REPUBLIQUE DE DJIBOUTI

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REPUBLIQUE DE DJIBOUTI

Ministère Délégué auprès du Ministère de l’Intérieur, Chargé de la Décentralisation

Feuille de Route de la Mise en Œuvre de la Politique de Décentralisation

Période : 2017 - 2019 Document Final

Novembre 2016

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Sommaire

Résumé exécutif ____________________________________________________________ 3 Introduction _______________________________________________________________ 5 I. Etat des lieux de la Décentralisation ________________________________________ 8 1.2. Cadre juridique de la décentralisation ________________________________________ 8 1.2. Cadre institutionnel de la décentralisation ____________________________________ 16 II. Vision et Axes stratégiques de la décentralisation ____________________________ 28 2.1. Vision de la décentralisation ___________________________________________ 28 2.2. Axes Stratégiques et objectifs de la Feuille de Route de la Décentralisation _________ 29 III. Cadre de mise en œuvre de la politique de décentralisation ____________________ 45

3.1. Horizon temporel et phases séquentielles de mise en œuvre de la Feuille de Route __ 45 3.2. Responsabilités des acteurs étatiques dans la mise en œuvre et le suivi de la Feuille de Route 46

3.3. Rôles des acteurs non étatiques dans la mise en œuvre de la Feuille de Route de la Décentralisation ________________________________________________________________ 47 3.4. Mécanisme de suivi et d’évaluation _________________________________________ 48 3.5. Risques et propositions de mitigation ________________________________________ 49 IV. Plan d’Actions de la Feuille de Route : période 2017-2019 ___________________ 50 Bibliographie _____________________________________________________________ 59 Annexe 1 : Liste des personnes rencontrées _____________________________________ 60 Annexe 2 : Termes de Référence pour l’élaboration de la Feuille de Route de la

Décentralisation ___________________________________________________________ 62

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Résumé exécutif

L’idée d’une gestion décentralisée du territoire s’est invitée dans les débats publics à Djibouti dès les premières heures de l’indépendance. La constitution du 15 septembre 1992 énonce, de façon forte et claire, les principes de base de cette réforme. Mais, pendant de nombreuses années les autorités ont tardé à matérialiser cette volonté par des actes concrets. L’Accord de Paix et de Réconciliation signé le 26 décembre 1994, entre le pouvoir central et la rébellion insistera sur la nécessité de faire de la décentralisation un mode de gouvernance et un instrument de juste répartition des richesses nationales entre les citoyens de ce pays.

Les premiers pas dans la mise en pratique de la décentralisation seront franchis en 1999 par la mise en place des Conseils Régionaux Provisoires dont les membres ont été nommés par décret présidentiel. C’est à partir de 2006 que les premières élections locales seront organisées pour un mandat de 5 ans. Présentement, la deuxième mandature, elle aussi pour 5ans, est en cours. Elle devra prendre fin en janvier 2017, avec l’élection de nouveaux conseillers.

Au cours de ces dix années de gouvernance décentralisée, les attentes des populations, en termes de meilleurs accès aux services sociaux de base, sont loin d’être satisfaits : très peu d’investissements ont été réalisés dans le sens de la réduction de la pauvreté.

Du reste, la création récente, juin 2016, d’un ministère délégué, chargé de la décentralisation, marque un tournant décisif quant à l’engagement des plus hautes autorités dans la mise en œuvre de la politique de décentralisation.

C’est dans ce contexte que le PNUD a répondu favorablement à la requête du Ministère Délégué, Chargé de la Décentralisation de lui accorder un appui financier pour l’élaboration d’une Feuille de Route de la Décentralisation.

L’état des lieux de la décentralisation ainsi dressé au cours de cette mission fait le constat des faiblesses suivantes : (i) le cadre juridique actuel mérite d’être mis en cohérence et complété par des textes réglementaires en rapport avec les finances publiques des collectivités territoriales ; (ii) le cadre institutionnel actuel mérite d’être renforcé pour soutenir techniquement les collectivités territoriales à exercer la maîtrise d’ouvrage du développement; (iii) les collectivités territoriales n’ont pas été soutenues par les moyens humains et financiers nécessaires. En plus, elles n’ont pas bénéficié du renforcement des capacités attendu, pour assumer leurs responsabilités de maître d’ouvrage du développement local ; (iv) au niveau des acteurs locaux, à savoir les services techniques déconcentrés de l’Etat, les organisations de la société civile et les communautés villageoises, la pénétration sociale de l’esprit de la décentralisation reste encore très faible.

C’est sur la base de ce portrait, et dans l’esprit de la vision gouvernementale de la décentralisation, que la présente Feuille de Route est élaborée. Elle s’articule autour de cinq (5) axes stratégiques assortis d’objectifs spécifiques, de résultats attendus, d’activités majeures et de budget. Les axes stratégiques sont les suivants : (i) Amélioration du cadre juridique, (ii) Renforcement du cadre institutionnel ; (iii) Renforcement des capacités des acteurs institutionnels ; (iv) Appui à la maîtrise d’ouvrage des collectivités territoriales ; (v) Communication sur la décentralisation et la participation citoyenne au développement des collectivités territoriales. La période temporelle des activités de la Feuille de Route s’étale sur trois ans, 2017 à 2019, pour être en harmonie avec la Stratégie de Croissance Accélérée et de Promotion de l’Emploi (SCAPE).

Le Plan d’Actions Triennal demeure l’instrument programmatique de référence pour la mise en œuvre de la Feuille de Route de la Décentralisation. En début de chaque année, il devra être question

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d’en extraire une tranche qui constituera le Plan de Travail Annuel du Ministère Délégué. S’il est vrai que le Ministère Délégué auprès du Ministre de l’Intérieur, Chargé de la Décentralisation, est le chef d’orchestre de la mise œuvre de cette réforme, tous les ministères y doivent jouer leurs partitions.

Ainsi, les ministères en charge de l’économie, des finances et du budget seront responsables de la règlementation en matière de finances publiques des collectivités territoriales, de la mobilisation des ressources financières pour le financement du développement local et de l’harmonisation des échelles de planification entre le niveau national et le niveau local. Les ministères sectoriels, chacun en ce qui le concerne, seront responsables des réglementations sectorielles et de l’application des mesures en rapport avec la déconcentration des services techniques dont ils assurent la tutelle.

Il est attendu que les partenaires au développement, à travers leurs projets et programmes respectifs, sans être obligés de changer leurs engagements initiaux avec le Gouvernement de Djibouti, participent au financement des activités de la Feuille de Route de la Décentralisation. Pour cela, ils seront invités à prendre connaissance de ce document qui constitue une priorité du gouvernement.

Les organisations de la société civile sont des acteurs stratégiques importants dans la mise en œuvre de la politique de décentralisation. Elles sont assez nombreuses dans les cinq régions du pays et interviennent dans tous les domaines de la vie sociale et économique. Leur présence et leur nombre constituent une opportunité pour la vulgarisation de la décentralisation dans les villages, pourvu qu’elles aient, préalablement, reçu une formation adéquate dans de ce sens.

La mise en œuvre de la politique de décentralisation requiert une concertation régulière entre les acteurs institutionnels, au niveau national et à l’échelle des régions. C’est pourquoi, il serait de mise de revitaliser les cadres de concertation existants et d’en créer d’autres pour plus de participation.

Il est, du reste, important de noter l’existence d’un certain nombre de risques dans la mise en œuvre de toute politique publique à Djibouti, et la décentralisation n’en fait pas exception. Ces risques sont d’ordre politique, administratif, économique et socio-culturels. Ils représentent des pesanteurs à l’atteinte des objectifs assignés à la feuille de route. Il serait de mise de les atténuer ; dans ce sens, des mesures de mitigation ont été proposées.

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Introduction

Contexte de l’élaboration de la Feuille de Route de la Décentralisation

La décentralisation occupe une place importante dans les réformes structurelles entreprises par les états africains à partir des décennies 1990 et 2000. Elle fait suite aux programmes d’ajustement structurel et fait partie du processus de démocratisation de ces pays. C’est un modèle de gouvernance qui, aux antipodes des systèmes centralisés, responsabilise les populations, à travers des organes élus, pour la gestion des affaires publiques locales. Le postulat à la base de l’adoption et de la vulgarisation, tous azimuts, de ce paradigme en Afrique est : les populations locales sont mieux à même que quiconque pour définir ce qui vaut mieux pour elles, en matière de développement. En corollaire, de façon quasi-universelle, la décentralisation repose sur les principes suivants :

1. L’attribution aux collectivités locales d’une personnalité juridique et, par voie de conséquence, d’une sphère de compétences distincte et complémentaire de celle de l’Etat ; 2. La libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus au suffrage

universel. De ce fait, les collectivités territoriales sont dotées d’un pouvoir décisionnel qui n’est soumis qu’aux contrôles de conformité à la loi et l’intérêt général;

3. L’autonomie financière des collectivités locales : elles disposent d’un budget dont les recettes sont destinées à l’exercice des compétences à elles transférées.

A bien des égards, au travers dela gouvernance décentralisée, les Etats visent à relever les défis suivants : (i) consolider l’unité nationale ; (ii) renforcer l’ancrage social de la démocratie à la base ; (iii) promouvoir le développement économique, social et culturel des territoires, tout en veillant à l’équilibre des genres.

Du reste, les modèles de décentralisation ne sont pas uniformes sur le continent africain. Ils reflètent, pour chaque pays, sa géographie, son histoire administrative, sa sociologie est ses aspérités culturelles. Dans de nombreux pays francophones de l’Afrique au Sud du Sahara, la réflexion sur un modèle de gouvernance décentralisée a été au cœur des débats dès le début des indépendances.

Cependant, il eut très peu de progrès sur ce chantier, après les premières décennies qui suivirent l’accession des pays africains à la souveraineté internationale. Mais les crises sociétales que ces Etats ont connu au cours de ces dernières années ont remis la problématique de la décentralisation au goût du jour. Dans bien des cas, les clauses des accords de paix et de réconciliation nationale signés entre les belligérants recommandent la mise en place d’une approche décentrée de la gestion du développement.

L’histoire de la gouvernance politique de Djibouti n’en fait pas exception. L’idée d’une gestion décentralisée de ce pays s’est invitée dans les débats politiques dès les premières heures de l’indépendance. La constitution du 15 septembre 1992, celle en vigueur, prévoit la création des collectivités territoriales qui s’administrent librement à travers des organes élus.L’accord de paix et de réconciliation nationale exprime fortement la nécessité de mettre en place la décentralisation¹. Dès lors, la volonté politique des décideurs publics, en matière de décentralisation, n’a pas faibli, en dépit des nombreux écueils rencontrés dans la mise en œuvre de cette réforme administrative. Les premières élections locales dans le cadre de la décentralisation ont eu lieu en mars 2006. Les conseils

1Accord de Paix et de Réconciliation Nationale, du 26 décembre 1994, Titre ix : « Après la restauration de la paix et de la réconciliation nationale, une large décentralisation portant sur le transfert de certaines compétences et moyens vers des collectivités territoriales sera instituée en République de Djibouti »

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régionaux et communaux actuellement en activités ont été élus en 2012, et leur mandat s’achève en mars 2017. Entre temps, le pays s’est doté, en janvier 2010, d’un Document Cadre de Politique Nationale de Décentralisation, assorti d’un Plan d’Actions. Malheureusement, très peu d’initiatives prévues dans le cadre de ce Plan d’Actions ont été réalisées. La création d’un Ministère Délégué, Chargé de la Décentralisation en juin 2016 constitue un acte politique fort qui prouve la volonté des autorités publiques de faire de la décentralisation un instrument de participation citoyenne au développement et aussi un moyen efficace de lutte contre la pauvreté.

Le Ministère Délégué, Chargé de la Décentralisation a envisagé de se doter d’un outil opérationnel de mise en œuvre de la réforme : une Feuille de Route de la Décentralisation. Pour ce faire, l’initiative a bénéficié de l’appui du PNUD qui finance, ainsi, la mission d’élaboration de la Feuille de Route.

Le présent document, la Feuille de Route de la Décentralisation, est construit à partir d’une analyse de l’état actuel de la mise en œuvre de la politique de décentralisation aux plans juridique, institutionnel et financier. Les aspects relatifs aux capacités humaines et techniques au niveau des principaux acteurs institutionnels (Etat, collectivités locales, société civile) n’y sont pas occultés. La Feuille de Route prend en compte les acquis et les faiblesses constatés dans la mise en œuvre de la politique de décentralisation. Elle est assortie d’un Plan d’Actions sur une période de trois (3) ans, 2017-2019.

Méthodologie d’élaboration de la Feuille Route

Equipe technique d’orientation de la mission : dès à l’entame de la mission, le Cabinet du Ministère Délégué, Chargé de la Décentralisation s’est constitué en équipe pour orienter et guider la conduite de l’étude, eu égard à sa connaissance des termes de référence, du pays et de la problématique.

L’équipe a validé la méthodologie qui lui a été présentée par le consultant en charge de l’élaboration de la Feuille de Route.

Revue documentaire : la problématique de la décentralisation n’est pas une question nouvelle à Djibouti. La mission a pu disposer d’un corpus documentaire important comprenant : des monographies sur le pays et les collectivités territoriales, des documents de planifications globales et sectorielles, des documents de projets. La mission a pu accéder également aux lois, aux décrets et aux arrêtés en rapport avec la décentralisation et la vie des collectivités territoriales. La revue documentaire a permis également de savoir la vision et les objectifs de la politique de décentralisation dans ce pays, et de faire le point des progrès réalisés.

Entretiens semi-directifs : ces entretiens ont été conduits au niveau national auprès des directions nationales et services centraux des différents ministères sectoriels. Au nombre de ces services, on peut citer en filigrane, ceux des ministères de l’intérieur, de l’économie et des finances, du budget, de l’environnement et de l’habitat, l’éducation, les partenaires au développement. L’énumération n’est pas exhaustive.

Echanges et Concertations dans les Régions : la mission s’est rendue dans les chefs-lieux des cinq régions du pays, pour se faire une opinion sur le fonctionnement des organes des collectivités territoriales, les relations de ceux-ci avec les autres acteurs du développement local : préfets, services techniques déconcentrés, associations de base de la société civile. La mission a pu apprécier, in situ la perception des acteurs locaux sur la politique de décentralisation, et le niveau de compréhension de ceux-ci de la réforme en cours. La réunion de concertation sur la politique de décentralisation a réuni, dans chaque région, les principaux acteurs institutionnels en place.

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Restitutions et validation des résultats de la mission :les résultats provisoires de la mission, à savoir, l’état-des-lieux analytique de la décentralisation et le plan d’actions de la mise en œuvre ont été restitués successivement au cabinet du Ministre Délégué, Chargé de la Décentralisation et à la Commission de Réflexion sur le Renforcement du processus de Décentralisation. Les commentaires et les observations issus de ces rencontres ont été pris en considération dans la version finale de la Feuille de Route.

Rédaction du document : la structure de présentation de la Feuille de Route, en un seul volume, comprend pour l’essentiel : (i) état-des-lieux de la décentralisation ; (ii) vision et axes stratégiques ; (iii) Plan d’Actions de mise en œuvre sur une période de trois ans ;(iv) mécanisme de mise en œuvre.

Une versionprovisoire a étéproduite et soumise aux commentaires et observations du cabinet, puis à l’approbation de la commission de Réflexion sur le Renforcement du processus de Décentralisation.

La version finale a pris en compte les différentes considérations.

Quelques données générales sur la République de Djibouti Tableau 1 : Informations sommaires sur le pays

Domaines Informations²

Eléments de

souveraineté Indépendance : 27 juin 1977 ; Monnaie nationale : Franc djiboutien, parité : 177FDj/1 dollar USA Appartenance sous régionale : Union Africaine,

Géographie et

démographie Superficie : 23.200 Km2 ; population : 819.159 habitants, dont 46,2% de femmes. Les moins de 35 ans représentent 74% de la population. Taux de croissance démographique : 2,8%

Socio-économie

Vision 2035 : « Faire de notre pays un pôle économique, commercial et financier régional et international qui assure le bien être des Djiboutiens et Djiboutiennes dans un environnement de paix, sécurisé et propre³».

Economie : IDH : 0,493 (valeur, 2013) ; espérance de vie à la naissance : 59,4 ; PNB/tête : USA $2.904 ; taux de croissance réel du PIB : 5% (en 2013) ; taux d’inflation : 2,5%

Santé : Taux de Mortalité Infanto-juvénile : 67,8/1000 (en 2012) ; taux de couverture vaccinale : 35,1% (en 2012) ; taux de prévalence du VIH : 2,7%.

Education : la part du budget d’Etat consacrée à l’éducation : 22% (en 2013) ; taux brut de scolarisation (enseignement primaire) : 82,2% (en 2013-2014) ; parité fille/garçon (enseignement primaire) : 0,86 ; parité fille/garçon (enseignement secondaire) : 0,76.

Taux de chômage des jeunes⁴ : variable selon les régions : Obock (21,2%), Arta (32,4%), Ali-Sabieh (38,2%), Djibouti (40,4%), Dikhil (47,8%), Tadjourah (52,5%).

Eau potable: 90% des ménages ont accès à une source d’eau améliorée. La production d’eau potable ne couvre que 43% des besoins actuels.

Assainissement : 16,5% de la population ont accès au réseau d’assainissement collectif

Habitat et logement : Plus de 50% de la population vivent dans des habitats précaires ; propriétaires avec titre foncier : 23,8% des occupants ; propriétaires avec permis d’occupation provisoire : 25,6% des occupants ; Propriétaires sans statut : 19,4% des occupants.

Situation de la femme dans l’Administration Publique

3 femmes sur 23 dans le Gouvernement ; 6 députés femmes sur 65 à l’Assemblée Nationale. Au sein du système judiciaire : 30 magistrats sur 94 sont des femmes, contre 7/17 à la Cour Suprême, et 1/6 à la Cour Constitutionnelle. Dans l’Administration publique en général, les femmes occupent 25% des postes de directeurs.

Elles représentent 20% de l’effectif de la fonction publique.

Gouvernance territoriale

Décentralisation : un seul échelon de collectivités territoriales, sauf au niveau de la capitale nationale ; Collectivités territoriales : 5 régions, 3 communes, et Djibouti-ville (une marie centrale).

2 Les informations contenues dans ce tableau, pour l’essentiel, ont été compilées de la SCAPE 2015-2019

3 Système des Nations Unies (septembre 2016), Bilan commun de pays, République de Djibouti

4Source : A partir des données de l’EDAM3-2012, DISED

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I. Etat des lieux de la Décentralisation

1.2.

Cadre juridique de la décentralisation

1.1.1. Historique de la décentralisation djiboutienne et principaux textes juridiques

L’idée d’une gouvernance décentralisée date, en réalité, de la période de l’indépendance de Djibouti (27 juin 1977), le pays voulant rompre avec la tradition administrative héritée de la colonisation française⁵. En effet, dès cette époque, Djibouti avait annoncé clairement sa volonté de réformer le mode de répartition ainsi que de gestion des compétences relevant de la sphère des intérêts publics.

Aussi, la loi constitutionnelle du 27 juin 1977 a-t-elle prévu la mise en place de « municipalités ».

L’article 2 de ladite loi disposait ainsi qu’il suit : « (…) Des municipalités et des communautés populaires de base seront établies. Elles possèderont une large autonomie administrative et financière, permettant l’organisation et la diversification du développement économique, culturel et social grâce à l’évolution des structures et des cultures traditionnelles ».

L’ordonnance N°77-060 portant création et organisation du Comité constitutionnel et des municipalités, créera à titre transitoire dix municipalités dans le District de Djibouti et deux à trois municipalités dans les autres Districts du pays. Aux termes de cette ordonnance, ces municipalités devaient être administrées par des délégations spéciales, composées de trois ou cinq membres, désignés par décret pris en Conseil des Ministres, sur proposition du Ministre de l’Intérieur.

Plus tard, sera publié au journal officiel le décret présidentiel du 4 août 1979 fixant la réglementation relative aux attributions, au fonctionnement et à l’administration des municipalités. Ce décret accordait aux municipalités la personnalité juridique, avec un pouvoir de contrôle a posteriori de leurs actes et décisions par les commissaires de la République.

Le titre IX de la constitution djiboutienne du 15 septembre 1992 est consacré aux collectivités territoires. Pour une fois, les élections sont introduites pour désigner les femmes et les hommes chargés de gérer la cité. La loi fondamentale sera plus explicite à travers les dispositions suivantes :

• Article 85 : les collectivités sont des personnes morales de droit public qui jouissent de l’autonomie administrative et financière. Les collectivités Territoriales sont les régions, les communes et toutes autres collectivités à statut particulier.

• Article 86 : les collectivités territoriales sont administrées librement par des conseils élus en vue de la promotion des intérêts locaux et régionaux.

• Article 87 : les missions, l’organisation, le fonctionnement et le régime financier des collectivités territoriales sont déterminés par une loi organique.

• Article 88 : Dans les collectivités territoriales, le représentant de l’Etat a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif a posteriori et du respect de la loi.

5Séminaire des Ambassadeurs et des Consuls Généraux : Rapport de synthèse sur la problématique du processus de décentralisation : enjeux et perspectives, février 2006

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En dépit des dispositions constitutionnelles ci-dessus, la période de la rébellion, 1990 à 2001, a été quelque peu préjudiciable à l’élan pour la mise en place d’une gouvernance réellement décentralisée, quoique faisant partie de l’accord de paix. Cependant, la venue de l’actuel Président de la République au pouvoir 1999 va donner une nouvelle chance pour la relance de la politique de décentralisation. En effet, la mise en place en mai 1999 d’un ministère délégué auprès de la primature, chargé de la décentralisation marque un moment fort dans la volonté politique de doter le pays d’une administration décentralisée. Mais, des frictions internes à l’équipe gouvernementale ont conduit à la dissolution de ce ministère délégué, et ses attributions seront diluées dans ceux du

« Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation ». Du reste, le cadre juridique a, tout de même, connu quelques évolutions, entre temps.

Des lois, des décrets et des arrêtés précisent le cadre juridique de la décentralisation et marquent la volonté des autorités politiques du pays à donner un contenu à cette réforme dont l’enjeux principal est l’ancrage de la démocratie à la base et le renforcement de la participation citoyenne au développement économique et social du pays. Les principaux textes constitutifs du cadre juridique de la décentralisation djiboutienne sont les suivants :

• Loi N° 174/AN/02/4^ème L portant décentralisation et statut des régions du 7 juillet 2002 ;

• Loi n°139/AN/06/5ème L portant modification de la Loi n°174/AN/02/4ème L du 07 juillet 2002 portant décentralisation et statut des régions du 4 février 2006 ;

• LOI N°122/AN/05^èmeLPortant sur le statut de la Ville de Djibouti du 1^er novembre 2005 ;

• Loi N°149/AN/11/6ème L portant modification de la loi n°174/AN/02/4ème L portant décentralisation et statut des régions et de l’article 6 de la Loi n°122/AN/05/5ème L portant sur le statut de la ville de Djibouti ;

• Décret n°2007-0100/PR/MID relatif aux Pouvoirs des Préfets ;

• Décret n°2007-0099/PR/MID portant transfert et répartition de compétences entre l’Etat et les Collectivités Territoriales ;

• Arrêté n°2007-0432/PR/MID portant création d'un Comité de suivi des conditions et modalités de transfert de compétence entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Lorsqu’on analyse de près les textes relatifs au cadre juridique des collectivités territoriales, on s’aperçoit qu’ils portent de nombreuses dispositions qui rendent l’application des textes difficile ou conflictuelle.

1.1.2. Dispositions juridiques potentiellement conflictuelles entre l’Etat et les collectivités territoriales

a) La répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales n’est pas claire : En effet, la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales ne détermine pas de compétences spécifiques à celles-ci, comme l’illustrent les articles suivants :

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Aux termes de l’article 57 de la loi n°174/AN/02/4ème L portant décentralisation et statut des régions :

« Les compétences du conseil régional couvrent tous les domaines de la vie régionale, à l’exception de : la défense nationale, la diplomatie internationale, la monnaie, la justice, la fiscalité nationale, la sécurité nationale. »

L’article 67 de la loi N°122/AN/05^èmePortant sur le statut de la Ville de Djibouti reprend la même formulation dans la détermination des compétences de la ville de Djibouti.

Alors, peut-on en déduire que les collectivités territoriales disposent, théoriquement, de toutes les compétences ne relevant pas explicitement de l’Etat ? Le décret portant répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales précise que celles-ci n’ont pas de compétences exclusives.

Au regard d’une telle formulation, les collectivités territoriales ne disposent d’aucune compétence qui leur soit spécifique. D’autre part, l’Etat et les collectivités territoriales peuvent exercer les mêmes compétences.

Pour plus de cohérence dans les interventions respectives de l’Etat et des collectivités territoriales, en matière de développement local, il serait plus pertinent de définir des compétences spécifiques et exclusives des collectivités territoriales. Du reste, il serait loisible, dans les conditions fixées par la loi, que l’Etat se réserve le droit de suppléer aux défaillances des collectivités territoriales même dans l’exercice des compétences qui sont spécifiques à celles-ci.

b) La création du Conseil Economique et Social par décret présidentiel est une source de conflits potentiels

La « loi N°149/AN/11/6ème L portant modification de la loi n°174/AN/02/4ème L portant décentralisation et statut des régions et de l’article 6 de la Loi n°122/AN/05/5ème L portant sur le statut de la ville de Djibouti » en son article 9 : l’article 40 de la loi N° 174 dit ainsi qu’il suit :

“Il est créé par décret, auprès du Conseil régional, un Conseil Economique et Social, composé de personnes représentatives des activités économiques, sociales, culturelles et scientifiques de la région, d'élus locaux ainsi que de personnalités reconnues pour leur compétence désignées par le Président de la République. Le Conseil Economique et Social donne son avis sur toute matière soit sur saisine du Président du Conseil Régional soit de sa propre initiative, soit à la demande du 1/3 des membres du Conseil régional. » Si le Conseil Economique et Social est un organe consultatif au service de la collectivité territoriale, comme le veut la loi, alors ce conseil devra être mis en place par délibération du Conseil Régional. Si au contraire, il est mis en place par décret, il pourrait se croire aussi puissant que le Conseil Régional, d’où des possibilités des relations conflictuelles.

c) Le nombre de sessions ordinaires stipulé dans la loi

Article 11 : l’article 42 de la loi N°174 réécrit ainsi qu’il suit : « les conseillers régionaux se réunissent au moins deux fois par trimestre en session ordinaire ». Nous pensons, ici, à une erreur de frappe.

Peut-être qu’il faut lire « une fois par trimestre. » En tous les cas, dans la pratique, les conseils régionaux tiennent quatre sessions au cours de l’année.

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d) Une confusion entre les fonctions d’élus et de professionnels Article 12 : L'article 48 de ladite loi est modifié comme suit :

“Les fonctions de secrétaires de séance lors des sessions du Conseil Régional sont exercées par les deux secrétaires du bureau régional.

Le travail de secrétariat de séance doit se faire avec l'assistance du Secrétaire général du conseil régional.

En cas d'empêchement ou d'absence des secrétaires de séance, le président du Conseil Régional ou, le cas échéant, le président de séance, désigne un autre conseiller régional pour assurer le secrétariat. »

La fonction de « secrétaire de séance » des sessions du Conseil Régional est une fonction technique et professionnelle qui ne devra pas être assurée par un élu. Cette tâche devra, plutôt, relever des attributions du Secrétaire Général. Au besoin, il peut faire en sorte qu’un secrétaire de formation assure cette tâche sous sa supervision.

Par ailleurs, il importe de signaler une imperfection dans la formulation de l’article 14 de la loi modificative : L'article 64 de la loi initiale est modifié ainsi qu’il suit :

“Le président est assisté par un bureau régional élu en même temps et pour la même durée que lui au sein du conseil……… »

Le Président est, de facto, membre du Bureau. En effet, le Bureau du Conseil Régional se compose de : un Président, un Vice-Président et deux Secrétaires.

1.1.3. Confusions liées aux modifications successives de la loi n°174/AN/02/4ème L

Il importe de faire le constat que la « loi n°174/AN/02/4ème L du 07 juillet 2002 portant décentralisation et statut des régions » a connu deux modifications successives : (i) la loi modificative N°139/AN/06^ème L du 4 février 2006, (ii) et la loi modificative N°149/AN/11/6ème L du 08 décembre 2011. Chaque modification change ou réécrit des dispositions précises, sans abroger explicitement la loi initiale. Rien ne permet de savoir que les dispositions non amendées de la loi initiale restent valides ou non, sans des énoncés clairs sur leur statut. Le lecteur est, alors, réduit à des conjectures dans l’interprétation de ces dispositions juridiques.

Il importe de noter l’existence de réelles difficultés à suivre les différentes modifications successives intervenues dans les lois constituant le cadre juridique de la décentralisation :

• Par principe, toutes les dispositions de la loi initiale non touchées par laloi modificative restent valides. On s’aperçoit à la lecture de la loi modificative N°149/AN/6^ème L que

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l’expression « Secrétaire Général » remplace celle de « Secrétaire Exécutif » dans la loi initiale (loi N°174/AN/02/4^ème L) et dans sa loi modificative N°139/AN/06^ème. Mais, cette substitution n’est pas soutenue par une disposition affirmative.

• La loi modificative N°149/AN/11/6ème L du 08 décembre 2011, la dernière en date, ne dit rien sur la loi N°139/AN/06^ème L du 4 février 2006, qui modifiait déjà la loi initiale (loi n°174/AN/02/4ème L du 07 juillet 2002 portant décentralisation et statut des régions).

Pour comprendre les fondamentaux de la décentralisation djiboutienne, on est obligé de réunir et d’interpréter trois lois : la loi initiale sur la décentralisation et le statut des régions, et deux autres lois modificatives. L’exercice est quelque peu rébarbatif ; on s’y perd facilement.

1.1.4. Confusions entreles rôles et les attributions des organes des collectivités territoriales et ceux de leurs services administratifs

Les dispositions suivantes de la Loi n°139/AN/06/5ème L portant modification de la Loi n°174/AN/02/4ème L du 07 juillet 2002 portant décentralisation et statut des régions du 4 février 2006 méritent d’être clarifiées afin que les responsabilités et les rôles des organes élus ne soient attribuées à de tierces personnes :

«Nouvel Article 70 : Le Secrétaire Général est en charge de l’exécution des décisions de l’Assemblée régionale.

Il est officier d’État civil et il collabore avec le Représentant de l’État à l’inscription des électeurs sur les listes de la région.

Plus généralement, il a pour mission d’appliquer et de mettre en pratique toutes les délibérations de l’Assemblée régionale.»

Cette disposition n’est pas amendée par la dernière loi modificative (loi N°149/AN/11/6ème L portant modification de la loi n°174/AN/02/4ème L portant décentralisation et statut des régions et de l’article 6 de la Loi n°122/AN/05/5ème L portant sur le statut de la ville de Djibouti). On admet, alors, qu’elle est d’actualité.

Le Secrétaire Général fait partie du personnel administratif et technique de la collectivité territoriale.

Comme tel, il devra avoir le même statut que les autres agents des collectivités territoriales. Il ne peut exercer la fonction d’Officier de Police Judiciaire qui normalement relève des attributions du Président du Conseil Régional.

La stipulation de l’article 70 (dernier paragraphe) selon laquelle « Plus généralement, il [le Secrétaire Général] a pour mission d’appliquer et de mettre en pratique toutes les délibérations de l’Assemblée régionale.» Cette mission relève, plutôt, des attributions du Président du Conseil de la collectivité territoriale qui en est responsable devant le Conseil Régional, lui-même responsable devant les citoyens.

Les dispositions suivantes de la loi N°122/AN/05^èmeL Portant sur le statut de la Ville de Djibouti méritent d’être réécrites.

« ARTICLE 4 : Le Conseil de commune est composé d’une assemblée délibérante, d’un Président et d’un vice-Président. Le Président (e) et le Vice-Président (e) sont élus par l’Assemblée Communale.

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ARTICLE 5 : Chaque Assemblée délibérante est composée des Conseillers élus comprenant, des commissions spécialisées, et un bureau de quatre (4) personnes au plus comprenant le Président et le vice-Président, le secrétaire et le questeur du Conseil communal. »

Le conseil d’une collectivité territoriale, est de toute évidence, composée de l’ensemble des élus qui constituent l’assemblée délibérante. De ce fait, la formulation de l’article 4 s’avère être redondante dans son contenu. De même, les membres de l’assemblée délibérante ne le sont pas du fait d’être membres d’une commission spécialisée, mais du simple fait d’être des élus de la circonscription. La formulation de l’article 5 ci-dessus mérite d’être réaménagée. Du reste, les commissions spécialisées et le bureau sont des émanations de l’assemblée délibérante.

Par ailleurs, l’article 3 de la loi sur Djibouti-Ville stipule que les conseils des communes sont des organes de la collectivité territoriale de Djibouti-ville. On se trouve là également dans une formulation qui prête à confusion, voire à incompréhension : « ARTICLE 3 : Les organes de la ville de Djibouti sont :

- Les conseils des communes ; - Le conseil de Djibouti ;

- L’exécutif du Conseil de Djibouti …. »

1.1.5. Ambiguïté du statut des communes de Djibouti

Les communes sont-elles des collectivités territoriales au regard de la législation djiboutienne ? La constitution en vigueur accorde la libre administration aux collectivités territoriales, en ces termes :« Les collectivités territoriales sont créées et administrées dans les conditions définies par la loi. Ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi » (article 85 de la constitution). La loi N°174/AN/02/4^ème L portant Décentralisation et Statut des Régions, en son article 1^er, stipule explicitement que les régions disposent de la personnalité juridique et de l’autonomie financière. La loi reste muette quant au statut des communes, tout en affirmant que celles-ci sont des collectivités territoriales. La loi n°139/AN/06/5ème L portant modification de la précédente, ne modifie pas les précédentes dispositions. Les dispositions juridiques en vigueur sont suffisamment explicites sur le statut des régions et de la ville de Djibouti : (i) elles sont des collectivités territoriales ; (ii) elles ont la personnalité morale et l’autonomie financière ; (iii) elles s’administrent librement à travers des conseils élus. L’ambiguïté du statut des communes est entretenue, ainsi qu’il suit : (i) les communes sont des collectivités territoriales ; (ii) aucune disposition ne dit qu’elles disposent de la personnalité morale et le l’autonomie financière ; (iii) l’article 33 de la loiN°122/AN/05^èmeL Portant sur le statut de la Ville de Djibouti dit que« le conseil de la commune gère de manière autonome sur délégation du conseil de Djibouti. » Alors, ces entités territoriales dont les représentants sont élus au suffrage universel direct et qui gèrent, paradoxalement, par délégation du conseil de Djibouti, sont-elles juridiquement indépendantes de la ville de Djibouti ? L’article 46 de la même loi énumère « la gestion du budget) au nombre des attributions du Président du conseil communal.

1.1.6. Des chevauchements entre les compétences des communes et celles de Djibouti-ville

Il arrive, comme le rapporte le tableau 2, que les compétences des communes et celles de Djibouti- ville se chevauchent.

Tableau 2 : chevauchements entre les compétences des communes et celles de Djibouti-ville

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LOI N°122/AN/05^èmeLPortant sur le statut de la Ville de Djibouti (extrait) Compétences des Communes Compétences de Djibouti-Ville

Commentaires 1. Environnement et gestion des ressources naturelles

Article 30 : Les compétences suivantes sont transférées aux communes :

1 la délivrance et l'autorisation préalable de toute coupe à

l'intérieur du périmètre communal ; 2 la gestion des déchets, la lutte contre l'insalubrité, les pollutions et les nuisances ;

3 l'élaboration de plans communaux d'action pour l'environnement ;

4 le nettoiement des rues, chemins et espaces publics communaux ; 5 la création, l'entretien et la gestion des espaces verts, parcs et jardins d'intérêt communal.

Article 20 : Les compétences suivantes sont transférées au Conseil de Djibouti.

1. la collecte au niveau local des ordures ménagères.

L’aliéna2 (article 30) sur les compétences de la commune englobe les compétences attribuées au conseil de Djibouti en article 20.

Planification, Aménagement du territoire, Urbanisme, Habitat Commentaires

Rien n’y est stipulé

Article 21 : Les compétences suivantes sont transférées au Conseil de Djibouti.

1. l'aménagement et la viabilisation des espaces

habitables et de la voirie urbaine ; 2. la prise en charge de l'éclairage des voies publiques ;

3. l'arrosage et l'entretien des jardins publics et des espaces verts;

4. l'adressage et la proposition de la dénomination des rues, places et édifices publics ;

5. la participation au plan ORSEC.

Il n’est pas compréhensible que les communes n’aient aucun rôle à jouer dans la Planification,

l’Aménagement, l’Urbanisme et l’Habitat et dans la mise en œuvre du plan ORSEC

Jeunesse, Sports et Loisirs Commentaires

Article 32 : Les compétences suivantes sont transférées aux communes.

1 la promotion et l'animation du sport et des activités de loisirs ; 2 l'encadrement, l'appui et l'assistance aux associations culturelles et sportives ;

3 la gestion des centres et parcours sportifs municipaux, aires de jeux, terrains ;

4 l'appui aux associations sportives.

Article 23 : Les compétences suivantes sont transférées au Conseil de Djibouti.

1. la promotion et l'animation du sport et des activités de loisirs ; 2. L’encadrement, l'appui et l'assistance aux associations culturelles et sportives ; 3. La gestion des stades municipaux ;

4. La participation à l'organisation des compétitions ;5. La

participation à l'organisation de la fête de l'indépendance.

En cette matière, les communes et Djibouti-ville ont exactement les mêmes compétences.

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Le tableau ci-dessus montre qu’il y a de nombreuses interférences entre les compétences sectorielles des communes et celles de la ville de Djibouti. Un tel chevauchement constitue une source potentielle de conflits, surtout, lorsqu’il va s’agir des transferts des moyens et des ressources aux collectivités territoriales.

1.1.7. Domaines non règlementés

De nombreux aspects de la vie des collectivités territoriales n’ont pas encore fait l’objet de réglementation.

Fiscalité : Les transferts fiscaux sont une des modalités les plus courantes, en Afrique, de transfert de ressources aux collectivités territoriales. Il se trouve que dans le cas de Djibouti, aucune fiscalité ne fait actuellement l’objet de transfert aux collectivités territoriales. Celles-ci ne disposent, alors, pas de ressources leur permettant d’alimenter leurs budgets.

Budget : Les collectivités territoriales sont dotées de la personnalité juridique et de l’autonomie financière. A ce titre, elles doivent élaborer et adopter un budget structuré en fonctionnement et investissement, en recettes et dépenses. En principe, dans les pays de droit francophone, un instrument juridique définit la nomenclature budgétaire et le régime comptable applicable aux collectivités territoriales, dépendamment de l’origine des recettes et des compétences de celles-ci.

Malgré la mise en place des collectivités territoriales depuis plus d’une décennie, cet instrument juridique n’existe pas. A ce jour, les collectivités territoriales djiboutiennes n’exercent, donc, pas cette compétence d’élaborer et d’adopter le budget. Les régions et la Mairie de Djibouti expriment et adressent directement leurs besoins en nature au trésor public qui accède, tant bien que mal, à ces requêtes en fonction des ressources dont il pourrait disposer. Les communes, quant à elles, s’adressent désespérément à la Mairie, dont elles croient être des démembrements. Il n’y a pas de

Culture et promotion des langues nationales Commentaires Article 33 : Les compétences

suivantes sont transférées aux communes :

1 la promotion et le développement des activités culturelles ;

2 l'organisation au niveau local de journées culturelles, de

manifestations culturelles traditionnelles et de concours littéraires et artistiques ; 3 l'assistance aux associations culturelles ;

4 la participation à la création et à la gestion des centres

socioculturels.

Article 24 : Les compétences suivantes sont transférées au Conseil de Djibouti.

1. la promotion et le

développement des activités culturelles ;

2. L’organisation au niveau local de journées culturelles, de manifestations culturelles traditionnelles et de concours littéraires et artistiques ; 3. L’assistance aux associations culturelles.

En cette matière, toutes les compétences reconnues à Djibouti-ville le sont pour les communes.

Voirie, Assainissement et Gestion des Marchés Commentaires Article 35 : Les compétences

suivantes sont transférées aux communes.

1 la gestion des marchés et foires ; 3 l'entretien des rues et places publiques.

Article 26 : Les compétences suivantes sont transférées au Conseil de Djibouti.

1. la gestion et le contrôle de l'occupation du domaine public ; 2. Voirie et enlèvement des ordures.

L’article 30 relatif aux

compétences de la commune reprend, sous une autre formulation, l’aliéna2 de l’article 26

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personnalité juridique, au sens du droit, sans l’autonomie financière. Il est d’extrême urgence qu’une provision judiciaire soit faite pour que les collectivités territoriales exercent leurs prérogatives dans ce domaine.

Mécanisme de financement : les sources de financement des collectivités territoriales sont généralement de trois sortes : (i) les ressources propres des collectivités territoriales qui constituent le budget de celles-ci ; (ii) les dotations financières allouées aux collectivités territoriales par l’Etat, sous la forme d’appui budgétaire ; (iii) la contribution des partenaires au développement qui pourrait prendre la forme d’appui budgétaire ou la réalisation d’infrastructures rendues clés-en-mains aux collectivités territoriales.

Qu’il s’agisse de la contribution des partenaires, de la dotation de l’Etat ou des ressources propres des collectivités territoriales, un mécanisme de financement doit faire l’objet d’une règlementation.

L’Etat djiboutien ne s’est pas, à présent, doté d’un tel instrument juridique pour le financement des collectivités territoriales.

Procédures de Passation des Marchés Publics des Collectivités Territoriales : les collectivités territoriales pour faire des investissements doivent être dotées d’un outil juridique de passation des marchés publics. Il est important de combler ce vide juridique.

Statut du personnel des collectivités territoriales : les collectivités territoriales sont des institutions pérennes. Elles emploient déjà plus d’une dizaine d’agents et leur effectif devra augmenter avec le temps et avec de développement des activités. Il serait difficile pour les collectivités territoriales d’avoir des cadres compétents, de façon durable, sans disposer d’un statut clair sur leur carrière.

Mais, à ce jour, Il n’existe aucune disposition juridique qui traite du statut des travailleurs des collectivités territoriales.

Relations entre les collectivités territoriales et les services déconcentrés de l’Etat : au sein de l’arsenal juridique de la décentralisation djiboutienne, une seule disposition effleure les relations entre les services techniques déconcentrés de l’Etat et les collectivités territoriales. En effet, le décret n°2007-0100/PR/MID relatif aux Pouvoirs des Préfets en son article 18 stipule : « Le Préfet de Djibouti ville coordonne la mise à disposition au profit du conseil de Djibouti ville des services déconcentrés de l'Etat. » Le décret ne précise pas les modalités de cette mise à disposition.

Au cours des prochaines années, avant de pouvoir disposer de services techniques étoffés et compétents, les collectivités territoriales djiboutiennes vont devoir recourir aux agents de l’Etat pour assurer des missions techniques. On se trouve malheureusement en présence d’un vide juridique qui ne facilite pas le déploiement des services techniques de l’Etat au bénéfice des collectivités territoriales.

1.2. Cadre institutionnel de la décentralisation

1.2.1. Ministère Délégué auprès du Ministère de l’Intérieur, chargé de la Décentralisation

La décentralisation a commencé à marquer le paysage institutionnel djiboutien à compter de 1999, avec la création d’un Ministère Délégué chargé de cette réforme. Depuis, les structures gouvernementales en charge de la conception et de la mise en œuvre de la politique de décentration ont connu des évolutionsaufil du temps. Le décret n°2008-0093/PRE du 3 avril 2008 fixant les attributions des membres du gouvernement, créait le Ministère de l'Intérieur et de la Décentralisation qui était chargé, entre autres missions, de « mettre en œuvre la politique en matière de décentralisation ». Les attributions de l’ancien ministère délégué se sont vues dissoutes dans

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celles du Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation. Au sein de ce ministère sera érigée une Direction technique chargée des Etudes et de la Programmation de la décentralisation. Cette direction a fait des efforts remarquables qui n’ont pas été suffisamment soutenus politiquement.

Ainsi, de nombreuses initiatives louables sont restées inachevées.

Le gouvernement formé en juin 2016 par le décret N°2016-148/PRE/2016 recrée le Ministère Délégué, chargé de la décentralisation, cette fois-ci auprès du Ministère de l’Intérieur. Les missions suivantes lui sont assignées :

« Le Ministère Délégué auprès du Ministère de l’Intérieur, Chargé de la Décentralisation a pour mission de concevoir et d’exécuter le processus de mise en œuvre de la politique de l’Etat en matière de décentralisation sur tout le territoire de la République en collaboration avec son ministre de tutelle ainsi que toutes les instances et entités publiques concernées. Il définit et met en application la politique d’implantation des administrations et des services de l’Etat dans les régions, notamment en matière de rapprochement des services publics des usagers. A ce titre, il met en œuvre la réforme de l’administration au niveau des régions et la politique de fiscalité locale conjointement avec le ministère du travail chargé de la réforme de l’administration et le Ministère du Budget. Il doit veiller à ce que chaque territoire dispose des moyens de surmonter ses fragilités et de développer son potentiel en fonction de ses spécificités, en renforçant les capacités des collectivités territoriales. Il est chargé de promouvoir le développement économique des régions et de mettre en place les mesures nécessaires à leur attractivité.

Le ministère est aussi chargé de la préparation et de la promotion des textes juridiques relatifs à la décentralisation ainsi que l’élaboration d’un programme de transfert des compétences et des ressources humaines et financières nécessaires en faveur des collectivités locales en collaboration avec les instances et services publics des différents secteurs. »

La création du tout nouveau Ministère Délégué semble s’être inspirée des leçons apprises des dispositifs institutionnels antérieurs ayant eu, par le passé, pour mission de conduire la politique de décentralisation. En effet, le décret N°99-0059/PRE du 12mai 1999 portant nomination des membres du Gouvernement et fixant ses attributions ne faisait pas référence à la déconcentration. Par contre, celui de Juin 2016 insiste, non sans pertinence, sur la nécessité de rendre effective la déconcentration, une des conditions essentielles au succès de la politique de décentralisation. Par ailleurs, il met en évidence la collaboration du ministère délégué avec l’ensemble des ministères sectoriels pour la réussite de la réforme.

En définitive, au regard de ses missions, le Ministère Délégué, Charge de la Décentralisation devra agir sur deux registres d’activités pour faire avancer la réforme relevant de ses attributions : (i) renforcer le cadre juridique et les capacités économiques et financières des collectivités territoriales ; (ii) renforcer la déconcentration, afin que les collectivités territoriales puissent pallier leur déficit en ressources humaines, grâce à une plus grande présence des services techniques déconcentrés à leur côté.

A ce jour, le Ministère Délégué auprès du Ministre de l’Intérieur, Chargé de la Décentralisation travaille avec un effectif insuffisant se réduisant à six (6) cadres de haut niveau qui composent le Cabinet du Ministre, deux (2) assistantes de Direction, deux (2) chauffeurs. Les recrutements pour les fonctions-métiers essentielles attendent de voir le jour. Les membres du cabinet ont, tous, une grande pratique des administrations publiques ou privées djiboutiennes et/ou d’ailleurs ; du reste, ils ont peu d’expérience en décentralisation.

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1.2.2. Représentations de l’Etat central au sein des collectivités territoriales Les Préfets dans les Régions et dans la ville de Djibouti, et les Sous-Préfets dans les communes et sous-préfectures assurent la représentation de l’Etat dans leurs ressorts territoriaux respectifs (tableau 3). Le pays compte 5 régions, 3 communes et la Djibouti-ville qui sont à la fois des circonscriptions administratives et des collectivités territoriales. Au niveau rural, les régions sont subdivisées en sous-préfectures, au nombre de 13 entités, qui sont des circonscriptions administratives. Elles n’ont pas le statut de collectivités territoires.

Tableau 3 : Les régions, les communes et les sous-préfectures du pays Régions Sous-Préfectures Ali-Sabieh Holl-Holl

Ali-Adde

Arta Damerjog

Wéa Dikhil

Mouloud Yoboki As-Eyla Obock Alaïlli-Daba

Kor-Angar Tadjourah Dorra

Randa Lac-Assal Addaïllou Djibouti-ville

Balbala Boulaos Ras-Dika

Les préfets sont sous la tutelle directe du Ministre de l'intérieur. Leurs attributions sont définies dans le Décret n°2007-0100/PR/MID relatif aux Pouvoirs des Préfets :

• Les préfets sont dépositaires de l'autorité de l'Etat ;

• Ils ont la charge des intérêts nationaux et du respect des lois ;

• Ils représentent l'ensemble du gouvernement dans leurs circonscriptions administratives respectives ;

• Ils veillent à l'exécution des règlements et des décisions gouvernementales ;

• Ils suivent, sous l'autorité des Ministres et dans les conditions définies par le présent décret, les services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat.

• Les préfets coordonnent les activités des services techniques déconcentrés de l'Etat placés sous leurs autorités.

• Le Préfet assure le contrôle a posteriori des actes et des décisions des collectivités territoriales de son ressort administratif. Il assure la mise à disposition des services techniques déconcentrés de l’Etat au profit de la ville de Djibouti.

1.2.3. Cadres de concertation sur la décentralisation au niveau national

La Commission de Réflexion sur le Renforcement du Processus de Décentralisation : mise en place par décret présidentiel N° 2016-189/PR/MDCD du 23 juin 2016, la commission a pour mission de

« faire des recommandations et de donner son avis sur l’amélioration des capacités des collectivités territoriales, afin de permettre le renforcement de la décentralisation et l’autonomie financières des régions. » La commission est présidée par le Secrétaire Général de la Primature. Les autres personnalités membres sont les Secrétaires Généraux des ministères suivants : Ministère de

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l’Intérieur ; Ministère du Budget ; Ministère de l’Economie et des Finances ; Ministère de la Santé ; Ministère de l’Equipement et des Transports ; Ministère de l’Education, Ministère de l’Eau, de la Pêche, de l’Elevage et des Ressources Halieutiques ; Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme, de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire ; le Représentant du Ministère Délégué auprès du Ministère de l’Intérieur Chargé de la Décentralisation.

Le présent décret est, sans doute, une bonne initiative en faveur du processus de décentralisation à Djibouti. Du reste, il aurait gagné en incluant très explicitement la déconcentration parmi les missions de cette commission.

Par ailleurs, le décret ne précise pas la périodicité de réunions de la commission et le membre responsable du secrétariat qui aurait la charge de proposer l’ordre du jour des réunions, d’organiser les réunions, de tenir les procès-verbaux etc. Pour plus d’efficacité, il serait de mise que ce soit le Ministère Délégué Chargé de la Décentralisation qui en assure le secrétariat, étant donné qu’il assure le leadership de la mise en œuvre de la politique de décentralisation. C’est dans le processus d’élaboration de la présente Feuille de Route que la commission a tenu sa première réunion dont l’ordre du jour a porté sur : « la restitution des résultats provisoires de la mission d’élaboration de la feuille de Route de la Décentralisation ».

Comité de Suivi et d’Evaluation des Réformes Fiscales : la création de ce comité fait suite aux recommandations des Assises Nationales sur la Fiscalité tenues en juin 2015. Le comité a pour missions de :

• Identifier les actions à mettre en œuvre pour l’application des recommandations issues des assises nationales sur la Fiscalité suivant un calendrier à court, moyen et long termes. Le court terme correspond à la loi de finances 2016, moyen terme 2017/2018, long terme 2019/2020 ;

• Travailler sur les propositions de réforme et leurs conséquences sur les recettes budgétaires ;

• Elaborer et présenter un planning de travail dans le cadre de ce partenariat ;

• Effectuer le suivi et l’évaluation de la bonne exécution du dispositif ;

• Dresser un rapport d’avancement bimensuel à l’attention du Ministre du Budget et du secteur privé.

Le Comité est coprésidé par le Ministre du Budget et le Président de la Chambre de Commerce, et comprend quatre (4) membres désignés par le Ministre du Budget et quatre autres du secteur privé, désigné par le Président de la Chambre de Commerce.

Le secrétariat du Comité est assuré conjointement par le Secrétaire Général du Ministère du Budget et celui de la Chambre de Commerce.

Les Assises Nationales, dont résulte la création de ce comité, ont vu la participation des Présidents des Conseils de Régionaux qui ont fait des recommandations pertinentes pour la mise en place d’une fiscalité locale destinée aux collectivités territoriales, conformément à l’esprit de la décentralisation.

Il serait souhaitable, que le Ministère du Budget et le Ministère Délégué en charge de la Décentralisation conjuguent leurs efforts dans la conduite de cette réforme fiscale, afin que les règles et les décisions sur la fiscalité locale contribuent à la mise en place d’une fiscalité décentralisée au profit des collectivités territoriales.

Le Comité de Coordination Régional : il en existe dans chacune des régions. Comme son nom l’indique, ce comité a pour mission de coordonner et de faire en sorte que les différentes interventions dans la région soient cohérentes et répondent à la demande sociale des populations.

Les réunions du Comité de Coordination, dans les régions, sont occasionnelles et fortement dépendantes de l’intervention des partenaires au développement.

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Comités sectoriels : L’Education et la Santé ont des comités sectoriels qui se réunissent une à deux fois par ans, dans chaque région, pour statuer sur des questions qui leur sont spécifiques.

1.2.4. Ministères sectoriels et Services techniques déconcentrés

Les services techniques déconcentrés doivent jouer un rôle de premier rang dans l’appui aux collectivités territoriales. C’est pourquoi, leur présence effective dans les régions mérite d’être examinée à la lumière des besoins d’appui-conseils des collectivités territoriales.Le tableau 4 rapporte la présence effective ou non des services techniques dans les différentes régions du pays.

Tableau 4: Présence des services techniques dans les 5 régions

Services techniques présents Présence effective (XX) d’antennes dans la région Ali-Sabieh Arta Dikhil Tadjourah Obock

Agriculture/Elevage/Pêche XX XX XX XX XX

Santé XX XX XX XX XX

Education XX XX XX XX XX

Promotion du Genre XX XX XX XX XX

EDDS XX XX XX XX XX

Télécommunication XX XX XX XX XX

ONEAD XX XX XX XX XX

ANEFIP (Emploi) XX XX XX XX XX

RTD (Radio/Télévision) XX XX XX XX XX

Culture et Affaires Religieuses XX XX XX XX XX

Jeunesse XX XX XX XX XX

Habitat/Environnement/Logement Non Non Non Non Non

Service postal de Djibouti XX Non XX XX XX

Affaires Sociales XX XX XX XX XX

Impôts Non Non XX XX Non

Trésor XX Non XX XX XX

Douanes XX XX XX XX XX

Kadi XX XX XX XX XX

1. On peut constater que les services techniques correspondants aux secteurs prioritaires de développement des collectivités territoriales, tels que reflétés dans les Plans de Développement Régionaux (PDR), sont présents dans les différentes régions. Mais, les capacités techniques réelles des Services Techniques Déconcentrés à accompagner les collectivités territoriales doivent être examinées.

2. Les moyens d’actions des services techniques déconcentrés restent limités ; il importe qu’ils soient mieux outillés dans la perspective de l’appui aux collectivités territoriales.

3. L’absence des services de l’Environnement/Habitat/Logement et des services domaniaux pourraient sévèrement pénaliser les collectivités territoriales, lorsque celles-ci seraient mises dans les conditions financières d’exercer leurs rôles de maître d’ouvrage des investissements.

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4. Les services techniques déconcentrés au niveau régional n’ont pas une bonne connaissance de leurs missions dans le cadre de la décentralisation. Dans toutes les régions, les services techniques pensent qu’avec une décentralisation effective, ils auront plus d’autonomie de décision par rapport à leurs hiérarchies situées au niveau de la capitale nationale. En effet, dans les modèles de décentralisation en vigueur en Afrique francophone, comme à Djibouti, la décentralisation ne modifie pas les relations hiérarchiques qui lient les services techniques déconcentrés avec leurs directions centrales situées au niveau de la capitale nationale.

Au-delà de ce tableau symptomatique, il importe, dans la perspective de l’appui aux collectivités territoriales, d’analyser les capacités techniques et humaines effectives des services techniques déconcentrés. Ce qui permettra de savoir leurs besoins d’appui pour mieux servir la décentralisation et le développement des collectivités territoriales.

1.2.3. Collectivités territoriales

1.2.3. Organes délibérants des collectivités territoriales

Dans le cadre de la politique de décentralisation à Djibouti, les premiers conseils régionaux avaient été mis en place de 1999, non pas à la suite d’une élection, mais par désignation. Ainsi, dans chaque région un conseil de quatorze (14) membres avait été constitué ; il était composé de : (i) deux représentants de la jeunesse ; (ii) un cadi ; (iii) un notable ; (iv) un directeur d’école ; (v) le médecin- chef ; (vi) le directeur du collège ; (vii) du banquier ; (viii) deux représentants des femmes ; (ix) deux représentants des commerçants ; (x) deux représentants de l’administration ou d’établissements publics⁶.

Ces conseils provisoires ont été dotés, pour chaque région, d’un fonds d’investissement de 50 millions de francs djiboutiens. Divers investissements dans le domaine de l’éducation, de la santé et de l’hydraulique ont été réalisés au bénéfice des populations. Cependant, la gestion de ces fonds, aux dires de nombreux témoins, n’avait pas été suffisamment transparente ; et l’Etat n’a pas réitéré l’expérience.

Les premières élections locales au suffrage universel ayant conduit à la formation des conseils régionaux et les bureaux des collectivités territoriales ont eu lieu en mars 2006, pour un mandat de 5ans. Les élus locaux actuellement en fonction sont ceux issus de la deuxième mandature qui devra s’achever en janvier 2017.

Le nombre de conseillers élus, déterminés en fonction du poids démocratique de chaque Collectivité territoriale se présente comme suit pour les différentes collectivités territoriales du pays (tableau 5).

Le Bureau du Conseil Régional, conformément à la dernière loi modificative, loi N°149/AN/11/6^ème L modifiant la loi N°174/AN/02/4^ème L, se compose d’un Président, d’un Vice-Président et de deux Secrétaires. Le Bureau constitue l’organe exécutif du Conseil Régional.

6Addoulkader Hassan. (2013) La décentralisation en République de Djibouti : Cadre juridique et institutionnel,Paris, Edition : Karthala, 226 pages