Assemblée générale
Distr.GENERALE A/AC.96/831 31 août 1994 FRANCAIS
Original : ANGLAIS
COMITE EXECUTIF DU PROGRAMME DU HAUT COMMISSAIRE
Quarante-cinquième session
CONSOLIDATION DE LA PAIX EN AMERIQUE CENTRALE PAR UNE APPROCHE INTERINSTITUTIONS DES BESOINS A LONG TERME
DES PERSONNES DERACINEES
Rapport sur la clôture du processus de la CIREFCA (présenté par le Haut Commissaire)
I. INTRODUCTION
1. Au terme de cinq années d’existence, la Conférence internationale sur les réfugiés d’Amérique centrale (CIREFCA) a officiellement conclu ses travaux à Mexico les 28 et 29 juin 1994 à la troisième Réunion internationale du Comité de suivi de la CIREFCA, regroupant les sept pays organisateurs (Belize,
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexique et Nicaragua). La réunion, qui a attiré une large participation internationale, y compris les représentants des réfugiés guatémaltèques, s’est tenue à l’invitation du Gouvernement mexicain en sa qualité de président du Comité de suivi, et a été convoquée conjointement par le Programme des Nations Unies pour le
développement (PNUD), le HCR et le Cabinet du Secrétaire général de
l’Organisation des Nations Unies. La communauté internationale y a approuvé un
"Cadre d’action en faveur des populations les plus touchées par la pauvreté extrême, le conflit et le déplacement" 1/, comme base nouvelle d’une action coordonnée à l’issue de la CIREFCA, et a adopté une Déclaration relative aux engagements.
GE.94-03541 (F)
2. Le présent document expose les faits nouveaux faisant suite à la CIREFCA, en particulier la contribution du HCR. Il met en lumière le rôle catalytique que peut jouer l’Office, avec l’appui du Comité exécutif, pour faire en sorte que les besoins des populations déracinées figurent en bonne place dans les stratégies et programmes de développement à long terme. Pour le HCR, il n’est pas de doute que les causes du déplacement humain comme ses solutions en Amérique centrale sont indissociables de l’élimination de la pauvreté extrême par des politiques et programmes de développement efficaces, du respect des droits de l’homme et de la volonté politique de trouver des solutions
pacifiques aux conflits. Pour toutes les parties concernées, la phase finale de la CIREFCA est riche de précieux enseignements tant sur les possibilités que sur les difficultés inhérentes à la réalisation d’un passage harmonieux de l’aide au développement par des stratégies opérationnelles au niveau national.
3. Au cours de la dernière année du processus, le PNUD a tenu un rôle central dans les efforts interinstitutions en reprenant en juillet 1993, la barre que tenait le HCR les quatre années précédentes. Il ressort de cette expérience que les représentants résidents du PNUD ont un rôle vital à jouer au niveau des pays, en particulier en stimulant la participation des
ministères clefs tels que celui des finances, de la planification et de l’action sociale, ainsi que d’autres organismes et institutions de
développement. Par ailleurs, l’Unité d’appui conjointe de la CIREFCA, animée par le PNUD et dotée en ressources humaines par le HCR et le PNUD, a été extrêmement précieuse dans la fourniture et la mobilisation de l’appui politique, technique et financier en faveur de la CIREFCA tout au long du processus. Il s’agit maintenant de faire en sorte qu’à sa dissolution à la fin de 1994, ses excellentes méthodes de travail soient intégrées dans les
structures centrales des deux institutions.
II. LE PROCESSUS REGIONAL DE PAIX ET LA CIREFCA : CONVERGENCE D’INTERETS
4. Une des caractéristiques de la stratégie adoptée par la CIREFCA pour trouver des solutions durables en faveur des populations déracinées, c’est son lien avec l’engagement politique plus large pris par les pays d’Amérique
centrale d’instaurer la paix dans la région par la négociation. Comme le montre l’adoption du Plan d’action de la CIREFCA en mai 1989 à Guatemala, l’inspiration vitale a été puisée dans les Accords d’Esquipulas II,
d’août 1987, dans lesquels les présidents d’Amérique centrale ont déclaré qu’il ne pouvait y avoir de paix durable si rien n’était fait en vue de résoudre le problème des réfugiés, des rapatriés et des personnes déplacées dans la région. De même, l’urgente nécessité de trouver des solutions au problème des réfugiés (en particulier le rapatriement librement consenti) a souvent donné un souffle nouveau aux négociations et processus de paix dans la région. Ce phénomène s’est vérifié tout récemment dans les négociations de paix du Guatemala qui se sont soldées, en juin 1994, par la signature par les parties, à Oslo (Norvège), d’accords vitaux sur la vérification du respect des droits de l’homme et la réintégration des populations déracinées par trois décennies de luttes intestines.
5. Dans le cadre global du processus régional de paix, des solutions durables (rapatriement librement consenti ou intégration sur place dans les pays d’asile) ont été trouvées pour la majorité des réfugiés d’Amérique centrale par le biais de la CIREFCA; du coup, la population réfugiée
bénéficiant d’une aide a diminué de plus de 50 % depuis 1989 2/, et tous les camps de réfugiés officiels ont été fermés. En juillet 1994, plus de
70 000 Nicaraguayens, 32 000 Salvadoriens et 16 000 Guatémaltèques étaient rentrés dans leur pays sous les auspices du HCR. L’intégration sur place s’est également bien déroulée dans les pays d’asile, notamment au Belize et au
Costa Rica. Ainsi, l’obtention de solutions durables, qu’il s’agisse de rapatriement librement consenti ou d’intégration sur place, pour les
45 000 réfugiés guatémaltèques au Mexique demeure la préoccupation majeure du HCR en ce qui concerne les réfugiés d’Amérique centrale 3/. Les
principaux aspects de l’approche adoptée par la CIREFCA pour la recherche de solutions durables en faveur des personnes déracinées sont les suivants :
- Renforcer, au niveau international, la protection et le respect des droits de l’homme fondamentaux des déracinés, notamment par
l’application, par la plupart des Etats de la région, du concept élargi de réfugié, adapté aux mouvements qui se sont produits en Amérique centrale au cours de la décennie passée, tel qu’il est inscrit dans la Déclaration de Carthagène de 1984. De plus, la réintégration des rapatriés et des personnes déplacées dans la vie civile et politique a été facilitée par les activités menées par le HCR en matière de documentation légale. En El Salvador, par exemple, l’Office a apporté son appui à la délivrance de plus d’un million de papiers d’identité personnelle et à la
reconstitution de registres d’état civil municipaux détruits au cours de la guerre.
- Associer la recherche de solutions durables en faveur des réfugiés et des rapatriés aux efforts en faveur des personnes déplacées à l’intérieur ou à l’extérieur des pays. Du fait qu’en 1989, il a été estimé que les personnes déplacées représentaient 88 % des quelque deux millions de personnes d’Amérique centrale déracinées par les conflits régionaux, cette approche élargie s’est révélée cruciale.
Les efforts visant à promouvoir la réconciliation nationale auprès des communautés touchées, c’est-à-dire l’ensemble des populations de déplacés, de réfugiés, d’anciens combattants et les populations locales, ont débouché sur des programmes novateurs tels que les projets à impact rapide conçus par le HCR et le Programme de développement pour les réfugiés, les rapatriés et les personnes déplacées en Amérique centrale (PRODERE), exécuté par le PNUD.
- Introduire la différenciation par sexe dans les activités de la CIREFCA pour stimuler la participation des femmes à tous les stades de la mise en oeuvre des projets et améliorer la connaissance de leurs droits fondamentaux. Cet objectif a été atteint grâce au Forum régional sur les femmes réfugiées, rapatriées et déplacées en Amérique centrale (FOREFEM) tenu en février 1992, et à l’insertion au sein de l’Unité d’appui conjointe HCR/PNUD de la CIREFCA d’un expert dont les services sont financés par le Fonds de
développement des Nations Unies pour les femmes (UNIFEM).
- Mobiliser les sources tant à vocation humanitaire qu’à vocation de développement en vue d’obtenir d’importantes ressources financières supplémentaires et non remboursables qui permettent d’atténuer l’impact économique et social des populations visées par la CIREFCA sur les pays concernés. Au total, 420 millions de dollars ont été trouvés pour les projets CIREFCA, au cours de la période allant de 1989 à 1994, dont 79,4 millions ont été acheminés par le HCR.
- Promouvoir le consensus, le dialogue et la réconciliation entre les parties, en particulier à travers les divers mécanismes de suivi de la CIREFCA, aux niveaux régional et national. A cet égard, le rôle crucial et l’impact des organisations non gouvernementales (ONG) n’ont cessé de s’accentuer. Au Guatemala par exemple, les ONG participent (par le Conseil international des agences bénévoles (CIAB) et le Conseil oecuménique des Eglises (COE)) de concert avec les donateurs, à un groupe d’appui international créé pour
faciliter le dialogue et accompagner les mouvements de rapatriement.
- Engager le système des Nations Unies, en particulier le Cabinet du Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies, le HCR et le PNUD à coordonner leurs efforts en vue de résoudre la situation tragique des déracinés, dans le cadre global d’"Agenda pour la paix" du Secrétaire général en Amérique centrale; cette action a mis en relief la corrélation entre la migration forcée et les efforts globaux déployés en faveur de la paix, du développement et du respect des droits de l’homme.
III. PREPARATION DE L’APRES-CIREFCA
6. Au cours des débats sur la CIREFCA qui se sont déroulés à la
quarante-quatrième session du Comité exécutif, en octobre 1993, les principaux partenaires (organisateurs, donateurs et ONG) ont prié le HCR non seulement de prolonger son mandat en Amérique centrale au-delà de la fin du processus
(mai 1994), mais également de s’engager plus avant dans l’élaboration de stratégies futures qui tiennent compte des besoins des personnes déracinées.
En conséquence de quoi, le Comité exécutif a, entre autres choses, souligné dans sa Conclusion sur la Conférence internationale sur les réfugiés
centraméricains :
"qu’il est important de s’assurer, après l’achèvement de la CIREFCA en mai 1994, que les besoins des réfugiés, des rapatriés et des populations déplacées soient inclus dans la stratégie du PNUD postérieure à la
CIREFCA et à cette fin, demander[é] au HCR et au PNUD de convoquer conjointement une réunion technique informelle d’ici la fin de 1993, et d’y inviter les pays membres du Comité de suivi de la CIREFCA et la communauté internationale des donateurs." (A/AC.96/821, par. 25 k))
7. Comme suite à la Conclusion du Comité exécutif, des travaux préparatoires communs HCR/PNUD visant à mettre au point une stratégie appropriée de suivi de la CIREFCA ont d’abord été confiés à un groupe de travail composé de l’Unité d’appui conjointe de la CIREFCA et de hauts fonctionnaires des services extérieurs des deux institutions. Ces travaux ont débouché sur la conviction
partagée qu’il fallait, après la CIREFCA, continuer de traiter le problème des populations déracinées dans un cadre interinstitutionnel, dont les éléments clés seraient l’"Agenda pour la paix" du Secrétaire général en Amérique
centrale, les stratégies du développement humain durable du PNUD (aux niveaux national et local) et la stratégie du HCR en matière de prévention, de
préparation aux situations d’urgence et d’intervention. L’accent a également été mis sur la nécessité de diversifier et d’intensifier la coopération interinstitutions, notamment de tisser des liens avec l’UNICEF et
l’Organisation panaméricaine de la santé (OPS), qui ont entrepris de renforcer de manière décisive les programmes municipaux relatifs à la santé, à l’eau et à l’assainissement dans toute la région, ainsi qu’avec les banques
internationales et régionales de développement qui ont accordé la priorité au secteur social en Amérique centrale.
8. Compte tenu de l’évolution de la situation régionale au cours des cinq années précédentes, les deux institutions se sont déclarées convaincues que l’aboutissement de la CIREFCA devrait mettre un point final aux interventions essentiellement ponctuelles pratiquées jusqu’alors. Les besoins des
populations déracinées devraient donc de plus en plus faire partie intégrante des obligations plus vastes, que se reconnaissent notamment les gouvernements, en matière de développement socio-économique. Cela laissait supposer que l’on s’attaque à l’extrême pauvreté en prenant pour cibles certaines régions
précises dans tel ou tel pays où convergent le déplacement humain, les conflits et l’extrême pauvreté. Il était clair en outre que de telles interventions devaient impérativement être rattachées à des politiques
nationales macroéconomiques et sectorielles pour en assurer la durabilité et intensifier les efforts de décentralisation tant du pouvoir que des ressources en faveur de l’échelon local. Au cours des travaux préparatoires, on s’est essentiellement attaché à l’analyse de la sensibilité des donateurs aux priorités régionales et des sources de financement extérieures potentielles, en tenant compte des besoins mondiaux concurrents en présence.
9. En application de la décision susmentionnée du Comité exécutif, la Réunion technique informelle s’est tenue à San José (Costa Rica) en février 1994, avec la participation de plus de 120 représentants de la
communauté internationale qui ont approuvé la proposition conjointe PNUD/HCR et tracé une orientation décisive pour les questions clés, notant en
particulier ce qui suit :
- Il y avait une communauté de vues quant à la délicate phase de transition que traversait l’Amérique centrale, où l’avancée résolue de la démocratie dans certains pays contrastait avec les conflits en cours et l’aggravation de la pauvreté dans d’autres. De même, il a été constaté que si, au moment de la création de la CIREFCA
en 1989, la préoccupation majeure était l’instauration de la paix, l’enjeu essentiel était désormais l’heureuse issue des négociations de paix au Guatemala et la consolidation de la paix dans la région, le développement humain durable devant être hautement prioritaire.
- Les "programmes en attente" du Plan d’action de la CIREFCA devaient être menés à terme; cela concernait notamment les programmes de réintégration et d’intégration, notamment en faveur des réfugiés guatémaltèques, et des populations déplacées à l’intérieur comme
à l’extérieur des pays pour lesquels il n’a toujours pas été trouvé de solution durable.
- Les stratégies et engagements des pays, formulés dans le cadre de processus participatifs découlant de la CIREFCA, étaient décisifs pour résoudre les tâches humanitaires en instance et s’attaquer à l’extrême pauvreté et aux racines de l’exclusion sociale dans la région.
- Il était impératif de faire disparaître les divergences de vues concernant les mécanismes de suivi, notamment au niveau régional, en convenant de mettre l’accent sur les efforts au niveau des pays.
10. Il a par ailleurs été recommandé qu’une réunion internationale soit convoquée pour marquer la clôture officielle de la CIREFCA et, en même temps, obtenir le renouvellement des engagements de toutes les parties pour l’avenir.
Dans cette perspective, les diverses stratégies nationales des sept pays ont été élaborées par consensus entre les principaux partenaires (les
gouvernements respectifs, les bureaux extérieurs du PNUD et du HCR ainsi que les ONG) au long de trois mois d’efforts intenses, de mars à juin 1994. Dans chaque stratégie nationale, le PNUD a précisé comment ses programmes de pays facilitent le renforcement des institutions démocratiques, la conception et la mise en oeuvre de programmes de développement humain en faveur de certaines régions et de certaines populations et la promotion de politiques et de réformes structurelles axées sur la justice sociale. De la même manière, les activités menées par le HCR dans le domaine de la protection internationale et de la promotion de solutions durables sont clairement exposées dans le
contexte des diverses stratégies nationales.
IV. STRATEGIES NATIONALES :
COURANTS DE REFUGIES - PREVENTION ET SOLUTIONS
11. Les résultats de cette activité ont été présentés par les sept pays organisateurs à la troisième Réunion internationale du Comité de suivi de la CIREFCA, tenue à Mexico les 28 et 29 juin 1994. Les aspects déterminants des diverses stratégies nationales pour l’après-CIREFCA ont été succinctement décrits comme suit :
- Le Belize a décidé de s’attaquer à la pauvreté et d’entreprendre les tâches découlant de la CIREFCA par le développement humain au niveau local, en mettant l’accent sur le renforcement des
capacités. Il a souligné que l’appui international demeurait nécessaire pour faire face à l’impact socio-économique des populations centraméricaines réfugiées et déplacées, qui
représentent quelque 15 % de la population totale. Le Gouvernement bélizien a entrepris d’étudier le problème des étrangers en
situation irrégulière et de renforcer l’intégration des réfugiés.
- Au Costa Rica, les stratégies de développement humain durable privilégieront la lutte contre la pauvreté et la dégradation de l’environnement dans les zones prioritaires que sont les
circonscriptions frontalières et la province de Limon, où sont implantées la quasi-totalité des populations visées par la CIREFCA.
Le principe directeur de l’approche adoptée par le Costa Rica est la réalisation du développement économique et social dans le respect de l’environnement.
- En El Salvador, les zones prioritaires, où se trouvent tant les populations déracinées (rapatriées et déplacées à l’intérieur du pays) que d’autres groupes éprouvés par la guerre (tels que les anciens combattants), comprennent les 115 municipalités visées par le plan de reconstruction national et 36 autres municipalités identifiées par les ONG. Une approche intégrée du développement, centrée sur la lutte contre la pauvreté, sera adoptée. Un accent spécial est mis sur la participation de la société civile à l’élaboration et à l’exécution de ces activités.
- Pour le Guatemala, le récent "Accord d’Oslo" concernant la
réintégration des populations déracinées, conclu en juin 1994 entre le Gouvernement et l’Armée révolutionnaire nationale
guatémaltèques, a constitué un pas décisif dans le processus de paix, dont l’heureuse issue dépend à son tour d’un appui
international soutenu. La priorité est accordée à la prise en charge des besoins des rapatriés et des personnes déplacées à l’intérieur du pays dans le cadre de la consolidation de la paix, en vue de promouvoir le développement humain et les droits
politiques, sociaux et économiques. A cet égard, la recherche du consensus, amorcée dans le cadre de la CIREFCA au niveau national entre le gouvernement, les ONG et le système des Nations Unies était de la plus haute importance. Les zones prioritaires, couvrant 119 municipalités, identifiées comme "stratégiques pour la
consolidation de la paix" avaient été retenues parce que s’y
trouvaient cumulés la pauvreté à l’état extrême et le déplacement.
- La stratégie nationale de promotion du développement humain au niveau local au Honduras sera appliquée dans trois zones
frontalières qui ont subi l’effet de la présence de réfugiés dans le passé, et du déplacement des populations locales. Les programmes visent, grâce à des stratégies nationales en la matière, à venir à bout de l’extrême pauvreté et de l’exclusion sociale dans ces zones et à créer des conditions socio-économiques propices au retour des populations déplacées.
- Au Mexique, le gouvernement a entrepris de poursuivre sa politique d’asile et de garantir la protection de la population réfugiée dans le pays. En ce qui concerne les réfugiés guatémaltèques, la
recherche de solutions durables, notamment le rapatriement
librement consenti, se poursuivra; selon l’évolution du processus de rapatriement, le Mexique examinera la possibilité d’une
intégration locale pour les réfugiés se trouvant dans les Etats de Campeche et de Quintana Roo qui décideront de ne pas rentrer chez eux. Il intensifiera ses efforts nationaux de développement dans le sud-est du pays et dans l’Etat de Chiapas, où sont établis les réfugiés et où prédomine l’extrême pauvreté.
- La stratégie du Nicaragua, formulée dans ses plans nationaux de réconciliation et de relèvement, est conforme aux priorités fixées par le pays en matière de développement telles qu’elles ont été présentées au Groupe consultatif de la Banque mondiale. L’accent sera mis sur la réintégration socio-économique des populations déracinées dans le cadre du développement humain durable, la promotion des droits de l’homme et la participation largement représentative. Au total, 16 municipalités des régions I, V, VI et la Région autonome de l’Atlantique Nord (RAAN) ont été retenues en raison des fortes concentrations de populations cibles et de
l’ampleur des besoins qui nécessitent encore l’appui des donateurs.
V. DECLARATION RELATIVE AUX ENGAGEMENTS : UN HERITAGE TRANSMIS A LA POSTERITE
12. L’approbation par la communauté internationale du nouveau cadre d’action pour l’après-CIREFCA a été réaffirmée dans une Déclaration relative aux
engagements 4/ qui énonce les engagements précis des parties à la Réunion de Mexico, dont les points saillants sont les suivants :
- Les Gouvernements du Belize, du Costa Rica, d’El Salvador, du Guatemala, du Honduras, du Mexique et du Nicaragua, outre diverses autres mesures nationales, ont pris l’engagement de concentrer les efforts en faveur du développement humain durable sur les zones prioritaires (spécifiquement indiquées en annexe à la Déclaration) où à la gravité du déplacement humain s’ajoutent les indices les plus élevés d’extrême pauvreté, d’exclusion sociale, de conflits et de dégradation écologique. Les sept pays se sont en outre engagés à répercuter ces priorités dans les crédits
budgétaires ainsi que dans leurs systèmes et institutions juridiques.
- La communauté des donateurs s’est engagée à poursuivre son
assistance politique, technique et financière, en tenant compte des besoins dans le domaine humanitaire et de la situation de
transition dans laquelle se trouve la région après les conflits;
l’aide aux initiatives locales, encouragée tant par les gouvernements que par les ONG, serait tout spécialement privilégiée.
- La communauté des ONG s’est engagée à renforcer sa présence dans les zones définies d’un commun accord comme prioritaires, à intensifier le dialogue avec d’autres parties, notamment les gouvernements, et à coordonner davantage son action.
- Les institutions et programmes des Nations Unies (notamment le PNUD et le HCR) se sont engagés à appuyer, par leurs divers offices, ressources, services et programmes, les efforts déployés par les gouvernements et sociétés d’Amérique centrale pour exécuter les
"programmes en attente" de la CIREFCA, et le développement des zones prioritaires conformément à leurs mandats respectifs.
13. Par ailleurs, l’inclusion du Panama dans les initiatives prises à l’issue de la CIREFCA est confirmée, par suite de la ratification par les sept pays organisateurs. Une Commission provisoire 5/ a été créée pour proposer, dans les 90 jours, des mécanismes pertinents pour assurer le suivi et la
surveillance des engagements pris à Mexico. La clôture de la CIREFCA a été officiellement prononcée lors d’une cérémonie au cours de laquelle certains représentants des parties à la réunion ont fait des déclarations. Au nom des sept pays organisateurs, Mme Rebecca Grynspan, deuxième vice-présidente du Costa Rica a saisi l’esprit de la cérémonie de clôture en déclarant pour conclure :
... La CIREFCA est une expérience qui n’a pas sa pareille dans le monde;
elle a montré que les droits de l’homme, la paix, le développement et l’attention portée aux populations et aux zones les plus touchées par les conflits sont intimement liés.
La Déclaration relative aux engagements que nous avons adoptée ce jour prouve que nous avons la volonté politique, l’expérience, ainsi que, nous l’espérons, l’appui de la communauté des donateurs et du système des Nations Unies pour continuer à construire une région où l’être humain est au centre du développement.
C’est en ces termes que nous tenons à adresser un message d’espoir, d’enthousiasme et d’affection aux communautés qui ont souffert de la tragédie du déplacement et vivent encore dans une situation de pauvreté critique.
Notes
1/ Voir document CIREFCA/CS/94/1 du 28 juin 1994.
2/ A la Conférence de la CIREFCA, qui s’est tenue à Guatemala en mai 1989, les statistiques officielles relatives aux populations déracinées s’établissaient comme suit : réfugiés - 150 000, rapatriés - 61 500, déplacés à l’intérieur de pays - 872 000 et déplacés à l’étranger/en situation
irrégulière - 900 000.
3/ Pour une mise à jour des programmes du HCR en Amérique centrale, y compris la CIREFCA, voir le document du Comité exécutif A/AC.96/825/Part IV.
4/ Voir document CIREFCA/CS/94/4 du 29 juin 1994.
5/ La Commission provisoire comprend deux représentants par groupe : pays organisateurs de la CIREFCA (Guatemala et Costa Rica), communauté des donateurs (Commission des Communautés européennes et Suède), ONG (CIAD et Asociacion para las Migraciones Forcadas (ARMIF)), et système des
Nations Unies (PNUD et UNICEF).
---
