Monsieur le Président,
Par lettre du 22 décembre 2003, j'ai porté à votre connaissance, sous la forme d'un rapport
d'observations, les observations définitives de la chambre régionale des comptes de la Martinique concernant la gestion de la Région Martinique à partir de l'année 1995.
Conformément aux dispositions de l'article L.241-11 du code des juridictions financières, vous disposiez ainsi que votre prédécesseur pour ce qui le concerne, d'un délai d'un mois pour
adresser au greffe de la chambre régionale des comptes de la Martinique une réponse écrite à ce rapport d'observations, à compter de sa réception. Les réponses suivantes sont parvenues dans le délai précité :
- votre lettre du 27 janvier 2004 ;
- la lettre du 30 janvier 2004 de M. Emile CAPGRAS, ancien ordonnateur.
Le rapport d'observations, accompagné de ces réponses, dont vous trouverez, ci-joint, l'exemplaire définitif, doit désormais être communiqué par vos soins à votre assemblée
délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l'objet d'une inscription à son ordre du jour, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat.
En vertu de l'article R.241-18 du code des juridictions financières, ce rapport d'observations, dans sa forme définitive, deviendra communicable aux tiers dès qu'aura eu lieu la première réunion de l'assemblée délibérante suivant sa réception. En conséquence, je vous serais obligé de bien vouloir me faire connaître la date de cette réunion.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération la plus distinguée.
Charles DECONFIN
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CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE LA MARTINIQUE
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ANNEXE A LA LETTRE N°00372 du 22 avril 2004
OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES A LA SUITE DU CONTROLE DES COMPTES (1995 à 2000) ET DE L'EXAMEN DE LA GESTION
A PARTIR DE 1995 DE LA REGION MARTINIQUE
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L'examen des comptes de la Région Martinique pour les exercices 1995 à 2000 et de sa gestion à partir de 1995 a porté plus particulièrement sur les points suivants :
- L'analyse de la situation financière et budgétaire ; - Le personnel ;
- Les aides économiques ; - La formation professionnelle ; - Les lycées ;
Par ailleurs certains aspects concernant les marchés, l'aide aux politiques de développement local et l'intervention dans le domaine culturel ont été analysés.
I) L'ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE ET BUDGETAIRE : 1) La comptabilité générale et patrimoniale :
1-1) Les régies :
Il existe actuellement 3 régies de recettes et une régie d'avance rattachées au poste comptable de la paierie régionale.
Seulement 2 régies ont fait l'objet d'une vérification pendant la période sous-revue :
- la régie de la Maison de la Canne, régie la plus importante (60 000 F d'encaisse), a été vérifiée par le comptable le 4 avril 1996 et le 13 mars 2000 ;
- l'écomusée de Rivière-Pilote, le 27 mars 2001.
La fréquence et le nombre des vérifications apparaissent insuffisants. La chambre vous rappelle que l'instruction comptable n° 98.037 ABM du 20 février 1998 associe l'ordonnateur à cette tâche nécessaire de contrôle qu'il doit organiser avec une périodicité laissée à son initiative.
1-2) L'amortissement des subventions d'équipement et des frais d'étude :
La Région ne pratique pas l'amortissement des subventions d'équipement (compte 130) et des frais d'étude (compte 132).
L'instruction M 51 prévoit un amortissement en 5 ans des comptes 130 et 132, par dotation
budgétaire annuelle au débit du compte 681 et au crédit du compte 138. Une fois l'amortissement terminé, les comptes 130 et 132 sont soldés par le compte 138 (opération non budgétaire).
Cette obligation de pratiquer l'amortissement, qui avait déjà été rappelée lors du contrôle précédent, contribue à la sincérité budgétaire de la collectivité. Il convient qu'elle soit mise en ouvre.
1-3) Le fonds de garantie SOCAMA (Société de Caution des Artisans de la Martinique).
Ce fonds a été créé en application du décret n° 77-849 du 29 juillet 1977 (instruction comptable n°
77.140 M7 du 16 novembre 1977) qui a autorisé les établissements publics régionaux à passer avec certains organismes une convention en vue de constituer un fonds de garantie.
La Région alors établissement public régional a créé ce fonds de garantie auprès de la SOCAMA pour faciliter l'accès des artisans aux concours financiers que pouvait leur offrir la Société de Développement Economique de la Martinique (SODEMA).
Une convention a été passée entre l'établissement public régional et la SOCAMA le 20 mai 1978, modifiée par avenant du 7 septembre 1980, qui prévoit les modalités de fonctionnement du compte.
Des fonds ont été versés par la Région sur un compte spécifique ouvert à la trésorerie générale.
Les mouvements de ce compte sont enregistrés en contrepartie dans la comptabilité du payeur au compte 4540.
Le solde de ce compte était au 31 décembre 2000 de 2 239 513,07 F repris depuis la balance d'entrée de l'exercice 1996.
Le comptable a indiqué que ce solde était reporté à l'identique depuis la balance de sortie de l'exercice 1986. Aucune opération n'a été enregistrée dans la comptabilité du payeur depuis cette date jusqu'en 1997, date à laquelle un examen des relevés du compte ouvert au nom de la
SOCAMA fait ressortir une diminution de 60 249,45 F par rapport au solde de 1996. Le comptable n'a reçu aucune justification.
Or l'instruction comptable précitée prévoit la production au comptable à l'appui des opérations, de comptes-rendus trimestriels établis par l'organisme qui gère le compte et d'un compte rendu annuel d'activité de l'organisme approuvé par le Conseil Régional. Il apparaît que ces dispositions
de l'instruction n'ont pas été respectées et que le comptable n'est pas informé comme il se doit des mouvements enregistrés sur le compte. C'est ainsi qu'au 31 décembre 2000, les opérations effectuées en 1998 et 1999 (versement d'intérêts) n'avaient pas encore été enregistrées au compte 4540.
La chambre vous rappelle que les prescriptions réglementaires édictées en la matière doivent être respectées pour la bonne tenue de la comptabilité et ceci dans l'intérêt de la collectivité. Elle vous invite en conséquence à prendre toutes dispositions en vue de leur stricte application.
1-4) Appels en garanties d'emprunts :
La Région a été appelée à plusieurs reprises depuis 1994 en remboursement des annuités des emprunts qu'elle avait garantis au profit de plusieurs organismes.
Le compte 2521 qui enregistre le montant des dépenses payées par la Région à la suite des appels en garantie présentait au 31 décembre 2000, un solde débiteur de 18 048 642,13 F.
Les sommes les plus importantes payées par la Région concernent les garanties de prêts accordés à la SEMAIR et Air Martinique, deux sociétés mises en liquidation judiciaire : - total SEMAIR : 10 197 984,84 F
- total AIR MARTINIQUE : 1 362 307,87 F
Ces avances qui figurent au compte 25 obèrent la situation patrimoniale de la Région du montant de sommes qui ne seront vraisemblablement jamais recouvrées compte tenu de la situation des débiteurs et de l'absence de caution prise par la Région.
On constate que la Région n'échappe pas aux risques qu'elle encourt pour des garanties accordées par ailleurs sans constitution de provisions.
La chambre considère qu'en la matière outre la prise à son profit de garanties réelles ou personnelles la constitution de provisions pour risques devait accompagner les opérations de cette nature.
1-5) La tenue de l'état de l'actif :
Le dernier état reçu est celui afférent au compte de l'exercice 2000. Plusieurs observations peuvent être formulées :
- Les opérations relatives à l'intégration des établissements scolaires dans le patrimoine régional n'ont toujours pas été passées, plus de 10 années après la date d'application de la circulaire
NOR/INT/B 91/00190 C du 16 septembre 1991.
- Les routes n'ont pas été intégrées également au patrimoine régional. Des études seraient en cours de réalisation par la DDE à cette fin.
- Les opérations portées au compte 214 " matériel-outillage-mobilier " sont rarement renseignées, notamment sur l'affectation des matériels (matériels informatiques principalement).
- Le compte 21518 qui enregistre les prêts et avances aux organismes publics et privés porte seulement des montants globaux dus en fin d'exercice. Aucun remboursement n'est enregistré ni aucune indication sur les taux, durées des remboursements, garanties prises.
De nombreux manquements subsistent encore dans la tenue de l'état de l'actif malgré les progrès qui ont été réalisés en vue de la mise en conformité de la comptabilité patrimoniale avec le
compte de gestion du comptable.
Ainsi le compte 215 enregistre l'acquisition de bateaux pour des montants de 121 000 F et de 435 298 F. Interrogée sur l'affectation de ces bateaux, la Région a produit une convention du 26 septembre 2001 qui met à la disposition de l'Association de gérance pour la formation professionnelle (AGFPMA) un navire de type W26SM Carribéan long line.
La seconde embarcation d'après les indications produites a été emportée par la tempête LENNY en novembre 1999 alors qu'elle avait été confiée à l'association sportive " Les Avirons de la Martinique " aux termes d'une convention du 14 janvier 1988 et se trouvait sous sa garde. Le constat de sa disparition aurait du être traduit à l'état de l'actif de la Région selon la procédure appropriée. Tel n'a pas été le cas et la chambre vous rappelle que, dans l'intérêt majeur de la collectivité, des actions concertées entre les services régionaux et le payeur régional doivent être engagées afin de parvenir dans de brefs délais à la tenue d'une comptabilité patrimoniale
exhaustive et conforme à la réglementation en vigueur.
2) La situation financière générale :
Pour chacun des exercices de la période considérée (1996 à 2001) le résultat de clôture est toujours resté excédentaire y compris pour les années 1998, 1999 et 2000, pour lesquelles le résultat courant de l'exercice enregistrait un déficit conséquence de la situation de la section d'investissement. La situation de cette section se redresse en 2001.
2-1) Evolution des masses budgétaires :
A l'examen des chiffres du compte de gestion il apparaît que le montant des opérations de la section de fonctionnement n'a pas enregistré d'évolution importante en recettes comme en dépenses au cours de la période.
En ce qui concerne la section d'investissement, les masses budgétaires ont évolué plus
sensiblement que la moyenne de référence (moyenne des Régions d'Outre-Mer) : les dépenses ont progressé de 60 %, passant de 628 172 KF en 1996 à 1 001 697 KF en 2001. Les recettes ont évolué dans le même temps de 85 % passant de 641 443 KF en 1996 à 1 182 110 KF en 2001.
L'exécution du budget :
Concernant les recettes d'investissement, le taux d'exécution dépend pour une bonne part de la mobilisation des fonds FIDOM et FEDER. Ainsi, à l'état des restes à réaliser en recettes
d'investissement du compte administratif 2001 figuraient encore des dotations FIDOM se rapportant aux exercices 1989, 1992 et 1993. Le taux de réalisation est de 83 % en 2001.
En ce qui concerne les dépenses, le taux d'exécution des dépenses d'investissement est en moyenne de 67,12 % sur l'ensemble de la période, avec cependant une amélioration depuis 1998 (taux supérieur à 70 %). Il est de 76 % en 2001.
L'évolution des dépenses et des recettes de fonctionnement : Le résultat est resté excédentaire chaque année.
Les dépenses :
Les dépenses totales de la Région ont enregistré une augmentation de 15 % durant la période considérée (973 472 KF en 1996 ; 1 116 533 KF en 2001). Rapportée au nombre d'habitants, elles sont chaque année légèrement supérieures à la moyenne de référence (moyenne des régions d'outre-mer). En 2000, le rapport était le suivant : 1 408 F pour la Région Martinique et 1 365 F pour la moyenne DOM.
Ce sont les " participations et prestations au bénéfice des tiers " qui représentent la part des dépenses la plus importante, entre 65 et 70 % du total des charges courantes de fonctionnement sur l'ensemble de la période.
Ces charges ont enregistré une progression de 23 % entre 1996 (291 936 KF) et 2001 (359 494 KF). Elles bénéficient principalement aux EPLE et aux organismes de formation professionnelle :
- Les participations aux charges des EPLE ont augmenté régulièrement en passant de 26 678 KF en 1996 à 43 892 KF en 2001 exercice pour lequel elles représentaient 7,8 % des charges courantes.
- Les participations en faveur des organismes de formation professionnelle ont été également en progression constante de 1996 (92 931 KF) à 2000 (244 880 KF). Elles représentaient pour ce
dernier exercice 43,8 % des dépenses courantes de fonctionnement.
Les frais de personnel représentent le second poste de dépenses courantes. Ils ont augmenté sur la période 1996 (51 794 KF) à 2001 (77 692 KF) de 50 %. Leur importance relative dans le total des dépenses courantes était de 13,75 % en 2001.
Rapportés au nombre d'habitants, les frais de personnel sont restés de 1996 à 2000 inférieurs à la moyenne de référence avant de correspondre à cette même moyenne pour l'exercice 2001.
L'intérêt de la dette a baissé de façon continue et importante sur l'ensemble de la période, passant de 101 548 MF (20 % des dépenses de fonctionnement) à 17 691KF (3 % des dépenses), soit une diminution de 82,7 %. Cette tendance est la résultante de la politique volontariste de désendettement mise en ouvre par la Région à partir de 1996 et poursuivie depuis lors.
Les recettes :
Les recettes les plus importantes proviennent des impôts et taxes : 665 218 KF en 1996 (62,45
%des recettes) et 792 070 KF en 2001 (67,5 % des recettes) et principalement du droit additionnel d'octroi de mer et de la taxe sur les carburants, dont les recettes ont été en augmentation
régulière : Montants en KF Tableau :
De 1996 à 2000, la part de l'octroi de mer dans les recettes de fonctionnement était supérieure chaque année à celle de la moyenne de référence, celle de la taxe de carburants étant au contraire inférieure à la même moyenne.
Les autres recettes régionales que sont les subventions et participations reçues, ont enregistré une diminution de 21,7 % entre 1996 et 2001, passant de 237 371 KF en 1996 (28,3 % des recettes) à 185 886 KF en 2001 (15,85 % des recettes).
2-2) La dette : Encours et annuité :
Le stock de dette envers les établissements de crédits et les institutions financières a diminué
régulièrement et pour une part importante sur l'ensemble de la période 1996 à 2000, passant de 1 149 173 KF en 1996 à 251 903 KF en 2000, soit, une diminution de - 78 %. Il a été en
augmentation sur le dernier exercice (2001) à hauteur de 405 796 KF (nouvel emprunt). Cette situation a permis à la Région d'assurer sa solvabilité et une relative sécurité financière.
Sur l'ensemble de la période, le ratio d'endettement (encours dette/ressources ordinaires) a été égal en moyenne à 0,28 soit nettement inférieur au seuil d'alerte et est resté chaque année inférieur à celui de la moyenne des Régions d'Outre-Mer. Il en est de même, à l'exception de l'exercice 1996, en ce qui concerne le montant de l'endettement/habitant (1 041 F en 2001).
L'annuité de la dette a été en augmentation de 1996 (228 333 KF) à 1999 (517 729 KF).
Rapportée au nombre d'habitants, cette charge a été pendant ces années supérieure à la
moyenne de référence. Ainsi elle était en 1999 de 1 357 F/hab. pour la Région par rapport à une moyenne de 715F/hab.
Une diminution a été enregistrée en 2000 (72 736 KF) et 2001 (120 624 KF), l'annuité/hab.
devenant pour ces deux exercices inférieure à la moyenne de référence.
La renégociation de la dette :
En 1999, le Conseil Régional a décidé une restructuration de la dette Régionale. Le rapport de présentation de l'exécutif à l'assemblée justifiait cette renégociation par l'intérêt pour la collectivité de résorber une trésorerie abondante et coûteuse, de rembourser par anticipation des emprunts trop chers (emprunts obligataires) et de trouver de nouveaux financements en profitant des taux plus avantageux.
2-3) L'emprunt de trésorerie :
Le Conseil Régional a souscrit pour ses besoins de refinancement un prêt à capital et taux modulable (PCTM) auprès du Crédit Agricole (par l'intermédiaire de sa filiale, la banque de financement et de trésorerie (BFT). Ce type de prêt a été retenu pour sa flexibilité en permettant notamment d'agir sur le capital (200 000 000 F porté par avenant à 300 000 F) qui peut être mobilisé par tranches successives et sur le taux, avec la possibilité de passer du taux fixe au taux variable.
La flexibilité de ce produit nouveau n'est cependant pas sans risque.
A titre d'exemple, un chèque de 50 000 000 F a été émis par la BFT au titre d'une avance de trésorerie demandée par la Région en exécution du prêt précité. Ce chèque, daté du mardi 28 décembre 1999 et parvenu à la paierie le jeudi 30 décembre a été crédité dans la comptabilité régionale le mercredi 5 janvier 2000.
L'article 3 de la convention de prêt stipule que les fonds sont réputés mis à disposition de
l'emprunteur le deuxième jour ouvré suivant le jour d'envoi d'un chèque à l'ordre de l'emprunteur pour son compte au Trésor Public. Or dans cet exemple, la lettre d'envoi du chèque est datée du 24 décembre alors que le chèque est daté du 28 décembre. En outre, l'établissement de crédit qui savait que la banque de France (IEDOM) n'acceptait plus de dépôts à la compensation à partir du 28 décembre à 9 H 00, ne pouvait ignorer que l'encaissement serait nécessairement retardé en cette fin d'année particulière (crainte du " bogue informatique " de l'an 2000). Au total, 8 jours d'intérêts ont été facturés à la Région alors qu'elle ne disposait pas encore de fonds.
La chambre attire votre attention sur ces pratiques pénalisantes pour les finances régionales et souhaiterait connaître la position prise par la Région face à l'exigence de l'établissement bancaire.
2-4) Fonds de roulement et trésorerie :
Le fonds de roulement final reste largement excédentaire sur l'ensemble de la période et
notamment de 1996 à 1998 exercices pour lesquels sa durée théorique en jours de dépenses était supérieure à la moyenne de référence. Il correspondait en 2001 à 83 jours de dépenses, la
moyenne de référence étant pour cette même année de 58 jours.
Les disponibilités en fin d'exercice ont toujours été (à l'exception de l'exercice 1999) largement supérieures à l'équivalent d'un mois de dépenses budgétaires réelles. Leur montant moyen pour la période a été de 244 929 KF. La trésorerie passive est donc restée relativement importante en moyenne.
2-5) L'autofinancement :
La marge d'autofinancement brut est restée relativement stable sur l'ensemble de la période se situant entre 540 000 KF et 618 000 KF avec une moyenne sur les 6 exercices de 578 103 KF.
Elle a été, à l'exception de l'exercice 1999 pour lequel la charge de la dette a été très lourde, supérieure à celle de la moyenne de référence.
2-6) Le financement des investissements : Les ressources.
Les résultats régulièrement excédentaires ont permis de dégager un autofinancement important qui représente la principale ressource d'investissement. La part de l'autofinancement représentait en moyenne pour les 6 exercices 68 % du total des ressources affectées à l'investissement.
Les dotations constituent la deuxième ressource d'investissement (17,9 % en moyenne). Elles comprennent pour la part la plus importante, la Dotation Régionale d'Equipement Scolaire (DRES).
La part de l'emprunt dans les ressources d'investissement est restée, quant à elle, peu importante (< 1 %) pour les exercices 1996, 1997, 1998 et 2000. La mobilisation de nouveaux emprunts en 1999 (124 871 KF) et 2001 (256 826 KF) a porté cette part à 12,6 % en 1999 et 20,7 % en 2001.
Les emplois.
Alors qu'au niveau national, c'est l'investissement indirect qui prime sur l'investissement direct depuis une dizaine d'années, la tendance reste inversée pour l'ensemble des Régions d'Outre- Mer dont la Région Martinique. Cette situation s'explique en partie par l'importance des travaux de grosses réparations et mises aux normes, rendus nécessaires par le mauvais état d'ensemble des immobilisations. A cela s'ajoutent les dépenses réalisées pour la création de nouveaux
établissements.
Les ressources ont donc été affectées pour une part majoritaire au financement d'investissements directs locaux : 46 % en 1996 ; 52,7 % en 1997 ; 54,7 % en 1998 ; 54,3 % en 2001. Il est à
remarquer que ces investissements ont régressé entre 1996 (343 817 KF) et 1999 (296 078 KF) avant de connaître une forte augmentation sur les deux derniers exercices (468 144 KF en 2000 et 671 704 KF en 2001).
En 1998 et 1999, c'est l'amortissement de la dette qui a employé la part la plus importante des ressources : 42,1 % en 1998, 48,3 % en 1999 (renégociation et remboursement).
Les investissements indirects, réalisés sous la forme des subventions versées, ont représenté en moyenne sur la période une part de 21,39 % des emplois. Une part importante des subventions (55,7 % en moyenne de 1996 à 2000) est affectée au chapitre des interventions économiques.
2-7) La fiscalité directe : Les taux d'imposition directe :
Les taux des 4 taxes n'ont pas changé de 1997 à 2001.
- Taxe d'habitation : 3,26 % (de 1997 à 2000 - la part régionale de la TH a été supprimée à partir de 2001)
- Foncier bâti : 4,57 % - Foncier non bâti : 4,36 % - Taxe professionnelle : 2,28 %
Ces taux ont toujours été supérieurs à ceux de la moyenne de référence sur l'ensemble de la période considérée. Pour l'exercice 2001 la situation comparative était la suivante :
Tableau :
Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal : AnnéesTaux
1996 :1,91 1997 :1,71 1998 :1,99 1999 :1,67 2000 :1,89 2001 :1,74
Sur l'ensemble de la période des années 1996 à 2001, les contribuables martiniquais ont donc subi une forte pression en matière de fiscalité directe (4 taxes), très supérieure à la moyenne observée pour les Régions d'Outre-Mer.
Cette pression a été diminuée notablement en 2002 par une baisse de 15 % des taux des taxes.
Les nouveaux taux sont les suivants : - Foncier bâti : 3,88 %
- Foncier non bâti : 3,71 % - Taxe professionnelle : 1,94 %
Conclusion générale sur la situation financière :
La Région affiche une capacité d'autofinancement appréciable depuis plusieurs années qui lui a permis de limiter le recours à l'emprunt.
Le stock de dette a été fortement diminué et la situation actuelle laisse à la Région une marge de manouvre appréciable.
D'une manière générale les principaux indicateurs montrent que les seuils d'alerte ne sont pas atteints, présumant ainsi d'une situation financière globalement saine qui ne semble pas présenter dans le court terme de risque grave.
3) La situation budgétaire au 31 décembre 2001 (C.A. 2001) :
Le résultat comptable au 31 décembre 2001 a été arrêté en accord avec le compte de gestion du payeur régional :
Tableau :
Le résultat global au 31 décembre 2001 est excédentaire de 191 166 726,23 F.
II) LE PERSONNEL :
1) L'évolution et la structure des effectifs :
Au 1er janvier 1995, l'état du personnel portait un total de 207 emplois dont 187 titulaires et 20 non titulaires (9,67 % de l'effectif), répartis comme suit :
- 41 emplois de catégorie A.
- 36 emplois de catégorie B.
- 126 emplois de catégorie C.
- 4 emplois de cabinets.
Le taux d'encadrement était (hors emplois de cabinet) de 19,8 %.
Au 31 août 2002, le nombre total d'emplois (créés) était de 332 dont 266 titulaires et 66 non titulaires (19,9 % de l'effectif). Les effectifs ont augmenté de 60,4 % depuis 1995. Leur répartition par catégorie de grade est la suivante :
- 58 emplois de catégorie A.
- 53 emplois de catégorie B.
- 220 emplois de catégorie C.
Le taux d'encadrement était en août 2002 de 17,5 %, soit en diminution par rapport à celui de 1995 et très largement inférieur à celui de la moyenne nationale (35 % en 1999).
2) Mise en place d'outils de gestion :
La Région Martinique ne dispose pas encore de tous les outils nécessaires à une gestion dynamique de ressources humaines : Il n'existe pas de tableaux de bord de pilotage ni de
véritables indicateurs de charge et aucune planification n'a pu être réalisée en termes d'objectifs assignés aux divers services.
A ce stade de son organisation, la collectivité n'a pas pu mettre en place une gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences. Des efforts ont cependant été réalisés en ce sens depuis 2001 par l'élaboration par la Région d'une " cartographie des fonctions et des services ".
Cet effort, dont la chambre prend acte, devra être poursuivi afin de parvenir à une véritable gestion prévisionnelle des effectifs au moyen d'une information centralisée de l'ensemble des procédures pour la gestion des ressources humaines. Elle devra permettre de prévoir l'évolution des besoins et des métiers, les emplois à combler et favoriser la connaissance par les agents des emplois à pourvoir afin de développer la mobilité interne.
La mise en place de cette gestion prévisionnelle des emplois et des compétences est en outre nécessaire à la prévision des actions de formation du personnel et de l'optimisation des
compétences.
3) La politique de recrutement de la collectivité :
Les recrutements se font essentiellement au fur et à mesure des besoins réels et des profils établis par les services demandeurs. Ils donnent lieu à appels à candidature interne et externe.
Tableau des recrutements opérés depuis 1996 par catégorie.
Tableau :
Toutes catégories confondues, sur la période 1996 à 2002, 36 agents ont été recrutés par contrat, 31 par nomination suite à concours, 13 par promotion interne et 4 par détachement.
En ce qui concerne plus particulièrement les cadres, le mode de recrutement privilégié a été le contrat (31 sur 46 soit 64,6 %) ; viennent ensuite les nominations après concours (13), la promotion interne (3) et le détachement (1).
4) Les créations d'emplois : 4-1) La réglementation :
Les emplois de chaque collectivité doivent être créés par l'assemblée délibérante. Les délibérations doivent préciser les grades correspondant à l'emploi créé.
Pour les emplois de catégorie A créés en application de l'alinéa 3 de la loi n° 84.53 du 26 janvier 1984 (contractuels), la délibération, qui constitue le cadre du recrutement doit obligatoirement (depuis la loi Hoeffel du 27 décembre 1994) préciser le motif invoqué, la nature des fonctions et le niveau de recrutement et de rémunération. Ces obligations légales imposées par le législateur sont destinées à éclairer l'assemblée sur la politique de recrutement de la collectivité, la
pertinence des choix, et les implications budgétaires des décisions prises en matière de recrutement.
4-2) Les contractuels.
L'examen des délibérations des années 1995 et suivantes, portant créations d'emplois de contractuels de catégorie A, a permis de relever les irrégularités ci-après :
- pour la création d'emplois de " chargés de mission " en matière économique, agricole, scientifique et artistique, les délibérations n'étaient pas toujours explicites quant aux motifs
invoqués et notamment, ne précisaient pas les raisons pour lesquelles la collectivité avait recours au service de contractuels.
- il en est de même pour la transformation d'un certain nombre d'emplois de titulaires en emplois de contractuels : poste de directeur territorial transformé en chargé de mission (adjoint aux finances) poste d'attaché de conservation du patrimoine transformé en chargé de mission en archéologie, poste d'ingénieur en informatique transformé en chargé de mission en informatique financière.
- le plus souvent, il n'était fait également aucune référence au niveau de recrutement de l'emploi créé, qui doit permettre entre autres, de justifier le niveau de la rémunération attribuée.
La chambre vous invite à vous conformer aux règles applicables.
5) Les contrats de recrutement :
L'article 3 du décret n° 88.145 du 15 février 1988 modifié précise les mentions obligatoires que doit comporter l'acte d'engagement d'un agent non titulaire :
- le contrat doit faire référence à l'article et éventuellement à l'alinéa de la loi du 26 février 1984 en vertu duquel il est établi ;
- le contrat doit mentionner la date à partir de laquelle le recrutement prend effet et si la durée est déterminée (ce qui est le cas pour les recrutements sur des emplois de catégorie A, celle à
laquelle il prend fin) ;
- la définition du poste occupé, les conditions d'emploi et les droits et obligations de l'agent doivent figurer au contrat.
5-1) Les contrats de recrutement de contractuels de niveau A :
Les cas où une collectivité locale peut recourir à l'emploi d'agents contractuels de cette catégorie sont définis à l'article 3 de la loi du 26 février 1984 modifiée par l'article 4 de la loi du 13 juillet 1987.
Certains contrats de recrutement de personnel du niveau A qui étaient en cours d'exécution pendant la période sous contrôle ont été examinés.
Il ressort de l'examen de ces contrats les observations suivantes :
- ces agents, pour la plupart recrutés sur des emplois de " chargé d'étude " ou " chargé de mission
" bénéficient d'un véritable déroulement de carrière et ont été pratiquement intégrés dans les services régionaux dans lesquels ils occupent des fonctions pour certains depuis plus d'une dizaine d'années sur des emplois qui ont été pérennisés en pratique.
- les actes passés avant 1998 ne font pas référence aux délibérations créant les emplois. Ces actes portant recrutement, ne donnent dans leur quasi-totalité, aucune précision sur le niveau de recrutement des agents.
- en ce qui concerne les vacances d'emplois : l'article 12.1 de la loi du 26 janvier modifiée fait obligation aux collectivités locales de communiquer au CNFPT les créations et vacances d'emplois pour les fonctionnaires de catégorie A et B. Cette obligation a été étendue à tous les emplois. Le respect de cette obligation de publicité s'impose pour la bonne application des règles d'accès aux emplois de la fonction publique territoriale et pour le respect du principe essentiel selon lequel les emplois sont destinés en priorité à des fonctionnaires.
Le contrat d'un agent non titulaire occupant un emploi de catégorie A (contrat à durée
déterminée), ne peut être valablement renouvelé que lorsque cet emploi a fait l'objet à nouveau d'une déclaration de vacance, suivi d'un appel à candidature demeuré infructueux.
La Région a satisfait à l'obligation de déclarer les vacances d'emploi au CNFPT, au moment des créations, bien que ces déclarations n'aient pas été visées ni dans les délibérations, ni dans les contrats de recrutement (avant 1998). Elle n'a cependant pas respecté cette même obligation lors de la passation de nombreux avenants portant renouvellement des contrats des agents des catégories A.
- des modifications importantes aux contrats initiaux ont parfois été introduites par simples
avenants alors même qu'elles devaient entraîner la passation de nouveaux contrats (changement de fonctions) et déclaration de vacance.
La politique régionale de recrutement du personnel de catégorie A est caractérisée par une tendance à une " contractualisation " des emplois au détriment du recrutement statutaire. Cette facilité offerte par la loi, sous contrôle du juge administratif, ne doit pas faire oublier à la Région les principes régissant le recrutement des fonctionnaires territoriaux.
Le recrutement de contractuels sur des emplois de catégorie B.
Plusieurs recrutements ont été effectués en application de l'article 3 alinéas 1et 3 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée pour combler les vacances temporaires d'emploi.
Des contractuels ont été recrutés sur des emplois permanents pour faire face à la vacance
d'emplois qui ne pouvaient être pourvus statutairement. Dans ce cas, les dispositions de l'article 3
alinéa 1 de la loi de 1984, visées dans les actes de recrutement, interdisaient de proroger le contrat au-delà de la période maximale d'un an.
Un contrat fait référence à l'article 3 alinéa 3 de la loi de 1984, qui autorise, par application des dispositions applicables à la fonction publique d'Etat (loi du 11 janvier 1984), le recrutement des contractuels sur des emplois permanents lorsqu'il n'existe pas de corps de fonctionnaires
susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes. La durée du contrat peut être dans cette situation d'une durée maximale de 3 ans expressément renouvelable.
L'application de cet alinéa au cas d'espèce relève d'une mauvaise interprétation au regard des fonctions exercées par l'intéressé.
En conclusion, l'ensemble de ces observations montre que les recrutements de contractuels sont souvent entachés d'irrégularités. Il apparaît cependant qu'un effort conséquent a été réalisé ces dernières années pour adapter les procédures et actes de recrutement à la réglementation en vigueur. Ainsi, il a pu être constaté, que les contrats récents font désormais régulièrement référence aux délibérations créant les emplois, à la déclaration de vacance auprès du centre de gestion, à la qualification du contractant.
La chambre prend acte des efforts accomplis pour respecter les procédures tout en sensibilisant l'exécutif régional sur le respect des règles qui président au recrutement de ces agents et à leur rémunération.
6) La formation du personnel :
L'effort a été porté essentiellement au cours des dernières années sur la formation organisée en interne avec le concours d'organismes locaux, nationaux et du CNFPT.
La progression du nombre de stages de formation est constante depuis 1999, avec une offre très importante en 2001.
Le budget alloué à la formation est resté relativement stable sur les 3 derniers exercices. Le taux de réalisation des engagements et des dépenses a connu une augmentation importante depuis 4 ans, révélatrice d'une meilleure programmation des actions.
Jusqu'en 2003, il n'existait pas de plan prévisionnel annuel de formation du personnel. Cet instrument est en cours d'élaboration, mais semble connaître des difficultés dans sa mise en oeuvre.
7) L'évaluation des agents :
Un système d'évaluation du personnel a été mis en place sur la base de critères prédéfinis par
catégorie de grade et par filière.
Des critères ont été établis également pour les avancements d'échelon à durée minimale, à durée intermédiaire ou à durée maximale.
La pratique de l'entretien individuel paraît difficile à établir.
8) Contrôle de l'absentéisme :
L'absentéisme des agents a fait l'objet de contrôles mis en place par la collectivité qui ont permis une évaluation.
Le tableau suivant (en jours d'absence), montre l'évolution des différentes formes d'absences depuis 1999 :
Tableau :
Le Conseil Régional a pris diverses mesures pour limiter le phénomène. Cette action semble avoir été efficace. En effet, à titre de comparaison, le taux moyen de l'absentéisme pour la fonction publique territoriale au niveau national était de 13,40 % en 1998.
9) Le régime indemnitaire :
Le régime indemnitaire général a été réactualisé deux fois depuis 1996, la première fois en 1998 et la seconde en 2001. Le régime en vigueur actuellement a été mis en place par les délibérations n° 01.86, 01.86 bis, 01.82 et 01.93 du 15 mars 2001 pour les indemnités accordées aux filières administrative, sociale, culturelle et technique.
Ces délibérations intègrent pour chacune des filières une " indemnité d'exercice des missions "
instituée par le CR par délibération n° 98-720 à 725 du 30 novembre 1998 en application, en vertu du principe de " parité ", des dispositions du décret 97-1223 du 26 décembre 1997 créant une indemnité d'exercice des missions des préfectures " et de l'arrêté interministériel de la même date fixant les montants de référence.
Tous les cadres d'emploi bénéficient de cette indemnité en vertu d'une application très large et extensive du tableau de correspondances avec les cadres d'emploi de la fonction publique d'Etat établi sur la base du décret de 1991 (filière culturelle et technique).
Le décret créant l'indemnité des missions de préfecture autorise l'application d'un coefficient multiplicateur (entre 0,8 et 3) aux montants de référence fixés, par corps, par l'arrêté du 27 décembre 1997. La délibération susvisée qui accorde l'indemnité d'exercice des missions, par filière et par catégorie d'emploi, ne fait pas état des coefficients appliqués. Ces coefficients ont été précisés, par grade et fonction, dans les délibérations de 2001 portant organisation du régime indemnitaire.
La Région a fait preuve de largesse également dans l'application de ce coefficient multiplicateur.
La chambre rappelle à ce propos que le crédit global doit être égal au montant moyen multiplié par le nombre de bénéficiaires.
10) Le personnel mis à disposition :
Deux agents régionaux sont mis à disposition d'organismes externes, le premier auprès de l'Université Antilles-Guyane, et le second auprès de la Mission d'Impulsion et de Suivi des Initiatives Locales et Européennes (MISSILE).
La deuxième mise à disposition concerne un chargé de mission à la MISSILE à compter du 1er décembre 1993.
Cette mission a été créée à titre expérimental en 1991 en partenariat entre l'Etat (Préfet), la Région et le Département. Pour son fonctionnement, chacune des institutions signataires de la convention de constitution de la mission a mis à sa disposition un ou plusieurs agents.
C'est dans ce cadre cet agent à statut contractuel a été mis à disposition de la mission, devenue à compter du 1er juillet 1994 " cellule de gestion des fonds européens ".
Aux termes de l'article 61 de la loi n° 84.53 du 26 janvier 1984 modifiée, la mise à disposition est la situation d'un fonctionnaire qui demeure dans son cadre d'emploi ou corps d'origine, mais qui effectue son service dans une autre administration que la sienne. Cette situation ne peut donc s'appliquer aux agents contractuels et en conséquence la mise à disposition concernée est irrégulière au regard de la réglementation.
11) Les emplois fonctionnels :
La situation d'un cadre de direction :
Un cadre de direction a été recruté, en position de détachement, par contrat d'engagement en date du 15 mars 1984 pour une durée " indéterminée " à compter du 1er septembre 1984. Or la double qualité de détaché et de contractuel ne semble pas prévu par le statut de la fonction publique.
Sur l'ensemble de la période pendant laquelle il a exercé des fonctions au sein des services de la Région (18 ans), ce cadre a bénéficié de conditions de rémunération très avantageuses.
Le régime indemnitaire accordé :
Depuis sa prise de fonctions dans les services du CR, ce cadre a bénéficié dans son traitement du maintien d'indemnités diverses rattachées à sa situation et à son grade antérieur, soit :
(en valeur 2000) :
- une prime départementale mensuelle de 500 F ; - une prime régionale mensuelle de 1 353, 54 F ; - une prime d'état mensuelle de 3 591,00 F ;
- une indemnité de sujétion spéciale trimestrielle de 700 F.
Depuis son recrutement dans les services régionaux, ce cadre a également bénéficié d'une "
indemnité de sujétion " mensuelle de 1 000 F destinée selon les termes du contrat d'engagement de 1984, à " indemniser l'utilisation de son véhicule personnel pour les besoins du service ".
Il a perçu une indemnité dite " de détachement " correspondant à 15 % de son traitement indiciaire.
Il a bénéficié en outre du régime indemnitaire qui a été institué par la collectivité régionale : - indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires de 19 992,68 F/trimestre en valeur 2000 ; - indemnité d'exercice des missions : 14 000 F/an en valeur 2000 (application du coefficient 3).
Le régime indemnitaire particulier qui a été accordé à ce cadre est dérogatoire au principe général posé dans le statut général de la fonction publique, selon lequel le fonctionnaire détaché est soumis aux règles régissant la fonction qu'il exerce par l'effet de son détachement (titre II article 45).
Le maintien de l'intégralité des primes attachées à son emploi d'origine ne semble avoir aucune
base légale.
Ce cadre a bénéficié d'un régime indemnitaire dérogatoire , en cumulant durant toute sa période de détachement, les indemnités propres à son emploi d'origine, et les indemnités du dispositif indemnitaire régional.
12) Mise à disposition de véhicules :
Le parc se compose de 25 véhicules dont 18 sont affectés aux besoins des différents services, administratifs, techniques et culturels, et 7 (dont le véhicule du Président) relèvent de la conduite d'un chauffeur.
La Région n'a pas délibéré sur la gestion des véhicules et leur usage, les véhicules étant affectés aux besoins des services pour l'exercice de leurs missions. C'est la note du Président qui fait référence et autorité en la matière.
Malgré la rigueur dont la Région semble faire preuve dans ce domaine, le coût total de fonctionnement du parc automobile a augmenté de 71,5 % de 1995 à 2000.
A cet égard la Région précise que " l'augmentation était inévitable compte tenu notamment :
1) de l'extrême pauvreté du parc automobile en 1995 (10 véhicules dont 2 deux roues) situation qui n'était pas digne d'une collectivité de ce niveau et qui a conduit trop souvent certains agents à utiliser leur véhicule personnel pour les affaires régionales. La collectivité régionale a dû alors faire l'acquisition entre 1996 et 2000 de 17 véhicules neufs.
2) De l'extension des attributions et compétences de la collectivité et de ses implications sur l'exigence de performance des moyens à prévoir et à mettre en place par les élus et les agents.
L'objectif recherché est de disposer d'un parc efficace avec deux priorités, la rigueur et la maîtrise des coûts ".
La chambre en prend acte.
III) LES AIDES ECONOMIQUES AUX ENTREPRISES.
Le montant des aides régionales accordées aux entreprises s'élevait aux environs de 50 MF en 2002 grâce à des moyens d'intervention variés.
- Les aides spécifiques : Primes Régionales à la Création d'Emploi (PRCE), Fonds d'Aide aux Micros Projets (FAMP), Fonds Régional d'Aide au Conseil (FRAC), AED, Prime Régionale à l'Emploi des jeunes (PREJ).
- Les aides contractualisées dans le contrat de plan Etat/Région et dans le DOCUP, telles les aides à l'investissement matériel et immatériel aux entreprises, l'action de soutien et de développement du commerce rural, les nouvelles technologies de la communication et de l'information, la pépinière de jeunes cadres ... .
- L'accompagnement pré et post-créations, qui s'effectue par le partenariat avec l'ODACE et l'ADEM, par des conventions d'objectif.
Depuis 1998, la Région tend à privilégier la mise en place d'instruments externes et de
financement des entreprises : fonds de garantie, capital investissement, bonification d'intérêts, par rapport aux autres aides (garanties, avances).
1) Les règlements de procédure :
Les informations relatives au dispositif d'aides aux entreprises font l'objet d'une publication
régionale intitulée " aides régionales aux entreprises " qui présente les règlements des différentes aides.
Par ailleurs il existe un guide des aides aux entreprises qui mentionne toutes les aides relevant du DOCUP 2000/2006.
En partenariat avec l'ADEM (association pour le développement économique de la Martinique) il a été réalisé, pour le compte de la Région, une étude sur la refonte des aides régionales aux
entreprises (septembre 2000) : PRE, PRCE, fonds régional d'aide aux micro projets, prime
régionale à l'emploi des jeunes, fonds régional d'aide au conseil, aide aux entreprises en difficulté (aides mises en place par la Région entre 1985 et 1988).
Cette étude a proposé des ajustements des différents types d'aide en fonction de l'évolution de la conjoncture économique.
Le Conseil Régional a adopté les nouveaux règlements de procédure des aides concernées proposées par l'ADEM par délibération du 5 décembre 2000 portant refonte du dispositif d'aides régionales aux entreprises,
2) Le partenariat institué avec l'ADEM (Agence pour le Développement économique de la Martinique) :
Le Conseil Régional passe des conventions annuelles avec l'ADEM, sur la base d'un programme de coopération négocié.
Les missions confiées par la collectivité à l'ADEM sont de natures diverses :
- assistance à la création et au développement des entreprises, - accompagnement et expertise auprès des entreprises,
- assistance et suivi des aides régionales,
- missions de participation, d'adhésion et de coopération,
- mission d'assistance technique aux programmes communautaires, - mission de coordination,
- mission d'animation économique (suivi statistique des aides régionales, suivi des entreprises aidées par la Région).
Pour la réalisation de ces missions, l'ADEM a reçu une subvention de 3 579 996,84 F au titre de l'exercice 2001 et 531 741 EUR (3 487 992,31 F) au titre de l'exercice 2002.
En dehors de ces missions générales reconduites chaque année, l'association, dont le fonctionnement est financé à plus de 80 % par la Région, est sollicitée ponctuellement pour assurer d'autres missions qui occupent une part importante de son activité : " étude d'opportunité d'un marché d'intérêt régional " (délibération n° 99.706 du 28 juillet 1999 - subvention de 190 860 F), étude de pénétration des aides à l'industrie " cofinancée par la Région (148 000 F) et le
DOCUP ...
Sa structure très limitée en moyens humains l'oblige à contracter elle-même avec des tiers pour la réalisation de ses missions (ex : sous-traitance avec le cabinet APRODI en 1999 pour l'étude d'impact et de pénétration des aides à l'industrie).
L'association a connu des difficultés de fonctionnement du fait des nombreuses missions qu'elle est appelée à assumer mais également de son mode de financement. Les comptes rendus d'exécution du programme annuel ne peuvent être établis parfois, comme pour le programme 1998, qu'à la fin de l'année suivante, retardant d'autant le déblocage du solde de la dotation. Cette situation a mis l'association en difficulté et le commissaire aux comptes a déclenché pour cet exercice une procédure d'alerte qui n'a été levée qu'après versement par la Région d'une subvention supplémentaire de 500 000 F en décembre 1999 (délibération CP du 1er décembre 1999).
L'ADEM, subventionnée essentiellement par la Région, doit répondre à des demandes multiples d'expertises et d'études , au détriment quelquefois de son action particulière en matière de suivi aux entreprises et des aides économiques régionales.
L'ADEM se trouve en pratique davantage dans la situation d'un " service régional " (démembré) d'un " satellite " que d'un prestataire de service de la Région dont elle dépend pour son activité et à laquelle elle doit rendre compte.
Une réflexion autour du statut et des missions de cet organisme devra être menée afin de préciser le cadre de ses interventions et l'adaptation de ses moyens.
Selon la collectivité régionale les observations de la chambre appellent un double commentaire.
" -- Les rapports existants entre l'ADEM et le Conseil Régional ne sont pas propres à la Martinique.
Les agences de développement économique - organismes privés - sont la plupart du temps constitués sous la forme d'association dite loi 1901.
Elles sont créées par les différents partenaires, pour mettre en ouvre la politique arrêtée par les opérateurs publics.
Le poids des contributions régionales au budget de cette structure demeure dans l'absolu dans la moyenne observée dans les départements et régions de taille comparable.
Ces concours sont par ailleurs en proportion des dépenses de fonctionnement ou du budget global, dans la moyenne constatée par la convention nationale d'économie régionale (fédération des agences économiques) dans son étude réalisée sur les agences de développement en 2001 et 2003. (Enquête sur les contributions des agences de développement - Fidal 4 juin 2003).
Sur la forme, les concours financiers du Conseil Régional découlent de propositions d'actions votées par le Conseil d'administration de l'ADEM et soumis aux instances décisionnelles du Conseil Régional.
Comme tous les organismes bénéficiaires des concours régionaux, les modalités de versement s'enquièrent de l'effectivité des dépenses et, en ce qui concerne l'ADEM, de la réalisation des actions présentées.
Si l'ADEM demeure un partenaire essentiel du Conseil Régional et des opérateurs publics (Etat - Conseil Général - DRIRE - Chambre de Commerce et d'Industrie de la Martinique etc ...) pour la conduite et la mise en ouvre d'actions en faveur des " entreprises martiniquaises ", son statut et ses missions ne relèvent pas de la compétence régionale ".
La chambre vous confirme comme le souligne d'ailleurs la note de la société d'avocats jointe à la réponse que la relation instituée entre l'ADEM et la collectivité régionale même si elle n'est pas proprement locale n'est pas exempte de toute insécurité juridique.
3) Les différentes aides :
3-1) Les avances remboursables :
Des avances remboursables ont été accordées à des entreprises dont la poursuite de l'activité économique était manifestement compromise. De nombreuses entreprises aidées ont été contraintes par la suite de cesser leur activité et la Région n'a pu faire valoir ses droits de
créancier. En réaction à ce constat d'échec, l'assemblée plénière a décidé par délibération du 11 octobre 2001 de surseoir à l'examen de toute nouvelle demande d'avance remboursable.
Au 31 décembre 2000, le compte 2518 " prêts et avances à des organismes publics ou privés ", enregistrait un solde débiteur de 40 057 022,81 F correspondant au total restant dû au titre d'une cinquantaine d'avances remboursables accordées entre 1986 et 2000.
Par délibération n° 01.1184 en date du 23 octobre 2001, la Région a décidé d'admettre en non valeur le montant de toutes les avances accordées aux entreprises ayant fait l'objet d'une
liquidation judiciaire avant 1994 pour un total de 8 906 365 F (1 357 766,59 EUR) détaillé dans le tableau suivant :
Tableau :
Concernant les avances accordées depuis 1997, et qui sont actuellement en cours de remboursement, il apparaît qu'un suivi plus rigoureux a été mis en place par la cellule
recette/trésorerie du service de l'exécution budgétaire et de la trésorerie. La Région s'est par ailleurs attachée à prendre des garanties pour la couverture des risques encourus : nantissement sur les équipements (SOCOMOR), hypothèque (COPROLAM).
La Région affirme qu'elle " a pris la décision de surseoir à ce mode de financement de l'économie
" et " qu'elle privilégie notamment dans le cadre du DOCUP la mise en place d'instruments financiers répondant aux exigences particulières de l'entreprise martiniquaise ".
La chambre en définitive note que le Conseil Régional fait preuve de davantage de prudence dans l'octroi et le suivi des avances remboursables, après des pertes importantes qui ont lésé
gravement le contribuable.
3-2 ) Aides aux entreprises en difficulté :
Le dispositif d'aides aux entreprises en difficulté a été institué par délibération n° 88.448 du 12 juillet 1988. Il prévoit l'octroi comme forme d'intervention, des aides à la modernisation, et des aides à la reconstitution du fonds de roulement.
La mise en place de ce dispositif manque de rigueur dans son application. Deux sociétés Alizé Antilles Transit et SEEN peuvent être citées en exemple.
La société Alizés Antilles Transit :
Une avance remboursable de 500.000 F a été accordée à la société Alizés Antilles Transit par délibération n° 98.732 du 24/11/1998 mandat n° 4051 du 2 juin 1999). Cette avance a été
accordée à la société alors qu'elle était en situation de redressement judiciaire, sous réserve de la validation par le tribunal de commerce du plan de continuation.
L'avance a été payée le 2 juin 1999 (mandat n° 4051) après que le tribunal se soit prononcé en faveur du plan de continuation par jugement en date du 13 avril 1999.
La Région, par l'intermédiaire de son président, a obtenu devant notaire à titre de garantie une inscription au privilège de nantissement du fonds de commerce.
Il est à remarquer que cette inscription se trouve en concurrence avec le privilège du trésor (522.083 F), de la sécurité sociale (11.056,43 F) de la société de Développement Régional Antilles/Guyane (121.000 F), et permettra difficilement à la Région de faire valoir ses droits de créancier dans l'éventualité d'une cessation d'activité définitive de l'entreprise.
La SEEN :
Par délibération n° 97.733 du 02/12/1997, la Région a accordé à la SEEN une subvention de 6.060.000 F à titre de contribution à la reconstitution du fonds de roulement et une avance remboursable de 3.000.000 F (taux de 4,25 % - 7 ans - 2 années de différé).
A l'époque de la décision de l'assemblée, l'entreprise, en difficulté, se trouvait en situation de redressement judiciaire et l'octroi de l'avance a été subordonnée comme dans le cas précédent, à l'acceptation par le tribunal de commerce du plan de continuation proposé par l'entreprise.
L'avance remboursable a été accordée par arrêté du Président n° 99.151 du 31 mai 1999 et payée par mandat n° 4136 du 21 juin 1999. Cette avance a été assortie d'une prise de garantie devant notaire constituée par le nantissement du matériel de transport de l'entreprise.
Les dispositions du décret n° 82.208 du 22/09/1982 précise les conditions qui président à l'octroi des avances remboursable, en réservant ces aides directes à "la création ou l'extension d'activité économique" par une entreprise, conditions qui ne paraissent pas être respectées dans les deux cas d'espèce.
En outre, le dispositif des aides aux entreprises mis en place par la Région ne prévoit pas d'aides sous forme d'avance remboursable pour le cas des entreprises "en difficulté" pour lesquelles sont seulement prévues les "aides à la modernisation et à la reconstitution du fonds de roulement".
La chambre constate que l'attribution d'une avance remboursable semble inadaptée aux cas d'espèce. La Région devra être particulièrement attentive au suivi du remboursement des avances concernées.
3.3) Les aides à la filière canne-sucre-rhum :
Ces aides sont pour l'essentiel contractualisées dans le DOCUP et le plan Etat-Région. Les dépenses éligibles à ces aides sont certifiées par les services instructeurs de la DAF.
- aides à la balance,
- aides à la plantation et replantation, travaux d'amélioration foncière, ces deux aides entrent dans le cadre du POSEIDOM ; aides versées sous forme de complément de prix à la tonne de canne,
- aides versées au centre technique du sucre et de la canne : contractualisées (plan Etat/Région et DOCUP) : 6.650.000 F entre 1995 et 2001. Ces aides sont actuellement plafonnées à
l.000.000 F/an.
- aides à la SAEM du Gallion :
Aide au plan de modernisation : 30.000.000 F versés pendant la période de 1996 à 1998.
Aide pour travaux d'hygiène et de sécurité : 3,5 MF en 2000
Aides versées suite au rapport d'audit concernant la SAEM et l'ensemble de la filière :
8.633.055 F pour reconstruction du fonds de roulement. La Région s'est engagée en outre à participer à hauteur de 7 MF à une augmentation de capital, et à 12,5 MF sur 3 ans (75 MF au total) pour le plan de modernisation.
L'activité industrielle de la SAEM Gallion n'a pu être maintenue depuis une dizaine d'années que par l'injection importante et régulière de fonds publics.
La Région dans sa réponse témoigne que :
" S'agissant de la SAEM-PRSM du Galion, il convient de préciser que beaucoup d'espoirs sont mis dans la conclusion d'un accord partenarial industriel et commercial avec l'industriel COFEPP (Compagnie Financière Européenne de Prise de Participation - Bardinet - La Martiniquaise).
Un protocole cadre a été signé le 3 avril 2003 entre la SAEM du Galion, COFEPP, la Région, le Département et l'Etat.
Des conventions particulières relatives aux engagements de chacun seront signées au cours du dernier trimestre 2003.
Il est à noter que COFEPP participera au capital social de la SAEM du Galion et à la demande des collectivités, prendra une part active dans la gestion de cette structure ".
La chambre en prend acte mais note toutefois que la succession des plans de restructuration n'a pas permis de parvenir à un véritable équilibre de l'exploitation.
3.4) Aide exceptionnelle au secteur banane :
Par délibération n° 99.276 du 27 mars 1999, la Région a décidé l'octroi d'une aide régionale de 9.000.000 F à titre de "contribution au maintien de l'emploi des ouvriers agricoles du secteur de la banane".
Cette intervention régionale en faveur des salariés de la filière banane qui prend la forme d'aides individuelles à caractère social (secours) ne rentre pas dans le cadre légal des aides
économiques.
Le CNASEA a été mandaté par convention pour distribuer cette aide à "tous les salariés agricoles déclarés travaillant sur toutes les exploitations agricoles de production de bananes de la
Martinique".
Les 9.000.000 F ont été versés au compte du CNASEA (mandat n° 8215 du 15/10/1999 chargé de répartir l'aide entre les ouvriers agréés par la Région. Cette somme comprend le montant des aides et la rémunération du CNASEA pour cette intervention, alors que la délibération n'en faisait pas état, sur la base prévisionnelle de 352.500 F correspondant à 4700 dossiers (75 F par
dossier).
La convention prévoyait un réajustement de la rémunération de CNASEA au terme de l'opération sur présentation d'un état comptable justifiant le nombre de dossiers effectivement traités. En mars 2003, selon les dernières informations obtenues de la Région, la comptabilité de l'opération n'avait pas encore été clôturée par l'agent comptable du CNASEA.
La chambre rappelle qu'il convient de respecter la réglementation régissant les interventions économiques de sa compétence, et la nécessité, pour préserver les intérêts de la collectivité, de suivre et contrôler le partenariat qu'elle institue avec des organismes extérieurs en demandant notamment au CNASEA de produire le bilan financier définitif de cette opération.
La chambre prend acte de la démarche diligentée dans ce sens par la collectivité.
3.5) Aides à l'aquaculture :
La filière aquacole, considérée par le Conseil Régional comme "porteuse en valeur ajoutée et susceptible de créer des emplois" a été très largement aidée.
Différentes aides ont été accordées à la filière en investissement et en fonctionnement. Les aides les plus importantes sont affectées à l'investissement, dans le cadre du DOCUP et la Région participe à hauteur de 25 % du montant de l'assiette éligible retenue après validation des projets par la Direction des Services Maritimes.
Des aides "transversales" ont été également mises en place pour le développement de la filière (aides à la formation, à l'achat d'alevins, à la promotion (loup caraïbe), à l'assistance technique en partenariat avec l'ODEADOM).
A ces aides s'ajoutent enfin les autres aides traditionnelles dont bénéficient les entreprises (PRE, PRCE. Aide au conseil, à la modernisation).
Dans son action en faveur du développement de l'aquaculture, le CR a établi très tôt un
partenariat privilégié avec "l'Association pour le développement de l'Aquaculture en Martinique"
(ADAM) organisme initiateur des techniques de production, et avec l'IFREMER pour le pôle scientifique.
L'ADAM a été longtemps le principal partenaire de la Région et a bénéficié à ce titre d'aides très importantes.
Un audit a été réalisé à la demande de la Région en 1996. Il a permis d'établir un bilan de l'activité de l'association pour la période des années 1990 à 1995.
Il fait tout d'abord le constat de l'importance des aides régionales reçues par l'association (7 706 000 F) pour la période considérée, soit environ 50 % du total des aides régionales à
l'aquaculture). Ces aides ont été accordées sans que ne soient présentés par l'association de véritables dossiers explicatifs préliminaires, ni rapports techniques. Le rapport signale également l'insuffisance du contrôle de l'emploi des fonds par la Région.
Le bilan général de l'activité de l'association établi en 1996 constate un "rôle de développement de l'aquaculture limité" au travers les 3 filières d'élevage mises en place (écrevisse, saint-pierre, loup caraïbes) qui ne décollent pas, tout en reconnaissant au profit de l'association un rôle véritable en matière expérimentale et d'assistance technique, tenu en concurrence avec l'IFREMER.
Pour la période 1997 à 2000, le total des aides versées à l'ADAM s'élève à 5.838.433 F, dont 3.534.433 F au titre du fonctionnement et 2.304.000 F au titre de l'investissement. Pour les années 1997 à 2002, l'ADAM a reçu environ 40 % du total des aides régionales accordées à l'aquaculture. Ces aides ont servi au financement des différentes actions organisées à l'initiative de la Région ou de la profession aquacole. Elles ont donné lieu à la passation de conventions annuelles Région/ADAM qui précisent les conditions de versement des fonds et de leur utilisation en fonction des programmes pré-établis :
- aides à l'achat d'alevins - aides à l'assistance technique
- aides aux programmes d'activités annuels
L'ADAM a ajouté à son rôle expérimental, à partir de 1996, la gestion de la première écloserie (de loups des caraïbes) installée à Saint-Pierre, qui est restée, jusqu'à ces dernières années la seule écloserie de Martinique. Cette position lui a conféré une responsabilité importante à l'égard des aquaculteurs qui ont dû s'approvisionner auprès d'elle en alevins.
Certes la production aquacole a connu des avancées certaines mais elles restent limitées par rapport aux aides accordées.
Dans sa réponse, la collectivité régionale soutient
- qu' " elle ne partage pas l'avis de la CRC s'agissant des contrôles de l'Association pour le développement aquacole en Martinique (ADAM). Tant les conseillers régionaux que les services administratifs sont conscients des activités réelles de cette association et de son rôle effectif dans la filière ",
- que " depuis les trois derniers exercices environ, les conseillers régionaux n'octroient d'aides à l'ADAM que pour les actions indispensables à la filière aquacole, dont notamment le maintien des géniteurs et la production d'alevins de Loup des Caraïbes. Les contrôles se réalisent tant à partir
des documents fournis (rapports, bilans et comptes de résultat) que sur le terrain ",
- que " par ailleurs, il n'est pas objectif de faire porter à l'ADAM le poids d'un non " décollage " de l'activité aquacole en Martinique. Les aquaculteurs ont connu des difficultés de différente nature (sous capitalisation, calamités naturelles, incidents techniques ...) qui ont obéré leur capacité de production ".
La chambre maintient comme le reconnaît la Région, que l'activité aquacole n'a pas véritablement décollé. La question se pose de savoir si l'ADAM a rempli véritablement son rôle de promoteur de la filière que l'on attendait d'elle par le partenariat privilégié et les aides importantes dont elle a bénéficié même s'il existe des circonstances atténuantes dans l'insuccès relatif de cette activité.
La Région ne semble pas en mesure d'établir ce constat et d'évaluer le développement de la filière quant aux objectifs annoncés de création de valeur ajoutée et de développement de l'emploi.
IV) LA FORMATION PROFESSIONNELLE : 1) Les objectifs définis par la Région :
Les objectifs généraux visent à obtenir la qualification diplômante des demandeurs d'emploi et recherchent essentiellement :
- l'adéquation entre les actions de formation et le marché de l'offre d'emploi et une meilleure répartition géographique des centres de formation
- la priorité à la formation des demandeurs d'emploi de longue durée
- l'accompagnement de l'effort de formation des salariés en partenariat avec les organismes chargés de la collecte des fonds mutualistes et également par le financement direct des plans de formation des entreprises.
2) L'élaboration des programmes annuels de formation professionnelle continue et d'apprentissage :
La Région a mis en place une procédure d'élaboration des programmes annuels associant les services administratifs, les élus et des partenaires externes.
Le plan régional de formation professionnelle
Pour l'élaboration des programmes annuels de formation des adultes (PRFA) et de formation des jeunes PRFJ), un appel public à propositions de formations est lancé (N-1) sur la base d'un
cahier des charges qui définit les orientations annuelles et les attentes du CR. Les organismes sont agréés pour 3 ans en ce qui concerne le programme régional jeunes, pour la durée de l'action en ce qui concerne les adultes (1 an, 1an 1/2).
Le programme régional est élaboré à partir du recollement des propositions faites par les organismes.
En ce qui concerne le programme régional de formation des jeunes le cahier des charges est établi à partir des besoins portés à la connaissance de la Région notamment par le "réseau d'accueil" mis en place.
En matière d'apprentissage, une convention quinquennale est passée avec les organismes gestionnaires des Centres de Formation des Apprentis (CFA) secteurs de l'artisanat, du tertiaire, de l'agriculture). Une convention annuelle est passée avec chaque organisme pour la réalisation du programme.
Enfin d'autres actions de formation sont menées par l'intermédiaire et en partenariat avec des organismes qui ont une vocation spécifique : AFPAM, école de formation maritime et aquacole.
Ces centres dont les actions sont prédéterminées font l'objet d'une dotation annuelle.
L'adoption de ces plans et actions de formation est réalisée à partir d'une procédure bien encadrée.
La formation spécifique des jeunes de moins de 26 ans - Plan de développement régional de la formation des jeunes :
La Région a exercé la totalité des compétences transférées par la loi de 96 en matière de formation des jeunes de moins de 26 ans.
La loi quinquennale prévoit l'institution d'un plan régional de formation professionnelle des jeunes (PRDFPJ) qui a notamment pour objet la programmation à moyen terme des réponses aux besoins de formation prenant en compte les réalités économiques régionales et les besoins des jeunes pour permettre leur accès à l'emploi.
Ce plan
couvre l'ensemble des filières de formation professionnelle et s'adresse à l'ensemble des jeunes de moins de 26 ans sortis du système éducatif avec ou sans qualification. Il devrait intégrer les contrats d'objectif (inexistant actuellement) passés avec les organismes consulaires et
professionnels, ainsi que les dispositions relatives à la FP devant figurer au schéma prévisionnel des formations des lycées et collèges, ceci dans un souci de cohérence générale de la politique de formation.
Un premier plan, élaboré en 1997 n'a pas été mis en ouvre car il ne répondait pas selon les instances représentatives, au cahier des charges.
Le Conseil Régional note dans sa réponse qu'il " a assumé des actions qualifiantes en 1994 (comme les autres régions) et a anticipé en assumant l'ensemble du dispositif par convention de délégation de compétences en 1996 ".
En 1999, la Région a relancé le processus et fait appel au cabinet "Top Management" pour l'élaboration de ce plan. Les différents organismes consulaires, ainsi que le conseil général, ont été associés à son élaboration en participant au comité de pilotage mis en place, conformément aux prescriptions légales.
Le document final, a été présenté aux membres de la commission de formation professionnelle en avril 2001.
Ce document n'a pas été adopté par l'assemblée mais la Région s'oriente selon sa réponse vers "
la mise en place d'un plan d'ensemble jeunes et adultes tel que le préconise le nouveau texte relatif à la formation ".
Actions connexes en matière de formation :
La Région Martinique a, comme beaucoup d'autres régions, étendu son action en matière de FP continue des jeunes en l'accompagnant d'actions complémentaires, notamment en matière d'accueil, d'orientation, de mobilisation des jeunes en collaboration avec l'Etat et les autres partenaires :
Le Conseil Régional a passé une convention avec l'Association gestionnaire de l'Environnement de la Formation Professionnelle de la Martinique ( AGEFMA) en 2002 dans le cadre du
programme "nouveaux emplois, nouveaux services" pour une action en matière de conseil et d'animation à l'accompagnement des projets dans une démarche de professionnalisation.
Pour le programme "TRACE" (trajet d'accès à l'emploi)" élaboré en application de l'article 5 de la loi 98.657 du 29 juillet 1998 (lutte contre les exclusions), la Région a mis en place également des
"espaces jeunes" dont l'objet est de concentrer dans un même lieu les services adaptés aux besoins des jeunes en recherche d'emploi ou de formation. En 1997 deux structures d'accueil, le PAIO de Fort-de-France et la mission locale de la Capesterre ont reçu le label "espace jeunes"
par délibération du 22 décembre.
En matière de développement de l'animation régionale du réseau d'accueil, destinée à mettre en commun les expériences, initiatives, savoir-faire aucune convention n'a été actée. Cependant, le service de la formation professionnelle participe régulièrement à des réunions de zone organisées
