La réforme de la fiscalité de l'aménagement de 2012 donne la possibilité aux les communes et aux intercommunalités compétentes en urbanisme de faire varier le taux de la taxe d'aménagement (TA) d'un secteur à l'autre de leur territoire. Cette modulation par secteur remplace les participations d’urbanisme antérieures et en simplifie l’instauration.
Un premier retour d'expériences trois ans après a été établi en Pays de la Loire. Il met en avant les bonnes pratiques en matière de création de secteurs de taxe d'aménagement ainsi que les marges de progrès possibles. Il éclaire le dispositif présenté dans la 1
èrefiche ‘Faire varier la taxe d’aménagement sur son territoire, un dispositif utile aux communes et EPCI’.
La diversité des applications montre le potentiel de ce levier, bien que la création de secteurs différenciés de taxe d’aménagement soit peu répandue à ce jour. En pratique, cet outil est mobilisé au service des politiques d'aménagement et des politiques de développement économique.
Dans quelques cas, une coordination à l’échelle intercommunale est à l’origine des secteurs communaux de taxe d’aménagement. Le plus souvent, les communes qui instaurent une taxe d'aménagement différenciée s'appuient sur le document d'urbanisme. La stratégie de financement du développement urbain est alors adossée à la planification urbaine, au lieu d'une gestion au coup par coup.
La mise en œuvre de secteurs de taxe d'aménagement en Pays de la Loire
En Pays de la Loire, 90 communes appliquent un taux différencié de taxe d'aménagement au moyen de secteurs en 2014 (cf. carte page suivante). Les communes et les EPCI de Mayenne, de Sarthe et de Vendée la mettent deux fois plus en œuvre que dans les autres départements de la région (DREAL des Pays de la Loire, avril 2014).Cette pratique est d'autant plus courante que le taux principal, couvrant la majorité du territoire communal, est inférieur à 3 %.
Les collectivités de Loire-atlantique ont des taux de base majoritaire- ment compris entre 3% et 5%. Ceci explique probablement la faible mobilisation de cette disposition.
Dans ce contexte, l'utilisation de secteurs de TA pourrait servir de levier d'allègement de la fiscalité de
Janvier 2015
n° 235
service intermodalité aménagement et logement
La fiscalité locale en Pays de la Loire
La taxe d'aménagement
Les pratiques de modulation de la taxe d'aménagement des communes et des intercommunalités
Carte 1. Communes ayant instauré au moins 2 secteurs de taxe d'aménagement au 1er janvier 2014
DDT–DREAL des Pays de la Loire, La taxe d'aménagement 2014
l'aménagement dans certains lieux (centre-bourg, etc.) ou, au contraire, d'instauration d'une TA majorée sous certaines conditions (cf. fiche Outils et Repères n°45).
Deux grandes pratiques sont rencontrées :
1. les secteurs de TA sont adossés à la planification urbaine ou, plus largement, à la politique d'aménagement locale dans une perspective de maîtrise financière de l'urbanisation ;
2. les secteurs géographiques de taxe d'aménage- ment constituent l'un des leviers de la politique de développement économique intercommunale, en sus des exonérations facultatives.
Le plus souvent 2 à 3 secteurs sont instaurés à l'échelle de la commune. L'écart de taux de TA se situe à 1,5 points en moyenne entre les secteurs. Dans quelques cas, 5 à 6 secteurs modulant taux de taxe d'aménagement de moins de 0,5 point ont été instaurés.
Cette faible variation d'un secteur à l'autre apporte-elle un gain fiscal pour la collectivité et de la lisibilité aux pétitionnaires ?
Après trois ans de mise en œuvre de la réforme, peu de collectivités des Pays de la Loire ont adopté la TA majorée ou le PUP (projet urbain partenarial).
Moduler la taxe d’aménagement selon les objectifs locaux d’aménagement Les secteurs définis par référence au PLU ou PLU(i)
La coordination de la carte de la fiscalité de l'aménagement avec les objectifs portés par le document d’urbanisme constitue une pratique courante, en particulier en Mayenne où la création de secteurs différenciés de taxe d'aménagement s'appuie sur le PLU dans 4 cas sur 5. Il en est de même en Vendée (1 cas sur 2).
Ainsi, la commune de Falleron (Vendée) s'appuie sur les périmètres des zones du PLU destinées à l'urbanisation après avoir été équipées à court ou moyen terme (1AU) pour délimiter les secteurs de taxe d'aménagement imposés à 3%. Un taux de 1%
s'applique au reste du territoire communal (Cf. carte 2).
Parmi les zones 1AU, les espaces à aménager ayant fait l'objet d'une réflexion d'ensemble (1AUh) sont assujettis aux taux de 1 % ou de 3 %, selon la procédure d'urbanisme opérationnel anticipée vraisemblablement.
Carte 2. Délimitation des secteurs de taxe d'aménagement par référence aux zonages du PLU
- Falleron (Vendée), 1er janvier 2014
Ce faisant, la collectivité locale utilise la souplesse permise par la création de secteurs de taxe d'aménagement à taux différenciés afin de faire face aux besoins d'équipement des populations et des activités économiques s'installant sur le territoire. La variation des taux constitue un levier, en remplacement
Comme la fiscalité de l'aménagement est moindre aux sein des espaces urbains existants par rapport à l'extension urbaine, les secteurs de TA incitent ici indirectement à la densification du bourg (mobilisation du foncier, agrandissements,…) ou à sa requalification (friches, vacance immobilière,…).
La commune aurait pu pour aller plus loin en couvrant par des secteurs de TA à 3 % les villages éloignés du cœur de bourg, sous réserve qu'ils présentent une capacité de densification ou de mutabilité foncière. Dans ces villages, la mise à niveau des réseaux demande des investissements. Un taux supérieur pourrait être appliqué par rapport au centre-bourg où les réseaux existent et sont en capacité de répondre à l'évolution de la population. Actuellement, la différence de taux entre les villages (1%) et les espaces en continuité du bourg imposés à 3 % n'est pas favorable à la ville durable.
Certaines collectivités locales, comme Campbon, Saint- Aubin-des-Châteaux (Loire-atlantique) ou Froidfonds (Vendée) établissent un lien direct entre la carte de la taxe d’aménagement et le document d’urbanisme en précisant dans la délibération le taux applicable par zone du PLU. Par exemple, un taux de 3 % s’applique dans les zones U et AU du PLU ; le taux de plein droit (1%) est en vigueur sur le reste de la commune. Cette forme de délibération a l’avantage de faire évoluer la carte de la fiscalité de l’aménagement avec le document d’urbanisme.
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Evoluer avec le document d'urbanismeEn cas d’évolution du PLU(i), une nouvelle délibération est néanmoins nécessaire pour assurer la sécurité juridique des secteurs délimités précédemment et mettre à jour la carte annexée au PLU(i).
Stimuler la (re-)construction du cœur de bourg par un taux supérieur au-delà du centre-ville
Les collectivités locales utilisent la possibilité de différencier le cœur de bourg du reste du territoire en instaurant un secteur à taux supérieur hors du centre- ville.
Pouzauges souhaite re-créer un centre, aménager le centre-ville et réaménager les halles et les commerces de proximité situés dans le centre historique, d’après les objectifs inscrits au projet d’aménagement durable du PLU (PADD, 2006).
Par suite, ce pôle rural de 5 500 habitants identifie, dans sa délibération, le périmètre de l’hyper-centre et de sa première couronne où s’applique une taxe d’aménagement à 1 % tandis qu’un taux de 2 % est en vigueur sur le reste du territoire communal (Cf. carte 3).
Carte 3. Une taxe d’aménagement réduite favorable au renouvellement urbain - Pouzauges (Vendée), 2012-14
Source : DREAL des Pays de la Loire, à partir de SIGADS.
L’article L331-1 (C.Urb) prévoit en effet que la taxe d’aménagement soit instaurée en vue de financer les actions et opérations contribuant notamment à la réalisation de l’objectif d'équilibre entre le renouvellement urbain et l'utilisation économe des espaces naturels et agricoles, défini à l'article L. 121-1.
Ce levier fiscal est mobilisé en complément d'une OPAH financée par l'ANAH et la communauté de communes du Pays de Pouzauges.
Cette pratique répond au besoin de la collectivité de mobiliser les moyens nécessaires au renouvelle- ment urbain du cœur de bourg ou, plus largement, de la zone urbaine dense. Elle apparaît adaptée sous réserve que la collectivité locale n’ait pas à supporter des investissements significatifs dans ces
espaces déjà urbanisés de proximité situés dans le centre historique, d’après les objectifs inscrits au projet d’aménagement durable du PLU (PADD, 2006).
De même, la ville de Mayenne met en œuvre une fiscalité incitative pour les pétitionnaires qui, par leurs constructions, contribuent à la densification du centre-ville. Le taux inférieur applicable en zones Ua et Ub du PLU est conforté par des coûts réels d’urbanisation moindres.
Faire contribuer la construction neuve plutôt que l'évolution des constructions existantes
Château-Gontier, sous-préfecture de la Mayenne, est la ville-centre d'une petite aire urbaine de près de 25 000 habitants. Suite à un diagnostic foncier, la commune a délimité des secteurs urbanisés de la ville (Cf. carte 4).
Ils sont soumis à une taxe d’aménagement dont le taux est de 3 % alors qu’un taux de 1 % est en vigueur sur le reste de la commune, en raison des enjeux de leur aménagement et de leur urbanisation.
La carte confirme que les secteurs repérés présentent un potentiel d’urbanisation en cœur d’îlots ou de terrains en dents creuses à mobiliser.
Ceci nécessitera la création de voiries, de circulations douces, la desserte en réseaux, … que le taux supérieur de TA contribuera à financer.
La création de 2 secteurs de taxe d’aménagement permet ici d'assujettir les agrandissements de constructions existantes à un taux plus faible que les constructions neuves. La mise en œuvre de la fiscalité de l’aménagement facilite le parcours résidentiel des ménages modestes, qui pourra se réaliser sur place au moyen de l’agrandissement du logement ou de la requalification du bâti existant. Au taux de 1 %, la fiscalité de l’aménagement ne risque pas de remettre en cause la faisabilité économique du projet d’un ménage modeste.
Cette stratégie fiscale semble adaptée lorsque la collectivité locale ne connaît pas une situation financière tendue ou bien lorsque le financement de l’urbanisation repose essentiellement sur la fiscalité directe locale.
Carte 4. Les secteurs de taxe d’aménagement imposés à 3 % - Château-Gontier (Mayenne), 1er janvier 2014
Moduler les taux de taxe d'aménagement selon les coûts réels d'urbanisation
Lorsque la création de secteurs de taxe d’aménagement ne s’appuie pas directement sur le document d’urbanisme, les collectivités locales fixent des taux différents selon les investissements d’aménagement à réaliser par secteur de leur territoire, dans une fourchette de 1 % à 5 %.
Au niveau de la communauté de communes des Portes du Maine dans la Sarthe, 4 des 10 communes ont créé des secteurs de TA dans la perspective de maîtriser financièrement les coûts de l’urbanisation. La commune de Ballon a, par exemple, institué une taxe d’aménagement :
- au taux de 2 % sur les zones desservies par l’assainissement collectif projeté et existant défini dans le plan de zonage d’assainissement local ;
- au taux de 1,5 % sur les zones non desservies.
Une 2ème pratique consiste à instaurer un secteur davantage taxé que le reste de la commune en remplacement de l’une des anciennes participations d’urbanisme (abrogées au 1er janvier 2015 au plus tard).
Il est à noter que l’instauration d’une TA supérieure générera des recettes fiscales dans les quartiers déjà urbanisés, à condition qu’ils présentent un potentiel de densification. En effet, l’assiette de la TA est la surface créée de la construction à la différence de la Participation pour voirie et réseaux notamment qui était assise sur la surface de la propriété foncière desservie, quels que soient les constructions ou agrandissement réalisés.
Dans un 3ème cas, la coordination avec le document d’urbanisme est implicite dans la délibération : sans mentionner les zones AU du PLU, la carte de la fiscalité de l’aménagement délimite les quartiers d’urbanisation future ou les quartiers urbanisés pouvant accueillir de nouveaux logements (Cf. Château-Gontier).
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Faire évoluer les secteurs de TA avec le document d'urbanismeEn cas d'élaboration ou de révision du document d'urbanisme, la modulation de la TA selon les secteurs peut utilement intervenir l'année précédant l'arrêt du document d'urbanisme.
Il est souhaitable que le conseil municipal, ou le conseil communautaire si l'EPCI exerce la compétence en fiscalité de l'aménagement, délibère avant le 30 novembre de l'année précédant l'arrêt du document d'urbanisme de manière à ajuster la fiscalité à ses objectifs d'aménagement durable et aux travaux à prévoir.
En cas d’évolution du PLU(i), une nouvelle délibération est néanmoins nécessaire pour assurer la sécurité juridique des secteurs délimités précédemment et mettre à jour la carte annexée au PLU(i).
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Anticiper le financement de l’urbanisationA la différence des participations d’urbanisme antérieures, la réforme de la fiscalité de l'aménagement nécessite que la commune ou l'EPCI anticipe les coûts de l'urbanisation qu'elle souhaite faire financer pour partie par la création de surface de logements ou de locaux. La stratégie locale de taxe d’aménagement et de taux
différenciés est votée l’année N-1, et non gérée au coup par coup.
Faire contribuer les projets d’opération connus au moment de la délibération
A Saint-Lumine-de-Coutais, commune de 1 800 habitants de l’aire urbaine de Nantes, un secteur de taxe d’aménagement correspondant à un projet de lotissement privé a été instauré en amont de sa réalisation. Ce projet résidentiel d’une vingtaine de lots est situé en extension du tissu pavillonnaire du bourg actuel. Il nécessite le prolongement des réseaux existants, ce qui justifie l’instauration d’un taux légèrement supérieur par rapport au reste de la commune (écart d’un point de pourcentage).
La difficulté pour la collectivité locale qui souhaitera délimiter des secteurs de TA en fonction des projets est ici de connaître le périmètre de ces opérations avant le 30 novembre de l’année précédant la demande de permis de construire.
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Certificat d’urbanisme et modification des taux Seul le taux en vigueur à la date de la délivrance du certificat d'urbanisme est indiqué, à titre d’information, et non le montant à acquitter. En effet, si la demande d’autorisation de construire ou d’aménager ou la demande de permis modificatif est déposée pendant la période de validité d’un certificat d’urbanisme, le taux le plus favorable est appliqué. Le taux en vigueur lors de la délivrance du certificat d’urbanisme est donc comparé au taux en vigueur à la date de la délivrance de l’autorisation, en application de l'article L. 331-20 (C.Urb).Un secteur à 5% dédié à la qualité architecturale
Cuon est une commune rurale de 600 habitants de l’ouest du Maine-et-Loire, soumise au règlement national d'urbanisme (RNU).Après avoir instauré la taxe d'aménagement au taux minimum de 1% sur l'ensemble de la commune, le conseil municipal a instauré un taux de 5 % dans le secteur d'un projet immobilier proche de l'église.
L'église et son clocher sont en effet des monuments historiques classés. La TA peut financer les actions permettant de contribuer à la qualité urbaine et architecturale dans la mesure où c’est l’un des objectifs précisés par l’article L101-2 C.Urb (Cf. encadré 1, p 5).
L'objectif est de mettre à niveau les réseaux et de les enfouir dans ce quartier situé à moins de 500 mètres d'un monument historique. La taxe d’aménagement est accrue dans ce quartier, en cohérence avec le dispositif fiscal de la Loi Malraux qui permet aux contribuables français, propriétaires d'immeubles anciens, de défiscaliser jusqu'à 30% des travaux de restauration.
Encadr é 1. Les objectifs stipulés à l’art. L121-1 C.Urb 1°L'équilibre entre:
a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ;
c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;
d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ;
e) Les besoins en matière de mobilité;
2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ;
3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que
d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ;
4° La sécurité et la salubrité publiques ;
5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ;
6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous- sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ;
7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables.
Un levier facilitant le transfert de compétence au sein du bloc communal
La commune nouvelle de Baugé-en-Anjou rassemble5 communes du Maine-et-Loire depuis 2013. Elle exerce désormais la compétence en fiscalité de l’aménagement.
Elle a instauré 2 secteurs de taxe d’aménagement à 1 % et à 2 % en appliquant les taux antérieurs propres aux anciennes communes. L’une d’elles n’avait pas instauré la TA. Un secteur au taux minimum a donc été adopté.
La sectorisation de la taxe d’aménagement facilite ici l’évolution de l’exercice de la compétence. Des modalités analogues pourraient être mises en place lors du transfert de compétence à l’EPCI afin de ménager une période transitoire.
La taxe d’aménagement au service de la politique de développement économique Ce que prévoit la loi
De plein droit, un abattement de 50% de la valeur forfaitaire par m² de construction est appliqué aux constructions et agrandissement de locaux industriels et d'artisanat. L'article L 331-12 3° du Code de l'urbanisme précise que leurs annexes, les entrepôts et hangars non ouverts au public faisant l'objet d'une exploitation commerciale et les parcs de stationnement couverts faisant l'objet d'une exploitation commerciale bénéficient également de l'abattement.
De manière facultative, sur délibération de la collectivité locale, les locaux à usage industriel et les commerces de détail d'une surface de vente inférieure à 400 m² peuvent bénéficier d'une exonération partielle ou totale de la taxe d'aménagement (art. L 331-9, C.Urb).
Encadré 2. Art. L. 331-9 Code de l'urbanisme
« Par délibération prise dans les conditions prévues au premier alinéa de l’article L. 331-14, les organes délibérants des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale, les conseils généraux et le conseil régional de la région d’Île-de- France peuvent exonérer de la taxe d’aménagement, en tout ou partie, chacune des catégories de construction ou aménagement suivantes :
[…] 3° Les locaux à usage industriel ou artisanal mentionnés au 3° de l’article L. 331-12 du présent code ; […]. »
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A compter du 1er janvier 2014, une exonération facultative, partielle ou totale, des constructions artisanales et industrielles est aussi applicable, sous réserve d’une délibération de la collectivité locale avant le 30 novembre de l'année précédente (Cf. encadré 2).Le taux d’exonération applicable aux locaux à usage industriel et aux locaux à usage artisanal sera identique.
En complément de ces dispositions, certaines collectivités utilisent les secteurs de taxe d'aménagement pour adapter le taux de taxation applicable aux activités économiques. Les exemples qui suivent décrivent les solutions mises en œuvre.
Un taux spécifique aux espaces économiques
La création de secteurs de TA spécifiques aux espaces économiques est une pratique inégalement mise en œuvre en Pays de la Loire : elle apparaît très fréquente en Mayenne (90 % des communes ayant instauré 2 secteurs au moins), moins fréquente en Vendée (40%) et rare en Sarthe, Loire-atlantique et Maine-et-Loire1. La délimitation d’un secteur de taxe d’aménagement à taux spécifique s’effectue :- par référence aux zonages à dominante économique du PLU(i) : zones urbaines ou à urbaniser (Ue et Aue) ; - par repérage des sites d’activités sur le plan cadastral.
Le taux adopté est le plus souvent légèrement supérieur au reste de la commune en raison des aménagements à réaliser.
1 Il y a peu de secteurs de TA dans ces 2 derniers départements.
Coordination intercommunale des zones d'activités
A l’échelle de la communauté d'agglomération de Laval, l’ensemble des communes a instauré un taux de TA unique de 3 % sur les zones d'activités intercommunales actuelles et futures. La commune perçoit la TA puis reverse la part correspondante à l'EPCI. Les stratégies fiscales en matière de zones artisanales demeurent par contre autonomes.Cette coordination intercommunale de la fiscalité de l’aménagement a été mise en œuvre dès l’entrée en vigueur de la réforme dans la mesure où la communauté d’agglomération s’était dotée antérieurement d’une coordination de la taxe locale d’équipement.
Convergence de fiscalité de l'aménagement sur les locaux d’activités et artisanaux
Sur le territoire de la communauté de communes des Terres de Montaigu (nord-est vendéen), plusieurs communes ont adopté des taux réduits de taxe d'aménagement sur les secteurs à dominante économique du PLU : la Boissière-de-Montaigu, la Bruffière, la Guyonnière, le Bernard, la Bernardière, Saint-Georges-de-Montaigu, Saint-Hilaire-de-Loulay.
Cette sectorisation a deux atouts principaux :
1- elle permet une convergence de la fiscalité de l’aménagement portant sur les locaux d’activités à une échelle supra-communale ;
2- de faciliter l'installation et les agrandissements des locaux des artisans en zones d'activités communales.
C’est un moyen d'assurer la transition entre : 1) le dispositif précédent de la TLE qui permettait d'exonérer tout ou partie des bâtiments artisanaux et 2) la nouvelle fiscalité de l'aménagement qui permet l’exonération des locaux artisanaux depuis 2014 seulement.
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Point d'attention. Depuis la loi du 29 décembre 2013, les locaux artisanaux et industriels peuvent bénéficier, d'une exonération partielle ou totale de la taxe d'aménagement, sur délibération de la collectivité locale qui fixe la part exonérée entre 0% et 100 % de la surface taxable (cf. encadré 2).Conclusion
Dans une stratégie de financement du développement urbain nécessairement anticipatrice, faire varier la taxe d’aménagement sur le territoire permet d’apporter une réponse locale aux besoins de recettes fiscales.
Adossé à une politique foncière, cet outil peut également faciliter le renouvellement du cœur de ville, l’évolution du bâti existant ou encore des aménagements urbains qualitatifs.
La diversité des pratiques présentées pourrait aider les communes et les intercommunalités à l’utiliser davantage. Les conditions de réussite et les précautions sont abordées dans la 1ère fiche ‘Faire varier la taxe d’aménagement sur son territoire, un dispositif utile aux communes et EPCI’.
Pour en savoir plus....
DREAL des Pays de la Loire, 2014, « la taxe d'aménagement au 1er janvier 2014 », avril, collection Observation et statistiques, 12 p.
http://www.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/les-taxes-locales-r1128.html DREAL des Pays de la Loire, 2015, « Faire varier la taxe d’aménagement sur son territoire, un dispositif utile aux communes et EPCI », collection Outils et repères, n°45, janvier, 5 p.
http://www.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/les-taxes-locales-r1128.html Ministère de l'Egalité des Territoires et du Logement, 2013, « Le PUP. Projet urbain partenarial », juin, 11 p
http://www.territoires.gouv.fr/IMG/pdf/le_projet_urbain_partenarial_juin_2013_.pdf
Liste des sigles
ANAH : agence nationale de l’habitat
OPAH : opération programmée d'amélioration de l'habitat PLU : plan local d'urbanisme
PLUi : plan local d'urbanisme intercommunal RNU : règlement national d'urbanisme
Cette publication a été réalisée avec l'appui des Directions départementales des territoires de la Loire-Atlantique, du Maine et Loire, de la Mayenne, de la Sarthe et de la Vendée.
Service intermodalité aménagement et logement
Philippe VIROULAUD
