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Le droit à l'instruction
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. Le droit à l'instruction. In: La Convention européenne des droits de l'homme : commentaire article par article . Paris : Economica, 1995. p. 999-1010
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Pierre-Marie DUPUY Professeur à l'université de Paris Il et Laurence BOISSON de CHARZOUNES
Maître d'enseignement et de recherche à l'université de Genève
Nul ne peut se voir refuser le droit à l'instruction. L'Etat, dans l'exercice des fonc- tions qu'il assumera dans le domaine de l'éducation et de l'enseignement, respectera le droit des parents d'assurer cette éducation et cet enseignement conformément à leurs convictions religieuses et philosophiques.
1. INTRODUCTION
Le «profond attachement ( ... ) (aux) libertés fondamentales qui constituent les assises mêmes de la justice et de la paix dans le monde ( ... ) >> 1 trouve en grande partie ses soubassements dans l'éducation. La Cour européenne des droits de l'homme a sou- ligné cet aspect en considérant le droit de chacun à l'instruction comme un « droit fon- damental >>. Elle a de plus spécifié que sur ce droit se greffe le droit des parents au respect de lems convictions religieuses et philosophiques afin de « sauvegarder la pos- sibilité d'un pluralisme éducatif, essentielle à la préservation de la "société démocra- tique" telle que la conçoit la Convention >> 2. Ces considérations témoignent de l'impor- tance attachée au respect du droit à l'instruction tel que formulé en l'article 2 du Protocole additionnel à la Convention (ci-après, Protocole n° 1).
Dans l'affaire Campbell et Cosans, la Cour précisa que « l'éducation des enfants est la somme des procédés par lesquels, dans toute société, les adultes tentent d'inculquer aux plus jeunes leurs croyances, coutumes et autres valeurs, tandis que l'enseignement et l'instruction visent notamment la transmission des connaissances et la formation intellectuelle>> 3. Le domaine d'application de l'article 2 est appréhendé de manière vaste puisqu'il couvre le savoir dispensé au moyen de l'enseignement et l'instruction, les méthodes de transmission de ce savoir, de même que l'organisation de l'enseigne- ment ainsi que l'éducation accomplie hors des structures scolaires. Il est vrai que cette définition fut donnée à propos de l'éducation des enfants, mais on verra plus loin que l'article 2 du Protocole n° l trouve application à l'égard d'autres bénéficiaires.
1. 4e alinéa du Préambule de la Convention.
2. Arrêt Kjeldsen, Busk Madsen et Pedersen du 7 décembre 1976., A n° 23, p. 24-25, § 50 (ci-après Arrêt Kjeldsen et autres).
3. Arrêt Campbell et Cosans du 25 février 1982, A n° 48, p. 14, § 33.
L'insertion du droit à l'instruction dans l'article 2 du Protocole no l fut le résultat de longues et difficiles négociations 1. A J'époque de la signature de la Convention en novembre 1950, les Etats n'étaient pas parvenus à s'accorder sur son libellé. La portée du droit à l'instruction, notamment les obligations des Etats en matière d'enseignement libre 2 furent âprement discutés et J'article 2 dans sa forme actuelle est le résultat d'un compromis. Les références aux travaux préparatoires faites par la Commission et la Cour démontrent amplement cet aspect 3. Il en est de même des réserves 4 émises par certains Etats soucieux de ne s'assujettir à aucune obligation matérielle à J'égard des établissements d'enseignement privés s.
Dans le cadre du système européen de protection des droits de l'homme, le droit à l'instruction se distingue par sa formulation négative. Ce libellé ne doit toutefois pas méprendre et conduire à considérer que les Etats ne seraient assujettis qu'à des obliga- tions d'abstention. Un Etat est astreint à une obligation de ne pas refuser le droit à l'ins- truction aux titulaires de ce droit relevant de sa juridiction ; mais il est aussi assujetti à une obligation d'assurer le respect de ce droit 6 (II). De plus, l'Etat est astreint à l'obli- gation de ne pas s'ingérer dans J'exercice de ce droit au mépris du respect des convic- tions religieuses et philosophiques des parents (III).
II. LE DROIT À L'INSTRUCTION
L'organisation et la réglementation de l'enseignement relèvent des compétences de l'Etat. Ces compétences doivent être exercées conformément aux exigences découlant de l'article 2 du Protocole n° 1 et ne doivent pas porter atteinte aux autres droits garantis par la Convention. La réglementation << peut varier dans le temps et dans J'espace en fonction des besoins et des ressources de la communauté et des individus ». Toutefois, la Convention implique << un juste équilibre entre la sauvegarde de J'intérêt général de la communauté et le respect des droits fondamentaux de l'homme, tout en attribuant une valeur particulière à ces derniers » 7.
A. ASPECTS GÉNÉRAUX DU DROIT À L'INSTRUCTION
Nul ne peut se voir refuser le droit à l'instruction. Cela entraîne que les Etats parties au Protocole n'adoptent pas de comportements qui empêchent la réalisation de ce droit.
L'exercice du droit à l'instruction se réalise de différentes manières. La possibilité d'accès aux établissements d'enseignement est l'une des manifestations de son exercice.
1. Pour un historique de ces négociations, voir A.H. ROBERTSON, Human Rights in Europe,University Press, Manchester, 1977, pp. 5-16; L. WILDHABER, << Dans quelle mesure le droit à l'instruction a-t-il subi une évolution ? »Actes du IVe Colloque sur la Convention européenne des droits de l'homme, Rome, 1975, Conseil de l'Europe, 1976, pp. 143-146.
2. Voir, par exemple, la position de la France sur cette question, G. COHEN-JONATHAN, La Convention européenne des droits de l'homme, Economica, Paris, 1989, p. 491.
3. Sur la place à accorder aux travaux préparatoires dans l'interprétation de la Convention, voir J.G. MERRILLS, The Development of International Law by the European Court of Human Rights, University Press, Manchester, 1988, pp. 81-86.
4. Des réserves de différente ampleur furent déposées par la Grèce, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède et la Turquie. Des déclarations d'interprétation relatives à l'article 2 furent aussi déposées par un certain nombre d'Etats.
5. COHEN-JONATHAN, op. cit., p. 491.
6. Voir affaire linguistique belge, A n° 8, op. cit., pp. 30-31, § 3 et arrêt Campbell et Cosans, op.
cil., pp. 17-18, § 37.
7. Affaire linguistique belge, op. cil. ,p. 32, § 5 ; arrêt Campbell et Cos ans, op. cit., p. 19, § 41.
Une autre est que les titulaires du droit à l'instruction bénéficient des fruits de l'éduca- tion et de l'enseignement reçus par le biais d'une reconnaissance adéquate et prévue à cet effet.
Dans l'affaire linguistique belge, la Cour a défini les principaux contours du droit à l'instruction. Elle précisa à cette occasion que la première phrase de l'article 2 garantit
« un droit d'accès aux établissements scolaires existants à un moment donné >>, mais l'accès à ces derniers ne forme qu'une partie du droit à l'instruction 1. Pour que le droit à l'instruction produise des effets utiles, il faut encore, notamment, que l'individu ait la possibilité de tirer un bénéfice de l'enseignement suivi, c'est-à-dire le droit d'obtenir la reconnaissance officielle des études accomplies conformément aux règles en vigueur dans chaque Etat 2. Cela peut se réaliser par la délivrance de diplômes ou par une procédure officielle d'homologation 3.
Une autre dimension du droit à l'instruction tient à la langue dans laquelle l'enseigne- ment doit être dispensé. Dans l'affaire linguistique belge, la Cour a précisé que << le droit à l'instruction serait vide de sens s'il n'impliquait pas, pour ses titulaires, le droit de recevoir un enseignement dans la langue nationale ou dans une des langues natio- nales, selon les cas 4 >>.
La jouissance du droit à l'instruction suppose aussi que l'Etat assure à tous ses titulaires un égal accès aux moyens d'éducation et d'enseignement. Une application de pair des articles 2 du Protocole no 1 et de l'article 14 de la Convention garantit que la réalisation de ce droit ne doit pas être entravée de manière discriminatoire. Les critères de recherche de l'intérêt public et de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé permettent d'apprécier si une mesure revêt ou non un caractère discrimina- toire 5 .
Bien gue ce soit principalement l'enseignement scolaire gui soit visé par l'article 2 du Protocole no 1, la Commission et la Cour n'ont pas exclu l'enseignement supérieur et spécialisé du champ d'application de l'article 2. En matière d'enseignement supérieur, la Commission a estimé gue l'imposition de quotas d'accès n'était pas contraire à l'article 2 6, si bien sûr le principe de non discrimination était respecté. Un Etat a aussi le droit d'imposer des normes d'admission pour l'entrée dans un établissement d'ensei- gnement et fixer une durée maximale pour les études universitaires 7_
Dans l'interprétation donnée du droit à l'instruction tel gue formulé dans le Protocole no 1, l'obligation d'un Etat de mettre en place et d'instaurer un système d'enseignement scolaire gratuit et obligatoire n'est pas expressément exigée. Pourtant, le respect de cette obligation est, en matière d'enseignement primaire, requis par d'autres accords interna- tionaux tels le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels
1. Dans l'affaire Campbell et Cos ans, la Cour confirma sa jurisprudence en considérant que le refus d'un Etat de garantir l'accès à un établissement scolaire constituait une violation du droit à l'instruction tel que formulé dans la première phrase de l'article 2, car la condition d'accès imposée en l'espèce « ne saurait passer pour raisonnable ; elle va en tout cas au-delà du pouvoir de réglementation que l'article 2 laisse à l'Etat>>, op. cit., p. 19, § 41. C'est, à l'heure actuelle, la seule affaire dans le cadre de laquelle la Cour a conclu à une violation du droit à l'instruction au sens de la première phrase de J'article 2.
2. Affaire linguistique belge, op.cit., pp. 31-32, § 4.
3. Ibid, pp. 85-86, § 42.
4. Ibid, pp. 30-31, § 3.
5. Sur une application combinée des articles 2 du Protocole no 1 et 14 de la Convention, voir : affaire linguistique belge, op. cit., pp. 68-71, § 32 et pp. 85-87, § 42; affaire Kjeldsen et autres, op. cit., pp. 28-29, § 56. Voir aussi M. BOSSUYT, L'interdiction de la discrimination dans le droit international des droits de l'homme, Bruylant, Bruxelles, 1976, notamment pp. 169-175.
6. Requête n° 8844/80, DR 23, pp. 230-232.
7. Requête n° 5492172, rec. 44, p. 64. A propos de ces questions, voir WILDHABER, op. cit., pp. 156-157.
(article 14) l et la Convention internationale relative aux droits de l'enfant (article 28) 2.
La formulation négative de la première phrase de l'article 2 a souvent été mise en avant pour invoquer l'inexistence d'une quelconque obligation qui requiererait d'un Etat une prestation en ce domaine, notamment celle de mettre en place des structures scolaires 3.
Pourtant, lors de l'affaire linguistique belge, la Cour rappela que « tous les Etats mem- bres du Conseil de l'Europe avaient à l'époque de l'ouverture du Protocole à leur signa- ture, et ont encore à J'heure actuelle, un système d'enseignement général et officiel. Il ne pouvait et il ne peut donc être question d'obliger chaque Etat à créer un tel système, mais uniquement de garantir aux personnes placées sous la juridiction des Parties contractantes le droit de se servir, en principe, des moyens d'instruction existant à un moment donné 4 >>. On peut légitimement considérer que les circonstances ayant entouré la négociation du Protocole no 1 n'ont pas rendu nécessaire l'énoncé d'une obligation de base consistant à mettre en place un système général d'enseignement.
Celle-ci était en effet déjà réalisée dans les faits. L'établissement d'un tel système constitue néanmoins une condition préalable et essentielle à la réalisation du droit à l'instruction. Sans l'instauration d'un système d'enseignement, l'article 2 ne pourrait pas trouver un arrimage et son effectivité ne pourrait qu'être très illusoire 5.
Il est, en revanche, difficile de se prononcer de façon précise sur l'obligation de gra- tuité d'un tel système. Dans l'affaire linguistique belge, la Cour avait considéré pour ce qui est de l'étendue des moyens d'instruction et de la manière de les organiser ou de les subventionner, que «la Convention n'impose pas d'obligations déterminées>>. Toute- fois, divers éléments militent en faveur de la reconnaissance de l'obligation d'instaurer un enseignement scolaire gratuit et obligatoire : l'un est l'exigence d'une interprétation évolutive de la Convention, maintes fois répétée par la Commission et la Cour ; l'autre est constitué par la pratique actuelle des Etats membres du Conseil de l'Europe en matière d'enseignement public. On doit au demeurant noter que l'obligation d'organiser l'enseignement obligatoire et gratuit découle d'autres instruments internationaux.
B. LE RESPECT DU DROIT À L'INSTRUCTION DANS DES SITUATIONS PARTICULIÈRES
Le bénéfice du droit à l'instruction a été invoqué dans certaines situations parti- culières. Des requêtes furent ainsi déposées devant la Commission par des prisonniers qui invoquaient la possibilité de passer des examens ou qui demandaient que des maté- riaux d'enseignement leur soient fournis pour mener à bien leur formation 6. la Com- mission a estimé que l'article 2 n'imposait pas à un Etat l'obligation d'assurer un ensei- gnement supérieur ou spécialisé à des détenus, car il « vise au premier chef l'instruction élémentaire et pas nécessairement les études supérieures comme celles de technolo- gie>> 7. Toutefois, les adultes, qu'ils soient ou non en situation de détention, sont aussi titulaires du droit à l'instruction et il a été à juste titre remarqué que la décision de la Commission consistant à exclure cette catégorie de personnes du champ d'application de
l. Droits de L'homme en droit international, 1992, p. 20.
2. Idem, 1992, p. 124
3. En ce sens, voir G. JACOBS, The European Convention on Human Rights, Clarendon Press, Oxford, 1975, pp. 170-172.
4. Affaire linguistique belge, op. cit., pp. 30-31, § 3.
5. Pour une opinion semblable, voir P. van DUK et GJ.H. van HOOF, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Kluwer, Deventer-Boston, 1989, p. 467.
6. Voir G. JACOBS, op. cit., p. 172.
7. Requête n° 5962/72, DR 16, p. 50.
J'article 2 n'était pas fondée 1• De plus,« partant de l'idée que la prison est dépourvue de moyens nécessaires à la poursuite des études de technologie » 2, la Commission n'a pas estimé que l'Etat avait manqué à ses obligations. Même si on considère qu'un Etat n'est pas assujetti à une obligation positive de mettre en place des structures d'enseigne- ment spécifiques, on peut néanmoins s'interroger sur l'applicabilité du critère d'égalité d'accès tel que précisé par la Cour dans l'affaire linguistique belge, pour ce qui est du traitement à accorder aux détenus en matière d'enseignement; La réalisation du critère d'égalité d'accès pourrait être interprétée en fait et en droit 3 , prenant pour cela en compte la situation très particulière dans laquelle certaines personnes sont placées, afin que celles-ci puissent véritablement bénéficier du droit de ne pas se voir refuser le droit à l'instruction en ayant, par exemple, la possibilité de suivre des cours par correspon- dance 4 .
Le bénéfice du respect de l'article 2 a aussi été invoqué par des étudiants de nationa- lité étrangère qui voulaient bénéficier d'un droit d'accès à un établissement d'enseigne- ment supérieur dans un pays autre que de leur. S'appuyant sur l'argument selon lequel la Convention ne garantit pas à une personne de nationalité étrangère un droit d'admis- sion ou de résidence dans un pays autre que le sien, la Commission a considéré qu'un Etat n'était pas tenu d'assurer l'accès des étudiants étrangers à un enseignement supé- rieur ou technique 5. Cette décision fit l'objet de critiques car ce principe n'avait pas été invoqué dans le cadre de l'application des articles 3 et 8 de la Convention. Il était apparu qu'il aurait dû être fait application du principe dégagé dans l'affaire linguistique belge selon lequel le droit d'accès à un établissement d'enseignement ne bénéficie qu'aux personnes qui relèvent de la compétence de l'Etat contre, lequel la plainte a été déposée 6. Quels que soient les arguments juridiques avancés, il faut constater que le droit à l'instruction ne peut pas être invoqué à l'encontre des règles de police relatives à l'accès des étrangers sur le territoire national. Il en est de même s'agissant des règles de police relatives au séjour. L'article 2 ne peut empêcher que des autorités publiques refusent de prolonger le permis de séjour d'étudiants étrangers 7.
C. TITULAIRES DES DROITS ÉNONCÉS À L'ARTICLE 2
En application de l'article 1 de la Convention, toutes les personnes relevant de la juridiction d'un Etat partie au Protocole n° 1 ont le droit de bénéficier de l'article 2, quelle que soit leur situation, qu'elles aient la nationalité de cet Etat, qu'elles soient étrangères ou apatrides 8.
L'article 2 bénéficie à toute personne qui voudrait ne pas se voir refuser le droit à l'instruction, quel que soit son âge. En effet, le domaine d'application de l'article 2 est large puisqu'il recouvre tant l'instruction scolaire ou extrascolaire, qu'universitaire, technique ou toute autre forme d'enseignement.
l. P. Van DIJK et G.J.H. Van HOOF, op. cit., p. 468.
2. Requête n° 5962/72, op. cit.
3. Sur les notions d'égalité formelle et d'égalité matérielle. voir Affaire des écoles minoritaires en Albanie, avis du 6 avril 1935, CPIJ, Série AJB n° 64, pp. 18-22.
4. Dans le même sens, P. Van DIJK et G.J.H. Van HOOF, op. cit., p. 468.
5. Requête n° 7671176, DR 9, p. 185.
6. G. JACOBS, op. cit., p. 177.
7. La Commission dans sa décision rendue à propos du rejet des requêtes susmentionnées, remarqua que le respect de l'article 2 pourrait empêcher l'extradition d'une personne étrangère dans un pays où elle ne bénéficierait d'aucune éducation élémentaire, op. cit., p. 189.
8. G. COHEN-JONATHAN, op. cit., p. 58.
Les parents peuvent invoquer le respect de l'article 2 en agissant au nom de leurs enfants si le droit de ces derniers à l'instruction venait à être bafoué. Ils peuvent aussi faire valoir dans le cadre de l'article 2 leur droit au respect de leurs convictions reli- gieuses et philosophiques (au sens de la deuxième phrase de l'article 2). Tous les parents, adoptifs et naturels, ont le droit de revendiquer le respect des dispositions de l'article 2. En revanche, un parent auquel le droit de garde d'un enfant a été retiré perd le droit de l'invoquer 1. Toutefois, la Cour a admis que les convictions religieuses et philosophiques de parents dont la garde de leur enfant leur avait été retirée devraient être prises en compte par les autorités lorsqu'elles décideraient du placement de l'enfant dans une autre famille 2. De manière générale, les parents ne devraient pouvoir exiger le respect de leurs convictions qu'autant que leurs enfants n'ont pas encore atteints l'âge adulte 3.
On pourrait s'interroger sur la possibilité pour un établissement scolaire, une Eglise ou une société confessionnelle de revendiquer le respect du droit à l'instruction en application de l'article 2 du Protocole n° 1. Cette éventualité doit néanmoins être écartée du fait d'une décision de la Commission rendue à propos d'une requête introduite par une Eglise. La Commission déclara la requête irrecevable pour le motif que seules les personnes physiques peuvent bénéficier du droit à l'instruction et qu'il n'était donc pas possible à des personnes morales d'introduire une requête invoquant une violation de l'article 2 4.
III. LA CLAUSE DU RESPECT DES CONVICI10NS RELIGIEUSES ET PmLOSOPHIQUES DES PARENTS
L'<< article 2 forme un tout que domine sa première phrase, le droit énoncé dans la seconde se greffant sur le droit fondamental à l'instruction >> 5. Cette articulation des droits énoncés à l'article 2 trouve application dans le cadre de l'enseignement public et de l'enseignement privé, la clause du respect des convictions religieuses et philoso- phiques des parents participant sous différents angles à la réalisation du droit à l'instruc- tion.
A. DÉFINITION DE LA CLAUSE DU RESPECT DES CONVICTIONS RELIGIEUSES ET PHILOSOPHIQUES DES PARENTS
Tel que précisé dans l'affaire Kjeldsen et autres, le fondement éthique de la clause du respect des convictions religieuses et philosophiques des parents tient à ce que << c'est en s'acquittant d'un devoir naturel envers les enfants, dont il leur incombe en priorité d"'assurer l'éducation et l'enseignement", que les parents peuvent exiger de l'Etat le respect de leurs convictions religieuses et philosophiques. Leur droit correspond donc à une responsabilité étroitement liée à la jouissance et à l'exercice du droit à l'instruc- tion 6 >>. La clause de respect des droits des parents devra être appréciée au regard de l'intérêt supérieur de l'enfant qui primerait si les revendications des parents allaient à
1. Requête no 5608/72, Rec. 44 p. 69.
2. Arrêt Olsson du 24 mars 1988, A n° 130, p. 40 § 95. Cf. aussi, sur le terrain de l'article 8, l'arrêt Hoffmann du 23 juin 1993, A n° 255-C, s'agissant d'un témoin de Jéhovah.
3. En ce sens, J. VELU et R. ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bru y- lant, Bruxelles, 1990, p. 635.
4. Requête n° 3798/68. Annuaire 12, p. 315. Pour une opinion critique de cette décision, voir L. WILDHABER, op. cit., p. 169 ; VELU et ERGEC, op.cit., p. 365.
5. Arrêt Campbell et Cosans, op. cit., pp. 18-19, § 40.
6. Arrêt Kjeldsen et autres, op. cit., pp. 25-26, § 52.
son encontre. Ainsi, serait-il par exemple de l'intérêt de l'enfant d'être informé « des problèmes inquiétants (de société) de caractère très général » 1.
Si la notion de convictions religieuses ne pose pas de problème de définition, la notion de convictions philosophiques a, en revanche, donné lieu à des divergences d'interprétation. Ainsi, dans l'affaire linguistique belge, la Commission, se référant aux travaux préparatoires entourant la négociation du Protocole no l, fit remarquer que n'étaient visées que les convictions religieuses; le terme philosophique n'avait été ajouté à celui de religieux qu'afin de couvrir les opinions non en accord avec une pensée ou un enseignement religieux, telles les convictions agnostiques ou athées 2 . Cette interprétation fut critiquée à cause de son caractère trop étroit qui irait à l'encontre de l'esprit de l'article 2 3. D'autres ont mis en garde contre une acception trop extensive qui dénaturerait l'article 2 : « les végétariens, polygames, nudistes, scientistes chré- tiens, communistes et fascistes demanderaient à être dispensés de diverses parties d'en- seignement ; les anti-darwiniens seraient en droit de demander à être dispensés des cours de biologie, les pacifistes des cours d'histoire ayant trait à la guerre ou de l'étude de l'agression dans le behaviourisme, les anarchistes des cours d'histoire, de sciences politiques et de droit, les membres de certaines sectes de la théorie du progrès de l'hygiène et de la médecine modernes >> 4.
L'affaire Campbell et Cosans donna l'occasion à la Cour de préciser la signification de la notion de convictions philosophiques. Selon la Cour, le terme de convictions
<< s'applique à des vues atteignant un certain degré de force, de sérieux, de cohérence et
d'importance. ( ... ) Eu égard à la Convention tout entière, y compris l'article 17, l'expression « convictions philosophiques >> vise en l'occurrence, aux yeux de la Cour, des convictions qui méritent respect dans une« société démocratique>> ( ... ),ne sont pas incompatibles avec la dignité de la personne et, de plus, ne vont pas à l'encontre du droit fondamental de l'enfant à l'instruction, la première phrase de l'article 2 dominant l'ensemble de cette disposition 5 >>.
La notion de convictions philosophiques a ainsi trouvé son autonomie par rapport à celle de convictions religieuses. Il n'en demeura pas moins que ces notions doivent être interprétées de manière stricte à la lumière des principes d'interprétation auxquels la Cour fit référence en l'affaire linguistique belge. Dans ce contexte, elle refusa de consi- dérer que les préférences linguistiques des parents étaient protégées par la clause du respect des convictions des parents de l'article 2 et affirma à cette occasion qu'« inter- préter les termes "religieuses" et "philosophiques" comme ouvrant les préférences linguistique équivaudrait à en détourner le sens ordinaire et habituel et à faire dire à la Convention ce qu'elle ne dit pas >> 6.
La clause du respect des convictions religieuses et philosophiques des parents doit aussi être interprétée à la lumière d'autres dispositions de la Convention car« les dispo- sitions de la Convention et du Protocole doivent être envisagées comme un tout>> 7.
« Il faut lire les deux phrases de l'article 2 à la lumière non seulement l'une de l'autre, mais aussi, notamment, des articles 8, 9 et 10 ( ... )qui proclament le droit de toute per- sonne, y compris les parents et les enfants, « au respect de sa vie privée et familiale >>,
1. Selon les termes de la Cour dans l'arrêt Kjeldsen et autres (op. cit., pp. 27-28, § 54) à propos de l'enseignement de l'éducation sexuelle qui était intégré à l'enseignement des autres matières obligatoires dans les écoles publiques au Danemark.
2. Affaire linguistique belge, Opinion de la Commission, B vol. l, p. 282, § 379.
3. G. JACOBS, op. cit., p. 173.
4. L. WILDHABER, op. cit., p. 160.
5. Arrêt Campbell et Cosans, op cit., p. 16, § 36.
6. Affaire linguistique belge, op. cit., p. 32, § 6.
7. Ibid, p. 30, § 1.
à << la liberté de pensée, de conscience et de religion >> et à « la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées >> 1. Des mesures prises dans le domaine de l'enseignement pourraient constituer une ingérence dans l'exercice de ces droits, en même temps qu'elles ne respecteraient pas les convictions religieuses et philosophiques des parents.
B. LE RESPECT DES CONVICTIONS DES PARENTS DANS LE CADRE DE L'ENSEIGNEMENT PUBLIC
Le droit des parents à voir respecter leurs convictions religieuses et philosophiques trouve application par la possibilité de l'instauration d'un enseignement privé ainsi qu'on Je verra ultérieurement. mais il s'étend aussi à l'enseignement public. L'existence d'établissements privés offre une possibilité de choix aux parents et ne rend pas obliga- toire, de ce fait, la fréquentation des écoles publiques. Mais, en tout état de cause, l'Etat doit respecter les convictions religieuses et philosophiques des parents dans la gestion et l'administration de l'ensemble des établissements publics et dans la programmation de l'enseignement qui s'y trouve dispensé.
C'est aux Etats parties au Protocole no 1 qu'incombe la responsabilité d'assurer les fonctions d'enseignement et d'éducation, notamment celles de la définition et de l'amé- nagement des programmes d'enseignement dispensés dans les établissements scolaires.
Dans ce contexte, les Etats peuvent prévoir que des cours contenant des informations ayant directement ou indirectement un caractère religieux ou philosophique seront dispensés dans les établissements publics. Ainsi que la Cour l'a fait remarquer, « il paraît en effet très difficile que nombre de disciplines enseignées à l'école n'aient pas de près ou de loin une coloration ou incidence de caractère philosophique. Il en va de même du caractère religieux si l'on tient compte de l'existence de religions formant un ensemble dogmatique et moral très vaste qui a ou peut avoir des réponses à toute ques- tion d'ordre philosophique, cosmologique ou éthique >> 2.
Si des parents s'estimaient atteints dans leurs convictions religieuses et philosophi- ques par l'organisation ou la programmation des cours dispensés dans les écoles publi- ques, il leur faudrait faire valoir qu'il y a une volonté d'endoctrinement de la part des autorités étatiques responsables 3. En effet, selon les propos de la Cour, l'Etat « en s'acquittant des fonctions assumées par lui en matière d'éducation et d'enseignement, veille à ce que les informations ou connaissances figurant au programme soient diffu- sées de manière objective, critique et pluraliste.( ... ) (La seconde phrase de l'article 2 lui interdit de poursuivre un but d'endoctrinement qui puisse être considéré comme ne respectant pas les convictions religieuses et philosophiques. Là se place la limite à ne pas dépasser 4 >>. On retrouve la condition générale d'application de la Convention européenne des droits de l'homme qui est celle de sauvegarder et promouvoir les idéaux et valeurs d'une société démocratique. Un Etat européen doit garantir leur réalisation et l'éducation revêt dans ce contexte une importance primordiale. L'œuvre d'éducation ne devrait en aucune manière faire preuve de sectarisme et de dogmatisme. La clause du respect des convictions religieuses et philosophiques des parents est satisfaite si les cri- tères d'objectivité, d'impartialité et de pluralisme sont réunis lorsque des informations ou connaissances sont diffusées.
1. Arrêt Kjeldsen et autres, op. cit., p. 26, § 52.
2. Arrêt Kjeldsen et autres, op. cit., p. 26, § 53.
3. Ibid; Voir aussi Requête no 6853-74, DR 9, p. 27.
4. Arrêt Kjeldsen et autres, op. cit., p. 26, §53.
L'obligation d'un Etat de respecter les convictions religieuses et philosophiques des parents s'étend à l'ensemble du programme de l'enseignement public. En effet, la Cour a très clairement affirmé que « l'article 2, qui vaut pour chacune des fonctions de l'Etat dans le domaine de l'éducation et de l'enseignement, ne permet pas de distinguer entre l'instruction religieuse et les autres disciplines 1 ». La possibilité de dispenser les enfants de leur présence aux seuls cours d'instruction religieuse de caractère confes- sionnel peut ne pas suffire à assurer le respect de l'article 2; une exemption à l'obli- gation d'assister à certains cours pourrait quant à elle être satisfaisante.
Dans le cadrë de l'enseignement public, l'Etat dispose d'une marge d'appréciation plus large dans son respect des convictions des parents lorsque ceux-ci ont la possibilité de placer leurs enfants dans des établissements privés 2. A la différence d'une situation dans laquelle l'enseignement privé n'existe pas, la Cour a considéré qu'un Etat dispose d'une marge d'appréciation plus grande dans son respect des convictions des parents, si ces derniers peuvent placer leurs enfants dans des établissements privés, cela d'autant plus lorsque ces établissements sont subventionnés par les autorités étatiques 3. Toute- fois, une telle situation de fait n'exempte pas totalement les Etats du respect de cette clause. On pourrait sinon aboutir à des situations extrêmes où seuls les parents dispo- sant de ressources financières suffisantes verraient leurs convictions respectées 4.
C. LE RESPECT DES CONVICTIONS DES PARENTS DANS LE CADRE DE L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ
C'est à propos de l'enseignement privé que le négociations relatives à la rédaction et à l'adoption de l'article 2 furent le plus difficile. Les travaux préparatoires relatifs à cet article et les réserves émises par certains Etats au moment du dépôt de leurs instruments de ratification témoignent de la volonté de certains Etats de clairement signifier qu'ils ne refusaient pas la mise en place d'un enseignement privé mais ne se considéraient en aucune manière assujettis à une obligation de prestation dans le domaine de l'enseigne ment privé.
La possibilité de l'instauration d'un enseignement privé aux côtés d'un enseignement public est l'une des applications du droit des parents à voir reconnaître leurs convictions religieuses et philosophiques. Il a pu être invoqué qu'un Etat n'est pas tenu d'accepter la création d'établissements privés 5 ; mais il apparaît, sinon en droit 6, tout du moins dans les faits, que la clause du respect des convictions des parents entraîne la reconnais- sance de la liberté d'enseignement. Toutefois, de la jouissance de ce droit ne découle pas l'obligation pour les Etats parties au Protocole n° 1 de favoriser la création d'éta-
1. Ibid, p. 25, § 51.
2. Ibid, p. 25, § 50. pour une opinion critique, voir G. JACOBS, op. cit., p. 174.
3. Voir G. COHEN-JONATHAN, op. cit., p. 497.
4. Considération prise en compte par la Commission lors de l'introduction des requêtes n° 10228/82 et 10229/82, DR 37, pp. 100-104.
5. Certains représentants de la doctrine ont considéré qu'un monopole d'Etat sur l'enseignement pou- vait être considéré conforme à l'article 2 du Protocole n° 1, si les écoles publiques étaient organisées de manière à respecter les convictions religieuses et philosophiques des parents (voir, par exemple, K. VASAK, La Convention européenne des droits de l'homme, LGDJ, Paris 1964, p. 58). Mais la prise en compte de la réalité et de la diversité des convictions et pensées a conduit beaucoup d'auteurs à considérer qu'un système de monopole d'Etat ne pourrait pas satisfaire aux conditions de l'article 2 (voir VELU et ERGEC, op.cit., pp. 640-641; en ce sens aussi, COHEN-JONATHAN, op. cit., p. 496).
6. Ainsi la Commission, dans son rapport rendu dans l'affaire linguistique belge, a expressément dit
que << l'article 2 interdit à l'Etat d'empêcher les parents d'assurer l'éducation de leurs enfants en dehors des
écoles publiques », Rapport de la Commission, p. 35, § 153.
blissements d'enseignement privé. De même, si des établissements d'enseignement privé ont été mis en place, les Etats n'ont pas l'obligation d'octroyer des subventions à ces établissements 1 quel que puisse être le montant de celles-ci.
La reconnaissance d'une institution comme établissement d'enseignement relève de la discrétion de chaque Etat 2. Néanmoins l'Etat devra se conformer au principe de non- discrimination énoncé à l'article 14 de la Convention; il doit faire de même s'il subven- tionne les établissements privés. Dans sa décision de reconnaissance d'une institution privée comme établissement d'enseignement, l'Etat a le droit d'exiger le respect de cer- taines normes pédagogiques minimales, telles celles prescrites par la Convention de l'UNESCO concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l'enseigne- ment 3 .
En matière d'organisation et de programmation des cours dans les établissements privés, un Etat peut imposer le respect de certaines conditions minimales. Celles-ci peu- vent porter sur la qualification des professeurs, l'obligation d'enseigner certaines matières ou encore l'organisation interne de l'établissement. Quant à l'enseignement religieux et philosophique dispensé dans les établissements privés, l'Etat doit laisser les établissements privés libres de leur choix, respectant en cela les convictions religieuses et philosophiques des parents qui placent leurs enfants dans ces établissements. L'Etat devrait toutefois veiller à ce que l'enseignement ne soit pas dispensé au mépris des valeurs, des droits et libertés garantis par la Convention.
D. L'ENSEIGNEMENT À DOMICILE
L'article 2 n'exclut pas que les parents choisissent d'instruire leurs enfants à leur domicile. La Commission en avait décidé ainsi lors d'une requête introduite devant elle.
A cette occasion, elle avait aussi très clairement précisé qu'un Etat a le droit de contrôler et d'apprécier si l'instruction donnée par les parents à leurs enfants est conforme aux normes éducatives minimales qu'il aurait édictées. En effet, « l'article 2 ne garantit pas aux parents le droit absolu d'assurer l'éducation de leurs enfants conformément à leurs convictions philosophiques mais le droit au respect de ces convictions» 4.
Pour une partie de la doctrine, l'article 2 laisse l'Etat libre d'interdire l'éducation des enfants au domicile des parents. C'est la perte de contrôle sur l'éducation donnée aux enfants et l'impossibilité pour un Etat d'assumer sa mission d'intégrer un enfant à la communauté qui motivent cette opinion 5. La possibilité pour les parents de placer leurs enfants dans des établissement privés qui répondent à leurs convictions philosophiques et religieuses pourrait aussi être invoquée pour justifier une interdiction de l'enseigne- ment à domicile. Des régimes d'exception à cette interdiction devraient toutefois être prévus en des situations exceptionnelles pour des enfants porteurs de graves handicaps.
IV. CONCLUSIONS
L'adoption de l'article 2 avait en son temps été l'objet d'un compromis, le statut de l'enseignent privé ayant constitué la principale pierre d'achoppement. Les décisions et arrêts de la Commission et de la Cour ont par la suite permis de clarifier le contenu de ce
1. Affaire linguistique belge, op.cit., pp. 30-31, § 3; requête no 6853/74, DR 9, p. 27.
2. Requête no 3798/68, Annuaire 12, p. 317 ; G. JACOBS, op. cit., pp. 176-177.
3. Requête n° 3798/68, Annuaire 12, p. 323.
4. Requête n° 10233/83, DR 37, p. Ill (souligné par la Commission).
5. Voir les remarques de WILDHABER,op. cit., p. 159.
droit fondamental aux contours de prime abord incertains. Les ressources qu'offre J'article 2 n'ont cependant pas encore été toutes révélées. Faisant application du principe d'interprétation selon lequel « la Convention est un instrument vivant à interpréter ( ... ) à la lumière des conditions de vie actuelles >> 1, les organes européens de protection des droits de l'homme auront certainement l'occasion de souligner le caractère évolutif de ce droit, prenant aussi en compte les traditions et pratiques juridiques propres à un Etat déterminé.
L'éducation occupe une place de premier rang dans le cadre des activités du Conseil de l'Europe z. De nombreux accords intergouvernementaux adoptés ont, aux côtés de l'article 2 du Protocole n° 1, étayé et articulé les actions en faveur de l'éducation. Les notions d'instruction, d'éducation et d'enseignement se sont très certainement enrichies de ces apports et la revendication du respect du droit à l'instruction tel que formulé à J'article 2 du Protocole n° 1 doit permettre aux titulaires de ce droit de bénéficier de ces développements normatifs. Il serait ainsi fait application du principe d'interprétation selon lequel << la Cour ne peut pas ne pas être influencée par J'évolution et les normes communément acceptées par les Etats membres du Conseil de l'Europe >> 3.
La Commission a pu considérer que l'article 2 visait en tout premier lieu l'instruction élémentaire, mais il n'en demeure pas moins que cette disposition s'applique à tout type d'instruction, tels les enseignements dispensés dans le cadre des programmes d'éduca- tion permanente et de formation continue 4. L'article 2 n'exige pas de l'Etat qu'il orga- nise des cours de recyclage 5 ; toute personne doit néanmoins avoir un accès non dis- criminatoire à toutes les structures d'enseignement mises en place par un Etat.
La résurgence de l'intérêt porté aux droits de minorités a permis de souligner l'im- portance de J'éducation. La protection des droits des minorités s'inscrit en grande partie dans le cadre du droit international des droits de l'homme. Pourtant l'article 2 du Proto- cole no 1 ne peut pas à l'heure actuelle servir d'assise à l'une des revendications sou- vent formulée qui consiste en l'utilisation, à J'école, des langues des minorités. En effet, la Cour, dans l'affaire linguistique belge, avait souligné que « le droit de recevoir un enseignement dans la langue nationale ou dans une des langues nationales >> découlait de l'article 2 et avait écarté le « droit des parents de voir l'enseignement dispensé dans une langue autre que celle du pays dont il s'agit >> 6. Une fois entrée en vigueur la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, ouverte à la signature le 2 octobre 1992 pourrait contribuer à donner une interprétation évolutive de l'article 2.
En effet, l'article 7 de ce texte garantit l'enseignement et l'étude des langues régionales et minoritaires, même s'il laisse aux Etats le soin d'un définir la mise en œuvre. la Charte exige que la présence de ces langues soit assurée « à tous les stades appro- priés >> du système d'enseignement. Elle prévoit aussi la promotion des études et des recherches sur les langues régionales et minoritaires dans un cadre universitaire. La langue est ici perçue à juste titre comme l'instrument privilégié de la survie des cultures minoritaires. Celles-ci constituent « la richesse et la vitalité des civilisations euro-
1. Arrêt Tyrer du 25 avril 1978, A n° 26, pp. 15-16, § 31; voir les propos de G. COHEN- JONATHAN, op. cit., pp. 21-23.
2. Voir<< Le Conseil de l'Europe et l'éducation», rapport d'activités présenté à la 17e session de la Conférence permanente des ministres européens de l'éducation (Vienne, 16-17 octobre 1991 ).
3. Ibid.
4. Voir les observations de G. JACOBS, op. cit., p. 172.
5. Requête n° 7010175, DR 3, p. 163.
6. Affaire linguistique belge, op. cit., pp. 30-32, § 3 et § 6.
péennes >>, ainsi que l'affirme par ailleurs la Recommandation 1134 (1990) relative aux droits des minorités, adoptée par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe I.
Un autre texte, encore à l'état de projet, doit également être mentionné pour ce qui se rapporte à la précision du droit des minorités à l'instruction dans le cadre de leur propre culture. Il s'agit de la« proposition pour une Convention européenne pour la protection des minorités >>, adoptée par la Commission européenne pour la démocratie par le droit le 8 février 1991 2. Ce projet insiste dès son préambule sur le lien existant entre la lan- gue, l'identité culturelle et le droit à son enseignement. Ses articles 8 à 10 concernent directement cette question. Leur substance est la suivante : lorsqu'une minorité atteint
« un pourcentage substantiel de la population d'une région ou de la population totale >>,
dans les écoles publiques, l'enseignement comporte pour les élèves appartenant à cette minorité l'étude de leur langue maternelle. Dans la mesure du possible, l'enseignement de tout ou partie du programme est dispensé dans la langue maternelle des élèves appar- tenant à une minorité. Toutefois, si l'Etat n'est pas en mesure de pourvoir à un tel ensei- gnement, il doit permettre que les enfants qui le désirent fréquentent des écoles privées.
Chacune de ces deux solutions a paru suffisante aux rédacteurs du projet de convention pour assurer l'enseignement de la langue minoritaire. le choix entre les deux devrait être fait par l'Etat concerné selon sa situation particulière et ses ressources financières. Le Sommet de Vienne de 1993 a relancé les travaux sur une convention-cadre dans ce domaine.
Sans doute convient-il de bien distinguer les dispositions qui précèdent de celles de l'article 2 du Protocole no 1. A l'inverse de ce dernier, elles n'ont pas encore pénétré dans le droit positif. Il est par ailleurs trop tôt pour savoir l'accueil qui leur sera effecti- vement réservé par les Etats susceptibles de les ratifier et de les mettre en œuvre. Quoi qu'il en soit, la question des minorités ne manquera sans doute pas dans un proche avenir de donner au problème du droit à l'instruction une dynamique et une dimension nouvelles. Il conviendra d'autant plus d'observer avec vigilance son évolution que le droit à l'instruction est l'un des moyens privilégiés de répondre aux attentes légitimes des minorités tout en restant dans le cadre des droits de l'homme, qui demeure fondé sur le refus des discriminations et l'identité universelle de la personne humaine.
1. L'article 7 i) de cette Recommandation affirme également que «les minorités doivent avoir le droit de disposer de leurs propres institutions éducatives. religieuses et culturelles. A cette fin, elles doi- vent aussi avoir le droit de solliciter des contributions volontaires, financières et autres, y compris l'aide des pouvoirs publics. Voir également la Résolution 192 de la Conférence des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe, relative au <<droit à la dignité, à l'enseignement, à l'expression culturelle, à cer- taines relations avec l'administration, à des moyens de communication de masse».
2. Doc. Conseil de l'Europe CDL (91) 7 et 8 des 4 et Il mars 1991.
