20 20
A N N E X E A U P R O J E T D E L O I D E F I N A N C E S P O U R
ÉVALUATION DES GRANDS PROJETS D'INVESTISSEMENTS
PUBLICS
TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION GÉNÉRALE
PREMIÈRE PARTIE
Les investissements financés par l’État, ses établissements publics, les établissements publics de santé et
les structures de coopération sanitaire... 8
1.L’investissement public en France ... 9
1.1.La France, principal investisseur public en Europe ... 9
1.2.Le rôle des différents acteurs de l’investissement public ... 12
2.La gouvernance des investissements publics ... 15
2.1.Les investissements font l’objet de dispositifs spécifiques ... 15
2.2.Certains secteurs font l’objet d’un encadrement particulier ... 16
DEUXIÈME PARTIE Inventaire des projets d’investissements publics à l’étude ... 18
1.Les principaux éléments à retirer de l’inventaire 2019 ... 19
1.1.Un nombre de projets qui a significativement augmenté sur cet exercice… ... 19
1.2.…avec une dynamique de renouvellement importante ... 19
2.La répartition des projets inventoriés entre les ministères et entre les territoires ... 20
2.1.L’inventaire se concentre encore sur quelques ministères ... 20
2.2.Les projets sont diversement répartis entre les territoires ... 20
3.Les horizons très divers de mise en service de l’ensemble de ces projets ... 23
4.La mise en œuvre de l’obligation d’évaluation socio-économique préalable ... 24
TROISIÈME PARTIE Les contre-expertises des évaluations socio-économiques des projets ... 26
1.La mise en œuvre effective de la procédure de contre-expertise depuis 2013 ... 27
1.1.En six ans, les dossiers d’évaluation socio-économique de 63 projets, pour près de 50 Md€ d’investissement, ont été contre-expertisés par le SGPI. ... 27
1.2.L’élargissement des thématiques et la diffusion de la pratique de l’évaluation ex ante… ... 29
1.3.…va se poursuivre et s’amplifier... 29
2.Une logique d’accompagnement ... 32
Liste des tableaux ... 34
Liste des figures ... 34
INTRODUCTION GÉNÉRALE
La France se caractérise par un niveau élevé d’investissement public par rapport à ses principaux partenaires européens, à la fois en valeur absolue (près de 80 Md€ en 2018, montant le plus élevé dans l’Union européenne) mais au ssi en part de la richesse nationale (3,4% du PIB en 2018, contre 2,9% en moyenne pour les autres États membres).
L’investissement public est réalisé en France à 58% par les administrations publiques locales (APUL), tandis que les administrations publiques centrales (APUC) en représentent 34 % et les administrations de sécurité sociale (ASSO) 8 %.
Le pilotage des investissements de l’État s’est significativement enrichi dans la période récente.
Depuis fin 2012, le pilotage des investissements civils de l’État, de ses établissements publics, des établissements publics de santé et des structures de coopération sanitaire s’est enrichi de trois nouveaux instruments : un inventaire des projets d’investissement à l’étude, des évaluations socio-économiques préalables et, lorsque le financement de l’État (ou des autres personnes morales de droit public) dépasse un certain montant, une contre-expertise indépendante de ces dernières.
La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a, en effet, aidé l’État à mieux s’organiser dans son métier d’investisseur. L’article 17 de cette loi prévoit ainsi que les projets d'investissements civils financés par l'État, ses établissements publics, les établissements publics de santé ou les structures de coopération sanitaire font l'objet d'une évaluation socio-économique préalable destinée à objectiver les coûts et bénéfices et à éclairer la décision d’investissement1. Le décret n°2013-1211 du 23 décembre 2013 pris pour l’application de ces dispositions a fixé ce seuil à 100 M€ et précisé qu’il revenait au secrétariat général pour l’investissement (SGPI) de faire réaliser le rapport de contre-expertise ; le SGPI doit, en outre, rendre un avis sur la base de cette contre-expertise. Le décret du 23 décembre 2013 prévoit également que le SGPI a la charge de tenir l’inventaire de tous les projets pour lesquels le financement de l’État (ou des autres personnes morales mentionnées ci-dessus) dépasse un certain seuil (20 M€).
L’évaluation de la qualité de l’investissement public constitue un enjeu déterminant.
Le principal enjeu en termes d’efficacité de l’investissement public est le ciblage et la qualité des projets. Selon France stratégie, la France ne souffre pas d’un sous-investissement public, à la différence d’autres pays européens. Plusieurs études établissent que le niveau de l’investissement en France est très satisfaisant2. Mais les infrastructures, les transports et les équipements collectifs représentent une proportion trop importante des investisseme nts publics par rapport aux investissements dans la recherche et le développement ou dans le « capital humain »3. Ainsi, la France disposerait d’investissements publics nombreux et de qualité, mais ne se situant pas dans les secteurs ni sur les segments de marché les plus porteurs sur le plan économique.
L’évaluation de la qualité d’un investissement public est toutefois difficile. Les critères financiers tels que le retour sur investissement ou la valeur actualisée nette financière d’un projet sont moins pertinents pour le secteur public que pour les entreprises privées. En revanche, la valeur actualisée nette socio -économique pour la France, et donc la rentabilité collective, peuvent être appréhendées : c’est l’objet de l’évaluation socio-économique.
Cette dernière vise à donner une valeur monétaire aux principaux bénéfices et inconvénients d’un investissement, y compris lorsque ces bénéfices sont non marchands comme par exemple l’impact sur la pollution (et plus particulièrement avec l’usage de la valeur tutélaire du carbone pour intégrer les ambitions de réduction des émissions de C02), ou la sécurité, ou encore les gains de temps pour les usagers des transports. L’évaluation socio-économique des investissements permet ainsi de réaliser un bilan global coûts-bénéfices d’un investissement public. Le Gouvernement en promeut donc la généralisation. Toutefois, la valorisation des bénéfices non marchands reste bien souvent modeste et contrastée selon les évaluations et l’évaluation socio-économique, pour être complète, nécessite une uniformisation de la méthodologie entre les secteurs afin de permettre, à terme, de hiérarchiser les projets et d’apprécier le bien -fondé
1 L’article 17 de la loi n°2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 dispose :
« Les projets d'investissements civils financés par l'État, ses établissements publics, les établissements publics de santé ou les structures de coopération sanitaire font l'objet d'une évaluation socio-économique préalable. Lorsque le montant total du projet et la part de financement apportée par ces personnes excèdent des seuils fixés par décret, cette évaluation est soumise à une contre-expertise indépendante préalable.
Le Gouvernement transmet au Parlement les évaluations et les contre-expertises mentionnées au premier alinéa. Les conditions d'application du présent article sont prévues par décret. »
2 Par exemple, FMI 2015, Making Public investment more efficient.
3 France Stratégie, septembre 2014, Y a-t-il un retard d’investissement en France et en Europe depuis 2007 ? Fabien Dell, Pierre Douillard, Lionel Janin et Nicolas Lorac.
des investissements. C’est à cette fin de normalisation qu’un Comité d’expert présidé par le professeur Guesnerie a été installé voici deux ans par France stratégie et le Secrétariat général pour l’investissement.
L’inventaire annuel des projets d’investissement de l’État constitue un nouvel outil d’information ambitieux.
Les objectifs de l’inventaire annuel réalisé par le SGPI
L’inventaire annuel offre à l’État et au Parlement une cartographie des projets d’investissement public. Associé aux évaluations qui sont engagées, cet annuaire permet aux ministères de renforcer le pilotage des investissements publics relevant de leur domaine.
Cet inventaire repose sur une démarche déclarative. Il est aujourd’hui encore loin d’atteindre l’exhaustivité, mais des progrès sont constatés chaque année quant à la compréhension de l’esprit des dispositions introduites par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, et notamment dans l’interprétation de ce qu’est un projet d’investissement et du moment où il convient de le déclarer à l’inventaire. La tentation étant d’exclure les coûts des études, d’allotir les projets en sous-ensembles ou de fragmenter le phasage des projets, le manque d’homogénéité des déclarations entre les secteurs oblige néanmoins à rester prudent dans l’interprétation des chiffres qui en sont issus.
Les informations obtenues dans des fiches standardisées remplies et transmises par les ministères et les établissements publics s’organisent autour de quatre rubriques :
- une description rapide du projet et de sa localisation permettent notamment de disposer d’une vue territorialisée des efforts d’investissement envisagés ;
- des indications financières simples sont suffisantes pour repérer rapidement le montant des financements publics apportés par l’État et ses établissements publics et apprécier l’atteinte des seuils de 20 et 100 M€ ; - des précisions sur la nature des évaluations déjà constituées et celles en cours permettent d’apprécier la mise
en œuvre de la loi et la progression des pratiques d’évaluation ex ante ;
- un calendrier des étapes décisives du projet4 permet d’apprécier sur le moyen terme l’ensemble des ressources qui pourraient être mobilisées dans les 10 prochaines années.
Au total, cet état des lieux, renforcé par la diffusion progressive de pratiques homogènes d’évaluation ex ante dont certaines progressent à l’occasion des contre-expertises, constitue un outil essentiel pour assurer la cohérence de la politique d’investissement de l’État.
L’inventaire tenu par le SGPI se caractérise par une couverture de plus en plus large.
Depuis 2013, 1 170 projets ont été recensés avant leur validation pour un montant de 378 Md€.
Figure 1 : Nombre et montant des projets recensés dans l’inventaire Inventaire 2019 du SGPI
4 Lancement des premières études, horizon d’approbation du projet, éléments de mise en place du financement, réalisation du projet, début des travaux et date de mise en service.
Les secteurs et les ministères contribuant à la démarche de l’inventaire sont de plus en plus nombreux, là où le transport puis les hôpitaux faisaient auparavant figure de pionniers. Ces évolutions sont décrites dans la présentation de l’inventaire 2019 en deuxième partie de cette annexe. Néanmoins, on y voit également que l’inscription à l’inventaire n’est pas systématiquement synonyme d’évaluation socio-économique ex ante, comme le prévoient pourtant les textes applicables. C’est souvent lors des contre-expertises que les porteurs de projets prennent la mesure de l’intérêt de telles analyses.
Objet et structure de la présente annexe
La présente annexe budgétaire est publiée en application de l’article 4 du décret du 23 décembre 2013, aux termes duquel :
« Le secrétaire général pour l'investissement prépare annuellement un rapport public relatif aux projets d'investissements intitulé « Evaluation des grands projets d'investissements publics ». Ce rapport constitue une annexe générale du projet de loi de finances de l'année au sens du 7° de l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée. Ce rapport comporte une synthèse de l'inventaire et indique les contre-expertises réalisées. »
Elle est également publiée en application de l’article 128 de la loi de finances pour 2016 qui dispose que « Le Gouvernement présente chaque année, au sein d'une annexe générale au projet de loi de finances, un rapport relatif aux investissements financés seuls ou de concert par l'État, ses établissements publics, les établissements publics de santé et les structures de coopération sanitaire. »
Cette annexe comprend trois parties :
- La première partie contient des éléments généraux sur les investissements réalisés par l’État et, plus largement, sur les investissements publics en France, en insistant notamment sur la comparaison avec les autres pays de l’Union européenne ;
- La seconde partie rend compte de l’inventaire des projets d’investissement tel que réalisé par le SGPI ; - La troisième partie, enfin, revient sur les contre-expertises organisées par le SGPI et en présente le bilan sur
les exercices 2018 et 2019.
PREMIÈRE PARTIE
Les investissements financés par l’État, ses établissements publics, les
établissements publics de santé et les structures de coopération sanitaire
1. L’investissement public en France
1.1. La France, principal investisseur public en Europe
La France se caractérise par un niveau important d’investissement public : en valeur absolue, elle est le premier investisseur de l’Union européenne (79,7 Md€ en 2018, contre 78,9 Md€ pour l’Allemagne) ; en proportion du PIB, elle se situe au niveau des pays en voie de rattrapage économique, et notamment de ceux d’Euro pe centrale et orientale.
Figure 2 : Montant des investissements publics en valeur absolue en 2018 (Eurostat - Md€)
Figure 3 : Investissement public en % du PIB en 2018 (Eurostat )
23,2 25,4 26,3
37,1
64,7
78,9 79,7
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0
Pologne Espagne Pays-Bas Italie Royaume-Uni Allemagne France
2,3 2,6 2,7 2,7 2,9
3,4
4,1
4,7
5,5
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0
Allemagne Roumanie Zone euro Royaume-
Uni Union
européenne France République
tchèque Pologne Estonie
Ce niveau d’investissement public est relativement stable. Il oscille en effet depuis les années 2000 entre 3,5 et 4,5 % du PIB, après avoir culminé pendant les Trente Glorieuses à près de 6 % (5,8 % en 1968) (figure 4). Même pendant la crise économique récente, l’investissement public s’est maintenu en France, à la différence de ce qui s’est observé dans les principaux pays européens comparables (figure 3). Ce n’est ainsi qu’en raison d’une augmentation plus marquée des autres dépenses, et en particulier des dépenses de protection sociale, que la part de l’investissement dans le total des dépenses publiques a diminué (respectivement 12 %, 8 % et 6 % en 1959, 2000 et 2018) (figure 5). La cyclicité conjoncturelle de l’investissement public local, lié au cycle électoral du bloc communal, explique des variations à la hausse ou à la baisse sans invalider cette stabilité structurelle sur longue période.
L’ensemble de ces chiffres relèvent des données de la comptabilité nationale et n’incluent donc que les investissements des administrations publiques (APU) au sens strict. Les investissements des entreprises du secteur public, telles qu’EDF ne sont pas inclus.
Figure 4 : Evolution de l’investissement public dans le PIB en % (Eurostat)
0 1 2 3 4 5
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Union européenne Zone euro Allemagne France
Figure 5 : Répartition de la dépense publique par nature (en % de la dépense publique) (INSEE)
Figure 6 : Dépense publique par nature (en points de PIB) (INSEE)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 Fonctionnement Investissement Charges d'intérêts Prestations Autres
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10%
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1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 Fonctionnement Investissement Charges d'intérêts Prestations Autres
1.2. Le rôle des différents acteurs de l’investissement public
L’investissement public est réalisé en France en majorité par les administrations publiques locales ( 58 %). Ce poids prépondérant des collectivités est en ligne avec la moyenne de l’Union européenne (53 %). Les administrations centrales représentent quant à elles 34 % des investissements publics et les administrations de sécurité sociale (ASSO) 8 %.
Figure 7 : Répartition des investissements publics par sous-secteur en 2018 (Eurostat)
* Les administrations locales incluent les administrations publiques locales (APUL) et les États fédérés.
L’État investit essentiellement dans le domaine de la Défense, qui totalise 79 % des investissements réalisés par le budget général (PLF 2020). Les autres missions qui bénéficient de crédits d’investissement importants sont les missions
« Sécurités » (0,46 Md€), « Justice » (0,77 Md€), « Actions et transformation publiques » (0,24 Md€) et « Culture » (0,14 Md€). Avec le concours des opérateurs de l’État, une grande partie de la formation brute de capital fixe des administrations centrales relève de l’enseignement supérieur et des affaires économiques. Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit ainsi d’ouvrir 2,18 Md€ de crédits de paiement sur la mission « Investissements d’avenir » au titre du troisième programme d’investissement d’avenir (PIA), qui seront alloués aux bénéficiaires finaux par les opérateurs chargés de la mise en œuvre de ce troisième volet. De plus, dans le cadre des deux premiers PIA, l’État a notamment réalisé un important effort d’investissement à destination des établissements d’enseignement supérieur et de recherche : 5 Md€ de dotations non consomptibles ont été consacrés à la rénovation et à la réhabilitation de dix campus universitaires dans le cadre du plan Campus, auxquels s’ajoute 1 Md€ pour le projet Paris-Saclay.
Encadré : le plan Campus
Le plan Campus est un programme d’investissement immobilier universitaire lancé en 2010, visant à réaliser des regroupements et réhabilitations en vue de faire émerger des pôles de recherche et d’enseignement supérieur.
Deux enveloppes, l’une extrabudgétaire et l’autre sur le budget général du programme 150 (mission « Recherche et enseignement supérieur »), ont été ouvertes :
– 5 Md€ de dotations non consomptibles, (dont 3,7 Md€ issus de la cession de participations financières de l’État auprès d’EDF et 1,3 Md€ du PIA) réparties entre dix sites (dont Saclay). Les dotations non consomptibles constituent un capital dont seuls les intérêts peuvent être dépensés, générant un revenu annuel de 200 M€ ; – 1 Md€ de dotations consomptibles affectées au projet Paris-Saclay ;
– 700 M€ de crédits budgétaires répartis entre onze sites, financés par le P150 du budget général de l’État.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Union européenne
Zone euro France Allemagne Danemark Royaume-Uni Espagne Italie Bulgarie Administrations locales* APUC ASSO
Les projets peuvent être réalisés :
– en contrat de partenariat (CP), montage qui repose sur un financement privé, des redevances étant payées sur la durée du contrat ;
– en maîtrise d’ouvrage publique (MOP), en substitution de plusieurs contrats de partenariat abandonnés en 2013 ; pour les sites bénéficiant d’une dotation non consomptible, le financement est assuré grâce à la souscription d’un emprunt auprès de la Banque européenne d’investissement et de la Caisse des dépôts et consignation.
Tableau 1 : Répartition des CP destinés à l’investissement ouverts en PLF 20205
Mission CP ouverts en PLF
2020 (Md€) Proportion des
investissements du BG
Défense 12,37 79%
Justice 0,77 5%
Sécurités 0,46 3%
Action et transformation publiques 0,24 3%
Culture 0,14 1%
Autres 1,71 11%
Total 15,11
Les collectivités locales investissent essentiellement dans le domaine du BTP, qu’il s’agisse des transports, du logement et de l’urbanisme ou des réseaux divers comme celui de la gestion des eaux notamment.
Les administrations de sécurité sociale investissent surtout dans les hôpitaux. Les établissements publics de santé ont investi 3,7 Md€ en 2018 et 4 Md€ en 2017, ce qui représente plus de la moitié des investissements des ASSO.
L’investissement des hôpitaux, essentiellement immobilier6, a longtemps été plus élevé qu’il ne l’est aujourd’hui, en raison du déploiement des plans Hôpital 2007 et Hôpital 2012 et a culminé en 2007 à 6,5 Md€. Ce maintien à un niveau élevé de l’investissement hospitalier s’accompagne d’un désendettement des structures de soins, par un recours désormais privilégié à un investissement en capital par opposition à un financement par l’emprunt.
Au niveau de toutes les administrations publiques, les investissements publics en France sont essentiellement destinés aux transports et équipements, ainsi que, dans une moindre mesure, à la santé et à l’enseignement supérieur.
Conformément aux priorités définies par le Gouvernement, les investissements dans le domaine des infrastructures de transport privilégieront les transports de la vie quotidienne et le maintien de la qualité et de l’efficacité des réseaux de transport existants et de leur optimisation. S’agissant du secteur ferroviaire et du réseau routier national, la priorité por te sur la rénovation et la modernisation du réseau existant par opposition à la construction de nouvelles lignes et de nouveaux axes ; s’agissant des transports collectifs urbains, le principal projet est celui de la Société du Grand Paris, étant précisé que les autorités organisatrices des transports au plan local sont les collectivités locales qui ont chacune leurs priorités ; s’agissant enfin des transports fluviaux, l’amélioration des performances du réseau grand gabarit et le développement des hinterlands des ports constituent aujourd’hui les priorités. Dans le cadre de ces priorités, le Gouvernement a organisé fin 2017 des Assises de la mobilité afin de conduire les acteurs à repenser collectivement la mobilité. Ces Assises ont conduit à la préparation d’un projet de loi d’orientation des mobilités qui est e n cours d’examen au Parlement.
5 Les chiffres du projet de loi de finances sont exprimés en comptabilité budgétaire, et leur destination correspond à celle des missions du budget général hors mission « Investissements d’avenir ». Cela peut expliquer certaines divergences avec les données de la comptabilité nationale utilisées par l’INSEE et Eurostat.
6 L’immobilier représente 50 % de l’investissement des hôpitaux et les équipements 30 %.
Figure 8 : Répartition des investissements publics par fonction en 2016 (Eurostat)
* Les dépenses d’équipements regroupent ici les fonctions « Logement et équipements collectifs » et « Protection de l’environnement »
Au total, le périmètre des dépenses d’investissements de l’État, de ses établissements publics, des établissements publics de santé et des structures de coopération sanitaire est difficile à cerner au travers des comptabilités nationale ou budgétaire.
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UE Zone euro Allemagne Espagne France Italie Royaume-Uni
Autres Transports Défense Equipements* Santé Enseignement
2. La gouvernance des investissements publics
2.1. Les investissements font l’objet de dispositifs spécifiques
Compte tenu de leur nature pluriannuelle, les investissements sont en partie gérés de façon distincte des autres dépenses publiques. Budgétiser ces projets en distinguant les autorisations d’engagement, pluriannuelles, et les crédits de paiement, ouverts annuellement, permet à la fois de mieux anticiper les évolutions futures de la dépense et de donner aux gestionnaires une visibilité suffisante. Cette règle, traditionnelle pour l’État et les collectivités locales, a ainsi été étendue récemment aux opérateurs de l’État par le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique7. L’autre caractéristique saillante des dépenses d’investissement est qu’elles sont fréquemment cofinancées par une pluralité d’acteurs. Comme l’inventaire en partie 2 de ce rapport le démontre, rares sont les grands projets publics financés intégralement par l’État, par un opérateur ou par une collectivité territoriale. De nombreux projets d’investissement publics bénéficient également de financements européens (financements de l’Union européenne ou de la Banque européenne d’investissement, notamment). Cette implication d’acteurs divers est nécessaire compte tenu des montants en jeu, mais elle rend plus complexes la maîtrise et le pilotage de la stratégie d’investissement. Cette situation est de plus en plus marquée avec le recul du poids de l’État dans le total des investissements publics au profit de ses opérateurs qui se voient confier la maîtrise d’œuvre des projets : alors que depuis la fin des années 1970 la part des administrations publiques centrales (APUC) dans l’investissement public est stable entre 35 et 40 %, le poids des organismes divers d’administration centrale (ODAC) augmente tandis que celui de l’État diminue (figure 8).
Figure 9 : Evolution de la répartition des investissements publics par sous-secteur entre 1978 et 2018 (INSEE)
L’exemple le plus emblématique à ce titre est celui des contrats de plan État -Région (CPER), qui sont entrés dans leur sixième génération avec la signature en 2015 des contrats portant sur la période 2015-2020. Signés entre l’État et les conseils régionaux, ces documents sont conclus pour une durée de six ans, compatible avec celle des programmes opérationnels européens, vis-à-vis desquels ils représentent une contrepartie financière importante. Ils ont vocation à jouer un rôle de catalyseur des investissements en assurant la convergence de financements jusqu’alors dispersés.
7 Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 0%
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20%
30%
40%
50%
60%
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1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Etat ODAC APUL ASSO
À cette fin, ils sont le fruit d’une négociation menée localement par les préfets de région avec les exécutifs régionaux, ainsi que d’une coordination interministérielle, pour identifier des projets à forte dimension structurante dans les territoires, propres à exercer un effet de levier pour l’investissement local. Ils peuvent, le cas échéant, être déclinés par les conseils régionaux dans le cadre de conventions associant les collectivités de rang infrarégional. Dans le cadre de la génération 2015-2020, ce sont plus de 28 Md€ qui sont ainsi mobilisés, dont 13 Md€ au titre des programmes et agences de l’État.
Parallèlement, certains investissements particulièrement risqués font l’objet d’un contrôle spécifique. C’est notamment le cas des marchés de partenariat, qui se sont substitués aux partenariats public-privé. Aucun acheteur public ne peut recourir à cette forme contractuelle dérogatoire sans avoir recueilli l’avis de la mission d'a ppui au financement des infrastructures. Pour les ODAC et l’État, le ministre chargé des finances dispose d’un droit de regard accru, et son autorisation est nécessaire dès le lancement de la procédure de passation des contrats, puis de nouveau de façon préalable à leur signature, depuis la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 20198. Certains ministères ont par ailleurs développé une expertise de haut niveau en centralisant la gestion des projets, comme par exemple le ministère de la justice dont les nombreux marchés de partenariat sont suivis par l’Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ).
2.2. Certains secteurs font l’objet d’un encadrement particulier
Les investissements dans le domaine de la santé sont ceux qui font l’objet de la gouvernance la plus aboutie.
En effet, une instance interministérielle supervise la réalisation de tous les investissements hospitaliers, le comité interministériel pour la performance et la modernisation de l’offre de soins hospitaliers (COPERMO)9. Ce dernier a entamé ou finalisé l’instruction de 60 projets hospitaliers entre 2013 et 2018 pour des montants d’investissement allant de 20 M€ à 860 M€.
L’instruction des projets d’investissement10 par le COPERMO se déroule en deux étapes visant à renforcer la pertinence, l’efficience et la soutenabilité des projets d’investissements portés par les établissements de santé. La clarification de ces deux étapes décisionnelles illustre la possibilité de décliner sectoriellement l’organisation-cible pour optimiser les décisions d’investissement, définie dans le rapport remis au Premier ministre en 201311 sur la formalisation de trois décisions structurantes dans l‘instruction d’un projet : lancement des études, approbation et réalisation.
Chaque projet fait d’abord l’objet d’un examen en éligibilité : cette étape permet de s’assurer que le projet répond à un réel besoin de santé du territoire et que son dimensionnement (surface, nombre de lits…) est conforme aux référent iels de performance, tant organisationnelle que financière. Le COPERMO peut rejeter un projet dès cette étape ou demander à l’établissement de le retravailler. Il contribue ainsi à la restructuration de l’offre de soins.
Les projets déclarés éligibles font ensuite l’objet d’un examen pour validation finale. À cette étape, le COPERMO valide définitivement le projet, son dimensionnement et son coût. Il s’assure notamment de sa soutenabilité financière et de sa contribution effective à l’amélioration de la situation financière de l’établissement en générant un retour sur investissement.
8 Article 34 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, repris dans l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics
9 Le COPERMO a été instauré par la circulaire N°DGOS/PF1/DSS/DGFiP/2013/271 du 5 juin 2013
10 L’action du COPERMO ne se limite pas aux projets d’investissement. Il est chargé de trois missions principales :
- Valider en lien avec les agences régionales de santé (ARS) les principaux projets d’investissement des établissements publics de santé, les modalités de leur réalisation et la trajectoire financière correspondante ;
- Assurer la coordination des programmes nationaux d’amélioration de la performance des établissements de santé (programme PHARE, gestion des lits, projets performance…) ;
- Arrêter, en lien avec les ARS, les modalités du retour à l’équilibre financier des établissements les plus en difficultés et du respect de la trajectoire fixée.
11 Commissariat général à l’investissement, rapport au Premier ministre de février 2013, L’évaluation des projets d’investissements publics.
Ce rapport identifie trois étapes de « go / no go » (p. 32) destinée à structurer et formaliser la décision d’investir : appréciation de la pertinence du projet à un stade préliminaire ; appréciation avancée sur la base d’études et de contre-expertises approfondies ; décision finale de lancement du projet de passation des appels d’offres etc.
Le COPERMO a pleinement articulé son fonctionnement avec la procédure d'évaluation des investissements publics dans le champ des établissements de santé. Ainsi, il valide l’ensemble des projets d’investissement hospitaliers d’un montant de travaux supérieur à 50 M€ hors taxes (HT) ou pour lesquels une aide nationale est demandée ; ses décisions sont éclairées par le rapport d’évaluation socio-économique du projet. Comme pour tous les projets d’investissement, cette évaluation fait l’objet d’une contre-expertise et d’un avis du SGPI à partir d’un seuil de 100 M€ HT pour le coût total du projet. En-deçà de 50 M€ HT de travaux, les projets d’investissement font l’objet d’un examen par l’agence régionale de santé (ARS).
Les investissements à destination des établissements d’enseignement supérieur et de recherche font également l’objet d’une gouvernance spécifique. Le plan Campus (cf. encadré ci-dessus) prévoit ainsi la tenue de « comités inter- administratifs de suivis » (CIS) pour chacun des vingt sites concernés, réunissant les établissements concernés et les services de l’État. Dans ce cadre, chaque projet immobilier fait l’objet d’une expertise approfondie permettant de valider son objet, son coût et ses financements. L’opération Paris-Saclay fait quant-à-elle l’objet d’une gouvernance spécifique, structurée autour du
« comité de pilotage interministériel Paris-Saclay » (Copil) qui instruit chaque projet et attribue les financements, en veillant à la soutenabilité financière globale de l’opération. Cette gouvernance porte tant sur le contenu des projets que sur leur mode de réalisation et l’optimisation de leur coût. Neuf projets relevant du plan Campus ou de Paris-Saclay ont par ailleurs été soumis à une contre-expertise suivie d’un avis du SGPI.
Les investissements d’avenir font également l’objet d’une gouvernance particulière, destinée à mieux cibler l’investissement public. Le PIA n’est en effet pas directement versé à des bénéficiaires finaux par le Gouvernement, mais par des opérateurs spécialistes du domaine d’intervention concerné. Ces opérateurs procèdent alors par appel à projets, sur la base de conventions signées avec l’État, et les décisions sont proposées par des jurys d’experts, souvent internationaux. Il s’agit d’une professionnalisation de la décision d’investir, prise de façon pleinement indépendante sur la base d’un cahier des charges précis. La performance des décisions d’investissement du PIA est également assurée par certaines obligations de co- financements avec des partenaires privés. L’implication de ces derniers est considérée comme une garantie de pertinence des projets soutenus dès lors qu’il s’agit d’investissements en fonds propres, dans lesquels l’État agit en investisseur avisé au sens du droit européen. La Cour des comptes et le rapport Maystadt ont ainsi confirmé la pertinence de cette gouvernance particulière12.
Enfin, le Grand plan d’investissement annoncé par le Gouvernement le 25 septembre 2017 mobilisera 57 Md€ sur 5 ans pour investir dans quatre priorités : accélérer la transition énergétique, édifier une société de compétences, ancrer la compétitivité sur l’innovation et construire l’État de l’âge numérique. Il intervient sur sept axes de politiques publiques : la formation et les compétences, la transition écologique et énergétique, la santé, l’agriculture, la modernisation des administrations publiques notamment grâce à la numérisation, les transports et équipements collectifs locaux, et l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation. Le Grand plan d’investissement monte en charge depuis le début de l’année 2018. Il bénéficie d’une gouvernance renforcée qui permet une allocation efficiente des crédits, et des éventuelles réallocations au cours du quinquennat. La description plus précise du Grand plan d’investissement fait l’objet d’une annexe au projet de loi de finances.
12 Rapport public thématique que la Cour des comptes de décembre 2015, Le programme d’investissements d’avenir
Rapport de mars 2016 du comité d'examen à mi-parcours. Programme d'investissements d'avenir présidé par Philippe Maystadt
DEUXIÈME PARTIE
Inventaire des projets d’investissements publics à l’étude
1. Les principaux éléments à retirer de l’inventaire 2019
1.1. Un nombre de projets qui a significativement augmenté sur cet exercice…
L’inventaire 2019 contient 536 projets pour un coût global de près de 161 Md€, à comparer avec l’inventaire 2018 qui comportait, si on ignore le cas particulier des projets associés au Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU)13, 352 projets pour un coût global de 125 Md€.
L’inventaire regroupe essentiellement, dans des secteurs très divers :
- des projets immobiliers : ce sont non seulement des projets classiques de production de bureaux ou de logements (25), mais aussi des projets immobiliers plus spécialisés : 113 hôpitaux, 18 opérations sur les campus universitaires, 13 écoles et lycées, 10 institutions culturelles, 39 établissements pénit entiaires, 19 palais de justice et 6 équipements sportifs ;
- des infrastructures : ce sont en grande partie des projets de transport (44 projets routiers, 68 projets ferroviaires, 9 de transports en commun, 11 liés à des ports), mais pas seulement ; ce sont également les nombreuses opérations de couverture des territoires en très haut débit (42 opérations) auxquelles s’ajoutent des équipements en matière de recherche, d’énergie, etc.
Néanmoins, les projets recensés dans l’inventaire, comme certains projets c ontre-expertisés, s’écartent de cette représentation traditionnelle de l’investissement : il en va ainsi des projets de recherche (et non plus seulement d’infrastructure de recherche), des projets de modernisation de l’État (numérique) et de grands projets d’aménagement urbain (dont la finalité est de reconstituer des actifs bien au-delà des seuls bâtiments).
Cet inventaire donne un bon aperçu de la politique d’investissement engagée par l’État, même s’il n’est pas n’est pas encore totalement exhaustif. Il ne fait que très peu état de dépenses d’équipement ou de régénération des réseaux, et il ne mentionne encore que très partiellement les projets informatiques ou de recherche. Sur ce dernier point, l’esprit de la loi conduit pourtant à intégrer les dépenses immatérielles, dès lors qu’elles s’inscrivent dans une logique de projet, ce qui conduit notamment à intégrer les programmes de recherche.14 Le SGPI travaille à ce que cette logique soit mieux comprise pour le futur15.
1.2. …avec une dynamique de renouvellement importante
Cet inventaire recense un stock mais se construit sur des flux qui permettent de préciser la dynamique de la politique d’investissement :
- certains projets (53 projets pour 6,9 Md€) sortent de l’inventaire pour plusieurs raisons, ils peuvent tout simplement être abandonnés (ou leurs clefs de financement évoluant ils peuvent ne plus relever du périmètre du décret), ou regroupés, ou encore, les travaux démarrant, ils ne sont plus considérés comme des projets (45) ; - au contraire, certains projets (218 pour un montant de 38,5 Md€) entrent dans l’inventaire. En 2019, ces
« nouveaux » projets relèvent principalement du secteur hospitalier et des transports comme en 2018, mais aussi de manière très significative du secteur de la justice et de l’aménagement, en raison du travail récemment mené avec l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) pour réintégrer dans l’inventaire l’ensemble de la politique de renouvellement urbain.
Le taux de renouvellement des projets est de l’ordre de 40 % entre 2018 et 2019, 289 projets restant dans l’inventaire entre 2018 et 2019.
13 En incluant le NPNRU, l’inventaire 2017 comprenait 472 projets pour un coût global de 148 Md€. Ceux-ci n’ont pas été repris en 2018. En revanche, l’inventaire 2019 tient compte de leur mise à jour.
14 Ce qui est cohérent avec les normes internationales et européennes en matière de comptabilité nationale qui considèrent depuis 2014 les dépenses de recherche et développement et donc les salaires des chercheurs comme des dépenses d’investissement.
15 De même, le décret laisse quelques ambiguïtés sur le périmètre à retenir dans le calcul du financement « de l’État ». Certains organismes relevant de fait de la loi considèrent encore ne pas être tenu à produire d’évaluation socio-économique ni à se signaler à l’inventaire. D’autres établissements prétextent d’un montage financier allégeant le financement apparent du projet pour ne pas souscrire à leurs obligations.
2. La répartition des projets inventoriés entre les ministères et entre les territoires
2.1. L’inventaire se concentre encore sur quelques ministères
Les projets d’investissements ne concernent pas tous les ministères dans les mêmes proportions (tableau 2). Plus de 60 % des projets relèvent des ministères de la santé et de la transition écologique et solidaire, en raison du poids que représentent les infrastructures hospitalières, celles des transports pour lesquelles l’État central reste très impliqué, ainsi que les politiques de rénovation urbaine. La part représentée par les projets hors transport augmente significativement ces dernières années. Il est à noter enfin que ces répartitions seraient bien différentes si l’on considérait les montants engagés. Par ailleurs, il convient de préciser qu’il s’agit des ministères « pilotes », ce qui conduit par exemple le Ministère de l’Outre-Mer à ne déclarer aucun projet alors même que le nombre de projets en Outre-Mer est significatif (voir ci- dessous).
Tableau 2 : Nombre de projets d’investissement par ministère (Inventaire 2019 du SGPI)
Ministère pilote
Nombre de fiches de l’inventaire
2014 2015 2016 2017 2018 2019
Services du Premier Ministre 0 216 217 116 0 0
Ministère de l’Intérieur 7 5 3 6 9 10
Ministère de la Transition écologique et solidaire dont transports
dont logement dont énergie
126 (122)
135 (132)
130 (127)
123 (117)
107 (98)
219 (117) (84) (18)
Ministère de la Justice 12 18 21 19 24 58
Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères 1 1 1 1 0 0
Ministère des Armées 3 3 2 1 1 0
Ministère de la Cohésion des territoires 0 0 0 0 0 0
Ministère des Solidarités et de la Santé 58 58 66 100 98 117
Ministère de l’Economie et des Finances 23 46 54 45 44 43
Ministère de la Culture 6 6 9 14 13 10
Ministère du Travail 0 0 0 0 0 0
Ministère de l’Education nationale 10 7 8 11 14 13
Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation 1 3 2 1 1 3
Ministère de l’Action et des Comptes publics 0 8 0 0 2 16
Ministère de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de
l’Innovation 52 45 44 35 36 41
Ministère des Outre-mer 0 0 0 0 0 0
Ministère des Sports 0 0 0 0 3 6
Total
Total hors NPNRU
299 298
551 551
557 341
472 356
352 352
536 453
2.2. Les projets sont diversement répartis entre les territoires
Même si bien des projets peuvent concerner plusieurs territoires simultanément voire la France entière, la déclinaison des projets par région illustre l’engagement de l’État sur l’ensemble du territoire. Le tableau suivant propose une ventilation par région et par grand domaine d’investissement. On observe que si les projets hospitaliers, les projets de transport ainsi que les volets pénitencier et numérique concernent la quasi-totalité des territoires, cela est moins vrai de certains secteurs dont les projets se concentrent plus particulièrement dans certaines régions.
L’interprétation des tableaux et graphiques qui suivent doit intégrer le fait qu’il s’agit ici des seuls projets d’investisse ment en cours d’étude et non de l’intégralité de l’effort engagé par l’État : les projets dont les travaux ont démarré « sortent » de l’inventaire.
Tableau 3 : Nombre de projets d’investissement par région (Inventaire 2019 du SGPI)
Coût total des projets
Financement de l’État
Nombre de projets
Aménagement Autre immobilier Culture Energie Hôpitaux Immobilier ESR Justice Modernisation de l'État Recherche THD transport Total général
Auvergne-Rhône-Alpes 16 601 7 037 43 9 2 1 17 2 1 3 8 43
Bourgogne-Franche-
Comté 2 501 1 043 21 1 7 1 6 6 21
Bretagne 5 010 2 227 17 2 1 1 8 1 4 17
Centre-Val de Loire 2 478 1 035 18 7 1 3 1 3 3 18
Corse 70 70 2 2 2
Grand-Est 13 024 8 464 40 11 3 1 11 1 5 1 7 40
Guadeloupe 251 219 5 1 1 3 5
Guyane 965 727 7 1 3 1 2 7
Hauts-de-France 4 996 2 669 36 14 4 1 5 4 1 7 36
Ile-de-France 60089 30 719 122 21 11 7 1 24 6 12 1 39 122
La Réunion 837 274 8 5 1 1 1 8
Martinique 231 141 4 3 1 4
Mayotte 672 516 14 1 11 1 1 14
Normandie 4 039 1 541 22 4 1 4 2 1 10 22
Nouvelle-Aquitaine 15 756 5 678 31 3 1 6 3 8 10 31
Occitanie 15 638 5 285 44 3 1 1 7 6 6 3 11 6 44
Océanie 41 41 1 1 1
Pays-de-la-Loire 8 048 3 604 27 4 1 8 1 2 3 8 27
Polynésie 65 65 1 1 1
Provence-Alpes-Côte
d'Azur 9 459 4 455 44 4 1 1 2 9 1 10 4 2 10 44
Etranger 300 53 1 1 1
France entière 3 527 3 118 28 1 4 22 1 28
Total général 160 600 78 978 536 90 40 10 6 116 18 58 4 31 42 121 536
Figure 10 : Répartition des projets sur le territoire par montant/PIB régional et par montant/habitant (réalisée sur la base de l’inventaire 2019 avec l’outil cartographique en ligne https://www.observatoire-des-
territoires.gouv.fr)
La carte de droite présente les écarts de dépenses d’investissement prévues par l’ État (issues de l’inventaire) rapportées au nombre d’habitants de chacune des régions (Année 2019, INSEE) : ainsi, on observe pour l’Ile-de-France et pour la Guyane un montant d’investissement supérieur à 1 900 € par habitant. Sur la carte de gauche, le même raisonnement est conduit vis-à-vis de la contribution de la région au PIB (Année 2015, INSEE).
3. Les horizons très divers de mise en service de l’ensemble de ces projets
L’inventaire répertorie tout projet d’investissement dès que des études sont lancées jusqu’à ce que les premiers travaux soient engagés. Il est dès lors possible de distinguer :
- les projets envisagés qui n’ont pas encore fait l’objet d’une décision de lancement des études ;
- les projets à l’étude qui ont fait l’objet d’une décision de lancement des études mais pour lesquels aucune décision d’approbation n’a encore été prise ;
- les projets approuvés explicitement et encore en attente de leur réalisation (signature d’un ordre de service des travaux ou d’un contrat de type marché public global de performance (CREM) ou de partenariat (anciennement PPP)).
Ces éléments conjugués aux prévisions sur les mises en service espérées de ces projets permettent d’obtenir une vision globale assez précise à moyen et long terme des impacts de l’ensemble de ces projets à commencer par leurs besoins de financement. Ces éléments seront d’autant plus intéressants que les déclarations sur les projets seront systématiques et qu’elles s’élargiront aux projets qui sont encore en attente de lancement des études.
L’analyse des calendriers qui sont renseignés dans l’enquête montre que les travaux, pour 60% des projets déclarés, devraient être engagés d’ici 2021. Pour une partie non négligeable des projets (63) cette date n’est pas encore connue.
Si les coûts prévisionnels ne varient pas, si les dépenses de réalisation sont constantes sur la durée prévisionnelle des travaux, il est possible de décrire, pour chaque année, le nombre de projets qui devraient être mis en service et les coûts de ces investissements. On observe ainsi la montée rapide des dépenses publiques associées à ces différents projets.
Le pic est attendu en 2023, sachant que l’importance de la part des « non renseignés » fait peser un risque qu’un effort de planification permettrait toutefois de tempérer.
Figure 11 : Mise en service prévisionnelle des projets déclarés dans l’inventaire 201916 (Inventaire 2019 du SGPI)
On peut distinguer trois situations : d’une part près d’une cinquantaine d’opérations devraient être mises en service cette année et l’année prochaine (ce sont les opérations qui ont été sorties de l’inventaire et dont les travaux vont donc aboutir), d’autre part plus de 160 projets sont en attente d’une mise en service très proche (2021 -2023) ; enfin la réalisation et la mise en service d’autres sont envisagées à beaucoup plus long terme. Si ces éléments restent assez frag iles en raison de nombreuses incertitudes de calendrier d’un grand nombre de projets dont les études et les prises de décision ne sont pas suffisamment avancées, il n’en demeure pas moins que près de 40% des projets de l’inventaire ont un horizon de mise en chantier de moins de 5 ans.
16 Pour construire ce graphique, les montants prévisionnels de dépenses de l’Etat et de ses établissements est réparti de façon uniforme sur le nombre d’années envisagé entre le début des travaux et la mise en service.
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000
4. La mise en œuvre de l’obligation d’évaluation socio-économique préalable
L’inventaire permet de repérer les types d’évaluation disponibles en distinguant les évaluations financières (recettes et dépenses pour le porteur de projets), les évaluations socio-économiques (coûts et bénéfices pour la collectivité), et les évaluations environnementales.
S’il est légitime qu’une part importante des projets à l’étude ne fassent pas encore état d’évaluation, on peut regretter que cela soit encore le cas pour des projets ayant déjà franchi le stade des études préalables.
À l‘exception des projets approuvés avant le 27 décembre 2013, l’application du décret devrait se traduire à terme par 100 % d’évaluations socio-économiques disponibles pour les projets approuvés.
Tableau 4 : Nombre et types d’études pour les projets d’investissement à l’étude ou approuvés (Inventaire 2019 du SGPI)
Grand domaine Evaluation financière
Evaluation socio- économique
Evaluation environnementale
Nombre de projets
Aménagement 5 5 3 90
Autre immobilier 19 12 18 40
Culture 6 8 2 10
Energie 6 1 1 6
Hôpitaux 86 90 68 116
Immobilier Ens. Sup. et
Recherche 10 7 5 18
Justice 16 48 15 58
Modernisation de l'État 4 1 4
Recherche 2 8 2 31
Très Haut DébitTHD 41 42
Transport 64 90 75 121
Total général 259 270 189 536
Pourcentage des projets
ayant réalisé une étude 48% 50% 35%
En se limitant aux ministères pour lesquels les projets sont les plus nombreux, et donc pour lesquels la « normalisation » du dossier d’évaluation socio-économique est plus urgente, deux profils se distinguent nettement :
- S’agissant des transports, l’évaluation socio-économique et l’évaluation environnementale, généralement obligatoires, sont réalisées, notamment pour les projets de développement. En revanche, les évaluations financières ne sont généralement pas disponibles au moment de l’enquête publique, et le choix du mode de réalisation et de la programmation financière se fait par la suite.
- S’agissant de l’enseignement supérieur comme des hôpitaux, aucune évaluation socio -économique complète n’a jamais été réalisée, mais le dossier d’évaluation socio-économique comporte des éléments plus ou moins normés depuis 2013 pour les hôpitaux et depuis 2015 pour les établissements d’enseignement supérieur dépendant du ministère du même nom. L’évaluation est de mise en ce qui concerne les aspects financiers et les coûts induits de fonctionnement ; l’évaluation environnementale n’est pas systématique. Le secteur des hôpitaux se distingue nettement du fait que les projets doivent se conformer à de très nombreux référentiels établis à l’aide de nombreux benchmarks.
Au total, la diffusion de la culture de l’évaluation socio-économique préalable systématique reste encore modeste. Mais Les contacts pris avec les ministères (Culture, Justice, Enseignement supérieur, recherche et innovation notamment) ont permis d’engager des travaux en amont des contre-expertises pour enrichir les pratiques et se rapprocher des exigences imposées par la loi en matière d’évaluation socio économique ex ante des investissements publics. Ce travail en amont permet de rapprocher les attendus de l’évaluation socio économique des procédures déjà existantes comme cela a été réalisé avec le COPERMO dans le secteur de la santé par exemple.
L’enjeu de ce travail est d’adapter les exigences de l’évaluation aux particularités de chacun des secteurs, de s’assurer de l’existence d’un système d’information capable d’assurer l’alimentation des indicateurs utiles pour l’évaluation. La contre-expertise menée sur l’ensemble du programme immobilier pénitencier renforcera à l’avenir la pratique de l’évaluation ex ante des opérations. De la même manière, le groupe de travail lancé par France Stratégie sur les méthodes d’évaluation des projets d’aménagement urbain va permettre d’intégrer d’ici un an de nombreuses approches et d’enrichir les dossiers préalables à la décision.
L’ambition des années qui viennent est de profiter des contre-expertises pour renforcer les ébauches d’évaluation qui existent, capitaliser les bonnes pratiques et alimenter les pratiques existantes par des approches renouvelées et renforcées.
TROISIÈME PARTIE
Les contre-expertises des évaluations socio-économiques des projets
1. La mise en œuvre effective de la procédure de contre-expertise depuis 2013
1.1. En six ans, les dossiers d’évaluation socio-économique de 63 projets, pour près de 50 Md€
d’investissement, ont été contre-expertisés par le SGPI.
Figure 12 : Contre expertises (en cumulé 2014-2019 T3) (SGPI)
Le nombre de contre-expertises varie d’une année sur l’autre. Le pic des années 2014-2015 s’explique par le traitement de 8 projets de l’Enseignement supérieur et de la recherche (plan campus) et des différentes lignes de métro du Grand Paris Express. Les secteurs des transports (15 sur les 6 dernières années) et des hôpitaux (22 sur les 5 dernières années) sont sources régulières de projets réclamant une contre-expertise.
Les autres secteurs contribuent moins régulièrement : - Culture : un projet en 2014 ;
- Energie : un projet en 2014 et un prévu en 2019 ; - Espace : un projet en 2015 ;
- Immobilier de l’État : un projet en 2015, un en 2017 et un prévu en 2019 ;
- Justice : 2 projets en 2017, 3 en 2019 (dont un programme de 50 prisons et un programme de tribunaux) ; - Numérique : 2 projets en 2015, 2 en 2017, un en 2019 ;
- Aménagement : 2 projets en 2018 et 3 en 2019.
Tableau 5 : Répartition par domaine des contre-expertises réalisées 2013-2019 (Inventaire 2019 du SGPI et suivi des contre-expertises)
Pour 2019 sont présentés les chiffres des deux semestres, certaines contre -expertises étant attendues d’ici fin 2019.
Comme l’illustre le graphique suivant, la « taille » des projets (en termes de montants du financement de l’État) est très variable et typée selon les domaines. Ainsi, les hôpitaux réclament le plus souvent des financements compris entre 100 et 250 M€ tandis que la taille unitaire des projets de transport est le plus souvent au-delà du milliard d’euros.
Figure 13 : Nombre de projets contre-expertisés par domaine et par tranche de financement public envisagé (Inventaire 2019 du SGPI)
0 5 10 15 20 25 30 35
< 100 100 à 250 250 à 500 500 à 1 000 > 1 Md €
Hôpitaux Transports
Enseignement Supérieur et Recherche Aménagement
Autres
1.2. L’élargissement des thématiques et la diffusion de la pratique de l’évaluation ex ante…
Les infrastructures de transport pourraient sembler le domaine le plus pourvoyeur de contre -expertises, mais cette impression est à relativiser du fait que les autres ministères ont des horizons de programmation nettement moins longs.
Depuis cinq ans, c’est d’ailleurs le secteur des hôpitaux qui est de loin le plus contributeur de contre -expertises.
Par ailleurs, les années 2018 et 2019 ont été marquées par des projets dans lesquels la dimension aménagement était particulièrement prégnante (voir en annexe la liste exhaustive des contre-expertises pilotées par le SGPI sur cette période).
Jusqu’à présent, dans les dossiers des projets présentés seuls certains effets spécifiques ont pu être valorisés (l’amélioration de l’habitat et des espaces verts pour l’ORCOD IN17 de Clichy-sous-Bois et pour les projets liés aux Jeux olympiques ; le gain de temps, de confort et de l’environnement pour l’extension du métro de la ligne 11 à Paris et pour la création d’une nouvelle ligne de métro à Toulouse, etc.), et parfois sur la base de méthodologies fragiles. D’autres effets urbains n’ont pas pu être pris en compte faute de disposer d’une méthodologie opérationnelle pour leur valo risation.
De nombreux projets (hôpitaux, campus universitaires, prisons, etc.) comportent une dimension urbaine dont la prise en compte représente un défi pour l’évaluation socioéconomique aussi bien du point de vue des pratiques d’évaluation, des outils que des méthodes d’évaluation.
Ce constat rejoint les attentes des citoyens d’une plus grande transparence des décisions publiques. L’extension de l’évaluation socio-économique aux grands projets d’aménagement urbain constitue de fait un enjeu majeur au regard du montant des financements publics engagés ; elle nécessite donc de disposer d’une méthodologie opérationnelle robuste, partagée et facile à appliquer. Les grands projets d’aménagement urbain concernent notamment les domaines du logement, des bureaux, de l’activité économique et des commerces, des loisirs et de l’accès aux équipements publics (éducation, emploi, santé, sécurité/délinquance, culture, mobilité, etc.). Ils transforment la ville et améliorent le cadre d e vie, générant de nombreux impacts socio-économiques pour des acteurs variés. Ils ont aussi un impact sur l’environnement à travers la consommation de l’énergie, l’artificialisation des terres, la biodiversité, les émissions des gaz à effet de serre et les différents flux de matériaux afférents (matériaux de construction, déchets de démolition, déchets de chantier).
1.3. …va se poursuivre et s’amplifier
Selon l'inventaire 2019, plus d'une centaine de projets, pour un montant global de 117 Md€, devraient faire l'objet d'une contre-expertise (si l’on se fonde sur les montants prévisionnels de financement public). Soulignons de plus que plusieurs contre-expertises ont été récemment engagées sans que ces projets n'aient été préalablement déclarés à l'inventaire.
Ces projets se trouvent essentiellement dans le domaine du transport (40), des hôpitaux (26) et de la justice (14), sachant qu’une grande partie des investissements concernés font partie d’un vaste programme dont la contre -expertise est en cours, et enfin dans l’enseignement supérieur dans lequel un nouveau plan se met en place.
17 Opération de réhabilitation des copropriétés dégradées d’intérêt national.
Tableau 6 : Nombre de projets susceptibles de faire l’objet d’une contre-expertise (Inventaire 2019 du SGPI)
Ministère de la culture 3
Ministère de la justice 14
Ministère de la transition écologique et solidaire 7
Ministère de la transition écologique et solidaire, ministère chargé des
transports 40
Ministère de la transition écologique et solidaire, ministère chargé du logement
5
Ministère de l'action et des comptes publics 2
Ministère de l'agriculture et de l'alimentation 1
Ministère de l'économie et des finances 1
Ministère de l'éducation nationale 1
Ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation 10
Ministère de l'intérieur 3
Ministère des solidarités et de la santé 26
Ministère des sports 2
Total 115
Cette progression des contre-expertises est marquée pour l’année 2019 puisque, au-delà des 10 contre-expertises qui seront terminées cette année, une dizaine d’autres sont en cours de montage pour un montant total estimé entre 10 et 15 Md€.
Figure 14 : Montants des projets contre-expertisés depuis 2013 (Inventaire 2019 du SGPI et suivi des contre-expertises)
Les avis rendus (60 depuis 2013), même lorsqu’ils sont favorables (26 depuis 2013), sont le plus souvent assortis de recommandations issues de la contre-expertise. Quelques avis défavorables ont été rendus (2). Lorsque le dossier d’évaluation du porteur de projet s’avère peu convaincant, le SGPI formule dans son avis des réserves (26 avis réservés depuis 2013) qui ont conduit à la reconfiguration de certains projets. Parfois, la contre-expertise menée à la demande du porteur du projet, alors qu’elle n’était pas obligatoire, n’a pas été suivie d’un avis formel du SGPI mais d’une lettre d’accompagnement. Dans d’autres cas enfin, des contre-expertises ont été suspendues (car le projet l’était) et n’ont pas encore donné lieu à un avis final.
- 5 10 15 20 25
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Montants totaux (en Mds d'euros)
Figure 15 : Avis rendus sur les projets contre-expertisés depuis 2013 (Inventaire 2019 du SGPI et suivi des contre-expertises)
- 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Favorables Réservés Défavorables Autres
2. Une logique d’accompagnement
Le rôle du SGPI dans l’ensemble de ce dispositif est d’aider l’État à mieux piloter ses investissements. A ce titre, il est en ligne avec sa mission dans le cadre du Grand Plan d’Investissement. Il ne s’agit pas d’ajouter des coûts et des délais aux projets, mais d’aider le porteur de projet à objectiver ses motivations en l’accompagnant dans un travail d’analyse des coûts et des bénéfices, qui vise à prendre en considérations ces derniers non seulement à son aune, mais à celle de l’ensemble de la collectivité.
Dans les faits, les porteurs de projet trouvent dans l’évaluation socio-économique (renforcée par la contre-expertise) des éléments de communication le plus souvent valorisants pour leur investissement.
Le travail accompli par le SGPI se situe pour une bonne part en amont : il s’agit d’accompagner les ministères dans leur volonté de progresser dans le pilotage de leurs investissements. Ainsi, depuis longtemps déjà, le SGPI travaille avec le ministère des Solidarités et de la Santé qui, via le COPERMO, exerce un pilotage resserré de son soutien aux investissements des établissements de santé. L’établissement d’une circulaire, actuellement en cours d’évolution, a permis de préciser le contenu des évaluations socio-économiques attendues, facilitant ainsi le travail des porteurs de projet.
Plus récemment, le ministère de la Culture a également produit une circulaire à partir d’échanges avec le SGPI. Le ministère de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation est également en train de refondre une circulaire sur l’immobilier des universités, à la suite d’un groupe de travail organisé par France stratégie et le SGPI, et d’un rapport sur l’évaluation socio-économique dans ce domaine publié en ce début d’année. Le ministère de la Justice a sollicité le SGPI pour l’accompagner afin de produire une évaluation socio-économique, d’une part, du programme de construction de cinquante nouvelles prisons durant le quinquennat, d’autre part, du programme de construction et réhabilitation des tribunaux. Des réflexions sont en cours en ce qui concerne les très grandes infrastru ctures de recherche.
Chaque fois, le SGPI aide les ministères à faire le pas suffisant pour avancer, mais justement dosé pour ne pas ajouter une complexité démesurée au regard des pratiques et cultures existantes.
Certains ministères, comme celui chargé des transports, disposent depuis longtemps d’une culture du calcul socio - économique. D’autres thèmes en revanche sont totalement nouveaux. C’est le cas en particulier des grands aménagements. Les projets comme le VOP (Village Olympique et Paralympique) ou le cluster des médias ou encore des ORCOD IN (opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national), sont des projets transformant des quartiers entiers. Le SGPI organise en 2019 avec France stratégie des travaux permettant d’établir quelques éléments de doctrine en la matière, ici encore en mobilisant le plus possible des ministères concernés.
Un groupe d’experts présidé par Roger Guesnerie, professeur au Collège de France, a été installé il y a plus de deux ans auprès de France stratégie. Renouvelé cet hiver, il vise à aider à fixer ces éléments de doctrine et en assurer la publicité au travers d’outils mis à disposition sur le site de France stratégie.
Le tableau ci-après caractérise les projets dont l’évaluation socio-économique a donné lieu à un rapport de contre- expertise entre juillet 2018 et juillet 2019.
Pour en savoir plus :
s’adresser à [email protected] consulter http://www.gouvernement.fr/ESE
