du tracé détaillé du projet (C00593). Il a ordonné à Trans Mountain de déposer ses plans, profils et livres de renvoi (« PPLR ») pour l’ensemble du projet. Trans Mountain a signifié aux propriétaires fonciers établis le long du projet un avis les informant que le processus d’approbation du tracé détaillé était en cours. Des avis ont été publiés dans les journaux locaux. L’avis précisait que les propriétaires de terrains et les peuples autochtones qui s’opposaient au tracé détaillé proposé, aux méthodes de construction ou au moment choisi pour ce faire, devaient présenter une déclaration d’opposition.
Les propriétaires fonciers et les peuples autochtones dont les audiences sur le tracé détaillé en 2017-2018 avaient été mises en attente après la décision de la Cour d’appel fédérale ont dû présenter une nouvelle déclaration d’opposition. Les propriétaires fonciers et peuples autochtones désireux d’obtenir une audience sur le tracé détaillé (c’est-à-dire qui n’avaient pas d’audience sur le tracé détaillé en cours en 2017-2018 au moment de la décision de la Cour d’appel fédérale) ont dû soumettre une déclaration d'opposition démontrant un changement important de circonstances. Seules les déclarations d’opposition déposées dans le délai imparti, faites de bonne foi, non retirées et non frivoles ou vexatoires ont été acceptées.
Avec l’entrée en vigueur, le 28 août 2019, de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie4 (« LRCE »), la Loi sur l’Office national de l’énergie a été abrogée. Par conséquent, la Commission étudie les PPLR soumis à son approbation selon les dispositions de la LRCE.
2 Changements aux processus en raison de la pandémie de COVID-19
Les processus d’audience sur le tracé détaillé ont commencé avant la pandémie de COVID-19. Un contre-interrogatoire oral et des visites facultatives, par la Commission, des terrains visés par chaque audience étaient alors envisagés. Lorsque la pandémie a éclaté, la Commission a publié une directive procédurale (C05817), le 21 avril 2020, concernant les
2 2018 CAF 153.
3 Le terme « autochtones » est employé ici au sens du paragraphe 35(2) de la Loi constitutionnelle de 1982, qui s’énonce comme suit :
Dans la présente loi, « peuples autochtones du Canada » s’entend notamment des Indiens, des Inuit et des Métis du Canada.
4 L.C. (2019), ch. 28, art. 10.
Lettre de décision MH-023-2020 Page 3 sur 23 audiences en cours, qui modifiait ses processus de manière à exclure les étapes comportant des contacts entre personnes. Le contre-interrogatoire oral a été remplacé par des séries de questions écrites (appelées demandes de renseignements). Les visites des lieux ont été remplacées par la possibilité pour les parties de déposer des photos ou des vidéos pour compléter leur preuve écrite.
Comme il était expliqué dans la directive procédurale, les changements aux processus consistaient à trouver d’autres moyens d’assurer l’équité et la transparence des audiences sur le tracé détaillé, tout en protégeant la santé des personnes concernées.
3 Audience sur le tracé détaillé MH-023-2020
Austeville est le propriétaire enregistré des terrains de la parcelle PC 7538, qui est visée par le tronçon 6.8 de la feuille M002-PM03021-010 des PPLR déposés par Trans Mountain (C00974-9).
En 2017-2018, Austeville n’a pas déposé de déclaration d’opposition pendant le processus d’approbation du tracé détaillé du projet. En 2019, Austeville a présenté une déclaration d’opposition (C01711) et a obtenu une nouvelle audience sur le tracé détaillé (MH-023-2018).
Tel qu’il est décrit à la section 1, la Commission, dans sa décision concernant la reprise du processus d’approbation du tracé détaillé du projet (C00593), a établi que les personnes souhaitant obtenir une nouvelle audience sur le tracé détaillé devaient déposer une
déclaration d’opposition démontrant un changement important de circonstances en rapport avec l’emplacement du tracé, la méthode envisagée pour la construction ou le moment prévu pour les travaux. Cette exigence a aidé la Commission à déterminer si elle devait autoriser la tenue de nouvelles audiences sur le tracé détaillé en 2019-2020 et, le cas échéant, les questions sur lesquelles chaque déposant de déclaration d’opposition pouvait présenter des observations.
Dans l’ordonnance d’audience (C04465), la Commission a déterminé qu’Austeville avait démontré un changement important de circonstances en ce qui trait à l’emplacement du tracé et au moment de la construction, mais pas en ce qui a trait aux méthodes de construction. Par conséquent, la question des méthodes les plus appropriées pour la construction du pipeline dépassait la portée de l’audience.
À la lumière de ce qui précède, les deux questions à trancher dans le cadre de l’audience sur le tracé détaillé sont les suivantes :
1) Le tracé détaillé proposé par Trans Mountain est-il Ie meilleur tracé possible? (Voir la section 5)
2) Le moment proposé par Trans Mountain pour la construction est-il le plus approprié?
(Voir la section 6)
Il revient à Trans Mountain de prouver le bien-fondé de sa cause relativement à ces questions selon la prépondérance des probabilités.
Depuis le début de l’audience sur le tracé détaillé, les parties ont déposé un certain nombre de documents, qu’il est possible de consulter à partir du dossier en ligne relatif à l’audience (MH-023-2020). La Commission a examiné tous les documents déposés relativement aux deux questions qui s’inscrivent dans la portée de l’audience. La Commission constate que les deux parties ont présenté des observations sur les méthodes de construction,
notamment en ce qui a trait au tracé de rechange proposé par Austeville.
Lettre de décision MH-023-2020 Page 4 sur 23 Dans sa plaidoirie, Austeville a déclaré qu’elle ne s’appuyait pas sur sa preuve concernant les méthodes de construction, mais qu’elle ne demandait pas qu’elle soit radiée du dossier.
Le 2 décembre 2020, la Commission a entendu par vidéoconférence la plaidoirie de Trans Mountain et celle d’Austeville; une transcription écrite de celles-ci a été produite (C10106) et des corrections ont été faites par la suite (C10276).
3.1 Avis relatif au processus d’approbation du tracé détaillé à l’intention des communautés autochtones
Le 23 août 2019, l’Office a avisé par lettre 70 communautés autochtones5 dont les droits et intérêts risquaient d’être touchés par le processus d’approbation du tracé détaillé des
tronçons 6 et 7 du projet (C01164, C01167). Tous les avis précisaient que les communautés autochtones intéressées pouvaient déposer une déclaration d’opposition au tracé détaillé proposé, aux méthodes de construction envisagées ou au moment prévu pour les travaux.
La date limite pour ce faire y était indiquée ainsi que la manière d’obtenir de plus amples renseignements ou de l’aide.
Le 23 septembre 2019, la S’ólh Téméxw Stewardship Alliance (l’« Alliance ») (C01778) a déposé une déclaration d’opposition au tracé détaillé proposé ainsi qu’aux méthodes et moments choisis pour la construction sur tous les terrains des tronçons 6 et 7. Aucune autre communauté autochtone avisée n’a déposé de déclaration d’opposition au tracé détaillé proposé pour ces tronçons. Le 29 novembre 2019, la Commission a rendu la décision no 4 relative aux déclarations d’opposition visant les tronçons 5, 6 et 7 (C03323), accordant à l’Alliance un processus d’audience sur le tracé détaillé en trois étapes.
Le 1er mai 2020, la Commission a reçu une lettre (C06175) dans laquelle l’Alliance demandait de se faire remplacer par la Première Nation Semá:th (« Semá:th »), afin que celle-ci ait la possibilité de représenter ses propres intérêts, énoncés dans les déclarations d’opposition déposées par elle, l’Alliance, relativement aux tronçons 5, 6 et 7, parce qu’à l’exception de Semá:th, toutes les communautés membres de l’Alliance avaient retiré leur signature de ces déclarations.
Le 29 mai 2020, la Commission a rendu une décision modifiant les trois étapes de l’audience accordée à Semá:th (C06552). La décision précisait que Semá:th n’était plus partie à
l’audience sur le tracé détaillé MH-023-2020. La Commission a publié les motifs de cette décision le 12 juin 2020 (C06814).
La Commission estime que les communautés autochtones dont les droits et intérêts
pourraient être touchés par le projet ont reçu les avis appropriés relativement au processus d’audience sur le tracé détaillé du projet et qu’elles ont eu la possibilité de participer à ce processus en ce qui concerne les tronçons 6 et 7.
4 Aperçu du pipeline proposé pour le projet sur les terrains visés
La portée géographique de l’audience sur le tracé détaillé MH-023-2020 se limite à la parcelle PC 7538, qui est décrite à la section 3 et qui est désignée dans la présente décision par le terme « terrains ».
5 Lorsqu’elle emploie le terme « communautés autochtones », la Commission désigne les Premières Nations, les associations de traités, les conseils tribaux, les associations métisses locales et provinciales et les corps dirigeants des établissements métis qui sont susceptibles d’être touchés par le projet.
Lettre de décision MH-023-2020 Page 5 sur 23 La figure 1 ci-dessous illustre le tracé proposé par Trans Mountain et le tracé de rechange proposé par Austeville sur les terrains.
Figure 1 – Tracé proposé par Trans Mountain et tracé de rechange proposé par Austeville sur les terrains (C04884-1)
5 Le tracé détaillé proposé par Trans Mountain est-il Ie meilleur tracé possible?
Trans Mountain propose d’aménager le projet le long du côté sud des terrains, entre le bâtiment d’Austeville au nord et l’emprise ferroviaire au sud, sur toute la longueur du tracé sur les terrains. Cette partie du tracé suivra la voie ferrée sur plusieurs kilomètres.
5.1 Trans Mountain a-t-elle appliqué correctement ses critères de sélection d’un tracé?
Observations de Trans Mountain
Pour les besoins du processus de sélection du tracé, une hiérarchie de critères a été établie, soit les suivants, en ordre décroissant de préférence.
1) Autant que possible, installer le pipeline du projet dans la servitude du réseau existant ou dans une servitude adjacente à la canalisation en place, pour : o réduire le morcellement des terrains;
o éviter d’utiliser des terrains non perturbés, en se servant de l’emprise de la canalisation existante pour installer le pipeline du projet et aménager l’aire de travail pour la construction;
Lettre de décision MH-023-2020 Page 6 sur 23 o tirer parti du programme actuel de protection des pipelines et du fait que les
propriétaires fonciers connaissent l’emplacement et la nature de la canalisation existante, ce qui permet d’optimiser l’intégrité et la sûreté du pipeline.
2) S’il n’est pas possible d’installer le pipeline dans l’emprise existante, réduire au minimum les nouveaux couloirs linéaires en planifiant un tracé adjacent aux servitudes existantes d’autres installations linéaires (pipelines, lignes de
transport d’électricité, routes, chemins, voies ferrées, câbles à fibres optiques ou autres services publics).
3) S’il est impossible de suivre d’autres installations linéaires, installer les nouveaux tronçons du projet dans une nouvelle servitude choisie selon divers facteurs (sûreté, construction et aspects techniques, environnementaux, culturels et socioéconomiques).
4) Si une nouvelle servitude est nécessaire, en réduire la longueur le plus possible avant de rejoindre la servitude du pipeline existant de Trans Mountain ou d’autres emprises.
Le choix du couloir approuvé pour le projet comprenait également ce qui suit : o l’acquisition et l’examen de données tirées d’évaluations appuyant le couloir
privilégié et portant sur l’ingénierie, la constructibilité, la géotechnique, la sismicité, les terres, les emprises, les facteurs environnementaux, archéologiques et socioéconomiques (y compris l’utilisation des terres), l’exploitation, l’entretien et les coûts;
o la mobilisation des propriétaires fonciers, des parties prenantes, des autorités gouvernementales compétentes et des peuples autochtones dans le but de recueillir et d’incorporer les commentaires ou critères supplémentaires de toutes les parties concernées au sujet du couloir proposé.
Le choix du tracé et du couloir a également suivi les lignes directrices ci-après pour assurer la prise de décisions cohérentes :
o réduire le plus possible la longueur du pipeline du projet;
o éviter les zones ayant une valeur ou présentant des restrictions environnementales ou culturelles importantes;
o réduire au minimum le tracé dans les zones de développement urbain étendu;
o favoriser l’harmonie avec l’aménagement du territoire établi;
o éviter les zones présentant des risques potentiels sur le plan géotechnique ou géologique;
o éviter les zones extrêmement accidentées ou dont l’accès est limité;
o réduire au minimum le nombre de franchissements de cours d’eau, de routes, de voies ferrées et de services publics;
o construire les ouvrages de franchissement de cours d’eau le plus possible à angle droit.
Pour déterminer l’emplacement exact du pipeline, de la servitude et de l’aire de travail temporaire sur une parcelle de terrain en particulier, Trans Mountain a employé les mêmes critères et processus que pour le couloir pipelinier proposé.
Dans la mesure du possible, le projet a été planifié dans les parties de servitude qui se chevauchent. L’aire de travail temporaire requise était située autant que possible sur des terrains ouverts et non aménagés afin d’éviter la proximité de résidences, secteurs boisés et zones vulnérables sur le plan environnemental ou culturel.
Toutes les décisions relatives au tracé tiennent compte des principes et critères établis à cet égard et aucun critère unique, tel que la longueur du tracé, n’est
Lettre de décision MH-023-2020 Page 7 sur 23 déterminant. Les décisions relatives au tracé prennent en compte les facteurs
techniques et environnementaux, les vastes efforts de mobilisation, la constructibilité, les risques liés à l’exploitation et à la construction et la réduction au minimum des effets sur toutes les parties prenantes.
Le tracé pipelinier proposé est optimal, compte tenu des contraintes liées aux terrains du Canadien National (« CN ») et à ceux d’Austeville. Trans Mountain et le CN n’ont pas conclu d’entente au sujet d’un empiétement parallèle sur les terrains du CN pour le tracé du projet. Un tracé sur des terrains du CN pourrait aussi nécessiter des approbations en vertu de la Loi sur les transports au Canada.
Le tracé proposé est celui qui respecte le plus les Normes concernant les
canalisations traversant sous les voies ferrées (TC E-10) de Transports Canada, qui prévoient que les oléoducs et les gazoducs qui longent la voie sur l’emprise
ferroviaire doivent se trouver le plus loin possible de la voie, soit à au moins 7,62 mètres de l’axe de la voie.
Observations d’Austeville
Austeville soutient que le tracé de rechange respecte davantage les critères de Trans Mountain. Ces observations sont abordées à la section 5.2.
5.1.1 Opinion de la Commission – Trans Mountain a appliqué comme il se doit ses critères de sélection du tracé
Après les audiences relatives au certificat, le gouverneur en conseil a approuvé les critères recommandés par le prédécesseur de la Commission, l’Office, pour établir le tracé du pipeline. La Commission, comme l’Office avant elle, a étudié de manière uniforme et objective l’application de ces critères par Trans Mountain pour son évaluation du tracé détaillé proposé, tout en tenant compte de la manière dont les mesures d’atténuation raisonnables prévues permettraient de résoudre les préoccupations des propriétaires fonciers. Elle est d’avis que cette pratique est toujours appropriée pour les audiences sur le tracé détaillé et ne voit aucune raison de s’en écarter.
La Commission juge que les critères et les lignes directrices de Trans Mountain pour l’établissement du tracé sont raisonnables et appropriés. Ils sont axés sur la sécurité, tiennent compte de facteurs possibles, dont les contraintes physiques, et visent à réduire au minimum les effets environnementaux et socioéconomiques sur les terrains et les
propriétaires fonciers. Ils sont aussi assez souples pour incorporer des mesures
d’atténuation raisonnables en réponse aux préoccupations soulevées par les propriétaires fonciers. La Commission a donc évalué si le tracé proposé par Trans Mountain reflète une application appropriée des critères établis, tout en considérant les mesures d’atténuation proposées pour répondre aux préoccupations d’Austeville. Elle conclut que Trans Mountain a appliqué ses critères de façon appropriée.
La Commission fait remarquer que la figure 1 montre que le couloir pipelinier approuvé pour le projet dans le secteur où les terrains sont situés se trouve à l’extérieur de l’emprise existante et qu’une nouvelle emprise est requise pour le projet dans ce secteur. La Commission estime donc que le premier critère de la hiérarchie de Trans Mountain ne s’applique pas en l’espèce.
Trans Mountain fait valoir que le tracé du projet sur les terrains est adjacent et parallèle à l’emprise ferroviaire au sud, et que cette partie du tracé suit la voie ferrée sur plusieurs kilomètres. Elle indique qu’elle a tenu compte des contraintes liées aux terrains du CN et à ceux d’Austeville lorsqu’elle a déterminé l’emplacement du tracé proposé. En ce qui a trait
Lettre de décision MH-023-2020 Page 8 sur 23 aux terrains du CN, ces contraintes comprenaient l’absence d’une entente entre le CN et Trans Mountain concernant l’empiétement sur les terrains, une marge de recul minimale de 7,62 mètres par rapport à l’axe de la voie et la possibilité que d’autres approbations
fédérales soient requises si le projet est situé sur des terrains du CN. Trans Mountain n’a pas précisé les contraintes dont elle a tenu compte relativement aux terrains d’Austeville ni les mesures d’atténuation précises prévues pour ceux-ci.
Austeville n’a pas présenté d’observations particulières sur la question de savoir si le tracé proposé par Trans Mountain respecte ou non les critères de sélection du tracé.
La Commission convient avec Trans Mountain que le tracé proposé respecte ses critères, puisque l’emprise du projet n’est pas située à proximité des terrains et que le tracé proposé suit l’emprise existante du CN. Toutefois, la Commission fait également remarquer
qu’Austeville a souligné que certaines préoccupations au sujet du tracé proposé n’avaient pas été résolues et a suggéré un tracé de rechange pour les résoudre. Par conséquent, afin de déterminer si le tracé proposé par Trans Mountain est le meilleur possible, la Commission l’examinera au regard des préoccupations soulevées par Austeville et du tracé de rechange suggéré par celle-ci.
5.2 Compte tenu des préoccupations et du tracé de rechange d’Austeville, le tracé proposé par Trans Mountain est-il le meilleur tracé détaillé possible?
Observations d’Austeville
Selon les plans techniques détaillés de Trans Mountain, le pipeline passera
partiellement sous un coin du bâtiment, à seulement 80 centimètres des fondations, ce qui pourrait nuire à leur stabilité.
Les terrains sont occupés par un locataire qui les utilise pour la production
cinématographique et télévisuelle toute l’année, mais prend une pause au printemps.
Le locataire utilise toutes les parties des terrains pour la production, y compris les secteurs où Trans Mountain propose d’installer le pipeline ainsi que d’aménager l’aire de travail et le chemin d’accès. Le fait de construire le pipeline à proximité du bâtiment entraverait considérablement l’utilisation des terrains par le locataire, notamment en raison du bruit et des vibrations, nécessiterait le démantèlement du plateau de tournage dans la ruelle entre le bâtiment et la clôture, et perturberait les activités du locataire.
Après la construction, en raison de la proximité du bâtiment, il sera difficile d’accéder au pipeline lors d’inspections et d’interventions d’urgence en cas de déversement.
Un déversement pourrait avoir des effets négatifs immédiats sur le bâtiment et les terrains en général.
Comme Trans Mountain propose d’installer le pipeline à moins de 3 mètres du bâtiment, tous les travaux réalisés par Austeville occasionnant un remuement du sol dans le bâtiment ou à proximité de celui-ci après la construction du pipeline devront être effectués conformément aux mesures prévues au paragraphe 10(3) du
Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur la prévention des dommages aux pipelines (régime d’autorisation) (en plus des autres exigences du règlement).
Cela ne sera pas pratique et pourrait augmenter les coûts des travaux et les délais connexes pour Austeville.
Austeville propose un tracé de rechange situé à l’extérieur de sa clôture et à quelques mètres au sud du tracé proposé par Trans Mountain, sur des terrains vacants du CN. Le tracé proposé et le tracé de rechange traverseraient des terrains vacants appartenant à la succession de James Kavanagh, le tracé de rechange se trouvant légèrement plus au sud sur ces terrains.
Lettre de décision MH-023-2020 Page 9 sur 23
Le tracé de rechange se situe à l’extérieur de la marge de recul de 7,62 mètres par rapport à la voie ferrée imposée par Transports Canada. Le tracé de rechange se trouve à l’intérieur du couloir approuvé pour le projet, ne traverse pas de voie ferrée et ne nécessiterait pas de déviation sur des terrains adjacents. Il traverse un
embranchement de voie ferrée abandonné.
Le tracé de rechange d’Austeville éviterait que le projet passe sous les fondations de son bâtiment. Il serait situé à environ huit mètres du bâtiment, au point le plus
proche.
Le tracé de rechange atténuerait les effets de la construction du pipeline sur l’utilisation des terrains. L’incidence de la construction sur les activités de tournage du locataire serait moindre parce que le pipeline ne traverserait pas directement les plateaux de tournage et serait plus éloigné du bâtiment.
Après la construction, le tracé de rechange procurerait un meilleur accès pour les inspections et les interventions d’urgence en cas de déversement. Les effets sur le bâtiment seraient moindres en cas de déversement.
Le tracé de rechange limiterait dans une moindre mesure la capacité d’Austeville d’effectuer des travaux de construction sur les terrains, car le pipeline serait situé à l’extérieur de la zone de trois mètres prévue au paragraphe 10(3) du Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur la prévention des dommages aux pipelines (régime d’autorisation).
Le tracé de rechange d’Austeville respecte davantage les critères de Trans Mountain relativement à ce qui suit :
o Longueur – le tracé de rechange est de la même longueur que le tracé proposé.
o Éviter les zones ayant une valeur environnementale ou culturelle importante – le tracé de rechange réduit au minimum les effets sur les terrains.
o Réduire au minimum le tracé dans les zones de développement urbain étendu – le tracé de rechange traverse des terrains vacants.
o Favoriser l’harmonie avec l’aménagement du territoire établi – le tracé de rechange se situe à l’extérieur de la marge de recul minimale par rapport à la voie ferrée et réduit au minimum les restrictions imposées par le règlement quant à l’utilisation future des terrains.
o Éviter les zones présentant des risques potentiels sur le plan géotechnique ou géologique – il n’y a pas de différence, puisque les deux tracés se trouvent à seulement sept ou huit mètres de distance.
o Éviter les zones extrêmement accidentées ou dont l’accès est limité – le tracé de rechange offre un meilleur accès parce qu’il est plus éloigné du bâtiment.
o Réduire au minimum le nombre de franchissements de cours d’eau, de routes, de voies ferrées et de services publics – il n’y a pas de différence entre les deux tracés.
o Construire les ouvrages de franchissement de cours d’eau le plus possible à angle droit – il n’y a pas de différence entre les deux tracés.
Austeville a déposé une convention d’achat et de vente (la « convention ») caviardée, datée du 3 septembre 2020, entre elle et le CN, par laquelle Austeville accepte d’acheter la partie des terrains du CN sur lesquels elle propose d’aménager le tracé de rechange.
La convention est assortie de conditions, notamment que le CN obtienne l’autorisation de subdiviser les terrains et enregistre un plan de subdivision au bureau d’enregistrement des titres fonciers. La vente sera conclue 30 jours après que le CN aura avisé Austeville qu’elle a rempli la condition de réalisation de la subdivision. La convention prévoit un délai de 365 jours à compter de la signature
Lettre de décision MH-023-2020 Page 10 sur 23 mutuelle de celle-ci pour satisfaire à la condition d’approbation de la subdivision et un délai de 425 jours pour satisfaire à la condition de réalisation de la subdivision.
La convention prévoit qu’il incombe au CN d’obtenir les approbations nécessaires de toutes les autorités municipales et gouvernementales.
Austeville n’a pas réalisé d’examen environnemental officiel des terrains visés par la convention. Avant de conclure la convention, Austeville a consulté un expert-conseil en environnement, qui a indiqué que le risque de contamination de l’environnement sur les terrains était faible.
La convention comprend des dispositions qui permettent à Austeville de céder celle-ci à Trans Mountain.
Le paragraphe 101(3) de la Loi sur les transports au Canada ne s’applique que si les parties ne parviennent pas à conclure une entente concernant le franchissement.
Plus important encore, la définition de « franchissement par desserte » figurant dans cette même loi renferme les mots clés « franchissement [...] d’un chemin de fer par passage supérieur ou inférieur ». Aucune partie du tracé de rechange ne franchirait un chemin de fer par passage supérieur ou inférieur. Ce paragraphe ne s'applique donc pas.
Observations de Trans Mountain
Le bâtiment d’Austeville s’étend au-delà des limites de la parcelle PC 7538, à l’angle sud-est, et jusqu’aux terrains adjacents.
Austeville a exprimé des préoccupations concernant le fait que le pipeline sera situé trop près de son bâtiment et que cela nuirait considérablement aux activités menées sur ses terrains, qui servent de studio de cinéma, notamment en raison du bruit et des vibrations. Cette préoccupation est liée à la méthode de construction et dépasse la portée de l’audience.
En ce qui concerne la préoccupation d’Austeville selon laquelle la proximité du pipeline pourrait nuire à la stabilité des fondations du bâtiment selon l’état du sol autour de celles-ci, Trans Mountain a prévu forer d’autres trous en 2020 pour évaluer l’état du sol dans la zone où un forage à la tarière est prévu à proximité du bâtiment d’Austeville. Ce processus fournira également les paramètres pédologiques du matériau adjacent aux fondations du bâtiment. Une fois qu’elle connaîtra ces paramètres, Trans Mountain modifiera le profil de la conduite le long des fondations du bâtiment afin de réduire au minimum les effets, et des points de surveillance seront établis sur le bâtiment pour suivre de près le tassement et les vibrations.
La gestion des urgences et la planification des interventions en cas de déversement sont traitées dans des instances réglementaires distinctes et dépassent la portée de l’audience.
Selon Trans Mountain, le meilleur tracé détaillé possible pour le projet doit tenir compte d’un certain nombre de facteurs :
a) Le tracé doit être techniquement viable et réalisable.
b) Le tracé doit prévenir ou atténuer les effets sur l’environnement dans la mesure du possible.
c) Le tracé doit assurer un équilibre entre les intérêts de tous les propriétaires fonciers touchés.
d) Le tracé doit pouvoir être réalisé dans un délai raisonnable et selon le calendrier du projet.
Le tracé proposé satisfait à chacun de ces facteurs. À titre de comparaison, le tracé de rechange tient compte avant tout des intérêts d’Austeville, et non de ceux des
Lettre de décision MH-023-2020 Page 11 sur 23 propriétaires des terrains adjacents et de ceux du projet. En outre, il semble que le tracé de rechange ne pourra pas être réalisé dans un délai raisonnable, le cas échéant.
Le tracé de rechange ne nécessite pas de déviation du pipeline sur des terrains adjacents.
Pendant la plaidoirie, Austeville a modifié sa preuve relativement aux méthodes de construction et, ainsi, à l’aire de travail requise pour le tracé de rechange. Les parties ne peuvent pas ignorer l’aire de travail requise pour le tracé de rechange. Le seul fait dans la preuve sous serment d’Austeville est qu’une méthode de construction sans tranchée est requise sur les terrains du CN. Le rapport Ramsay, à la page 12 sur 36 du document en format PDF, précise ce qui suit (C06897-3) :
[Traduction] « En outre, le CN est disposé à vendre à Austeville la bande de terrain située au sud des terrains de celle-ci pour la construction du pipeline.
Donc, sous réserve de l’installation sécuritaire du pipeline en profondeur au moyen d’une méthode de construction sans tranchée, il n’y a pas
d’opposition à son installation sur les terrains du CN visés. »
Austeville n’a renoncé à cette condition nulle part. Par conséquent, la décision de la Commission doit être fondée sur le fait qu’une méthode de construction sans tranchée est requise sur les terrains du CN. Autrement, Trans Mountain subirait un préjudice du fait qu’Austeville a tenté de modifier sa position et d’abandonner la preuve selon laquelle une telle méthode est requise, ce qui aurait une incidence sur les cartes et l’évaluation du tracé de rechange de Trans Mountain à la lumière de faits qui ne figurent pas dans la preuve sous serment versée au dossier.
D’après les nombreux documents déposés par Austeville, Trans Mountain a compris qu’une méthode de construction sans tranchée était requise, et la preuve au dossier le démontre. En outre, les cartes déposées par Trans Mountain en réponse aux demandes de renseignements de la Commission, ainsi que la preuve
supplémentaire, étaient fondées sur ce fait. Si cette preuve change le jour de la plaidoirie, cela serait fondamentalement préjudiciable à Trans Mountain puisque celle-ci ne comprendrait pas sur quoi repose le tracé de rechange, étant donné que la méthode de construction proposée dans la preuve d’Austeville semble avoir changé.
Le tracé de rechange d’Austeville n’est pas le meilleur tracé possible sur les terrains parce que, dans l’ensemble, il ne respecte pas les critères de Trans Mountain à cet égard et qu’il contribue à accroître les coûts et les répercussions sur les terrains adjacents.
Le tracé proposé respecte davantage les critères de Trans Mountain. Austeville propose l’aménagement, au moyen d’une méthode sans tranchée, du tracé de rechange sur les terrains du CN, ce qui accroîtrait les répercussions sur les autres propriétaires fonciers en raison des besoins liés à l’aire de travail, de l’augmentation du bruit, de la perturbation de l’accès aux commerces de détail et de la durée accrue des travaux de construction. Il faudrait plus de deux acres pour aménager l’aire de travail supplémentaire sur des terrains adjacents, qui ne pourrait se limiter aux terrains du CN. Toute réduction des effets sur Austeville est contrebalancée par des répercussions beaucoup plus grandes sur les autres propriétaires fonciers et le public.
La seule option possible pour le tracé de rechange est un aménagement au moyen de la méthode Direct Pipe® partant des terrains de Costco Wholesale Canada Ltd., à l’est des terrains (parcelle PC 7537), qui aurait pour effet d’entraver
considérablement ou de suspendre temporairement les activités du centre de distribution régional de Costco.
Lettre de décision MH-023-2020 Page 12 sur 23
Les besoins accrus liés à l’aire de travail et la proximité de la voie ferrée accroîtraient les répercussions de la construction sur les activités du CN et les terrains
avoisinants. Dans l’ensemble, le tracé de rechange aurait des répercussions beaucoup plus importantes sur les propriétaires fonciers et le public que le tracé du projet. Par opposition, le tracé proposé suivra en grande partie la voie ferrée, ce qui respecte les critères de Trans Mountain.
Trans Mountain devrait réaliser des études environnementales sur les terrains du CN pour déterminer si le tracé de rechange est le meilleur tracé détaillé possible.
Afin d’éviter de faire passer 200 mètres de pipeline sur les terrains, la construction de 1 000 mètres de pipeline, uniquement sur des terrains adjacents, dans le cadre du projet serait retardée d’un an ou plus. Chaque mois de retard dans la construction coûterait environ 3 millions de dollars de plus que prévu. En ce qui concerne le tracé de rechange, les coûts supplémentaires seraient également liés à la nécessité de tenir d’autres activités de mobilisation des propriétaires des terrains adjacents et à proximité, d’indemniser d’autres propriétaires fonciers et de tenir d’autres processus de réglementation. Les propriétaires fonciers touchés par le tracé de rechange d’Austeville pourraient s’y opposer, ce qui entraînerait des coûts et des retards supplémentaires. Par conséquent, les coûts des retards associés au tracé de rechange se situeraient entre 9 millions de dollars et plus de 36 millions de dollars, selon la durée du retard.
Le tracé proposé par Trans Mountain est celui qui respecte le mieux les Normes concernant les canalisations traversant sous les voies ferrées (TC E-10) de
Transports Canada et la norme Z662 de l’Association canadienne de normalisation (« CSA »), qui exigent toutes deux que les oléoducs et les gazoducs qui longent la voie sur l’emprise ferroviaire se trouvent le plus loin possible de la voie, et à
l’extérieur de la marge de recul de 7,62 mètres. Le tracé de rechange d’Austeville est plus près de la voie ferrée que le tracé proposé.
Le moment où les terrains du CN seront disponibles est important pour déterminer le meilleur tracé possible pour le projet. Trans Mountain et le CN n’ont pas conclu d’entente au sujet d’un empiétement parallèle (c.-à-d., une emprise sur les terrains du CN qui longerait la voie ferrée) pour le projet.
Le CN a refusé d’accorder volontairement à Trans Mountain une emprise obligatoire ou une servitude pour le projet sur les terrains du CN requis pour le tracé de
rechange dans les délais nécessaires pour la construction du projet. Par conséquent, pour mettre en œuvre le tracé de rechange, Trans Mountain devrait attendre d’avoir acquis une emprise sur les terrains du CN, ce qui pourrait se faire seulement une fois qu’Austeville et le CN auraient obtenu toutes les approbations municipales et gouvernementales, ainsi que procédé à la subdivision, à la consolidation et à l’enregistrement des terrains du CN visés par la convention.
Il est trop tôt pour que Trans Mountain puisse déterminer si la vente proposée des terrains du CN à Austeville, si elle est conclue, aurait une incidence sur l’étude du tracé de rechange par Trans Mountain afin de déterminer s’il s’agit du meilleur tracé détaillé possible. Trans Mountain n’a aucune certitude quant à la conclusion de la transaction prévue dans la convention et de la disponibilité des terrains connexes du CN, qui sont requis pour le tracé de rechange, dans un délai raisonnable, le cas échéant. La construction du projet devrait commencer au premier trimestre de 2021 et il semble peu probable que la transaction prévue dans la convention soit conclue avant cela.
L’obtention d’une emprise sur les terrains du CN comprendrait d’autres étapes qui incomberaient à Austeville ou au CN, conformément à la convention, notamment l’obtention d’approbations municipales et gouvernementales et la subdivision des terrains du CN. Trans Mountain est d’avis que les normes pertinentes relatives à
Lettre de décision MH-023-2020 Page 13 sur 23 l’emplacement physique du projet le long du tracé de rechange comprennent toutes les approbations nécessaires des autorités municipales et gouvernementales mentionnées dans la convention et devant être indiquées par Austeville.
Le moment de la construction le long du tracé de rechange dépendrait des échéanciers fixés dans la convention. De nombreuses conditions contractuelles doivent être remplies, annulées ou retirées afin que les terrains du CN puissent être disponibles pour la construction le long du tracé de rechange. Une grande incertitude subsiste quant à la probabilité que la transaction prévue dans la convention soit conclue et au moment où les terrains du CN seront disponibles, le cas échéant, pour la construction. S’il est impossible de déterminer avec certitude le moment où les conditions de la convention seront remplies, et si les terrains du CN ne peuvent pas être mis à la disposition de Trans Mountain pour la construction sur le tracé de rechange dans les délais prévus dans le calendrier de construction de la société, on peut, en pratique, conclure que les terrains du CN ne sont pas disponibles du tout.
La capacité ou l’incapacité de Trans Mountain de demander une ordonnance de droit d’accès à la Commission relativement aux terrains adjacents ne change en rien sa position selon laquelle le tracé proposé est le meilleur tracé possible.
Si Trans Mountain devait procéder à une expropriation ou demander une ordonnance de droit d’accès aux terrains du CN, d’autres approbations en vertu d’autres lois fédérales pourraient être requises, notamment en vertu de la Loi sur les transports au Canada. Par conséquent, l’expropriation des terrains du CN serait plus compliquée et ne permettrait pas d’éviter les retards que Trans Mountain tente de prévenir pour construire le projet dans un délai raisonnable. Par conséquent, on peut raisonnablement établir que les terrains du CN ne sont pas disponibles pour le tracé de rechange d’Austeville. En comparaison, la LRCE et le processus de la Régie prévoient un droit d’accès, en dehors du processus d’audience sur le tracé détaillé, si Trans Mountain n’est pas en mesure de conclure une entente volontaire avec
Austeville relativement au tracé proposé.
Des approbations pourraient être requises en vertu de la Loi sur les transports au Canada parce qu’il semble que la Commission n’ait pas le pouvoir de rendre une ordonnance concernant le franchissement ou la construction d’un pipeline au- dessus, au-dessous ou le long d’une voie ferrée. Ce pouvoir est prévu au paragraphe 334(4) et à l’article 217 de la LRCE.
Selon le paragraphe 101(3) de la Loi sur les transports au Canada, s’il n’est pas possible de négocier un accord relatif à la construction d’un ouvrage de
franchissement d’une installation de service public, la partie intéressée peut demander à l’Office des transports du Canada d’approuver la construction de cet ouvrage. Une installation de service public comprend une canalisation servant au transport d’hydrocarbures. Selon Trans Mountain, cette disposition s’appliquerait à une demande de droit d’accès à des biens-fonds ferroviaires appartenant au CN.
5.2.1 Opinion de la Commission – Compte tenu des préoccupations et du tracé de rechange d’Austeville, Trans Mountain n’a pas démontré que le tracé proposé est le meilleur tracé détaillé possible
Après avoir examiné la preuve des parties, la Commission n’est pas convaincue que Trans Mountain s’est acquittée du fardeau qui lui incombait d’établir que le tracé détaillé proposé est le meilleur possible. Bien que les préoccupations d’Austeville au sujet du tracé proposé n’aient pas suffi à convaincre la Commission qu’il devait être rejeté, Austeville a déployé des efforts extraordinaires pour démontrer la faisabilité de son tracé de rechange privilégié. Après avoir étudié le tracé de rechange, Trans Mountain n’a pas réussi à convaincre la Commission que le tracé proposé est le meilleur tracé détaillé possible.
Lettre de décision MH-023-2020 Page 14 sur 23 Préoccupations d’Austeville au sujet du tracé proposé par Trans Mountain
Austeville a soulevé plusieurs préoccupations au sujet du tracé proposé. Premièrement, Austeville a soutenu que le tracé proposé passe sous un coin du bâtiment et à moins de 80 centimètres des fondations, ce qui pourrait nuire à la stabilité de celles-ci. Dans sa réponse, Trans Mountain a indiqué que le coin du bâtiment d’Austeville s’étend au-delà des limites des terrains de celle-ci et sur des terrains adjacents. En outre, Trans Mountain a affirmé qu’elle forerait des trous supplémentaires pour évaluer l’état du sol avant la
construction et, à partir de ces évaluations, qu’elle modifierait le profil du pipeline le long des fondations du bâtiment afin de réduire au minimum les effets. Trans Mountain a ajouté qu’elle surveillerait le bâtiment afin de déceler tout tassement et toute vibration.
Bien que la Commission prenne acte de l’observation de Trans Mountain selon laquelle un coin du bâtiment d’Austeville semble être situé sur des terrains adjacents, elle comprend que la préoccupation d’Austeville porte, de manière générale, sur la proximité du pipeline
proposé par rapport au bâtiment. La preuve au dossier n’est pas suffisante pour permettre à la Commission de tirer une conclusion concernant les risques que le tracé proposé nuise à la stabilité des fondations du bâtiment. De plus, la preuve au dossier n’est pas suffisante pour permettre à la Commission de tirer une conclusion concernant la capacité de
Trans Mountain de régler adéquatement tout problème de stabilité potentiel grâce aux mesures d’atténuation proposées. Quoi qu’il en soit, la Commission note la proximité du pipeline proposé par rapport aux fondations du bâtiment, ce qui soulève la question de savoir si les problèmes de stabilité potentiels pourraient être réduits ou évités en éloignant le pipeline du bâtiment, réduisant ou éliminant ainsi la nécessité de prendre des mesures d’atténuation.
Deuxièmement, Austeville a soutenu que la construction du pipeline à proximité du bâtiment nuirait à l’utilisation des terrains par le locataire pour le tournage. Bien que la Commission comprenne les préoccupations d’Austeville concernant les répercussions sur les activités de tournage du locataire, elle fait remarquer que les effets de la construction sont généralement temporaires et réversibles ou indemnisables. La Commission s’attend à ce que
Trans Mountain continue d’échanger avec Austeville au sujet des mesures d’atténuation ou d’indemnisation liées aux effets sur les activités du studio de cinéma du locataire. Austeville a aussi fait valoir que les effets de la construction sur elle et son locataire pourraient être réduits en suivant le tracé de rechange. Cette question est abordée plus loin dans la
présente lettre de décision. Bien que la Commission reconnaisse cette possibilité, elle aurait besoin de renseignements sur les méthodes de construction, lesquelles ne s’inscrivent pas dans la portée de l’audience, pour rendre une décision.
Troisièmement, Austeville a soutenu que, compte tenu de la proximité entre le tracé proposé et le bâtiment, il serait difficile d’accéder au pipeline lors d’inspections et d’interventions d’urgence en cas de déversement, et qu’un déversement risquerait d’avoir des effets immédiats et négatifs sur le bâtiment et les terrains. La Commission fait remarquer qu’Austeville n’a pas expliqué comment la proximité du bâtiment entraverait l’accès au pipeline. La Commission reconnaît que les effets d’un déversement sur le bâtiment et les terrains d’Austeville pourraient être plus importants si le pipeline était adjacent au bâtiment que s’il était plus éloigné. Toutefois, la Commission fait remarquer qu’Austeville n’a pas fourni de précisions quant aux préoccupations particulières exprimées à l’égard d’un
déversement ou des effets potentiels d’un déversement sur elle ou son locataire. En outre, la Commission fait remarquer que la gestion des urgences et la planification des interventions
Lettre de décision MH-023-2020 Page 15 sur 23 en cas de déversement sont assujetties à des processus réglementaires qui ne font pas partie du processus d’audience sur le tracé détaillé.
Enfin, Austeville a soutenu que tous les futurs travaux de construction occasionnant un remuement du sol dans le bâtiment ou à proximité de celui-ci devraient être effectués conformément au paragraphe 10(3) du Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur la prévention des dommages aux pipelines (régime d’autorisation), ce qui ne serait pas pratique et pourrait accroître les coûts et les délais. La Commission fait remarquer
qu’Austeville n’a pas fourni de précisions sur ses futurs plans de construction ni sur la façon dont elle pourrait être touchée par l’emplacement du tracé proposé. La Commission fait également remarquer que toute activité occasionnant un remuement du sol à moins de 30 mètres d’un pipeline est assujettie au Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur la prévention des dommages aux pipelines (régime d’autorisation). Toutefois, la Commission reconnaît que le paragraphe 10(3) pourrait s’appliquer aux futurs travaux de construction réalisés par Austeville sur ses terrains si le pipeline suit le tracé proposé par Trans Mountain, mais pourrait ne pas s’appliquer si le pipeline suit un tracé différent.
La Commission est d’avis que les préoccupations d’Austeville à l’égard du tracé proposé ne suffisent pas, à elles seules, à étayer la conclusion qu’il devrait être rejeté. Toutefois, après avoir examiné le tracé de rechange d’Austeville, la Commission est persuadée qu’il pourrait exister un meilleur tracé et que, par conséquent, Trans Mountain n’a pas établi, selon la prépondérance des probabilités, que le tracé proposé est le meilleur tracé détaillé possible.
Tracé de rechange d’Austeville
Austeville a proposé un tracé de rechange, qui est illustré à la figure 1. La Commission constate que le tracé de rechange est très semblable au tracé proposé par Trans Mountain, mais qu’il est situé à quelques mètres plus au sud, sur des terrains vacants appartenant au CN, entre la voie ferrée et une zone industrielle.
La Commission tient à réitérer qu’il n’incombe pas au déposant d’une déclaration d’opposition de démontrer que son tracé de rechange est le meilleur tracé possible. Il incombe à Trans Mountain de démontrer, selon la prépondérance des probabilités, que ce qu’elle propose est le meilleur tracé possible. En l’espèce, Trans Mountain ne s’est pas acquittée de ce fardeau.
Objections de Trans Mountain concernant le tracé de rechange d’Austeville
Trans Mountain a soulevé trois principales objections concernant le tracé de rechange, qui sont abordées dans l’ordre ci-dessous :
1) Le tracé de rechange nécessite une méthode de construction sans tranchée, ce qui entraîne des répercussions supplémentaires.
2) Dans l’ensemble, le tracé de rechange ne respecte pas les critères de Trans Mountain.
3) Le tracé nécessite l’utilisation de terrains qui pourraient ne pas être disponibles.
1) Le tracé de rechange nécessite-t-il une méthode de construction sans tranchée?
Durant la plaidoirie orale, chacune des parties a présenté son point de vue quant à savoir si le tracé de rechange nécessite une méthode de construction sans tranchée. Pour les motifs ci-dessous, la Commission convient avec Austeville que l’emplacement du tracé de
rechange ne dépend pas d’une méthode de construction en particulier et ne requiert pas nécessairement l’utilisation d’une méthode sans tranchée.
Lettre de décision MH-023-2020 Page 16 sur 23 Dans l’ordonnance d’audience, la Commission a informé les parties que les méthodes de construction dépassaient la portée de l’audience sur le tracé détaillé. La Commission l’a par la suite confirmé dans sa décision concernant la demande de révision et de modification d’Austeville. Cependant, durant l’examen de la demande de révision et de modification par la Commission, Austeville a dû déposer sa preuve écrite. Dans sa preuve écrite, Austeville a présenté des observations concernant les méthodes de construction les plus appropriées à la lumière de ce qui suit :
Austeville n’avait pas été avisée de la décision de la Commission concernant la requête. Austeville a présenté ces observations sur les méthodes de construction au cas où il serait établi que ces méthodes s’inscrivent dans la portée de l’audience.
Austeville a également joint le rapport Ramsay à sa preuve, lequel portait principalement sur les méthodes de construction, mais traitait également des tracés pipeliniers proposé et de rechange. Pendant la plaidoirie, Austeville a déclaré qu’elle ne s’appuyait pas sur ses observations écrites concernant les méthodes de construction les plus appropriées du fait qu’il a été établi que ces observations dépassaient la portée de l’audience.
Dans sa contre-preuve, Trans Mountain a noté des paragraphes précis de la preuve
d’Austeville ainsi que des pages précises du rapport Ramsay qui, selon elle, dépassaient la portée du fait qu’ils portaient sur les méthodes de construction. Malgré cela, Trans Mountain a présenté des arguments pour justifier le rejet du tracé de rechange en se fondant sur l’hypothèse qu’il serait aménagé au moyen de méthodes de construction sans tranchée.
Durant sa plaidoirie, Trans Mountain a déclaré qu’elle subirait un préjudice si la Commission n’examinait pas les méthodes de construction du tracé de rechange. Plus précisément, Trans Mountain a renvoyé la Commission à une partie du paragraphe 17 du rapport Ramsay figurant dans la preuve d’Austeville, qui se lit comme suit :
[Traduction] « En outre, le CN est disposé à vendre à Austeville la bande de terrain située au sud des terrains de celle-ci pour la construction du pipeline. Donc, sous réserve de l’installation sécuritaire du pipeline en profondeur au moyen d’une méthode de construction sans tranchée, il n’y a pas d’opposition à son installation sur les terrains du CN visés (communication personnelle, Daniel Suh, agent des travaux publics du CN, Vancouver, C.-B., 9 avril 2020). »
Trans Mountain a soutenu qu’étant donné qu’Austeville n’avait pas renoncé à cette condition avant la plaidoirie, elle comprenait, d’après cette condition et les nombreux documents déposés par Austeville, qu’une méthode de construction sans tranchée était requise pour le tracé de rechange. Trans Mountain a soutenu que, si la Commission ne rend pas sa décision en se fondant sur le fait qu’une méthode de construction sans tranchée est requise pour le tracé de rechange, elle subira un préjudice parce qu’elle [traduction] « ne comprendrait pas sur quoi repose le tracé de rechange, étant donné que la méthode de construction proposée dans la preuve d’Austeville semble avoir changé. »
Trans Mountain a ajouté que la Commission doit tenir compte des besoins liés à l’aire de travail associés à la construction du tracé de rechange au moyen d’une méthode sans tranchée pour l’évaluer équitablement par rapport au tracé proposé, tel qu’il est illustré sur les cartes de Trans Mountain.
Bien que la Commission ait déterminé que les méthodes de construction dépassent la portée de l’audience, elle reconnaît qu’elles pourraient constituer un facteur pertinent dans la
mesure où elles sont indissociables des observations sur le tracé. Cela pourrait être le cas si
Lettre de décision MH-023-2020 Page 17 sur 23 une partie proposait un tracé pouvant être construit uniquement au moyen de certaines méthodes. Toutefois, la Commission est en désaccord avec la position de Trans Mountain selon laquelle les observations d’Austeville démontrent que le tracé de rechange qu’elle a proposé devait être construit uniquement au moyen de méthodes sans tranchée. La Commission ne partage pas l’avis de Trans Mountain selon lequel le tracé de rechange nécessite une méthode de construction sans tranchée.
La Commission fait remarquer que la preuve écrite d’Austeville est divisée en différentes sections, notamment [traduction] « Tracé du pipeline » et « Méthodes de construction ». La première traite des préoccupations d’Austeville concernant l’emplacement du pipeline proposé et décrit l’emplacement du tracé de rechange, mais ne traite pas des méthodes de construction. Tel qu’il est mentionné ci-dessus, le premier paragraphe de la dernière section précise qu’Austeville a présenté des observations concernant les méthodes de construction au cas où la Commission approuverait sa demande de révision et de modification et
ajouterait les méthodes de construction à la liste des questions s’inscrivant dans la portée de l’audience. Le rapport Ramsay, qui faisait partie de la preuve d’Austeville, ne fait pas de distinction claire entre les observations sur le tracé et celles sur les méthodes de construction.
Selon la Commission, la signification du passage tiré du rapport Ramsay cité par
Trans Mountain et indiqué ci-dessus n’est pas claire. D’une part, cela pourrait signifier que, si la vente des terrains se réalise et qu’Austeville devient propriétaire des terrains requis pour le tracé de rechange, Austeville ne s’opposerait pas à l’installation du pipeline sur ces terrains, pourvu qu’une méthode de construction sans tranchée soit utilisée. D’autre part, il pourrait exprimer une opinion selon laquelle la volonté du CN de vendre à Austeville les terrains requis pour le tracé de rechange indique que le CN ne s’opposerait pas à l’installation du pipeline sur ses terrains, pourvu que des méthodes de construction sans tranchée soient utilisées.
De l’avis de la Commission, ni l’une ni l’autre des interprétations n’indique clairement que le tracé de rechange doit être aménagé au moyen de méthodes de construction sans tranchée.
La première hypothèse exprime la position d’Austeville en se fondant sur un scénario dans lequel elle pourrait devenir propriétaire des terrains ultérieurement, tandis que la seconde est une conjecture au sujet de la position du CN.
La Commission fait remarquer que la position du CN est fondée sur un scénario dans lequel elle est propriétaire des terrains requis. La preuve n’indique pas clairement quelle influence, le cas échéant, le CN aurait sur les méthodes de construction si les terrains étaient vendus à Austeville.
La Commission est d’avis que rien n’empêchait Trans Mountain de présenter des
observations sur l’emplacement du tracé de rechange indépendamment des méthodes de construction. Trans Mountain n’a donc pas subi de préjudice quant à sa capacité de
présenter des observations complètes sur le meilleur tracé possible pour le pipeline. En fait, la Commission a sollicité des renseignements supplémentaires de Trans Mountain, au moyen d’une demande de renseignements, au sujet des obstacles physiques éventuels liés à l’aménagement du tracé de rechange sur les terrains du CN, dans l’éventualité où la vente à Austeville serait conclue. Trans Mountain a répondu que la question était « hypothétique » puisqu’elle présumait que la convention serait conclue et que [traduction] « les normes pertinentes relatives à l’emplacement physique du projet le long du [tracé de rechange]
comprennent toutes les approbations nécessaires des autorités municipales et gouvernementales mentionnées dans la convention ». De l’avis de la Commission, Trans Mountain n’a fourni aucun renseignement supplémentaire utile sur les obstacles physiques possibles liés à l’emplacement du tracé de rechange.
Lettre de décision MH-023-2020 Page 18 sur 23 En tenant compte des directives de la Commission concernant la détermination de la portée, de sa compréhension des observations d’Austeville et des possibilités offertes à
Trans Mountain de présenter des observations sur l’emplacement du tracé de rechange indépendamment de la méthode de construction, la Commission n’est pas convaincue que son examen de l’emplacement du tracé de rechange indépendamment de toute méthode de construction particulière serait préjudiciable à Trans Mountain.
2) Dans l’ensemble, peut-on établir que le tracé de rechange ne respecte pas les critères de sélection du tracé de Trans Mountain?
Pour les motifs exposés ci-dessous, la Commission juge que le tracé de rechange respecte les critères de Trans Mountain.
Austeville a fait valoir que les tracés proposé et de rechange sont très semblables, étant donné qu’ils sont de la même longueur, qu’ils suivent tous les deux la voie ferrée et qu’ils sont situés à seulement quelques mètres l’un de l’autre. Cependant, Austeville est d’avis que le tracé de rechange aurait moins de répercussions sur elle et son locataire, et qu’il respecte davantage les critères de Trans Mountain, y compris ses lignes directrices sur le choix du tracé et du couloir, que le tracé proposé.
Dans sa réponse, Trans Mountain a soutenu que, dans l’ensemble, le tracé de rechange ne respecte pas ses critères pour les raisons suivantes :
le tracé de rechange accroît les répercussions sur les terrains adjacents;
le tracé de rechange accroît les coûts du projet;
le tracé de rechange nécessite la réalisation, par Trans Mountain, d’études
environnementales sur les terrains du CN pour déterminer s’il s’agit du meilleur tracé détaillé possible;
le tracé proposé respecte davantage les exigences liées à la marge de recul par rapport à la voie ferrée que le tracé de rechange.
Répercussions du tracé de rechange sur les terrains adjacents
La Commission reconnaît qu’un tracé de rechange pourrait aussi avoir des effets sur d’autres propriétaires de terrains adjacents, mais elle estime que la preuve au dossier n’est pas suffisante pour permettre de tirer cette conclusion en l’espèce.
Trans Mountain a fait valoir que la proximité du tracé de rechange avec les voies ferrées du CN accroîtrait les effets de la construction sur les activités du CN, et qu’une méthode d’installation sans tranchée augmenterait les effets sur les autres propriétaires fonciers en raison des besoins liés à l’aire de travail, de l’augmentation du bruit, de la perturbation de l’accès aux commerces de détail et de la durée accrue des travaux de construction.
En ce qui concerne la préoccupation de Trans Mountain selon laquelle l’emplacement du tracé de rechange accroîtrait les effets de la construction sur le CN, la Commission réitère que les effets de la construction sont généralement temporaires et réversibles ou
indemnisables.
La Commission convient avec Trans Mountain que la construction du tracé de rechange au moyen d’une méthode sans tranchée occasionnerait probablement des besoins
supplémentaires liés à l’aire de travail sur les terrains adjacents et que les propriétaires de ces terrains pourraient aussi en subir les effets. Toutefois, la Commission n’a trouvé aucun
Lettre de décision MH-023-2020 Page 19 sur 23 élément au dossier de la preuve venant exclure la possibilité que le tracé de rechange soit aménagé au moyen d’autres méthodes de construction, de sorte qu’elle n’est pas
convaincue par cet argument. Trans Mountain n’a pas déposé de renseignements suggérant que l’emplacement du tracé de rechange, mis à part une méthode de construction
particulière, aurait des répercussions sur d’autres propriétaires fonciers.
La Commission accorde beaucoup de poids au fait que les terrains du CN sont vacants et que le tracé de rechange se trouve entre la voie ferrée et une zone industrielle. Pour cette raison, la Commission estime que le tracé de rechange n’accroîtrait pas nécessairement les répercussions suivant la construction sur le CN ou d’autres propriétaires fonciers. Le tracé de rechange et le tracé proposé traversent aussi des terrains vacants adjacents appartenant à la succession de James Kavanagh, qui n’est pas partie à l’audience. En l’absence de preuve contraire, la Commission est d’avis qu’il est peu probable que les répercussions du tracé de rechange sur ces terrains soient plus importantes que celles du tracé proposé.
Facteurs liés aux coûts du tracé de rechange
Trans Mountain a fait valoir que le tracé de rechange entraînerait des coûts supplémentaires en raison des retards liés aux terrains adjacents et de la nécessité de tenir d’autres activités de mobilisation des propriétaires des terrains adjacents et à proximité, d’indemniser d’autres propriétaires fonciers et de tenir d’autres processus de réglementation. Selon
Trans Mountain, l’opposition des propriétaires fonciers au tracé de rechange pourrait aussi entraîner des coûts et des retards supplémentaires.
La Commission reconnaît que tout retard par rapport au calendrier de construction prévu par Trans Mountain pourrait entraîner des coûts supplémentaires. Toutefois, la Commission comprend que les coûts supplémentaires attribuables aux retards liés aux terrains adjacents mentionnés par Trans Mountain seraient principalement attribuables à l’attente du transfert de propriété des terrains du CN à Austeville et à l’utilisation d’autres terrains adjacents comme aire de travail temporaire en raison de la construction du tracé de rechange au moyen d’une méthode sans tranchée. Comme il est mentionné plus loin dans la présente lettre de décision, Trans Mountain pourrait avoir recours à un processus pour acquérir les droits fonciers nécessaires et, comme il a été déterminé précédemment, l’utilisation d’une méthode de construction sans tranchée pour aménager le tracé de rechange n’est pas nécessaire, de sorte que ces coûts supplémentaires pourraient être évités.
Les autres coûts et retards dont fait mention Trans Mountain se rapportent aux activités de mobilisation des propriétaires fonciers, à l’opposition et à l’indemnisation de ceux-ci
relativement au tracé de rechange, ainsi qu’à la possibilité que d’autres processus réglementaires soient nécessaires. La Commission est d’avis que ces coûts et retards supplémentaires éventuels sont une conséquence observée chaque fois qu’elle rejette un tracé proposé et qu’en l’espèce, ils ne constituent pas un motif suffisant pour rejeter le tracé de rechange.
Facteurs environnementaux liés au tracé de rechange
Trans Mountain a indiqué qu’elle devrait mener des études environnementales sur les terrains du CN pour évaluer leur caractère approprié relativement au projet. Même si
Trans Mountain pourrait devoir réaliser de telles études, la preuve au dossier ne permet pas de conclure que, d’un point de vue environnemental, le tracé de rechange n’est pas
approprié pour le projet.
