Bénin : Évaluation des stratégies et programmes pays (2012-2021) de la Banque africaine de
développement
Rapport de synthèse
Avril 2022
Table
des matièresRemerciements ... ii
Sigles et Abréviations ... iii
Résumé analytique ... v
Introduction
... v
Méthodologie
... v
Principaux constats
... v
Recommandations
... ix
1. INTRODUCTION ... 1
1.1. Objectif et portée de l’évaluation
... 1
1.2. Approche méthodologique de l’évaluation
... 1
1.3. Limites de l’évaluation et mesures d’atténuation
... 2
2. CONTEXTE DU PAYS... 2
2.1. Contexte politique
... 2
2.2. Contexte économique
... 2
2.3. Contexte social
... 3
2.4. Principaux défis de développement du Bénin
... 4
2.5. Stratégies de développement du Bénin
... 4
3. STRATÉGIES ET PORTEFEUILLE DE LA BANQUE ... 4
3.1. Cadre stratégique des interventions de la Banque au Bénin
... 4
3.2. Portefeuille de la Banque au Bénin
... 5
4. PERFORMANCE DES STRATÉGIES ET PROGRAMMES DE LA BANQUE AU BENIN ... 6
4.1 Pertinence
... 6
4.2 Efficacité
... 8
4.3 Efficience
... 14
4.4 Durabilité
... 16
4.5 Questions transversales
... 18
5. MODALITES D’APPUI POUR L’ATTEINTE DES RESULTATS DE DEVELOPPEMENT ... 20
5.1. Conception et sélectivité
... 20
5.2. CohÉrence
... 20
5.3. Gestion des connaissances et dialogue de politique
... 22
5.4. Gestion axÉe sur les rÉsultats
... 23
6. CONCLUSIONS, LEÇONS ET RECOMANDATIONS ... 23
6.1. Conclusions
... 23
6.2. Leçons
... 24
6.3. Recommandations
... 24
Annexe 1 : MÉthodologie d’Évaluation
... i
Annexe 2 : Notation
... iv
RÉférences Bibliographiques
... vi
Liste des tableaux Tableau 1. Principaux indicateurs macroéconomiques du Bénin (2013-2020) ... 3
Tableau 2. Piliers et objectifs stratégiques de la Banque pour le Bénin ... 5
Tableau 3. Résumé de la notation des principaux critères d’évaluation ... 24
Remerciements
Chef de projet Eric Nazindigouba Kéré, Chargé supérieur d’évaluation Membres de l’équipe Bilal Bagayoko, Chargé d’évaluation
Mohammed Khoali, Consultant en évaluation Jeannot Ngoulma, Consultant en évaluation
Consultants Aide à la Décision Économique (ADE, Belgique), sous la direction d’Hubert Cathala
Pair évaluateur interne Samson K. Houetohossou, Chargé principal d’évaluation Pair évaluateur externe Herimandimby Razafindramanana, Consultant indépendant Groupe de référence interne
de la Banque
Hamacire Dicko, Économiste pays supérieur (ECCE) ; Barnabe Yougbare, Chargé de programme principal (COBJ) ; Koudeidiatou Issabre-Sow, Chargée principale de gouvernance (ECGF) ; Fatimata Gaba-Ouedraogo, Ingénieure en chef d’énergie (RDGW1) ; Ibro Manomi, Agroeconomiste principal (RDGW2) ; Maimouna Diop Ly, Chargée de santé et de protection sociale (AHHD2) ; Zounoubaté N’Zombié, Spécialiste en eau et assainissement (COBJ) ; Rudolphe Petras, Chargé principal des résultats - Impact sur le développement et méthodologie (SNDR) Chargées de la gestion des
connaissances et de la communication
Raky Maryse Gassama, Chargée supérieure de la gestion des connaissances ; Kate Stoney, Chargée supérieure de la communication ; Foteh Youssouf, Consultante junior en gestion des connaissances et communication
Autres appuis et contributions fournis par
Yao Parfait Kouassi, Assistant d’équipe ; Henda Ayari, Assistante d’équipe ; Myrtha Diop, Assistante budgétaire et administrative supérieure ; et Ruby Adzobu-Agyare, Secrétaire
Remerciements spéciaux À l’ensemble du personnel du Bureau de la Banque africaine de développement au Bénin, aux partenaires de l’aide au développement rencontrés pendant la mission de terrain, au Gouvernement du Bénin, notamment les cadres et responsables ayant participé aux réunions virtuelles, et aux autres parties prenantes externes ayant contribué de façon directe ou indirecte au processus de l’évaluation
Chef de division Madhusoodhanan Mampuzhasseril Évaluatrice générale Karen Rot-Munstermann
Sigles et Abréviations
AT Assistance technique
AEPHA Approvisionnement en eau potable, hygiène et assainissement ARE Autorité de régulation de l'électricité
BAD Groupe de la banque africaine de développement IDEV Evaluation Indépendante du Développement
BM Banque mondiale
BN-TG PI et PII Projet de réhabilitation de la route Lomé-Cotonou (Phase I) et de facilitation du transport sur le corridor Abidjan-Lagos (Phase II)
BOAD Banque ouest africaine de développement
CEDEAO Communauté économique des États de l’Afrique de l’ouest COBJ Bureau pays de la Banque africaine de développement au Bénin DSIR Document de stratégie d’intégration régionale
DSP Document de stratégie pays
EER État d’exécution et des résultats
FCFA Franc de la communauté financière africaine/Franc CFA FMI Fonds monétaire international
LEauCal Projet d'appui à la décentralisation des services d'eau potable, hygiène et assainissement de l'Atacora‑Donga
MUC Million d'unités de compte
PACEB I et II- Programme d'appui à la compétitivité économique du Bénin (Phases I et II)
PADEFA-ENA Projet d'appui au développement de la filière anacarde et de l'entreprenariat agricole au Bénin
PAEPA Programme d'alimentation en eau potable et assainissement en milieu rural PAFC Projet d'appui à la filière coton
PAFILAV Projet d'appui aux secteurs du lait et de la viande PAGEFCOM I et
II Projet d'appui à la gestion des forêts (Phases I et II) PAG Programme d'actions du Gouvernement 2016-2021
PAGFPACAF Projet d’appui à la gestion des finances publiques et à l’amélioration du climat des affaires
PAIA-VO Projet d'appui aux infrastructures agricoles dans la vallée de l’Ouémé
PAPVIR-ABC Projet d’appui à la production vivrière et de renforcement de la résilience dans les départements de l'Alibori, du Borgou et des Collines
PARC Programme d’aménagement de la route cotonnière
PAGBVGN Projet d'amélioration de la gestion des boues de vidange du Grand-Nokoué PAR-COVID-19 Programme d'appui à la réponse du Covid-19 Bénin
PAREF Programme d'appui aux réformes économiques et financières
PASEBE I Programme d'appui budgétaire au secteur de l'énergie au Bénin, Phase I PERU Projet d'électrification rurale
PGES Plan de gestion environnementale et sociale PIB Produit intérieur brut
PIDACC Programme intégré de développement et d'adaptation au changement climatique dans le bassin du Niger
PME Petite et moyenne entreprise PND Plan national de développement
PRESREDI Projet de restructuration et d'extension du système de répartition et de distribution de la SBEE
PRNN Projet de bitumage de la route N’Dali-Nikki-Chicandou-Frontière du Nigéria
PRPES Projet de réduction des pertes d'eau et d'amélioration de la viabilité des systèmes d'AEP de Cotonou, Porto-Novo et leurs agglomérations
PTF Partenaire technique et financier
PTUP Projet des transports urbains de Parakou SBEE Société béninoise d’énergie électrique
SCRP Stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté TRE Taux de rentabilité économique
TRI Taux de rentabilité interne (Rentabilité financière) UEMOA Union économique et monétaire ouest-africaine
UC Unité de compte
USD Dollar américain
Résumé analytique
Introduction
Le présent rapport de synthèse présente les constatations, les enseignements et les recommandations clés de l’évaluation des stratégies et programmes pays du Groupe de la Banque africaine de développement (BAD ou la Banque) au Bénin sur la période 2012-2021. Au cours de cette période, la Banque a élaboré deux documents de stratégie pays (DSP), le DSP 2012-2016 et le DSP 2017-2021. Ils s’articulent autour de trois piliers : le renforcement des infrastructures de soutien à la compétitivité et à l’intégration régionale, la promotion de la bonne gouvernance, et le développement des chaînes de valeurs agricoles et de l’agro-industrie. Le portefeuille de la Banque couvre 31 projets, dont (22 approuvés entre 2012 et 2021, et 9 approuvés avant 2012 mais clôturés au cours de la période sous revue), pour un montant total de 688,13 millions d’unités de compte (MUC). Le portefeuille a couvert le secteur des infrastructures : transports (39 % des approbations), énergie (19 %) et eau et assainissement (13 %), et les secteurs de l’agriculture (19 %) et de la gouvernance (10 %).
L’évaluation vise, d’une part, à analyser la performance des interventions de la Banque au Bénin et leur contribution aux résultats de développement du pays et, d’autre part, à tirer les leçons de l’expérience de la Banque afin d’améliorer la conception et la mise en œuvre des futurs stratégies et programmes de la Banque au Bénin.
Méthodologie
L’évaluation est basée sur une théorie du changement sous-tendant les stratégies d’assistance de la Banque au cours de la période sous revue. Elle a appliqué les critères d’évaluation internationaux qui mettent l’accent principalement sur la pertinence, la cohérence, l’efficacité, l’efficience et la durabilité des interventions de la Banque. Une échelle de notation à quatre niveaux1 a servi à juger chacun de ces critères d’évaluation. Les données nécessaires aux analyses ont été collectées selon les approches suivantes : i) une revue documentaire des documents clés de projets et de stratégies ; ii) une revue du portefeuille ; iii) des entretiens avec les principaux acteurs impliqués dans la conception et la mise en œuvre des stratégies et programmes de la Banque au Bénin ; et iv) des visites de sites des
projets d’infrastructures routières, agricoles, d'assainissement et d'alimentation en eau.
En raison des restrictions de déplacement liées à la COVID-19, la plupart des entretiens ont été mené via des plateformes virtuelles. En outre, l’évaluation a été confrontée à : (i) l’évolution du contexte national marqué par l’élection présidentielle de 2021 ; (ii) la disponibilité et la qualité des données, liées notamment à la faiblesse du système statistique du Bénin ; (iii) le changement de régime (entre les deux DSP) ayant entraîné une déperdition de la mémoire institutionnelle ; et (iv) le roulement fréquent de personnel (à la BAD et dans les ministères).
Principaux constats
Pertinence
La pertinence des stratégies et programmes de la Banque sur la période sous revue a été jugée satisfaisante. Les DSP de la Banque sur la période d’évaluation ont été globalement alignés sur les politiques et stratégies nationales, notamment la vision « Bénin 2025 » et sur ses déclinaisons opérationnelles que sont les Orientations stratégiques de développement du Bénin (2011-2015), la Stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté (SCRP III-2011- 2015), le Programme d’actions du Gouvernement (PAG 2016-2021), et le Plan national de développement (PND 2018-2025).
En focalisant ses interventions sur l’amélioration de la gouvernance, le renforcement des infrastructures de soutien à la compétitivité et à l’intégration régionale, et le développement des chaînes de valeurs agricoles et de l’agro- industrie, la Banque a répondu aux priorités et aux défis de développement du Bénin. De plus, au niveau sectoriel, les interventions de la Banque se fondent sur les différentes orientations et politiques sectorielles du Bénin.
Par ailleurs, les consultations menées auprès de diverses parties prenantes, notamment le gouvernement, le secteur privé, la société civile et les partenaires au développement ont confirmé que les piliers stratégiques de la Banque sont demeurés pertinents au regard des besoins, des défis de développement et des priorités du pays sur la période d’évaluation. Les actions répondent aux besoins des groupes cibles de manière satisfaisante car la très grande majorité des projets a été conçue selon une approche participative.
Enfin, les interventions de la Banque étaient aussi très pertinentes relativement aux politiques et stratégies de la Banque au niveau institutionnel.
Cohérence
L’évaluation a jugé satisfaisante la cohérence du portefeuille d’activités de la Banque au Bénin entre 2012 et 2021. Cependant, la coordination entre les interventions au titre des différents secteurs n’a vraiment été effective qu’entre les secteurs de l’énergie et de la gouvernance, du fait de l’intégration d’une forte dimension
« énergie » dans les programmes d’appuis budgétaires.
Toutefois, malgré l’importance accordée au développement du secteur privé, tant par le Gouvernement du Bénin que par la BAD elle- même dans le DSP 2017-2021, la Banque n’a réalisé aucune opération liée au secteur privé.
Des initiatives ont toutefois été prises (études, appui à la mise en place d’un cadre légal et réglementaire adéquat) qui devraient se concrétiser dans le prochain DSP. Le Bénin dispose à présent d’un arsenal de stratégies, de politiques et de plans d’action dans le domaine de l’appui au secteur privé d’assez bonne facture. La priorité est d’appuyer leur mise en œuvre effective et de veiller au déploiement de systèmes de suivi et d’évaluation relativement solides.
En termes de coordination interne à chacun des secteurs concernés, on note une bonne continuité entre les programmes qui témoigne de la cohérence des initiatives actuelles et passées de la BAD. À titre d’exemple, dans le secteur de l’énergie, le Projet de restructuration et d'extension du système de répartition et de distribution de la SBEE (PRESREDI) fait suite à plusieurs projets d’électrification rurale financés par la Banque depuis la fin des années 1990 (deux projets d’électrification rurale ont été financés par la BAD sur la période 2006-2011).
La coordination des interventions entre secteurs a eu lieu principalement entre les secteurs de la gouvernance et de l’énergie, au vu de la forte complémentarité entre la phase I du Programme d'appui budgétaire au secteur de l’énergie au Bénin (PASEBE I) et le volet « énergie » du Programme d’appui à la compétitivité économique du Bénin (PACEB). En ce qui concerne les autres secteurs, malgré les synergies existantes, la coordination a été insuffisante du fait de la dispersion des thèmes abordés et du cloisonnement entre les partenaires de mise en œuvre.
Efficacité
Les jugements sur l’efficacité des projets sont principalement fondés sur les produits et les effets obtenus par 21 projets clôturés ou suffisamment avancés, soit 9 projets approuvés avant 2012, 9/11 projets approuvés au cours du DSP 2012-2016 et seulement 3/11 projets
approuvés au cours du DSP 2017-2021. Ces résultats ne sont donc pas comparables avec ceux des rapports d’achèvements des deux DSP sous revue.
Globalement, l’intervention de la Banque sur la période 2012-2021 a permis de renforcer de façon satisfaisante les infrastructures au Bénin.
En effet, l’efficacité des secteurs des transports et de l’eau-assainissement a été jugée satisfaisante, en revanche celle des interventions du secteur de l’énergie a été jugée partiellement insatisfaisante.
Dans le secteur des transports, 100 % des aménagements routiers prévus dans le cadre des projets clôturés ou en voie d’achèvement ont été réalisés. On compte notamment la route Lomé-Cotonou (77,5 km de route, l’éclairage et drainage sur 18,75 km), le tronçon N’dali-Nikki- Frontière du Nigéria (77 km), et les voies de la traversée urbaine de Parakou (16,80 km). Ces routes ont contribué à l’amélioration de la circulation des personnes et des biens. Par exemple, la réalisation de la route N’dali-Nikki- Frontière du Nigéria a réduit le temps de transport sur le corridor de 5h30 en 2009 à 3h00 en 2013 (l'objectif initial était de 3h pour 2013) puis à 1h00 en 2015. Le volume des échanges avec le Niger, le Nigéria et le Burkina Faso transitant par le port de Cotonou est passé de 2,85 à 4,44 millions de tonnes entre 2009 et 2013 (soit 146 % de la cible).
L’efficacité du secteur de l’énergie est jugée partiellement insatisfaisante, principalement du fait des retards importants enregistrés par les projets en cours (Projet d'électrification rurale (PERU) et Projet de restructuration et d'extension du système de répartition et de distribution de la SBEE (PRESREDI)) dont les produits escomptés n’ont pas encore été réalisés. Toutefois des résultats importants ont été atteints même s’ils ne sont pas toujours à la hauteur des cibles. Par exemple, le PACEB a permis de : i) porter la capacité de production à 59,2 % du niveau de la production cible, fixée à 354 MW en 2019 ; ii) résorber le déficit de puissance qui était monté à 90 MW en 2016, atteignant ainsi en 2017 100 % de la cible ; et iii) accroître la puissance de réserve portée à 170 MW en 2018, alors que la cible était de 60 MW. Grâce au Projet régional d’interconnexion électrique Ghana-Togo-Bénin, les importations d’électricité du Ghana ont augmenté entre 2007 et 2020, passant de 20 MW à 60 MW, mais bien en deçà de la cible de 755 MW.
L’efficacité des projets du portefeuille Eau et assainissement est jugée satisfaisante car un nombre important de réalisations physiques ont
été effectuées et des effets obtenus en termes d’eau et d’assainissement, de maîtrise d’ouvrage et de gestion des boues de vidange.
Le Programme d'alimentation en eau potable et assainissement en milieu rural (PAEPA) et le Projet d'appui à la décentralisation des services d'eau potable hygiène et assainissement de l'Atacora-Donga (LEauCal) ont, dans la plupart des cas, atteint voire dépassé les valeurs cibles de leurs produits et effets respectifs contrairement au Projet d'amélioration de la gestion des boues de vidange du Grand-Nokoué (PAGBVGN) qui n’a généré qu’une partie des produits (36 %) et effets escomptés. Cependant le PAGBVGN ne représente que 2,5 % du montant alloué aux projets achevés. À titre d’exemple, le projet PAEPA a permis d’enregistrer des taux d’accès à l’eau potable chez les populations rurales dans les départements du Zou et de l’Atlantique respectivement de quelque 80,4 % et 52,3 % pour l’un et l’autre en 2011 contre des cibles de 32 % et 40 %.
D’une manière générale, une partie des effets liée aux infrastructures n’est pas obtenue du fait d’une insuffisante attention aux activités relatives aux aspects socio-organisationnels et de renforcement des capacités liés à la gestion des infrastructures annexes, de mise en œuvre des infrastructures et d’un manque de temps pour capitaliser sur les effets obtenus.
Dans le secteur de l’agriculture, les projets clôturés ou bien avancés atteignent globalement des niveaux satisfaisants de réalisation de leurs produits tangibles (infrastructures, équipements…), plus de 80 % des cibles ont été atteints selon leurs rapports sur l’état d’exécution et des résultats (EER) respectifs. Ces infrastructures ont permis d’augmenter de façon satisfaisante les capacités de production et d’améliorer les conditions de vie des bénéficiaires. Par exemple, selon l’EER 2020 du Projet d'appui aux infrastructures agricoles dans la vallée de l'Ouémé (PAIA-VO), la production maraîchère est passée de 24 000 tonnes en 2013 à 32 600 tonnes en 2019 (101,67 % de la cible), la production vivrière est passé de 70 100 tonnes en 2013 à 77 992 tonnes en 2019 (35 % de la cible), les revenus des femmes des jardins de 62 000 FCFA en 2013 à 383 000 FCFA en 2019, les revenus de producteurs rizicoles étaient évalués à 232 848 FCFA (235 % de la cible) etc. Toutefois, les résultats touchant au développement de l’entrepreneuriat et à l’installation des femmes et des jeunes restent insuffisants.
L’efficacité des interventions de la Banque dans le domaine de la gouvernance est jugée
satisfaisante (plus de 80 % de reformes ont été réalisées). Les actions de la Banque ont permis de renforcer la gestion des finances publiques, la passation de marchés publics, le climat des affaires et les politiques de soutien au développement du secteur privé. Plus spécifiquement, le Programme d'appui aux réformes économiques et financières (PAREF) a favorisé l’adoption du projet de loi portant Code des Douanes, l’émission d'un Identifiant Fiscal Unique aux postes frontaliers, la création d’une brigade mixte de contrôle impôts/douanes en février 2013, la réalisation de l’interconnexion des unités douanières, la centralisation du logiciel SYDONIA++ et la poursuite de la mise en œuvre du programme de vérification des exportations. Ces réformes ont contribué à l’accroissement les recettes du Bénin, qui proviennent en grande partie de l’augmentation de 75 % des impôts directs (de 350 à 620 milliards FCFA entre 2016 et 2020) et au maintien des recettes douanières à un niveau du plafond de 370 milliards FCA atteint en 2013 malgré la fermeture de la frontière avec le Nigéria. Néanmoins, certaines faiblesses et points d’attention demeurent : i) la discipline pour l’élaboration de rapports réguliers sur les projets d’appui budgétaire ; ii) une meilleure coordination entre les acteurs institutionnels du secteur ; et iii) l’adoption du décret instaurant une redevance de régulation pour le financement durable de l’Autorité de régulation de l'électricité (ARE) afin de lui assurer une pleine autonomie dans ses missions.
Efficience
Malgré une analyse coût-bénéfice jugée satisfaisante, l’efficience des interventions de la BAD au Bénin sur la période 2012-2021 est jugée partiellement insatisfaisante en raison des retards de mise en œuvre des projets dus entre autres aux retards au démarrage, la non-maitrise et la lourdeur des procédures de passation des marchés et à la faible capacité des cellules d’exécution de projets et dans une moindre mesure à l’impact de la Covid-19.
L’évaluation relève que dans les différents secteurs, les analyses coûts-bénéfices sont jugée satisfaisantes, voire très satisfaisantes, car la rentabilité économique est supérieure au coût d’opportunité du capital.
Le respect du calendrier constitue la grande faiblesse du portefeuille de la Banque au Bénin sur la période d’intervention. Des retards significatifs (deux ans environs pour les secteurs des transports et de l’énergie par exemple) portant parfois sur plusieurs années, ont été relevés pour la grande majorité des projets et pour l’ensemble des secteurs. Les retards se
produisent tout au long du cycle des projets, mais la période de démarrage est particulièrement plus sensible. Sans négliger l’effet de la crise de la Covid-19, les retards s’expliquent quasi systématiquement par la faible qualité à l’entrée des projets notamment (i) les retards dans l’opérationnalisation des équipes de gestion de projets, (ii) la non- disponibilité de certains outils de gestion au début des projets, et (iii) la non-sécurisation foncière et la libération des emprises des lieux d’implantation de certaines infrastructures au moment de démarrer des travaux. Les difficultés de mobilisation de la contrepartie nationale dans les délais requis, et les faibles capacités techniques et/ou financières de certaines entreprises adjudicataires des travaux sont également source de lenteur dans l’exécution des projets, et parfois même de résiliation de contrat.
Durabilité
Bien que leur solidité technique et leur durabilité au niveau des partenariats, de la rentabilité des activités, ou de l’impact environnemental soient jugés satisfaisants, l’entretien et le fonctionnement durable des infrastructures et des équipements financés par la BAD ne sont pas garantis. L’évaluation a relevé que la durabilité est jugée satisfaisante pour le secteur de l’eau et l’assainissement et le secteur de la gouvernance, alors qu’elle est insatisfaisante pour le secteur des transports et partiellement insatisfaisante pour les secteurs de l’énergie et de l’agriculture. Cette faible durabilité est liée principalement aux retards importants qui affectent négativement l’efficacité et la durabilité.
En effet, les retards pèsent sur le déroulement des activités d’ordre socio-organisationnel et institutionnel et compromettent la réalisation des extrants et porte préjudice à l’efficacité et/ou à la durabilité des projets.
Questions transversales
Outre les aspects environnementaux abordés ci- haut, l’évaluation a analysé la dimension de genre et l’inclusion sociale dans ces projets. La Banque intègre transversalement la thématique genre dans toutes ses stratégies et interventions au Bénin, mais elle ne dispose pas d’approche globale clairement définie avec des priorités en matière de lutte contre les inégalités de genre. Il en résulte une prise en compte insuffisante de la dimension genre dans les interventions.
Toutefois, une étude réalisée en 2021 sur le profil genre incluant l’impact de la Covid-19 sur les femmes et les jeunes filles au Bénin a analysé tous les domaines d’intervention de la
BAD sous l’angle de genre et sa mise en œuvre devrait combler les insuffisances en la matière.
Les stratégies de la BAD au Bénin tiennent compte des enjeux d’inclusivité de façon satisfaisante. L’inclusivité dans les stratégies pays de la BAD au Bénin est mise en avant dans le cadre du pilier consacré à l’agriculture. Les deux DSP visent des zones défavorisées sur le plan économique et social, mais dotées d’un potentiel agricole important. En soutenant le développement des chaînes de valeurs agricoles, en augmentant de 81 % les revenus annuels des exploitations vivrières et des entrepreneurs, en assurant la formation de 456 jeunes sur les 550 ciblés dans le cadre du Projet d’appui à la production vivrière et de renforcement de la résilience dans les départements de l’Alibori, du Borgou et des Collines (PAPVIRE-ABC), et en renforçant les liens entre les zones de production et les marchés, la Banque offre son assistance pour réduire les disparités régionales et sociales.
Cependant aucune donnée probante ne nous permet de mesurer la réalisation de cet objectif.
Performance de la Banque : coordination, dialogue et gestion axée sur les résultats Le DSP 2012-2016 proposait de lancer le dialogue sur l’intégration régionale et la transition vers l’économie verte. Ce dialogue n’a toutefois pas été effectif. En pratique, les équipes de la BAD ont trop peu de temps à dédier au dialogue politique. L’ouverture du Bureau pays de la BAD au Bénin (COBJ) en février 2017 a instauré une relation de proximité et renforcé le dialogue politique avec les autorités nationales, mais ces échanges demeurent encore beaucoup trop limités. Par ailleurs, COBJ ne s’est pas toujours vu affecter l’ensemble des experts sectoriels dédiés. C’était notamment le cas pour le secteur du transport avant novembre 2021 et c’est encore le cas pour celui de l’énergie actuellement.
Durant la période d’évaluation 2012-2021, dans le cadre des programmes indicatifs des deux DSP, 11 travaux analytiques, de conseil et d’assistance technique (AT) ont été prévus. Au sens large, en intégrant les études réalisées, mais qui n’ont pas été explicitement programmées, le taux de réalisation global atteint 100 %. Très peu d’études ont été menées en vue d’une réflexion élargie sur un secteur donné qui puisse guider le dialogue politique et la réflexion sur les stratégies nationales.
Malgré l’existence de processus dédiés qui ont été bel et bien exécutés, l’évaluation a montré que les DSP souffraient d’un manque d’attention aux liens entre les piliers d’intervention et la
contribution attendue aux objectifs de développement. En effet, la contribution aux objectifs de développement se limite à une appréciation qualitative sans qu’il y ait d’approfondissement du lien explicite entre les produits escomptés dans les domaines prioritaires et sans chercher à quantifier leur contribution aux objectifs de développement. Le cadre de résultats qui est joint aux DSP souffre des mêmes limites. Enfin, le suivi-évaluation est généralement trop centré sur les réalisations physiques et pâtit d’un manque d’analyse critique des dimensions moins tangibles de l’appui (renforcement des capacités, système de gestion et de maintenance) notamment d’un point de vue qualitatif. Il n’analyse pas non plus les processus et les approches de mise en œuvre des actions, notamment du point de vue de leur efficacité et de leur efficience.
L’harmonisation des interventions avec les autres bailleurs de fonds est jugée satisfaisante.
Malgré la mise en avant de certains mécanismes de dialogue avec le Gouvernement béninois ou de coordination entre les partenaires techniques et financiers (PTF) ceux-ci évoluent régulièrement dans le temps, sont souvent peu fonctionnels et dépendent notoirement des secteurs. C’est le cas pour les secteurs de la gouvernance, de l’énergie, de l’agriculture, et de l’eau et l’assainissement. Récemment, le Gouvernement a cherché à améliorer la coordination par la création du Bureau d’analyse et d’investigation de la Présidence de la République. Enfin, la mise en place du COBJ a renforcé la collaboration entre les PTF.
Recommandations
Les constats découlant de l’évaluation permettent de formuler les 5 recommandations suivantes :
1. Améliorer la durabilité des résultats des interventions de la Banque. La Banque devrait appuyer la mise en place de systèmes de gestion et de maintenance pour les infrastructures, les équipements et les services développés par les projets.
2. Renforcer la gestion axée sur les résultats de développement. Les actions suivantes pourraient être envisagées à cet effet :
o Améliorer dans le DSP le lien entre les objectifs de développement visés et le cadre de résultats pour en faire un instrument de pilotage et de dialogue politique ;
o Mieux suivre et évaluer les produits, les résultats et les impacts pour aider à la coordination des projets par le biais d’un
dialogue soutenu avec les autres parties prenantes ;
o Mettre en place un planning d’exécution réaliste, qui sert au pilotage des interventions ; préparer une ligne de base et un dispositif de suivi-évaluation.
3. Améliorer la qualité à l’entrée des opérations. Les besoins en matière de renforcement des capacités (notamment dans le domaine de la passation des marchés et le reporting) et de consolidation des institutions pourraient être évalués avant que les investissements ne soient entrepris. Il pourrait s’agir de
o S’assurer de la disponibilité et de la qualité des études de faisabilité devant servir à la préparation des projets ; o Garantir la sécurisation du foncier,
notamment en associant les bénéficiaires ainsi que les institutions locales en charge de la question foncière à l’identification des sites de mise en œuvre du projet ;
o S’assurer de la mobilisation de la contrepartie nationale par l’État béninois.
4. Renforcer la capacité de la Banque à mener un dialogue de politique permanent. La Banque devrait se donner les moyens de développer un dialogue politique et de le soutenir par des études analytiques dans les domaines pertinents pour la coopération avec le Bénin, notamment en capitalisant sur sa position de bailleur de fonds principal dans certains secteurs et sur l’existence d’un bureau pays.
Les points suivants méritent d’être attentivement examinés par la Banque : o Développer un portefeuille d’études
analytiques cohérent et complémentaire en appui au dialogue politique ;
o Cibler les domaines dans lesquels la Banque dispose d’une réelle valeur ajoutée et d’une forte compétence, et capitaliser sur les acquis des programmes précédents ;
o Prévoir et dédier des ressources ciblées au dialogue politique.
5. Renforcer l’appui au développement du secteur privé et des partenariats public- privé. La Banque pourrait notamment : o Poursuivre le travail d’analyse des
conditions de développement du secteur privé et aider le Gouvernement à lever les obstacles au développement du secteur privé.
1. INTRODUCTION
Le présent rapport de synthèse présente les principaux constats, enseignements et recommandations clés de l’Évaluation indépendante des stratégies et programmes de la Banque africaine de développement (BAD) au Bénin sur la période 2012-2021. Cette évaluation s’inscrit dans le cadre du programme d’activité du Département de l’évaluation indépendante du développement (IDEV) qui l’a initiée, conduite et encadrée. L’évaluation vise à éclairer la conception de la prochaine stratégie d’assistance de la Banque au Bénin 2022-2026 à travers l’examen de la pertinence, la cohérence, l’efficacité, l’efficience et la durabilité de l’ensemble des interventions de la Banque au Bénin durant la période sous revue. Elle porte à la fois sur les projets d’investissement, les opérations d’appui programmatique (OAP), l‘assistance technique (AT), et les travaux analytiques et autres services de conseil.
Outre la présente section qui décrit l’objectif, la portée, l’approche méthodologique et les limites de l’évaluation, le présent rapport comprend cinq autres sections qui traitent, dans l’ordre, des thèmes suivants : le contexte de développement du Bénin ; les stratégies et programmes de la Banque au Bénin entre 2012 et 2021 ; l’analyse de la performance des stratégies et programmes de la BAD au Bénin : la gestion des programmes ; et enfin, les conclusions, leçons et recommandations.
1.1. Objectif et portée de l’évaluation
L’évaluation vise principalement à éclairer la conception de la prochaine stratégie pays. Cet objectif revêt deux dimensions : i) une dimension de redevabilité permettant de rendre compte de la performance de l’assistance apportée par la Banque au Bénin sur la période 2012-2021 ; et ii) une dimension prospective et de capitalisation pour tirer les leçons de l’intervention de la Banque et préconiser des recommandations susceptibles de guider et d’améliorer l’engagement futur de la Banque dans le pays.
L’exercice d’évaluation porte sur les deux cycles de programmation 2012-2016 et 2017-2021, qui s’appuient chacun sur un document de stratégie pays (DSP). Il couvre un portefeuille de 31 projets pour une enveloppe totale de 688,13 MUC2. Parmi ceux-ci, 22 projets ont été approuvés entre 2012 et 2021 et 9 autres projets, dont 3 régionaux, représentant 229,95 MUC, ont été approuvés avant 2012 mais exécutés au cours de la période sous revue. Ces projets sont analysés du point de vue de leurs résultats à long terme et de leur durabilité (voir l’annexe technique 5).
1.2. Approche méthodologique de l’évaluation
L’approche méthodologique adoptée repose sur la Théorie du changement (voir l’annexe 1), qui résume la logique de l’action de la Banque au Bénin pour la période d’évaluation 2012-2021 et dont l’objectif consiste à contribuer à l’amélioration des conditions de vie de la population béninoise. La matrice d’évaluation se base sur des critères et des approches d’évaluation internationaux, notamment la pertinence, la cohérence, l’efficacité, l’efficience et la durabilité (voir l’annexe technique 7). Elle spécifie les questions d’évaluation qui ont guidé les méthodes et outils utilisés pour collecter les données, les critères d’appréciation déployés3, et les types d’analyse qui en sont faites afin de dégager les principaux constats, tirer les leçons et formuler des recommandations aux fins d’améliorer les interventions futures de la Banque dans le pays.
L’évaluation a suivi une approche pyramidale permettant d’effectuer des analyses approfondies aux niveaux projet, secteur et stratégie pays à travers trois grandes phases : la phase de démarrage, la phase de collecte et d’analyse des données, et la phase de préparation des rapports. Les interventions sélectionnées concernent 6 secteurs d’activités : i) les transports, ii) l’agriculture, iii) l’eau et l’assainissement, iv) l’énergie, v) la gouvernance, et vi) la santé/social. Elles ont été analysées dans 3 notes sectorielles : i) infrastructure (transport, énergie, eau et assainissement), ii) agriculture ; et iii) gouvernance. Les notes sectorielles ainsi que l’analyse du portefeuille ont été consolidées dans un rapport technique ayant servi à la préparation du présent rapport de synthèse.
1.3. Limites de l’évaluation et mesures d’atténuation
La pandémie de la Covid-19 a considérablement perturbé le déroulement de la mission, qui s’est déroulée largement de façon virtuelle (sauf en ce qui concerne les visites de sites réalisées par des consultants locaux). Les difficultés rencontrées ont été regroupées en trois grandes catégories : - Difficultés internes au Bénin : i) évolution du contexte politique national intervenu en 2021, année
de l’élection présidentielle qui a été suivie d’un remaniement ministériel et de la recomposition du gouvernement ; ii) la disponibilité et la qualité des données, liées notamment à la faiblesse du système statistique du Bénin ; iii) le changement de régime (entre les deux DSP) entrainant une déperdition de la mémoire institutionnelle ; et iv) le roulement fréquent de personnel, à la BAD comme dans les ministères ne permettant pas d’avoir des interlocuteurs pouvant fournir les informations directes et de première main sur les projets.
- Les difficultés liées à la Banque sont les suivantes : i) le Bureau pays de la Banque à Cotonou (COBJ), ayant été ouvert en février 2017, fait que les experts affectés à COBJ n’ont pas toujours suivi les projets de leur secteur de l’approbation à l’achèvement, et ii) plusieurs personnes responsables du suivi des projets ont changé durant la mise en œuvre des interventions.
- Les difficultés exogènes : défis exacerbés par la conduite à distance de la mission, sauf en ce qui concerne les visites de sites réalisées par des consultants locaux, en raison de la crise de la Covid-19 qui a entraîné des restrictions en matière de déplacement.
Pour faire face à ces difficultés, des mesures d’atténuation ont été prises, portant principalement sur : i) la triangulation des données primaires et secondaires collectées à l’aide d’une combinaison de techniques qualitatives et quantitatives ; ii) la réalisation d’entretiens additionnels avec les responsables en poste lors de la mise en œuvre des projets ; iii) l’attention particulière accordée au contexte spécifique à chaque action et l’analyse en détail des projets selon leur état d’avancement et leur volume budgétaire ; v) la possibilité d’articuler une conduite à distance des travaux de collecte de données et d’évaluation avec un appui complémentaire d’experts locaux opérant sur place au Bénin en vue de faciliter et de réaliser les visites de sites ; et vi) la sollicitation d’autres partenaires techniques et financiers (PTF) pour obtenir des données supplémentaires.
2. CONTEXTE DU PAYS
Le Bénin est un pays francophone d’Afrique de l’Ouest situé en bordure du Golfe de Guinée, face à l’Océan Atlantique couvrant une superficie de 114 764 km2 sur un littoral de 121 Km. Compris entre le Togo à l’ouest et le Nigeria à l’est, le Bénin est bordé au nord par le Burkina-Faso et le Niger et partage 2 123 km de frontières terrestres avec ses quatre voisins. Membre de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), le Bénin permet le désenclavement des pays du Sahel dépourvus de façade maritime. Selon l’Institut national de la statistique et de la démographie (INStaD), la population béninoise compterait 12,1 millions d’habitants en 2020, dont 51,2 % de femmes et plus de 50 % de jeunes de moins de 18 ans.
2.1. Contexte politique
Sur le plan politique, le Bénin est une république multipartite à régime présidentiel, où le Président élu tous les cinq ans est à la fois chef de l’État et chef du gouvernement. L’Assemblée nationale est l’unique chambre du Parlement renouvelée tous les quatre ans. La Cour suprême est la plus haute instance judiciaire du pays. Malgré les tensions pré-électorales et post-électorales de ces dernières années, la situation politique est stable, marquée par la victoire aux élections présidentielles d’avril 2021 du président sortant, reconduit pour un 2ème mandat de 5 ans.
2.2. Contexte économique
Depuis 1990, le produit intérieur brut (PIB) réel du Bénin a enregistré une croissance annuelle moyenne de 3,5 % au cours de la décennie 1991-2000 et de 3,9 % pendant celle de 2001-2010, portée par la performance du secteur agricole et des services. Entre 2010 et 2020, le pays a enregistré une croissance moyenne de 5 % par an malgré un déclin en 2015 (1,8 %) et en 2016 (3,3 %). Le taux record de croissance de 8,6 % a été atteint en 2013. Le taux de croissance du PIB réel est ainsi passé de 3,3 % en 2016 à 6,9 % en 2019. Il en a résulté une augmentation du PIB par habitant de 757 USD en 2010 à
1 271 USD en 2019, ce qui a permis au pays de figurer dans la liste des pays à revenu intermédiaire (PRI) de la tranche inférieure depuis juillet 2020. Cette performance est également dû au rebasage des comptes nationaux finalisé en juin 2019. En 2020, le taux de croissance est retombé à 3,8 % en raison de la crise de la Covid-19. Étant donné que le taux moyen de croissance de la population sur la même période a été de 3 %, la croissance moyenne annuelle du PIB réel par habitant s’est établie à 0,5 % pour la décennie 1991-2000, à 0,9 % pour 2001-2010 et à 2,0 % pour 2011-2020.
Tableau 1. Principaux indicateurs macroéconomiques du Bénin (2013-2020)
Indicateurs 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Taux de croissance du PIB (%) réel 8,6 5,2 1,8 3,3 5,9 6,7 6,9 3,8 Taux d’investissement brut (% PIB) 28,5 25,0 27,5 28,5 28,4 25,5 26,2 28,3 Taux d’inflation (%) 1,1 -1,1 0,3 -0,8 0,1 0,8 -0,9 2,0 Balance globale des paiements -0,7 1,0 -1,7 -0,6 3,2 6,1 4,3 4,2 Dette publique (% du PIB) 25,4 30,9 35,1 37,0 38,0 39,4 41,4 46,1 Service de la dette (% des recettes) 6,1 6,0 10,2 10,4 10,7 11,2 11,4 11,5 Déficit budgétaire [hors dons] (% du
PIB)
2,5 2,1 6,3 4,9 5,1 3,5 2,0 3,4 Sources : BAD, FMI, BCEAO (Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest).
Encore peu développé, le secteur privé béninois est dominé par le secteur informel qui représente 65 % du PIB et 90 % de l’emploi. Il peine à jouer valablement son rôle attendu de moteur et de vecteur de diversification de l’économie. L’accès difficile aux facteurs de production, notamment en termes de financements, reste un défi majeur pour le pays. Le secteur formel est très faible. Malgré une expansion rapide au cours des dernières années, le secteur financier reste encore insuffisamment développé. Le ratio des créances au secteur privé sur le PIB est bas, estimé à 22,5 % en 2016, contre une moyenne de 28,8 % pour l’Afrique subsaharienne. En dépit de la baisse du taux des prêts non productifs de 21,6 % fin 2018 à 16,4 % en 2020, celui-ci reste au-dessus de la moyenne de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), établie à 11,5 %. Par conséquent, les banques préfèrent prêter à l’État, qui dispose d’une crédibilité plus élevée que celle des entreprises et présente moins de risques et une meilleure marge d’intérêt. Cependant, cette situation pourrait entraîner un éventuel effet d’éviction du crédit du secteur privé. C’est l’une des raisons qui a incité le gouvernement à procéder au reprofilage de sa dette en contractant un prêt de 260 millions d’euros (soit 3 % du PIB) garanti partiellement par la Banque mondiale afin de rembourser son portefeuille d’emprunts en cours à des banques locales.
2.3. Contexte social
Sur le plan social, le pays a fait des progrès en matière de développement humain. L’Indice de développement humain (IDH) est passé de 0,47 en 2010 à 0,52 en 2018, mais il reste faible, classant le pays en 2019 comme en 2018 au 163ème rang mondial sur 189pays évalués. L’espérance de vie à la naissance est passée de 59 ans en 2010 à pratiquement 62 ans en 2019. Au cours de la même période, les taux de mortalité infantile et maternelle ont baissé, régressant entre 2010 et 2017 respectivement de 69 à 61 décès pour 1 000 naissances vivantes et de 458 à 397 décès pour 100 000 naissantes vivantes.
En termes d’éducation, le taux d’alphabétisation est passé de 32,9 % en 2012 à 42,4 % en 2018. Cela s’explique notamment par le fort taux de scolarisation au primaire (97 % en 2017) et l’amélioration au secondaire (+10 points de pourcentage entre 2016 et 2018). Cependant, les taux d'abandon scolaire au primaire restent élevés, seulement 64,5 % des filles achèvent l’école primaire contre 76,2 % des garçons. La COVID-19 n’a pas entraîné la fermeture des établissements scolaires et universitaires, mais un risque d’augmentation d’abandon scolaire est à craindre pour les filles en raison de la paupérisation des familles.
Au Bénin, la croissance inclusive reste un défi majeur à relever puisque l’évolution de la croissance ne se traduit pas forcément par une diminution de la pauvreté. Cette dernière a augmenté puisqu’elle est passée de 36,2 % en 2011 à 38,6 % en 2020. En outre, on note une légère accentuation des inégalités dans la répartition du revenu. En effet, les données montrent que l’indice de GINI est passé de 0,445 en 2002 à 0,465 en 2017, soit une augmentation des inégalités de 10,45 %. Les inégalités en matière de genre persistent à différents niveaux, tant dans les institutions que pour l’accès aux ressources, à la justice et aux services sociaux de base. L’indice des inégalités de genre au Bénin stagne à un niveau
très bas : il était respectivement de 0,611 en 2018 et de 0,613 en 2016, plaçant le pays à la 146ème position sur 189 pays dans le premier cas et au 144ème rang sur 188 pays dans le deuxième. Le taux de représentation des femmes dans les instances de décision reste faible, de l’ordre de 14,2 % au gouvernement, 8,4 % à l’Assemblée nationale et 4,8 % dans les conseils communaux.
2.4. Principaux défis de développement du Bénin
En dépit des réformes entreprises, notamment avec l’appui de la Banque, et des réalisations enregistrées, le Bénin se trouve confronté à plusieurs défis de développement au nombre desquels on peut citer : i) un déficit infrastructurel (transports, énergie, TICs, etc.) en soutien à la production ; ii) des insuffisances de la gouvernance ; iii) une faible transformation structurelle de l’économie pour favoriser la compétitivité et la productivité ; iv) une faible résilience et une forte vulnérabilité aux aléas climatiques ; et v) une croissance économique non inclusive.
Malgré les mesures prises par le Gouvernement du Bénin pour endiguer les effets de la pandémie de la COVID-19, la crise pose de nouveaux défis, notamment la nécessité de : i) renforcer le système de santé avec la mise en place d’un dispositif pérenne de réponse aux crises sanitaires ; ii) renforcer la protection sociale et la prise en charge des couches les plus vulnérables de la population ; iii) renforcer la résilience du secteur privé ; et iv) mobiliser des financements supplémentaires.
2.5. Stratégies de développement du Bénin
En 2000, le pays a adopté une vision prospective de développement baptisée « Bénin 2025 Alafia ». Sur la base de cette vision de longue durée, une série de référentiels de stratégies de développement et de planification nationale a été adoptée et mise en œuvre.Durant la période sous revue, quatre documents stratégiques ou opérationnels ont été successivement pris en compte :
- La Stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté (SCRP 2011-2015), qui identifie plusieurs axes opérationnels : i) l’accélération durable de la croissance et de la transformation de l’économie ; ii) le développement des infrastructures ; iii) le renforcement du capital humain ; iv) le renforcement de la qualité de la gouvernance, et ; v) le développement équilibré et durable de l’espace national.
- Le Programme d’actions du Gouvernement (PAG 2016-2021) repose sur trois piliers : i) consolider la démocratie, l'État de droit et la bonne gouvernance ; ii) engager la transformation structurelle de l’économie ; et iii) améliorer les conditions de vie des populations. Il mise sur l'agriculture et le tourisme identifiés comme les principales sources potentielles de croissance, tout en accordant une grande importance à la qualité de l’éducation et au renforcement des services sociaux de base et de la protection sociale.
- Le Plan national de développement (PND 2018-2025) est organisé autour de quatre thématiques majeures, à savoir : i) le capital humain et le bien-être des populations ; ii) la croissance économique : productivité et compétitivité ; iii) l’environnement, le changement climatique et le développement des territoires ; et iv) la gouvernance.
- Enfin, pour atténuer les impacts socio-économiques négatifs de la COVID-19, le Gouvernement a préparé une stratégie de riposte.
3. STRATÉGIES ET PORTEFEUILLE DE LA BANQUE
La coopération entre la Banque africaine de développement et le Bénin date de 1972. En 2012, les financements accordés par la Banque étaient estimés à 709 MUC, soit près de 550 milliards FCFA. Les interventions de la Banque au Bénin entre 2012 et 2021 sont parfaitement alignées sur la stratégie décennale 2013-2022 et en lien avec les cinq grandes priorités de la Banque (Top 5).
3.1. Cadre stratégique des interventions de la Banque au Bénin
Les stratégies d’intervention de la Banque au Bénin sur la période 2012-2021 ont visé essentiellement : i) le développement des infrastructures de soutien à la productivité et à la compétitivité ; ii) l’amélioration de la gouvernance, y compris le climat des affaires ; et iii) le développement des chaînes de valeurs agricoles et de l’agro-industrie. Au cours de la période sous revue, deux documents de stratégie pays (DSP) ont encadré les interventions de la Banque au Bénin (voir le tableau 2 ci-dessous). Le DSP 2012-2016 a été conçu dans le but de lever les contraintes de l’économie, qui se résument principalement à un large déficit infrastructurel, aux insuffisances de la gouvernance et à la faible productivité du secteur privé. Tous ces
éléments n’autorisent pas une exploitation optimale des atouts de l’économie, notamment son potentiel agricole et sa position de couloir de transport pour le commerce de la sous-région. Il s’articule autour de deux piliers, visant respectivement les infrastructures de soutien à la production et à la compétitivité et la promotion de la bonne gouvernance. Le DSP 2017-2021 quant à lui, avait pour objectif principal de permettre la transformation structurelle de l’économie béninoise, en vue de réunir les conditions favorables pour une croissance forte et inclusive, susceptible d’induire une amélioration sensible des conditions de vie des populations, tout en assurant la transition vers une économie verte. Il s’organise autour de deux piliers, à savoir : le développement des chaînes de valeurs agricoles et de l’agro-industrie ; et ii) le renforcement des infrastructures de soutien à la compétitivité et à l’intégration régionale.
Tableau 2. Piliers et objectifs stratégiques de la Banque pour le Bénin
DSP 2012-2016 DSP 2017-2021
Piliers et objectifs stratégiques Pilier 1. Les infrastructures de soutien à la
production et à la compétitivité.
1. Le développement des infrastructures de production agricole, à travers l’aménagement et la mise en valeur des Vallées ainsi que la réhabilitation de pistes rurales.
2. Le renforcement des infrastructures pour une compétitivité accrue et une meilleure intégration aux marchés nationaux et régionaux.
Pilier 1. Le développement des chaînes de valeurs agricoles et de l’agro-industrie.
1. Renforcer la sécurité alimentaire et nutritionnelle des populations en particulier dans les zones les plus défavorisées.
2. Favoriser la transformation des produits agricoles, réduire les importations des produits agricoles et augmenter les exportations.
3. Créer des emplois et réduire les inégalités de genre et régionales et contribuer ainsi à la réduction de l’exode rural.
Pilier 2 : La promotion de la bonne gouvernance.
1. L’amélioration de la mobilisation des ressources publiques.
2. Le renforcement de l’efficacité des dépenses publiques à travers une meilleure programmation et une allocation plus rationnelle des ressources publiques, notamment au profit des secteurs sociaux prioritaires.
3. Le renforcement des capacités pour la mise en œuvre adéquate des politiques relatives à la
promotion du genre et à l’adaptation au changement climatique.
4. L’amélioration du climat des affaires.
Pilier 2 : Le renforcement des infrastructures de soutien à la compétitivité et à l’intégration régionale.
1. Permettre la mise en place d’un réseau performant d’infrastructures de transport.
2. Améliorer l’accès à l’énergie électrique.
Sources : DSP 2012-2016 & 2017-2021 de la BAD pour le Bénin
Deux documents de stratégie d’intégration régionale (DSIR) couvrent la période d’évaluation : i) le DSIR 2011-2015 prorogé jusqu’en 2020, qui repose sur la « Connexion des marchés régionaux » et le
« Renforcement des capacités en vue d’une mise en œuvre efficace du programme d’intégration régionale » ; et ii) le DSIR 2020-2025, fondé sur « l’Amélioration de la résilience des infrastructures transfrontalières » et « l’Appui au développement des entreprises régionales ».
3.2. Portefeuille de la Banque au Bénin
L’évaluation des stratégies et programmes de la Banque au Bénin sur la période 2012-2021 porte sur un portefeuille de 31 interventions représentant 688,13 MUC : i) dix-huit (18) projets nationaux approuvés entre 2012 et 2021, d’un montant total de 444,13 MUC ; ii) quatre (4) projets régionaux approuvés entre 2012 et 2021 pour 14,05 MUC ; et iii) neuf (9) autres projets, dont 3 régionaux, représentant 229,95 MUC, approuvés avant 2012 mais dont l’exécution s’est poursuivie au cours de la période sous revue et qui seront analysés du point de vue de leurs résultats à long terme et de leur durabilité (voir l’annexe technique 7).
Sur la période sous revue, le portefeuille global de la Banque au Bénin est composé à plus de 91,5 % de prêts (406,38 MUC) et environ 8,5 % de dons (37,75 MUC). La dynamique des approbations a été
marquée par une accélération au cours de la période 2017-2020, avec près de 70 % des approbations en volume réparties sur 10 projets contre 30 % des approbations pour 8 projets nationaux validés dans le cadre du DSP 2012-2016. Cela s’explique par le fait que le pays a commencé bénéficier de l’accès aux ressources BAD à partir de 2018. Durant la période sous revue, il n’y a pas eu d’opérations financées pour le secteur privé, et tous les projets nationaux relèvent du secteur public.
Le portefeuille est largement dominé par les infrastructures (71 %), notamment dans les secteurs suivants : i) les transports avec 39 % du volume des approbations nationales (173,21 MUC) ; ii) l’énergie (19 % pour 84,39 MUC) ; et iii) l’eau et l’assainissement (13 % pour 57,73 MUC). Le secteur de l’agriculture occupe la deuxième place en importance (19 % pour 84,39 MUC), avec des proportions similaires à celui de l’énergie. Enfin, le secteur de la gouvernance représente 10 % (44,41 MUC) des approbations nationales entre 2012 et 2020. Les sources de financements utilisés par la Banque au Bénin sont le guichet souverain BAD (43,64 % pour 193,83 MUC), et les allocations pays dans le cadre du Fonds africain de développement (FAD) (38,88 % pour 172,69 MUC), à travers 90,2 % de prêts et 9,8 % de dons. Enfin, malgré l’importance attachée par le gouvernement béninois au secteur privé en tant que moteur de la croissance, le portefeuille de la BAD n’inclut aucune action qui soutienne directement le secteur privé.
Quant au portefeuille régional, il pèse 14,05 MUC répartis sur les 4 projets multinationaux, dont 3 approuvés au titre du DSP 2012-2016 (6,97 MUC) totalisant 49,61 % et le quatrième approuvé dans le cadre du DSP 2017-2021 (7,08 MUC) et représentant 50,39 %. Ainsi, les approbations régionales ont concerné l’agriculture (51 %,) la gouvernance-finance (35 %) et le transport (14 %).
Afin de maximiser l’impact de ses interventions, la Banque a mené des études analytiques permettant de mieux définir les opérations futures et d’améliorer leur qualité à l’entrée. Durant la période d’évaluation 2012-2021, dans le cadre des programmes indicatifs des deux DSP, 11 travaux analytiques, d’AT ou de conseil ont été prévus. Au sens strict (hors remplacement, adaptation ou travaux en cours) 7 des 11 travaux ont été effectivement réalisés. Au sens large, en intégrant les études réalisées mais non explicitement programmées, le taux de réalisation global atteint 100 %.
4. PERFORMANCE DES STRATÉGIES ET PROGRAMMES DE LA BANQUE AU BENIN
4.1 Pertinence
Dans cette section, l'évaluation analyse la pertinence des objectifs de la Banque par rapport aux défis et priorités du pays, y compris les besoins des groupes cibles, l’alignement sur les stratégies et politiques institutionnelles de la Banque et la sélectivité des interventions.
Alignement sur les stratégies et politiques nationales
La pertinence des stratégies et programmes de la Banque sur la période d’évaluation a été jugée satisfaisante. Les opérations de l’ensemble des secteurs sont alignées sur les stratégies et politiques de développement du Bénin. Elles cadrent avec les priorités du pays et abordent les questions liées à son développement. Elles appuient les secteurs phares identifiés par le gouvernement, s’attaquent à des défis de développement bien ciblés et correspondent aux besoins prioritaires de la population.
Les interventions de la Banque sur la période d’évaluation s’attaquent à des défis et besoins prioritaires du pays et de sa population. Le portefeuille BAD, dans son ensemble, correspond à la vision prospective « Bénin 2025 » qui ambitionne de faire du Bénin « un pays phare, un pays bien gouverné, uni et de paix, à économie prospère et compétitive, de rayonnement culturel et de bien-être social ». Cette vision s’articule autour de l’épanouissement et de l’expansion du secteur privé pour la construction d’une économie prospère et compétitive. Ses déclinaisons opérationnelles sont les Orientations stratégiques de développement du Bénin (2011-2015), la Stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté 2011-2015 (SCRP III), concernant notamment la diversification économique à travers le désenclavement des zones de production, ainsi que le Programme d’actions du Gouvernement (PAG) 2016-2021 et le Plan national de développement (PND) 2018-2025, dont l’un des objectifs stratégiques est de « garantir la gestion durable du cadre de vie, de l’environnement et de
l’émergence des Pôles régionaux de développement ». Enfin, les consultations menées par l’équipe d’évaluation auprès de diverses parties prenantes (le gouvernement, le secteur privé, la société civile et les partenaires au développement) ont confirmé que les piliers stratégiques de la Banque sont demeurés pertinents au regard des besoins, des défis de développement et des priorités du pays.
Les interventions relevant du pilier I du DSP 2012-2016 relatif aux infrastructures de soutien à la production et à la compétitivité et du pilier II du DSP 2017-2021 lié au renforcement des infrastructures de soutien à la compétitivité et à l’intégration régionale visaient à résorber le déficit infrastructurel en matière de transport, d’énergie, d’eau potable et d’assainissement.
Dans les domaines de l’énergie et des transports, notamment à travers le Projet de réhabilitation de la route Lomé-Cotonou (Phase I) et de facilitation du transport sur le corridor Abidjan-Lagos (Phase II) (BN-TG PI et PII), le Projet de bitumage de la route N’dali-Nikki-Chicandou-Frontière du Nigéria (PRNN), le Projet des transports urbains à Parakou (PTUP) et le Projet d’aménagement de la route cotonnière (PARC), la Banque a approuvé plusieurs opérations dont l’objectif premier était de faire du Bénin un hub d’échange commercial et économique. À titre d’exemple, la création de routes et l’amélioration des conditions de transport le long des corridors régionaux (Abidjan-Lagos, Cotonou-Niamey et Cotonou- Ouagadougou) permettent de rapprocher le Bénin du Togo, du Burkina Faso, du Mali, du Niger et de la partie septentrionale du Nigeria, et contribuent plus largement à l’intégration des populations de la CEDEAO. De plus, les routes cotonnières du PARC visant à connecter les zones de production du coton au réseau national et transnational desserviront trois départements qui sont les principaux producteurs du coton du pays.
Dans le secteur de l’énergie, les interventions de la Banque visaient à : i) sécuriser l’approvisionnement régulier en électricité durable et à moindre coût ; ii) renforcer les capacités de production locales ; et iii) diversifier les sources d’approvisionnement, notamment à travers le Projet régional d’interconnexion électrique Ghana-Togo-Bénin. Par exemple, le Programme d’appui budgétaire au secteur de l’énergie au Bénin (PASEBE I) a été conçu pour soutenir la fourniture régulière d’électricité et améliorer la gouvernance sectorielle par le renforcement de l’ARE et l’assainissement de la gestion de la Société béninoise d’énergie électrique (SBEE).
Les interventions de la Banque dans le secteur de l’alimentation en eau potable et de l’assainissement visaient à contribuer à un accès élargi aux services d’adduction d’eau et d’assainissement abordables, durables et fiables. Par exemple, i) le PAGBVGN vise à concevoir et mettre en application des solutions efficaces, abordables et durables de gestion des boues de vidange afin d'assurer une meilleure gestion du secteur d'assainissement et d'améliorer les conditions de vie des populations, et ii) le projet de réduction des pertes d’eau vise à réduire les pertes et mettre à disposition des populations plus d’eau pour améliorer le taux d’accès des populations urbaines et améliorer la viabilité des systèmes d’eau potables des villes concernées.
Les interventions de la Banque au titre du pilier II du DSP 2012-2016 ayant trait à la promotion de la bonne gouvernance étaient aussi entièrement cohérentes avec la Vision Bénin 2025 Alafia et ses déclinaisons stratégiques, qui mettent l’accent sur la consolidation de la démocratie, l’État de droit et la bonne gouvernance. En effet, les trois principaux programmes d’appui à la gouvernance, à savoir le Programme d'appui aux réformes économiques et financières (PAREF), le Projet d’appui à la gestion des finances publiques et à l’amélioration du climat des affaires (PAGFPACAF) et le Programme d’appui à la compétitivité économique du Bénin (PACEB) ont répondu aux priorités du PND et du PAG 2016- 2021, en particulier dans le deuxième pilier. Celui-ci s’articule autour de trois actions i) l’amélioration du climat des affaires ; ii) le renforcement de la GFP ; iii) le déploiement des capacités énergétiques du Bénin. Ces programmes visent, d’une part, à la consolidation des résultats obtenus en matière de gestion des finances publiques, et d’autre part, à l'approfondissement de l’amélioration du climat des affaires. Ils reposent sur l’instauration puis la généralisation de la budgétisation programme, la mise en place de la Cour des comptes, le renforcement du système de passation des marchés publics ainsi que sur le renforcement des structures d’appui au secteur privé à travers un cadre institutionnel approprié pour une gestion améliorée du partenariat-public-privé et le renforcement des organes de programmation des investissements publics. Enfin, la Banque a accordé à l’État béninois un appui budgétaire d’urgence, pour lui permettre de faire face en urgence aux conséquences sanitaires, économiques et sociales de la pandémie de la COVID-19.
Enfin, au titre du pilier I du DSP 2017-2021, en ce qui concerne le développement des chaînes de valeurs agricoles et de l’agro-industrie, les interventions de la Banque étaient alignées sur les objectifs nationaux de réduction de la pauvreté et d’amélioration de la sécurité alimentaire et
