LA PAC APRÈS SON BILAN DE SANTÉ (1)

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PROBLÈMES DU JOUR

INTRODUCTION

Dans un précédent article, nous avions pré- senté les propositions de la Commission eu- ropéenne connues sous le nom de « bilan de santé de la PAC ». Le Conseil des ministres de l’Agriculture dans sa réunion du 20 no- vembre 2008, sous présidence française, est arrivé à un accord politique qui reprend dans ses grandes lignes la proposition de la Com- mission.

I. — PREMIÈRE PARTIE : L’ADOPTION DU BILAN

Nous nous proposons maintenant dans la première partie du présent article, d’indiquer les principaux changements apportés par le Conseil aux propositions de la Commission, puis de faire le point d’abord sur les principaux facteurs qui conditionnent le débat.

Dans la deuxième partie dudit article, nous entrerons dans le débat actuel sur la politique agricole commune au cours de la prochaine décennie. Pour ce faire, nous présenterons et exposerons deux scénarios, celui du pessimisme de la raison face à celui de l’optimisme de la volonté, pour reprendre une terminologie gramscienne.

I. — LA DÉCISION DU CONSEIL

Comme nous l’avons signalé, le Conseil a es- sentiellement suivi la Commission à l’heure des décisions. Nous n’allons donc présenter ici que les grandes lignes de l’accord en in- sistant sur les modifications apportées par le Conseil (4).

• La disparition des quotas laitiers en date du 1^eravril 2015 est confirmée. Vu le boulever- sement que ce changement représente pour les exploitations laitières, et l’importance pa- trimoniale du quota pour les producteurs, il fallait un « atterrissage en douceur ». Les quotas seront donc augmentés d’1% chaque année entre les campagnes 2009/2010 et 2013/2014. Toutefois, pour l’Italie, l’aug- mentation de 5 % sera introduite dès la cam- pagne 2009/2010.

• Tous les paiements directs seront décou- plés, à l’exception de la prime à la vache al- laitante et des primes aux ovins et aux caprins, que les États membres pourront maintenir couplées à leur niveau actuel. Tou- tefois, des périodes transitoires ont été pré-

LA PAC APRÈS SON BILAN DE SANTÉ ⁽¹⁾

parTomas GARCÍA AZCÁRATE (2)

Cet article est le deuxième d’une petite série sur le bilan de santé de la PAC. Dans le premier, en février 2008, nous avions présenté les propositions de la Commission. Dans ce deuxième (3), nous détaillons d’abord les principaux changements que le Conseil dans son immense sagesse a apportés aux dites propositions ainsi que les principaux facteurs qui conditionnent le débat actuel sur la politique agricole de la prochaine décennie. Tout le chemin nécessaire pour avoir une PAC compréhensible au citoyen et adaptée aux exigences de la société du XXI

^ème

siècle, n’est pas parcouru encore. C’est la raison pour laquelle l’article expose des facteurs conditionnant le processus de réforme avant d’arriver aux réflexions prospectives, à travers deux scénarios: celui du

« pessimisme de la raison » et celui de « l’optimisme de la volonté ».

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vues pour donner du temps, pouvant aller dans certains cas jusqu’à l’année 2012.

• Les flexibilités existantes (dites de l’article 69 et qui deviennent de « l’article 68 ») sont significativement élargies et assouplies.

Ainsi, ces fonds ne devront plus obligatoire- ment être utilisés dans le secteur dont ils pro- viennent. Ils pourront servir à soutenir les producteurs laitiers ainsi que les producteurs de viandes bovines, ovines et caprines et de riz dans les régions défavorisées, ou les types d’activités agricoles « vulnérables ». Ils pourront aussi servir à promouvoir des mesures de gestion des risques, comme les systèmes d’assurance contre les catastrophes naturelles ou les fonds de mutualisation en cas de ma- ladies animales.

• Trois gestes importants sont faits pour ren- contrer les demandes des États membres de l’Union qui ont adhéré depuis 2004: le ré- gime de paiements directs simplifiés qu’ils appliquent est prolongé; ils pourront avoir accès aux mêmes flexibilités détaillées dans le tiret antérieur et disposeront, à cet effet, d’un budget de 90 millions €.

• Des moyens supplémentaires sont donnés aux États membres pour qu’ils puissent mobiliser toute leur enveloppe budgétaire pré- vue pour le paiement unique. Ils pourront mobiliser ces fonds soit pour des mesures types « article 68 » soit pour financer leur programme de développement rural.

• Le Conseil a été moins ambitieux que la Commission en ce qui concerne les transferts de fonds entre le budget des aides directes et celui du développement rural. La Commis- sion avait proposé 12 % à l’horizon 2012, ce ne sera que 10 % (plus 5 % au lieu de + 7 %).

• Comme proposé par la Commission, les fonds provenant de l’application de ce mé- canisme pourront être utilisés par les États membres pour faire face aux « nouveaux

défis »: renforcer les programmes concernant le changement climatique, les énergies re- nouvelables, la gestion de l’eau, la biodiver- sité et l’innovation liée aux quatre thèmes précédents. Le Conseil a rajouté à cette liste des mesures d’accompagnement dans le secteur laitier.

• Le Conseil a aussi modifié les taux de cofi- nancements prévus, en les rendant plus favorables. Au lieu des 50 % de financement communautaire (75 % dans les régions de convergence), les taux applicables seront respectivement de 75 % et 90 %.

• Le Conseil n’a suivi que partiellement la Commission en ce qui concerne le très polé- mique sujet de la dégressivité des aides. Cela signale quand même le grand chemin parcouru depuis 1992, date à laquelle la Com- mission fit sa première proposition dans ce sens, et qui fut très rapidement rejetée. Les

« grands agriculteurs », c’est-à-dire ceux qui reçoivent plus de 300000€ d’aides par exploitation, subiront une réduction supplé- mentaire de 4 % de leurs paiements directs.

• Le Conseil a porté l’aide à l’investissement pour les jeunes agriculteurs au titre du déve- loppement rural de 55000€ à 70000€.

• Le Conseil là aussi n’a suivi que partiellement les propositions de la Commission, en ce qui concerne les mécanismes d’intervention. Elle est supprimée pour la viande de porc et fixée à zéro pour l’orge et le sorgho.

Pour le blé, les achats à l’intervention seront possibles durant la période d’intervention au prix de 101,31€/tonne jusqu’à 3 millions de tonnes, volume au-delà duquel il faudra avoir recours à des adjudications. Pour le beurre et le lait écrémé en poudre, les limites seront fixées respectivement à 30000 tonnes et 109000 tonnes, niveaux au-delà desquels l’intervention se fera par voie d’adjudication.

On peut donc conclure que le « bilan de santé de la PAC » a confirmé les grandes

orientations de réforme prises en 2003 et 2004 et a approfondi la voie de l’orienta- tion par le marché de l’agriculture euro- péenne, tout en prévoyant des garde-fous et des périodes transitoires.

De plus, l’impossibilité d’avoir une politique agricole non seulement commune, mais cen- trale et centralisée dans une Europe à 27 aujourd’hui, s’est confirmée. Il s’agit de maintenir des règles communes claires. Il faut qu’elles soient le plus simple, et donc le plus contrôlable possible ; c’est la raison pour laquelle la simplification réglementaire figure comme une des priorités de la Commission.

Mais il s’agit aussi de donner aux États membres les marges réglementaires suffisantes pour adapter ce tronc commun à leur réalité.

Les décisions prises dans le cadre du « bilan de santé » fixent donc le cadre réglementaire en vigueur pour l’essentiel d’ici la fin des actuelles perspectives financières, c’est-à-dire 2012.

L’échéance suivante est donc la grande discussion sur l’ensemble des politiques communes, et sur le budget de l’Union, pour la période de cinq ou sept ans qui marquera la prochaine décennie. Nous allons l’aborder sous trois angles différents: celui des contraintes qui pèsent sur la PAC d’abord, puis avec deux scénarios, celui du pessimisme de la raison face à celui de l’optimisme de la volonté.

II. — LES FACTEURS QUI CONDITIONNENT LA PAC

Tout en ne prétendant pas être exhaustifs dans l’exposition des facteurs qui conditionnent aujourd’hui la PAC, nous pourrions les regrouper de la manière suivante: institutionnels, historiques, économiques en géné- ral et des marchés agricoles en particulier,

PROBLÈMES DU JOUR

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budgétaires, internationaux et de la légiti- mité publique.

Facteurs institutionnels

Les accords européens sont le fruit du consensus. Même si les décisions par majo- rité qualifiée sont possibles juridiquement, on ne peut imaginer une réforme importante approuvée avec l’opposition frontale d’un groupe d’États membres.

Les accords européens sont des jeux de somme positive. Ils peuvent, dans le pire des cas, être de somme nulle pour quelques par- ticipants si l’absence d’accord est pire encore que l’accord négocié. C’est la raison pour laquelle les accords sont généralement complexes, forment des paquets avec des éléments disparates et ne sont pas exempts de contradictions.

Une réforme de grande ampleur dans une importante politique comme la PAC ne peut pas être faite d’un jour à l’autre. Différentes étapes sont nécessaires, chacune d’elles étant un point d’inflexion mais non de rupture avec la politique précédente. Chaque étape crée des conditions plus favorables pour pouvoir approfondir à l’avenir futur le processus de réforme.

Un observateur externe peut avoir l’impres- sion que les réformes s’accumulent: 1992, l’Agenda 2000, la révision à moyen terme de 2003 et 2004, le bilan de santé de 2008.

Il s’agit en réalité d’étapes successives dans la construction d’une politique moderne adap- tée aux défis du XXI^èmesiècle. Le débat de la PAC « post-2013 » doit être encadré dans cette longue marche vers une nouvelle légiti- mité pour la PAC (5).

Facteurs historiques

La politique agricole commune a été, depuis ses débuts, l’héritière des politiques natio-

nales existantes dans les six États membres fondateurs. On a dit beaucoup qu’elle a fortement été inspirée en particulier par la politique française; on a moins insisté sur l’exemple qu’avait représenté en 1936 pour le gouvernement français du Front populaire

« le New Deal » de Franklin Roosevelt et

« l’American Adjustment Act » (6).

Les États membres fondateurs se sont mis d’accord sur la PAC qui leur convenait, en donnant moins de poids que ce qui serait dé- sirable à l’accomplissement du cinquième objectif déclaré de la PAC : « assurer des prix raisonnables au consommateur ». Si le Royaume-Uni avait décidé de prendre part depuis ses débuts à la construction euro- péenne, l’équilibre de la première PAC aurait été évidemment un autre.

Cette première PAC est le corps politique et juridique sur lequel s’effectuent les greffes des réformes successives. Nous sommes les héri- tiers de notre passé et les pères de notre futur.

Facteurs économiques en général

Le contexte économique s’est considérable- ment modifié ces dernières années. À côté de phénomènes conjoncturels évidents, comme les accidents climatiques, nous assistons à des changements structurels de grande importance. Jusqu’à l’été 2008, sous cet alinéa on regroupait d’importants facteurs comme la croissance asiatique; la fin des décennies d’énergie bon marché; la hausse des prix des matières premières non agricoles; l’épuise- ment des ressources de la pêche; la prise de conscience généralisée que l’Homme est le plus grand ennemi potentiel de l’humanité mais aussi son seul possible sauveteur.

L’année 2008 a été l’année où tout a basculé.

Comme l’a dit le prix Nobel Joseph Stiglitz,

« la crise de Wall Street est au marché ce que la chute du mur de Berlin a été au commu- nisme » (7). Contrairement au mardi noir de

l’année 1929, la crise financière n’est pas à l’origine de tous les problèmes. Depuis 2007, la croissance économique se ralentissait; les bulles immobilières (aux États-Unis, au Royaume-Uni, à Paris et en Espagne entre autres) se dégonflaient; le chômage croissait et les recettes fiscales diminuaient.

La chute du mur de Berlin n’a pas été « la fin de l’histoire » mais le début d’une autre étape historique. Il y aura un avant et un après la présente crise, avec de grandes conséquences aussi sur les priorités politiques et de dé- penses publiques, aussi bien au niveau des États membres qu’européen.

L’heure est difficile et le débat sur le futur de la PAC post-2013 va être développé dans ce contexte.

Facteurs des marchés agricoles

Ces facteurs économiques ont leur reflet sur les marchés des produits agricoles. D’une part, les mêmes causes ayant les mêmes effets, l’essor continu pendant des années de la demande asiatique a consolidé des prix mon- diaux au-dessus du coût moyen mondial réel

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La volatilité est inhérente aux marchés agricoles, comme l’a bien modélisé Jean-Marc Boussard (8)en incorporant dans un modèle d’équilibre partiel comme ceux habituelle- ment utilisés en politique agricole, un désé- quilibre entre le moment où le prix est observé sur le marché et le moment où le producteur agricole est capable de répondre à ce signal, en augmentant ou en réduisant la production.

La situation présente aujourd’hui un élément nouveau: l’agriculture a commencé à jouer un rôle dans l’approvisionnement énergé- tique de la planète. Les biocarburants sont une réalité, en premier lieu au Brésil et aux États-Unis. Ils sont un important élément du marché, en particulier du sucre, des huiles végétales, du maïs et d’autres céréales. Déri- vés des prix du pétrole, chacune de ces ma- tières premières agricoles a aujourd’hui « un prix plancher » à partir duquel les cultures énergétiques sont rentables, c’est-à-dire que la demande devient infinie (9). Les biocarburants fonctionnent à l’échelle mondiale comme un mécanisme similaire à ce que fut l’intervention sur le marché communautaire.

De fait, la politique agricole américaine principalement, a inventé pour ces produits un prix garanti mondial (10).

Cette situation durera au moins jusqu’à ce que soient disponibles les biocarburants de seconde génération. Ne nous trompons pas:

beaucoup d’années devront passer avant qu’ils ne soient opérationnels à l’échelle in- dustrielle.

Facteurs budgétaires

Il y a 25 ans, au Sommet de Stuttgart, le Conseil européen a donné mandat à la Com- mission pour qu’« elle assure le contrôle ef- fectif des dépenses agricoles en faisant pleinement usage des possibilités existantes et en examinant toutes les organisations communes des marché. Tous les États

membres doivent contribuer à effectuer des économies ».

Depuis lors, le facteur budgétaire est chaque fois plus présent dans le débat européen.

D’abord, il s’agit du niveau du budget communautaire en général et agricole en particulier. L’échec des « stabilisateurs budgétaires » de la décennie des années 80 (11)est celui d’une tentative de gestion bud- gétaire de l’agriculture européenne. Ils ont été remplacés par un cadre financier chaque fois plus contraignant dans lequel devaient et doivent être maintenues les dépenses agricoles: ligne directrice agricole d’abord, accord financier de l’Agenda 2000 et, le dernier jusqu’à présent, accord de Bruxelles (12).

Il s’agit ensuite de l’évolution du solde financier entre chaque État membre et le budget européen. Du premier cri de Margaret Thatcher « I want my money back » qui conduisit à l’accord de Fontainebleau de 1984 (13), on est passé « au club des contribuables nets » et à un calcul détaillé par tous les États membres de l’impact de chaque proposition sur son solde budgétaire avec l’Europe.

Dans un monde idéal, cela devrait être les politiques qui font les budgets et non l’in- verse. Mais dans l’actuel contexte écono- mique et budgétaire, il ne faut pas se faire d’illusions sur les marges budgétaires existantes, tant au niveau national qu’au niveau communautaire.

Facteurs internationaux

Depuis la fin de la Négociation Uruguay, l’évolution des politiques agricoles est fortement marquée par les critères de définition utilisés pour classifier les mesures de soutien interne en fonction du degré de distorsion du commerce qu’elles génèrent, les célèbres boites (verte, orange et bleue) de l’Organisa- tion mondiale du Commerce.

Qualifiée comme une « aberration » par certains (14)ou comme « non pertinente » par d’autres (15), cette classification en boites (améliorable comme toute œuvre humaine) a permis de structurer les différentes mesures que les pays membres de l’OMC adoptent pour soutenir leurs agriculteurs en fonction de leur impact sur le commerce. L’OMC n’interdit pas aux sociétés qu’elles soutiennent certaines catégories sociales, y compris les agriculteurs. Mais elle surveille que les effets négatifs de ces décisions ne retombent pas ou peu sur les agriculteurs des autres pays. Des travaux comme ceux de l’OECD autour de la matrice d’évaluation des politiques (16)et l’observation des changements dans les exportations et les importations de l’Union Européenne suite aux réformes de 2003, démontrent q-çùdI[8,fkiç-çùdI[8 fç-çùdI[8tfkï

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tuel internationalement des restitutions à l’exportation; les crises des vaches folles et de la dioxine; la dégradation de l’environnement par des systèmes productifs intensifs; la maltraitance des animaux dans certaines exploitations; le dépeuplement de zones rurales; les changements sociologiques de la population européenne; l’important niveau de qualité des produits exigé par une population bien approvisionnée et nourrie, sont autant de facteurs qui ont contribué à un di- vorce croissant entre cette PAC et l’opinion publique européenne.

La nouvelle PAC, née de la réforme de 1992 mais qui arriva à l’âge adulte avec les ré- formes de 2003 et 2004, essaie de répondre à certaines de ces demandes sociales. Avec le paiement unique (et plus il est découplé mieux c’est), l’agriculteur est à nouveau un adulte responsable et un chef d’entreprise qui cultive ce qu’exige le marché et non le Jour- nal officieldes Communautés européennes.

En même temps, on promeut une agriculture plus respectueuse de l’environnement au moyen de deux mécanismes, la condition- nalité des aides d’une part et l’extension éco- nomique d’autre part.

Avec la conditionnalité, le soutien public est lié au respect d’un certain nombre d’engagements, principalement environnementaux, de qualité et de bien-être des animaux. De plus, le découplage des aides pousse les chefs d’entreprise agricoles vers des itinéraires tech- niques plus extensifs et, par conséquent, plus durables (18).

Avec la consolidation du second pilier de la PAC, on donne des lettres de noblesse au dé- veloppement rural et à la protection de l’environnement; on promeut une politique de qualité et la segmentation stratégique du marché.

Mais tout le chemin nécessaire pour avoir une PAC compréhensible au citoyen et adaptée aux exigences de la société du

XXI^ème siècle, n’est pas parcouru encore.

D’importantes questions restent à résoudre comme: pourquoi les agriculteurs reçoivent- ils des aides directes et pas les travailleurs du bâtiment qui sont au chômage? Pourquoi quelques agriculteurs reçoivent autant d’argent et d’autres tellement peu?

Les réponses à ces questions ne sont pas simples. Pour y répondre, il faudra le cou- rage d’aborder certains tabous, comme les ré- férences historiques nationales ou individuelles prises pour le calcul des aides ou perturber les équilibres historiques entre secteurs agricoles et entre régions produc- tives. Pour des raisons de réalisme politique, la nouvelle PAC (et sa nouvelle légitimité) est construite pas à pas à partir de l’ancienne PAC et de l’ancienne légitimité. Cette évo- lution progressive sera-t-elle suffisante à l’avenir?

DEUXIÈME PARTIE : LES PROBLÈMES À RÉSOUDRE

Ces questions peuvent nous servir pour assurer la transition de l’exposition des facteurs conditionnels vers des réflexions prospectives. Nous allons dessiner d’abord le scéna- rio dit du « pessimisme de la raison » pour ensuite ébaucher ce qui pourrait être appelé le scénario de « l’optimisme de la volonté ».

Une seule chose est certaine : le résultat final se trouvera entre les deux, plus proche du scénario « pessimiste ». En effet, le scénario

« optimiste » pourrait servir de référence à moyen et long terme, de Nord magnétique vers lequel il pourrait être utile de se diriger, mais les changements requis seraient de grande ampleur.

I. — LE SCÉNARIO DU « PESSIMISME DE LA VOLONTÉ »

Dans un contexte d’incertitude comme l’actuel, notre scénario pessimiste va être prati- quement construit sur la répétition des résultats des négociations qui aboutirent aux perspectives financières actuelles, résultat que José Ignacio Torreblanca en 2006 avait qua- lifié comme « Une Europe élargie, un budget réduit » (19).

La taille du budget

Le premier paramètre budgétaire européen est le pourcentage maximal du produit inté- rieur brut qui peut être consacré à financer les politiques européennes. Traditionnelle- ment, ce pourcentage était de 1,24% et ce fut la proposition initiale de la Commission pour les perspectives financières actuelles.

Le résultat final a été une limite maximale de 1, 045% (20). À l’intérieur de cette limite plus restrictive, l’Union a dû financer à la fois ses politiques et le plus grand élargissement de son histoire, avec 12 nouveaux États membres récepteurs nets. Le rapport Sapir en 2003 (21)a eu le mérite d’essayer de lan- cer une discussion de fond sur le budget eu- ropéen, sa raison d’être et son évolution future désirable. Les rapports (comme les votes) appartiennent à ceux qui les lisent et non à ceux qui les écrivent (ou qui les émet- tent). Dans la pratique, il a été utilisé pour justifier une coupe dans le budget communautaire.

Ceci est un pourcentage maximal possible.

Il s’agit d’une limite, non d’un engagement de dépenses. De fait, chaque année, l’autorité budgétaire (dans ce cas le Conseil des ministres et le Parlement européen) décide du budget sur la base d’une proposition de la

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Commission. Ainsi par exemple, la proposition pour l’année 2009 est de 1,04% pour les crédits d’engagements et de 0, 9% pour les crédits de paiements (22). Le budget exé- cuté est toujours légèrement inférieur aux paiements prévus.

Ce débat est fortement symbolique. Les États membres ont la possibilité chaque année, et en font usage, de limiter le budget réel. Pourquoi alors cette volonté d’annon- cer une coupe globale? José Ignacio Torre- blanca (23) avance deux arguments: le premier est la mauvaise situation écono- mique de certains des États membres qui contribuent le plus au budget, spécialement la France et l’Allemagne qui ont frôlé la ré- cession économique ces dernières années; le deuxième est la généralisation de la philoso- phie des « soldes nets ».

Hypothèse

Ces deux facteurs sont encore plus d’actualité aujourd’hui. Si la conjoncture économique fut qualifiée de « difficile » en 2005, quel est

l’adjectif que nous devons employerù;I-»ï9-9îï9nç-çùdI[8 f«9j]ù;I-»ïjjilç-çùdI[8pfk]ù;I-»jîi-ïç-çùdI[8ofk]k]ù;I-»jnjç-çùdI[8ufk]ù;I-»k-l99ç-ïçùdI[taire

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d’une application des mesures de « l’article 68 » est donc limitée.

Quant à la gestion de crises, elle serait principalement déléguée aux États membres, dans le cadre des marges budgétaires créées par l’article 68.

Le scénario pessimiste présente le grand avantage d’essayer d’éviter de rouvrir les grands équilibres qui soutiennent l’accord actuel. Si les négociations sur les prochaines perspectives financières aboutissent à une crise politique, le scénario « plus de la même chose » a beaucoup de points en sa faveur.

Toutefois, il laisse sans solution quelques importantes questions auxquelles une Europe en marche devrait donner des réponses.

Nous pourrions souligner les suivantes.

• Les aides aux agriculteurs dans de nom- breux États membres sont encore basées sur des références historiques. Un système ré- gionalisé est plus simple mais implique une redistribution du soutien entre agriculteurs d’une même région ou d’un même État membre. Les nouveaux membres du club européen réclament aussi une redistribution entre pays.

• Il n’est pas facile d’expliquer à l’opinion publique quelle est la légitimité d’un soutien généralisé aux agriculteurs basé sur des réfé- rences historiques, surtout dans un contexte de crise économique, de déficit des comptes publics et de restrictions budgétaires.

• Sur un budget général soumis à réduction pèseront des demandes de nouvelles mesures et d’autres prioritaires (24)dans un cadre de recherche et de développement; de la for- mation en capital humain; de grands travaux publics à caractère anticyclique; des grands réseaux de communication; du défi du changement climatique; de l’aide au développe- ment. Ce scénario de référence coupe les dépenses agricoles mais sans promouvoir si-

gnificativement d’autres politiques communes.

• La nécessité de justifier non seulement la valeur ajoutée de l’action communautaire mais la plus grande valeur ajoutée de la PAC par rapport à d’autres priorités (25). En ce sens, plus les aides directes seront perçues comme une aide au revenu, plus grande sera la pression pour un transfert (total ou partiel) de son financement aux budgets nationaux.

II. — UN SCÉNARIO DE « L’OPTIMISME DE LA VOLONTÉ »

Il n’y a pas de bons vents pour le marin qui ne sait pas vers quel port il se dirige. La meilleure manière d’aborder une discussion difficile comme celle-ci est, me semble-t-il, de raisonner en positif avec une vision future et des propositions concrètes qui permettent pas à pas d’avancer sur base « d’une analyse pragmatique, imaginative et non idéolo- gique » (26).

Ce fut un des objectifs poursuivi par la Com- mission européenne quand elle présenta sa proposition de bilan de santé, essayer de lan- cer le débat et de stimuler la réflexion. C’était aussi, par exemple, un des buts de la confé- rence sur le futur des régions rurales euro- péennes qui a eu lieu à Chypre en octobre 2008 (27).

Bien sûr, ce que nous présentons ici n’est qu’un ensemble de possibilités, parmi les très nombreuses existantes, et ne prétendant pas épuiser un débat qui n’en est qu’à ces balbu- tiements. Ce scénario doit plutôt être compris comme une invitation à la réflexion, à l’imagination, à l’audace (28).

Le :N

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On pourrait même envisager la fusion de la gestion de ces aides avec les actuelles aides aux zones défavorisées ou de montagne, ce qui représenterait une simplification addi- tionnelle.

Le deuxième pilier : une plus grande valeur ajoutée européenne

« Une analyse pragmatique, imaginative et non idéologique » peut aussi être utile pour revisiter le deuxième pilier de la PAC, le dé- veloppement rural. Est-ce que tout ce qui est actuellement financé par cette politique a la même grande valeur ajoutée communautaire? Y a-t-il d’autres activités non financées, ou insuffisamment financées, avec une plus grande valeur ajoutée communautaire que certaines de celles qui le sont actuellement?

Avons-nous trouvé les solutions administra- tives plus efficaces? Voilà quelques questions qui se posent et auxquelles il n’y a pas de ré- ponses simples.

Nous pourrions peut-être commencer par différencier entre régions de convergence d’une part et les autres régions communautaires d’autre part. Les directives Stratégiques communautaires sur le développement rural (36)soulignent la contribution que peuvent faire les programmes communautaires de dé- veloppement rural pour approfondir la co- hésion territoriale. La Commission a approuvé en octobre un Livre vert sur la co- hésion territoriale (37)et ouvert une consultation publique sur le sujet (38). D’une manière ou d’une autre, la valeur ajoutée eu- ropéenne d’une contribution à un dévelop- pement plus harmonieux prenant en compte la grande diversité de territoires qui coexis- tent dans l’Union, semble indiscutable. Les régions rurales peuvent apporter là une contribution spécifique et importante.

Dans les autres régions, la politique de déve- loppement rural peut se transformer en un mécanisme qui transfère des fonds nationaux

à la Communauté pour les restituer à l’État membre en ajoutant aux contrôles nationaux les contrôles communautaires. Les mesures du développement rural sont beaucoup plus complexes et coûteuses à contrôler que celles du premier pilier. La Cour des comptes eu- ropéenne a indiqué des programmes dans lesquels les coûts d’audits dépassent les mon- tants reçus par les agriculteurs. Dans ce cas, ces mesures pourraient peut-être être cou- vertes par un régime d’aides d’État, avec une simplification administrative considérable aussi bien au niveau communautaire que national, et régional le cas échéant (39). Entre les mesures qui mériteraient une réflexion, on trouve par exemple beaucoup d’investis- sements dans l’exploitation ou dans l’industrie agroalimentaire, beaucoup de mesures agro-environnementales ou l’initiative Lea- der.

Par contre, on définirait des priorités dans lesquelles la valeur ajoutée communautaire est indiscutable et qui concentreraient l’ef- fort financier communautaire. On peut citer, mais seulement à titre d’exemple, la lutte contre le changement climatique et les zones

« Natura 2000 ».

D’un côté, l’Union européenne a pris des engagements internationaux qu’elle doit essayer de tenir; de l’autre, les oiseaux migrateurs sont un patrimoine culturel et écologique de grande valeur mais ont l’inconvénient de ne pas connaître (et par conséquent ne pas res- pecter) les frontières géographiques ou lin- guistiques. Malheureusement, étant donné le financement limité dans le cadre des ac- tuels programmes de développement rural, les zones « Natura 2000 » et autres zones pro- tégées sont perçues aujourd’hui comme une limitation et un problème et non pas comme une opportunité, une source de revenus et d’activités. Comme l’indiquent Sylvia Be- cerra et autres (2008), le programme « Na- tura 2000 » pose le problème de comment rendre compatible la protection de la nature

et le maintien des usages, utilisations, tradi- tions et pratiques sociales (notamment dans les domaines agricoles et de l’élevage) qui in- fluencent la mise en valeur des ressources naturelles. Sans l’adhésion dynamique de la population de ces zones, et en premier lieu des agriculteurs, il sera très difficile d’at- teindre et de consolider les objectifs propo- sés.

De nos jours, les mesures agro-environnementales sont l’instrument le plus important pour rémunérer la contribution des agriculteurs à la composante l’environnementale du développement durable. À l’avenir, il conviendrait de réfléchir à comment rendre cette fonction moins dépendante des fonds publics. Par exemple, la fonction de stockage de CO₂dans le sol agricole ou forestier pourrait servir de base à l’émission de certificats verts, pour autant évidemment, que soit res- pectée une série de conditions qui assurent le caractère durable des actions proposées.

Une PAC plus simple

La Commission européenne, en général, et sa direction générale de l’Agriculture et du Développement rural en particulier, ont fait de la simplification de la PAC un de leurs objectifs majeurs (40). Pour les acteurs éco- nomiques, les contribuables et l’opinion publique, la réduction des obstacles administratifs qui limitent le potentiel de croissance de l’Europe est un des objectifs de la « Stratégie de Lisbonne ».

Cette priorité se concrétise en actions comme la substitution d’une pluralité d’OCM par la création d’une Organisation Commune des marchés (OCM) unique;

comme l’étude des coûts administratifs de la PAC (41) ou encore les propositions du bilan de santé. Plus les aides directes seront découplées, plus elles seront simples à mettre en œuvre et à contrôler.

PROBLÈMES DU JOUR

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Certaines propositions que nous avançons dans cet article contribuent à cet objectif. Il s’agit des nouvelles aides directes, encore plus si leur gestion est fusionnée avec celle des aides aux zones défavorisées ou de montagne, et celle de la gestion des programmes de développement rural dans les régions qui ne sont pas de convergence.

Le contrôle de ces aides pourrait peut-être aussi être simplifié. La certification externe est la réponse que le secteur privé a trouvée pour des exigences semblables. De nom- breux exemples démontrent l’utilité de cette approche pour diminuer les coûts de tran- saction, dans le domaine par exemple de l’agriculture biologique; de la grande distri- bution dans le secteur des fruits et légumes (normes GLOBALGAP entre autres); du commerce équitable (Max Havelaar ou OXFAM) ou de l’industrie (normes ISO).

Les exploitations agricoles qui le souhaitent pourraient opter pour cette reconnaissance, ce qui diminuerait d’autant les obligations de contrôle. Dans le fond, cette évolution n’est que l’aboutissement de l’approche des audits des exploitations prévues par la ré- forme de 2003. Ce n’est pas un processus immédiat mais il y a des convergences suffisantes pour que cette possibilité fasse l’objet de plus de recherches (42).

L’existence de mesures identiques, dans les programmes de développement rural et dans les mesures de marchés (entre autres du secteur vitivinicole, de l’huile d’olive et des fruits et légumes) est une source importante de complexité dans la gestion tant des programmes de développement rural que la gestion des marchés. Cette coexistence n’est pas accidentelle. Le Conseil a ainsi reconnu les différentes situations existantes dans l’Union, les différents acteurs qui interviennent et les différences entre les fonds disponibles et les nécessités de financement. Redéfinir cette re- lation, en la centrant pour éviter le double

financement et augmenter la cohérence, pourrait être une autre grande simplification.

Ce ne sont que quelques exemples, pour souligner que la simplification doit continuer à figurer en tête des priorités de l’agenda politique. La mise en pratique des mesures pro- posées, leur coût de gestion et de contrôle doivent être deux importants facteurs à prendre en compte à l’heure pour la Com- mission de présenter une proposition et pour le Parlement européen et le Conseil d’exa- miner celle-ci et de statuer.

Une redéfinition du rôle des différents acteurs

Les réformes de la PAC entreprises jusqu’à présent sont parvenues à restituer au marché son rôle décisif dans la prise de décisions par l’agriculteur. Ce changement a aussi ses conséquences sur les rôles des acteurs du marché dans un sens large, c’est-à-dire y compris les administrations publiques.

Les agriculteurs

Le plus grand protagonisme du marché peut aller de pair avec un plus grand rôle pour les agriculteurs et leurs organisations, comme ce fut le cas dans la dernière réforme des fruits et légumes. Deux aspects peuvent être spé- cialement importants à ce sujet: celui de la gestion des crises d’une part et celui du ré- équilibrage de la chaîne alimentaire d’autre part.

Quant à la gestion des crises, il s’agit d’un sujet important, mais d’encadrement difficile au niveau communautaire. Comme l’ex- plique bien l’étude effectuée par la COAG sur la gestion des risques (43), « la responsa- bilité de la prévention et la gestion des risques retombent chaque fois plus sur les exploitations elles-mêmes » au moyen de diffé- rentes stratégies que peuvent adopter les agriculteurs. En outre, il existe de grandes

différences sur la manière pour chaque État membre d’aborder le sujet des assurances agricoles, soit par des assurances privées, soit par un système public, soit par un mélange des deux. Finalement, seulement un État membre jusqu’à présent (l’Espagne) fait pleinement usage des possibilités qu’offre le cadre communautaire d’aides d’État. La valeur ajoutée communautaire d’une action est donc loin d’être évidente. Dans ce contexte, une gestion décentralisée des mesures de gestion et de prévention des crises, avec une par- ticipation financière directe des producteurs, apparaît comme une solution utile au moins pour certaines productions et certains États membres.

Quant à la chaîne alimentaire, de nouveaux cas de différence entre les prix perçus par les producteurs et ceux payés par les consommateurs apparaissent chaque semaine. Le problème ne concerne pas seulement les fruits et les légumes. Les organisations de producteurs peuvent contribuer à une dis- tribution plus équilibrée de la valeur ajoutée produite dans la chaîne alimentaire. Elles permettent aussi des exceptions encadrées aux règles du droit de la concurrence, quant à l’échange d’informations entre opérateurs par exemple. À plus grande liberté, plus grande responsabilité et les organisations de producteurs peuvent aussi être un instrument utile.

Les administrations

Les crises financières récentes que nous avons vécues démontrent l’importance, pour que le marché fonctionne et accomplisse son rôle, de l’existence de règles claires et de la plus grande transparence du marché possible. Élaborer ces règles et contribuer à la transparence devraient être deux importantes fonctions. Pour la Commission, elles viennent s’ajouter à sa fonction traditionnelle de veiller au bon fonctionnement du marché unique.

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La compétitivité des filières agricoles et ali- mentaires européennes passe par la qualité et la segmentation stratégique des marchés.

Celle-ci est de la responsabilité d’abord des producteurs mais les administrations doivent pouvoir les accompagner dans ce processus.

La Commission a publié un Livre vert sur la politique de qualité (44) et a lancé une consultation publique à ce sujet (45), dans le but d’ouvrir un vaste débat sur l’efficacité et l’efficience des politiques publiques actuelles et sur comment les améliorer.

J’ai personnellement vécu une expérience très illustrative. Le marché européen de la pomme a vécu une crise majeure en 2005 parce que les opérateurs, communautaires et ceux de pays tiers, avaient des mauvaises informations sur les volumes de pommes réel- lement disponibles sur le marché.

L’instauration de certificats d’importation avec des fins statistiques, délivrés automati- quement, et la diffusion systématique par In- ternet de l’information, ont grandement contribué à la transparence du marché. Les importateurs, « victimes » théoriques de l’im- plantation des certificats, ont publiquement réclamé leur maintien jusqu’à ce qu’il existe une source statistique alternative et de qua- lité identique ou meilleure.

Plus le rôle dévolu au marché est important pour l’agriculture européenne, plus est important d’assurer sa plus grande transparence possible.

Un autre aspect est celui de « facilitateur » de contacts et d’échanges d’expériences. Le Ré- seau européen de développement rural, pré- senté lors de la conférence de Chypre (46) dont nous avons déjà parlé, ou le réseau d’ex- perts européens prévu par l’initiative communautaire pour promouvoir la consommation de fruits et légumes dans les écoles (47), sont deux exemples d’un type d’activités qui devrait prendre plus d’importance à l’avenir.

CONCLUSION

Nous avons essayé d’expliciter les principaux défis auxquels la PAC va être confrontée à l’avenir et certaines des pistes de réponses qui peuvent être données.

Nous le répétons, notre scénario dit de

« l’optimisme de la volonté » n’est qu’une contribution au débat nécessaire. Il a comme seule ambition de nourrir la discussion pour que la réalité s’éloigne le plus possible du scé- nario pessimiste. Les politiques à court terme sont toujours conservatrices et nous sommes convaincus que l’heure du « wait and see » est passée.

Mais le débat agricole sera uniquement une des facettes de la discussion. Comme politique européenne la plus intégrée, plus ‘co- mune’, la PAC est la première victime du manque d’Europe dans d’autres secteurs ou politiques. Un exemple peut servir à illustrer notre propos, celui des carences des contrôles à la frontière de l’Union.

L’Europe a besoin, entre autres, d’un plus grand contrôle à des frontières qui se sont considérablement étendues. Les raisons es- sentielles sont étrangères à l’agriculture.

Nous parlons, par exemple, du trafic de drogues, de la lutte contre le terrorisme, du recyclage de l’argent noir, de la traite d’êtres humains, de l’émigration illégale. Mais le renforcement de nos frontières (peut-être à travers une Agence?) aurait des effets positifs aussi pour la PAC en garantissant aux consommateurs des aliments de qualité ou pour éviter la propagation en Europe de ma- ladies des plantes ou des animaux.

La discussion des prochaines perspectives fi- nancières sera difficile. Les partisans de

« moins d’Europe » essaieront de nouveau de limiter les actuelles politiques communes et de diminuer leurs ambitions. Ils feront va- loir que ceci est un mal nécessaire pour pou-

voir développer les politiques « nouvelles » et

« modernes » dont l’Europe a besoin (48). Si ceci était vrai, les marges budgétaires libérées par une PAC en processus d’ajustement, au- raient servi à renforcer d’autres politiques.

Cela n’a pas été le cas.

Les fonds libérés par nos propositions pourraient servir à financer des activités qui ne sont pas, ou pas assez financées. Dans le cadre de l’agriculture, cela pourrait être le cas, entre autres, des zones « Natura 2000 » qui jouent un rôle important dans la protection de notre faune et de notre flore en général, et des oiseaux migrateurs en particulier. Or, par définition ces oiseaux bougent. Personne ne peut remettre en question la légitimité et la valeur ajoutée européenne de leur protection, qui passe par la consolidation d’un puissant réseau de zones Natura 2000. Cela passe par un financement suffisant de ces zones qui permettrait de transformer ce qui est perçu souvent par les agriculteurs comme une limitation des sources de revenus.

Il paraît difficile qu’on puisse obtenir dans la discussion des prochaines perspectives fi- nancières un résultat positif pour l’Europe en travaillant exclusivement sur le volet des dé- penses de l’Union, c’est-à-dire sans toucher au sujet, pour difficile qu’il soit, des contri- butions. En ce sens la proposition d’Angel de la Fuente et autres (49)de résoudre le pro- blème des soldes nets avant d’aborder celui des politiques, est intéressante. Elle permet ainsi de différencier la discussion du contenu des politiques du sujet des retours budgé- taires nationaux.

Pour cela une approche offensive, « pragmatique, imaginative et non idéologique » est réellement importante. Elle contribuera au maintien d’un tissu économique dans les zones rurales, au développement de produits de qualité à valeur ajoutée, à un développe- ment soutenable dans les trois volets, écono- mique, social et environnemental■