HR0400010
Mr. sc. Eraldo Banovac, dipl. ing.
Darko Pavlović, dipl. ing.
Krunoslava Bolješić, dipl. iur.
Vijeće za regulaciju energetskih djelatnosti Zagreb, Hrvatska
ULOGA REGULACIJSKOG TIJELA U ENERGETSKOM SEKTORU NA PODRUČJU ZAŠTITE POTROŠAČA
Sažetak
U radu je prikazana zakonska osnova zaštite potrošača, s elementima novijih zakonodavnih podloga zaštite potrošača u Europskoj uniji, iz Zakona o zaštiti potrošača i iz paketa energetskih zakona.
Navedeno je pet osnovnih značajki orijentacije regulacijskog tijela u svezi sa zaštitom potrošača koje politika regulacijskog tijela u energetskom sektoru obavezno treba obuhvatiti. Prikazan je model zaštite potrošača na području energije i pripadajućih usluga, putem sheme Trodijelno - povezanog sustava osiguranja zaštite potrošača, u kojemu postoje tri međusobno interaktivna podsustava, tj.: primarna zakonska regulativa kojom je određena politika zaštite potrošača; planske aktivnosti na zaštiti potrošača za određeno vremensko razdoblje (kratkoročno i dugoročno), te evidencija i provedbene aktivnosti zaštite potrošača.
Također, dan je osvrt na pristup zaštiti potrošača na području energije i pripadajućih usluga u Europskoj uniji te je prikazan blok dijagram postupka zaštite potrošača na području energije i pripadajućih usluga u Republici Hrvatskoj.
Osim toga u radu su opisane osnove pristupa Vijeća za regulaciju energetskih djelatnosti pitanjima zaštite potrošača, a dan je i pregledni tablični prikaz specifičnih problema u svezi sa zaštitom potrošača iz prakse, koje je u prvoj godini svog rada evidentiralo i/ili rješavalo Vijeće za regulaciju energetskih djelatnosti.
THE ROLE OF REGULATORY COUNCIL IN ENERGY SECTOR FROM THE ASPECT OF CONSUMERS' PROTECTION
Abstract
The consumers' protection legal base, with few factors of new legislative consumers' protection legislation in European Union, in the Law on Consumers' Protection, and in the set of the Croatian Energy Laws is shown in this paper.
Special attention in this paper is paid on five factors of regulatory body's orientation to the consumers' protection field, which energy regulatory body's policy should be included.
The model of consumers' protection in the energy sector is shown, with the scheme of Three-component interactive subsystems: basic legislation which is determinated consumers' protection policy, planning activities for consumers' protection (short and long time plans), and performing activities for consumers' protection.
Furthermore, the approach of consumers' protection in the energy sectors in European Union are described. The paper gives the model of consumers' protection in the Croatian energy sector, and Croatian Energy Regulatory Council' approach to this issue.
The table, with the data of specific consumers' protection problems in practice, those the Croatian Energy Regulatory Council as a regulatory body have been settled, is shown.
1. UVOD
Nakon više povijesnih faza regulacije zabilježenih u prošlom stoljeću, zaštita potrošača postaje danas sve više centralno pitanje politike regulacije u razvijenim zemljama i time postaje vrlo značajna sastavnica djelovanja njihovih regulacijskih tijela. Nacionalna regulacijska tijela potrebna su da, u prijelaznom razdoblju (sve do razvoja tzv. "idealnog tržišta"), reguliraju energetske djelatnosti na energetskim tržištima radi ostvarivanja temeljnih ciljeva: zaštite kupaca, energetskih subjekata i okoline, kao i radi regulacije cijena u sektoru javnih usluga. Smjernice Europske unije 96/92/EC i 98/30/EC za električnu energiju i plin (Directive 96/92/EC i Directive 98/30/EC) predviđaju mogućnost da kupci izaberu svoje opskrbljivače do 1. siječnja 2005. godine, a sve u sklopu postavljanja visokog standarda zaštite potrošača u Europskoj uniji. U Republici Hrvatskoj je prije dvije godine usvojen paket energetskih zakona ("Narodne novine" broj 68/01) koji je usklađen s navedenim smjernicama Europske unije, čime je ustvari pokrenuta energetska reforma i to s temeljnim ciljem stvaranja otvorenog tržišta, sa svim značajkama slobodnog i konkurentnog tržišnog nadmetanja. U tom konceptu otvaranja tržišta svi bi sudionici trebali voditi računa o zaštiti potrošača, a posebno Vijeće za regulaciju energetskih djelatnosti (u daljnjem tekstu Vijeće za regulaciju) koje je osnovano Zakonom o regulaciji energetskih djelatnosti, s temeljnom zadaćom reguliranja energetskih djelatnosti tijekom procesa zacrtanih reformskih promjena. Pri provođenju aktivnosti na ostvarivanju svojih vrlo odgovornih zadaća, Vijeće za regulaciju treba voditi računa o transparentnosti svog pristupa, uvjeta i metodologije regulacije, vodeći permanentno računa o zaštiti potrošača. Naime, osnovni standardi suvremenog civilnog društva moraju se poštivati i u politici regulacije. U modernom društvu osnovno je pravilo da potrošači kao subjekti koji plaćaju robu ili uslugu, na temelju te činjenice ostvaruju i sasvim određena prava. Naime, potrošači trebaju imati mogućnost izbora, što je komplementaran cilj s otvaranjem energetskog tržišta, iz čega proizlazi i stvarna mogućnost da potrošači mogu ostvarivati stvarno mjerljivu beneficiju, kroz elemente kao što su: niža cijena, viša pouzdanost i kvaliteta isporučene energije i izvršene usluge, te stjecati osjećaje zadovoljstva i sigurnosti. To se pravilo treba protezati na sve potrošače (kupce) energije i usluga, bez obzira na njihov status (tarifni ili povlašteni kupci).
Energetski subjekti, kao isporučitelji energije i davatelji usluga, permanentno moraju voditi računa o zadovoljstvu potrošača, kako s gledišta kvalitete i pouzdanosti isporuke
energije, tako i sa profesionalnog i efikasnog postupanja svog osoblja prema kupcu.
Poslovna pravila osoblja energetskih subjekata u svezi s kvalitetom isporučene energije i obavljenih usluga trebala bi biti: "Do it right at the first time - Učini to ispravno otprve" i
"Zapamti, slijedeća kontrola bit će nam potrošač".
Vijeće za regulaciju je neovisna pravna osoba koja obavlja poslove na temelju nadležnosti pet energetskih zakona, kojima se uređuje obavljanje energetskih djelatnosti na tržištu ili kao javnih usluga (radi osiguranja preglednog i nepristranog tržišta energije), kao i pripadajućih podzakonskih propisa. Radi provođenja politike zaštite potrošača Vijeće za regulaciju treba vršiti kontinuirani monitoring nad svim elementima koji su od utjecaja na sigurnost (pouzdanost) i kvalitetu isporuke te na cijenu energije.
2. ZAKONSKA OSNOVA ZAŠTITE POTROŠAČA
Republici Hrvatskoj omogućen je status potencijalnog kandidata za članstvo u Europskoj uniji potpisivanjem Sporazuma o stabilnosti i pridruživanju između Republike Hrvatske i Europske unije, od 29. listopada 2001. godine. Među prioritetima koje Republika Hrvatska mora ispuniti u procesu pridruživanja nalazi se i izgradnja sustava za zaštitu potrošača.
Hrvatski sabor je 18. prosinca 2002. godine donio Rezoluciju o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji, baziranu na članku 141. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 41/2001 i 55/2001). Tom Rezolucijom, ulazak Republike Hrvatske u punopravno članstvo u Europskoj uniji potvrđen je kao strateški nacionalni cilj te su prihvaćene sve obveze, a poglavito usklađivanje zakonodavnog pravnog sustava Republike Hrvatske sa standardima i pravnim stečevinama Europske unije. Nadalje, Vlada Republike Hrvatske je, na sjednici održanoj 13. veljače 2003. godine, donijela odluku o podnošenju zahtjeva za članstvo Republike Hrvatske u Europskoj uniji.
Konačno, Republika Hrvatska podnijela je 21. veljače 2003. godine zahtjev za članstvo u Europskoj uniji, s ciljem priključenja do 2007. godine.
Stoga je potrebno prihvatiti standarde pristupa zaštiti potrošača u Europskoj uniji i postići da se na moderan način pristupi zaštiti potrošača u okviru sektora javnih usluga (usluge od javnog ekonomskog interesa) i u Republici Hrvatskoj.
Na razini Europske unije još se od 1972. godine na različite načine promiču posebni interesi potrošača, dok se u zadnjem desetljeću prošlog stoljeća nizom zakonskih inicijativa usmjerenih stvaranju jedinstvenog europskog tržišta pridonijelo i poboljšanju položaja potrošača, kao i boljoj zaštiti njihova položaja na tržištu. Kronologija zaštite potrošača u Europskoj uniji počinje ustvari 1957. godine potpisom Sporazuma o Europskoj gospodarskoj zajednici. Od tada se teži porastu kakvoće življenja, preko 1.
Akcijskog programa Europske komisije za zaštitu potrošača, pa sve do današnjih dana, u kojima se europska politika prema potrošačima smatra posebnom politikom koja ima za cilj promicanje interesa svih potrošača na jedinstvenom tržištu Europske unije. Prethodno navedeno vrlo je značajno za države pristupnice Europskoj uniji, jer je za uključivanje u jedinstveno europsko tržište bitno prihvaćanje europskih načela zaštite potrošača, kao i ugradnja odredbi europskih smjernica u nacionalno zakonodavstvo, naravno uz prihvaćanje europskog zakonodavstva. Europsko povjerenstvo je 1995. godine s Bijelom knjigom: Priprema pridruženih država srednje i istočne Europe za integraciju u unutarnje tržište Europske unije (White Paper: Preparation of the associated countries of Central
and Eastern Europe for integration into the Internal Market of the Union) dalo upute državama o tome kako da se pripreme za djelovanje prema europskim zakonima. Ujedno je odredilo bitne ciljeve europskog zakonodavstva u područjima koja su značajna za unutarnje tržište te organizacijski i upravni sadržaj u kojemu zakonodavstvo Europske unije djeluje. Ciljevi zaštite potrošača u Bijeloj knjizi postavljeni su kako slijedi:
• Osiguravanje osnovnih prava potrošača na nacionalnoj razini, odnosno na razini koju potrošači imaju u Europskoj uniji;
• Određivanje mjerodavnog tijela državne uprave za reguliranje područja zaštite potrošača i usklađivanje s mjerama drugih tijela državne uprave.,
• Uspostava savjetodavnih tijela za zastupanje interesa potrošača i osiguravanje sudjelovanja istih prilikom donošenja odluka;
• Razvoj programa za informiranje i izobrazbu radi povećanja znanja potrošača,
• Ostvarivanje prizivnih mehanizama za ostvarivanje prava potrošača, odnosno zaštitu istih;
• Uspostavljanje nevladinih i drugih potrošačkih organizacija (udruga potrošača) i pomoć u njihovu razvijanju.
Dakle, Bijela knjiga sadrži preporuke o tome kako da se poveća demokratičnost u postupanju i zakonitost u radu institucija, dok je sama politika zaštite potrošača u Europskoj uniji definirana kroz: smjernice Europske unije; temeljna prava potrošača (sigurnost, izbor, naknada štete, informiranje, prosvjećivanje izražavanje mišljenja i prigovora, zadovoljavanje osobnih potreba i pravo na zdrav okoliš); postojanje uređenog tržišnog gospodarstva; konkurenciju u područjima svih roba i usluga; dugogodišnje iskustvo u zaštiti potrošača; izgrađenost sustava zaštite potrošača u kojemu su udruge za zaštitu potrošača stvarni i djelatni čuvari prava i interesa potrošača.
Strategija zaštite potrošača 2002.-2006. godine COM 2002/208 pretpostavlja slijedeća tri srednjoročna cilja:
• Visoke standarde zaštite potrošača u Europskoj uniji;
• Uspješno provođenje prava zaštite potrošača;
• Pravilno angažiranje organizacija za zaštitu potrošača u smjernicama rada Europske unije.
Pravo zaštite potrošača spada u temeljna ljudska prava, obuhvaća zaštitu interesa pojedinca u dostupnosti, kupnji i korištenju roba i usluga. Pretpostavku za provedbu učinkovite politike zaštite potrošača čini razgranala nacionalna mreža udruga, društava i nevladinih organizacija. Unatoč navedenome, članice Europske unije razlikuju se u načinu provedbe i obuhvatu politike zaštite potrošača. Jedna od naprednijih država je
Njemačka koja je zaokret u politici zaštite potrošača ostvarila osnivanjem Ministarstva za zaštitu potrošača, prehranu i poljoprivredu.
Prije ulaska u članstvo Europske unije, svaka zemlja kandidat pregovara s Europskom komisijom o ispunjavanju uvjeta i kriterija za pristup. Kriteriji koje zemlje kandidati moraju ispuniti da bi postale punopravnim članicama Europske unije jesu: stabilnost institucija koje osiguravaju demokraciju i pravnu državu; poštivanje ljudskih prava i manjina;
postojanje djelotvornog tržišnog gospodarstva; sposobnost poduzeća i poduzetnika da izdrže tržišni pritisak konkurentskih snaga u Europskoj uniji; kao i sposobnost da se preuzmu obveze ekonomske i monetarne unije. Nadalje, važan uvjet za članstvo u Europskoj uniji je potpuno usvajanje pravnih propisa Europske unije (acquls communautairea), što zahtijeva velike pravne, upravne i gospodarske prilagodbe države kandidata. Budući da su promjene što ih donose prilagodbe složene i skupe, države kandidati pregovaraju o načinu i vremenskom rasporedu usvajanja pojedinih dijelova acquis communautairea.
U svezi s prethodno navedenim, a vezano uz zaštitu potrošača, potrebno je posvetiti posebnu pozornost Zakonu o zaštiti potrošača ("Narodne novine" broj 96/03), kao i zaštiti potrošača na način kako je ona zacrtana paketom energetskih zakona, koje provodi Vijeće za regulaciju. Paket energetskih zakona, uz ostalo, ima za cilj i zaštitu potrošača.
Regulacija se pak temelji na nizu zakona i podzakonskih propisa, donijeti s ciljem kontrole rada energetskih subjekata i zaštite energetskih subjekata i potrošača. Regulacijske funkcije mogu se promatrati dvojako:
• kao ekonomske, jer uključuju cijene, investicije, poticanje konkurencije i kvalitete usluge prema potrošačima;
• kao neekonomske, jer uključuju socijalnu politiku i zaštitu okoliša.
Zakonom o zaštiti potrošača uređuje se zaštita osnovnih prava potrošača pri kupnji proizvoda i usluga, kao i pri drugim oblicima stjecanja proizvoda i usluga na tržištu, odnosno:
• pravo na zaštitu gospodarskih interesa potrošača;
• pravo na zaštitu od opasnosti za život, zdravlje i imovinu;
• pravo na pravnu zaštitu potrošača;
• pravo na informiranje i izobrazbu potrošača;
• pravo na udruživanje potrošača sa svrhom zaštite njihovih interesa;
• pravo na predstavljanje i sudjelovanje predstavnika potrošača u radu tijela koja rješavaju pitanja od njihovih interesa.
Nadalje, Zakonom o zaštiti potrošača propisuje se donošenje Nacionalnog programa zaštite potrošača, kao i formiranje nadležnih tijela koja štite prava i interese potrošača.
Za rad Vijeća za regulaciju značajan je članak 12. Zakona o zaštiti potrošača koji pobliže definira obveze trgovca, a poglavito činjenicu da je trgovac dužan omogućiti provjeru ispravnosti zaračunatog iznosa u odnosu na kakvoću i količinu kupljenog proizvoda, odnosno pružene usluge, a izdavanje računa, kao i očitavanje mjernih uređaja, nije dopušteno dodatno naplaćivati. Kako je Vijeće za regulaciju temeljem članka 1. Zakona o regulaciji energetskih djelatnosti osnovano, između ostalog, radi poslova osiguravanja preglednog i nepristranog obavljanja energetskih djelatnosti koje se obavljaju kao javne usluge, od bitnog značaja za Vijeće za regulaciju je glava IV. Zakona o zaštiti potrošača (javne usluge koje se pružaju potrošačima). Naime, članak 22. stavak 1. Zakona o zaštiti potrošača pobliže određuje javne usluge kao prodaju: električne energije, plina iz distributivne mreže, toplinske energije.
Donošenjem Zakona o zaštiti potrošača usvojena su neka pojmovna određenja koja se razlikuju od onih iz paketa energetskih zakona. Tako npr. članak 14. Zakona o tržištu električne energije propisuje da operator sustava i/ili energetski subjekt za distribuciju može odbiti pristup mreži zbog ograničenih tehničkih ili pogonskih mogućnosti mreže, a u članku 23. Zakona o zaštiti potrošača navodi se da trgovac pruža javnu uslugu putem distributivne mreže te je dužan omogući potrošačima priključak na tu mrežu i uporabu priključka, mreže i usluga pod nediskriminirajućim, unaprijed poznatim i ugovorenim uvjetima. Također, zanimljivo je da se određenje pojma trgovac u Zakonu o zaštiti potrošača razlikuje od onog iz Zakona o energiji. Naime, trgovac je svaka osoba koja nudi ili sklapa pravne poslove, odnosno nastupa na tržištu u okviru svog zanimanja, ili svoje djelatnosti (kako to određuje članak 3. točka 2. Zakona o zaštiti potrošača), dok je trgovac (po određenju iz članka 3. točka 25. Zakona o energiji) onaj energetski subjekt koji kupuje ili prodaje energiju. Zbog opisanog bilo bi svrhovito da se pobliže odredi pojam operatora sustava.
Nadalje, Zakon o zaštiti potrošača u IV. dijelu definira Nacionalni program zaštite potrošača, uključujući cjeline - Udruge potrošača i Prosvjećivanje potrošača, čime se uvažavaju ciljevi propisani u Bijeloj knjizi te u Strategiji zaštite potrošača 2002. - 2006.
godine COM 2002/208, vezano uz osiguravanje osnovnih prava potrošača na nacionalnoj razini, odnosno na razini koju potrošači imaju u Europskoj uniji. Nacionalni program zaštite potrošača donosi Hrvatski sabor na prijedlog Vlade Republike Hrvatske. Program se temelji na politici zaštite potrošača za razdoblje od dvije godine, a obuhvaća prioritetne poslove na području zaštite potrošača koji će se financirati iz državnog proračuna. Dakle, zaštita potrošača provodi se u javnom interesu, a provođenje te zaštite osigurava Republika Hrvatska. U provođenju zaštite potrošača važno je Vijeće za zaštitu potrošača, koje Vlada Republike Hrvatske imenuje na prijedlog ministra gospodarstva. To je Vijeće savjetodavno tijelo ministra gospodarstva, nadležno za davanje mišljenja o prijedlogu Nacionalnog programa zaštite potrošača.
3. PRIKAZ MODELA ZAŠTITE POTROŠAČA NA PODRUČJU ENERGIJE l PRIPADAJUĆIH USLUGA
U svezi sa zaštitom potrošača politika regulacijskog tijela u energetskom sektoru treba se usmjeravati na:
• Stvarnu podršku potrošačima, prije nego na sam odnos davatelj usluge - potrošač;
• Potporu pojedinom potrošaču - pojedincu, prije nego na orijentaciju prema općenitoj podršci potrošačima kao društvenoj kategoriji;
• Nadzor konkurencije na tržištu radi osiguranja pravednosti;
• Sprječavanje bilo kakvog iskorištavanja potrošača.
• Ispunjavanje drugih posrednih ciljeva zaštite potrošača (kroz propisanu proceduru izdavanja dozvola stvarno kvalificiranim energetskim subjektima za obavljanje zakonom određenih energetskih djelatnosti, te putem provođenja kontinuiranog monitoringa u svezi s propisno izdanim dozvolama), kao što su:
• sigurnost,
• pouzdanost,
• legalnost.
Regulacijsko tijelo u energetskom sektoru, radi osiguranja prethodno navedenih orijentacija, treba uspostaviti Trodijelno - povezani sustav osiguranja zaštite potrošača. U tom sustavu postoje tri međusobno interaktivna podsustava, odnosno:
• Podsustav primarne zakonske regulative kojom je određena politika zaštite potrošača;
• Podsustav plana zaštite potrošača za određeno vremensko razdoblje (kratkoročno i dugoročno);
• Podsustav evidencije i konkretnih provedbenih aktivnosti na zaštiti potrošača.
Shema Trodijelno-povezanog sustava osiguranja zaštite potrošača prikazana je na slici 1.
POLITIKA ZAŠTITE POTROŠAČA -ZAKONSKA REGULATIVA
PLANSKE AKTIVNOSTI
NA ZAŠTITI POTROŠAČA
EVIDENCIJA l PROVEDBENE AKTIVNOSTI
NA ZAŠTITI POTROŠAČA
Slika 1. Trodijelno - povezani sustav osiguranja zaštite potrošača
Na podsustav primarne zakonske regulative regulacijsko tijelo nema direktan utjecaj, jer se radi o uspostavljenom zakonodavnom okviru, odnosno zakonima koje donosi
zakonodavac, dok su druga dva podsustava u potpunosti u njegovom organizacijskom obuhvatu i djelovanju, pa time i odgovornosti. Stoga je vrlo važno da se problematici planiranja, evidentiranja i provedbenih aktivnosti na području zaštite potrošača pristupi studiozno, s velikom dozom odgovornosti i legaliteta u postupanju regulacijskog tijela, za što je u pravilu potrebno angažirati stručnjake pravne, ekonomske i energetske struke.
3.1.Pristup zaštiti potrošača na području tržišta energije i pripadajućih usluga u Europskoj uniji
Javne usluge već su desetljećima važan čimbenik europskog gospodarskog modela. U novom članku 16. konsolidirane verzije Sporazuma o uspostavljanju Europske zajednice potvrđena je njihova uloga u promoviranju ekonomske, društvene i teritorijalne kohezije.
Nadalje, one doprinose općoj konkurentnosti europskog gospodarstva, a građani kao korisnici javnih usluga očekuju garantirani standardni pristup, visoku kvalitetu, pouzdanost i povoljne cijene. Upravo zbog toga, kao važni opći principi u razvijenim državama, koji pomažu u definiranju zahtjeva korisnika javnih usluga, izdvojeni su:
• Potreba jasne definicije temeljnih obveza, radi osiguranja visoke razine kvalitete usluge te visokog stupnja javnog zdravlja i sigurnosti davanja usluga;
• Potpuna transparentnost tarifa, uvjeta i odredbi ugovora;
• Mogućnost izbora usluga i slobodan izbor davatelja usluga;
• Profitabilno poslovanje davatelja usluga;
• Učinkovita konkurencija između davatelja usluga;
Djelovanje regulacijskih tijela, neovisnih od operatora;
• Mogućnost adekvatne zaštite potrošača, kroz postojanje učinkovitih mehanizama za rješavanje sporova.
Članice Europske unije primjenjuju vlastita pravila o zaštiti potrošača, svaka zemlja u odnosu na svoje kulturne i povijesne posebnosti. Pri tome imaju slobodu samostalnog određivanja usluga od javnog interesa. Ipak, u skladu s daljnjim razvojem jedinstvenog tržišta u okviru Strategije zaštite potrošača 2002. - 2006. godine, navodi se uspostavljanje zajedničkih pravila i postupanja vezano uz zaštitu potrošača, čime se postiže iskorak prema ravnomjernijem okviru zaštite potrošača u Europskoj uniji.
Liberalizacija određenih usluga od javnog interesa započela je 1996. godine, u okviru programa uspostave jedinstvenog tržišta. Dosadašnja su iskustva u liberalizaciji određenih javnih usluga pokazala da je liberalizacija imala pozitivan utjecaj na dostupnost, kvalitetu i pristupačnost u cijenama usluga od javnog interesa. Važna posljedica liberalizacije energetskog sektora, koja je provedena u mnogim zemljama Europske unije, s izuzetkom Belgije, Danske i Irske, bila je smanjenje cijena u prosjeku od 5,2 posto (razdoblje: srpanj 1996. godine - siječanj 2000. godine).
Istraživanje Eurobarometer 53, koje je tijekom travnja i svibnja 2000. godine provedeno u zemljama članicama, pokazalo je da je kod električne energije osiguran pristup imalo 91,2 posto građana Europe, bez pristupa plinskoj distributivnoj mreži bilo je 11,5 posto građana, a 5,2 posto ih je imalo otežan pristup. Nadalje, samo 56,6 posto građana Europe misli da plaćaju odgovarajuću cijenu za električnu energiju, dok 39,3 posto misli da je ona neodgovarajuća. Cijenom električne energije najzadovoljniji su Luksemburžani, slijede građani Velike Britanije i Irske, a najmanje su zadovoljni Portugalci, od kojih 60 posto misli da ne plaćaju pravednu cijenu, koje slijede Belgijanci s 53,3 posto i Španjolci s 51 posto, koji dijele isto mišljenje. Kod plina 86,4 posto građana Europe zadovoljno je kvalitetom usluge, ali samo 54,8 posto dijeli to mišljenje kad je u pitanju cijena, dok 34,9 posto nije zadovoljno. Kvalitetom usluga zadovoljno je čak 95,3 posto Danaca, ali samo 10 posto Portugalaca.
Mišljenje Europske komisije je da je liberalizacija tržišta električne energije i plina napredovala mnogo brže nego što je to zacrtano smjernicama Europske unije za električnu energiju i plin. Otprilike 65 posto ukupnih europskih potreba za strujom i 80 posto potreba za plinom u cijelosti je otvoreno za konkurenciju širom Europe i većina je zemalja članica donijela odluku o potpunoj liberalizaciji u sljedećih nekoliko godina. Kao osnovni preduvjet za potpunu liberalizaciju od zemalja članica traži se održavanje najviših standarda, uz razvijanje određenih mehanizama kojima će se jamčiti odgovarajuća dostupnost javnih usluga u okviru tržišta električne energije i plina. Slijedeći mehanizmi (za potrošače vrlo značajni) sve se više u obliku norme primjenjuju u zemljama članicama:
- Sigurnost i pouzdanost mreže
Zemlje članice slobodne su povjeriti upravljanje i provedbu ovog zadatka privatnim ili državnim tvrtkama. U jednom i drugom slučaju zemlje članice osiguravaju neovisni nadzor i kontrolu standarda usluga, bilo od strane regulacijskog tijela, bilo od strane izvršne vlasti.
- Sigurnost isporuke
Prema smjernicama Europske unije za električnu energiju i plin, zemlje članice slobodne su u provođenju mjera kojima se jamči sigurnost isporuke električne energije i plina, s time da te mjere ne smiju biti diskriminirajuće.
- Pravo priključka na mrežu
Pravo priključka na distributivnu mrežu za električnu energiju u zemljama članicama neosporno je.
- Posebna zaštita potrošača
Kako su isporuka električne energije i plina usluge od značaja za civilizirani život građana, zemlje članice trebaju putem posebnih odredbi jamčiti da socijalno ugroženi građani ne izgube priključak.
- Standardi usluga
Potrebno je osigurati da se usluge isporuke električne energije i plina, kao što je to brzina kojom se udovoljava zahtjevu za priključak, obavljaju potrebni popravci te točnost isporučenih računa i kvaliteta ostalih usluga, stalno unapređuju i da su visoke kvalitete. U zemljama članicama koje su provele liberalizaciju uočeno je da
takvi standardi rastu. Naime, izdavanje dozvola za prodaju električne energije uvjetovano je određenim uvjetima, od kojih se neki odnose na zahtjev za minimalni standard usluga. Nacionalna regulacijska tijela, u pravilu, proširuju i unapređuju te standarde. Nadalje, kako standardi usluga predstavljaju svojevrstan okvir unutar kojeg tvrtke međusobno konkuriraju, mehanizmom konkurencije dolazi do njihovog poboljšanja, a to rezultira njihovim poboljšanjem u odnosu na minimalno prihvatljive uvjete koje traže regulacijska tijela. Time naravno profitiraju potrošači.
3.2.Model zaštite potrošača na području energije i pripadajućih usluga u Republici Hrvatskoj
Vijeće za regulaciju je, tijekom svojeg dosadašnjeg djelovanja, uspostavilo kvalitetno uredovanje po zaprimljenim predstavkama potrošača i udruga potrošača, na način da se svaki predmet pomno ispituje i traži se pravovaljano i svrsishodno rješenje problema.
Nadalje, člankom 22. stavak 4. Zakona o zaštiti potrošača određeno je da tijela koja odlučuju o obvezama i pravima potrošača javnih usluga, moraju osnovati savjetodavna tijela u kojima će biti uključeni predstavnici udruga potrošača te da će odluke donositi nakon dobivenog mišljenja savjetodavnog tijela, na transparentan, objektivan i nediskriminirajući način. Vijeće za regulaciju je znatno ranije (u prosincu 2002. godine) donošenjem Pravilnika o osnivanju i radu savjeta pri Vijeću za regulaciju, predvidjelo osnivanje slijedećih savjetodavnih tijela:
• Savjeta za praćenje primjene tarifnih sustava za obračun cijene energije, odnosno usluga energetskih djelatnosti, unutar kojeg su kao radna tijela predviđeni:
• Odbor za kategoriju kućanstva i
• Odbor za ostale kategorije potrošnje;
• Savjeta za tehnička pitanja, propise i standarde.
Članove savjeta imenovalo je Vijeće za regulaciju (iz redova priznatih stručnjaka, predstavnika udruga potrošača, stručnih udruga, HGK-a itd.) u ožujku 2003. godine.
Podloga za imenovanje bile su obrazložene kandidature, zaprimljene nakon upućenog javnog poziva Vijeća za regulaciju. Predviđeno je da se na sjednicama savjeta Vijeća za regulaciju donose preporuke i mišljenja u svezi djelokruga rada Vijeća za regulaciju (npr.
mišljenje o tarifnim sustavima, prigovorima potrošača, tržišnim pravilima, općim uvjetima za isporuku energije).
Stajališta koja će zauzimati savjeti pri Vijeću za regulaciju bit će vrlo koristan pokazatelj, o čemu će se trebati voditi računa prilikom donošenja određenih odluka. Dakle, model zaštite potrošača na području energije i pripadajućih usluga u Republici Hrvatskoj, koji je odredilo Vijeće za regulaciju, temelji se na aktivnom učešću predstavnika udruga potrošača u radu savjeta Vijeća za regulaciju te u aktivnoj zaštiti potrošača - pojedinca, što je vidljivo iz blok dijagrama postupka zaštite potrošača na slici 2.
VIJEĆE ZA REGULACIJU - VRED 1. Savjet za praćenje primjene TS-a
- Odbor za kategoriju kućanstva - Odbor za ostale kategorije potrošnje
2. Savjet za tehnička pitanja, propise i standard Zaprimanje predstavke potrošača
Da li je VRED stvarno nadležan ?
Predstavka se šalje stvarno nadležnom tijelu
Proučavanje predmeta
Da li je potrebna posebna stručna obrada ? .'.
Obrada predmeta
Da li je potrebna, v posebna stručfi9<-','';
rasprava ?- vanjski konzulting
VRED sastavlja konačan odgovor
Slika 2. Blok dijagram postupka zaštite potrošača na području energije i pripadajućih usluga u Republici Hrvatskoj
3.3.Pristup Vijeća za regulaciju pitanjima zaštite potrošača
Usvojeni zakonodavni okvir za liberalizaciju energetskog sektora u Republici Hrvatskoj ima za cilj postići efikasnu zaštitu potrošača svih vidova energije (uz ciljeve razvoja energetskog sektora, unapređenja tržišnog poslovanja, otvaranja tržišta i jačanja konkurencije). Zakonom o regulaciji energetskih djelatnosti osnovano je Vijeće za regulaciju i određen vrlo značajan mehanizam regulacije nužan za efikasno provođenje zacrtane reforme hrvatskog energetskog sektora.
Još je jedan od temeljnih ciljeva otvaranja energetskog tržišta - omogućiti da svi dobavljači energije imaju jednake, transparentne i nediskriminirajuće uvjete za opskrbu kupaca, kao i da kupci imaju pravo na odabir dobavljača energije. Politikom regulacije to se mora poticati i zato je važna uloga Vijeća za regulaciju kao regulatora u energetskom sektoru, jer i iskustva drugih zemalja pokazuju da se je, upravo osnivanjem regulacijskih tijela, aktivnije pristupilo zaštiti prava potrošača. U obavljanju svojih poslova Vijeće za regulaciju dužno je voditi evidenciju o prigovorima krajnjih kupaca (potrošača) na rad energetskih subjekata te odlučivati u sporovima i donositi rješenja povodom žalbi stranaka kojima je odbijen pristup prijenosnoj, odnosno distributivnoj mreži/sustavu, ili su nezadovoljne uvjetima pristupa distributivnoj mreži. Pri tome je pravna osnova za postupanje Vijeća za regulaciju sadržana u:
• članku 1. Zakona o regulaciji energetskih djelatnosti, "Narodne novine" broj 68/01,109/01,
• članku 2. Uredbe o financiranju rada Vijeća za regulaciju energetskih djelatnosti
"Narodne novine" broj 60/02,
• članku 5. Statuta Vijeća za regulaciju energetskih djelatnosti, "Narodne novine" broj 62/02.
Vijeće za regulaciju dužno je, dakle, štititi potrošače. Isto tako, dužno je štititi i energetske subjekte te može sudjelovati kao poticajni medijator u njihovim međusobnim sporovima (u slučajevima da to energetski subjekti - strane u medijacijskom postupku podrže).
Postupanje Vijeća za regulaciju ex auctoritate ima za svrhu osiguranje pravednih i nepristranih tržišnih uvjeta za sve sudionike, pa je takvo postupanje jasno regulirano i formalno-pravno određeno. No, krajnji cilj nije ostvarivanje jakog mehanizma regulacije, već sprječavanje zloporabe monopolističkog položaja, provođenje nadzora tijekom primjene Tarifnih sustava (uvjeti i načini formiranja cijena) te razmatranje i rješavanje prigovora potrošača. S druge strane, ponekad se upravo nameće potreba fleksibilnosti u pristupu, a radi uspješnosti rješavanja prigovora. Tako je u dosadašnjoj praksi Vijeće za regulaciju već postupilo alternativno, tj. umjesto na formalno rješavanje spora između potrošača i energetskog subjekta, usredotočilo se na postizanje sporazuma.
U tablici 1. dan je pregled prigovora koje je zaprimilo Vijeće za regulaciju, u razdoblju lipanj 2002. - lipanj 2003. Vidljivo je da se 91 posto od ukupno zaprimljenih prigovora odnosi na HEP d.d. Zagreb (specifična pitanja: limitatori, uvjeti za priključenje na niskonaponsku elektrodistributivnu mrežu, instalirana trotarifna brojila), a ostalih 9 posto na probleme u distribuciji plina i toplinske energije.
Tablica 1. Pregled prigovora kupaca podnesenih Vijeću za regulaciju (lipanj 2002.- lipanj 2003.)
VRSTA PRIGOVORA ZAPRIMLJENI RIJEŠENI
DISTRIBUCIJA ELEKTRIČNE ENERGIJE Prigovor na pristup distributivnoj mreži - pravne osobe
Prigovor na pristup distributivnoj mreži - krajnji kupci (priključak)
Prigovor na pristup distributivnoj mreži - krajnji kupci (kvaliteta usluge)
1 6 25
1 2 23 DISTRIBUCIJA PLINA
Prigovor na pristup distributivnoj mreži - krajnji kupci
(priključak) 2 1
DISTRIBUCIJA TOPLINSKE ENERGIJE Prigovor na pristup distribucijskoj mreži - krajnji kupci (kvaliteta usluge)
UKUPAN BROJ PRIGOVORA
1 35
1 28
4. ZAKLJUČAK
Zakonom o zaštiti potrošača, koji je 29. svibnja 2003. godine donio Hrvatski sabor, stvorena je pravna podloga - nužno potrebna za cjelovitu zaštitu potrošača. Kako se po tom Zakonu prodaja električne energije, plina iz distributivne mreže i toplinske energije potrošačima smatra javnom uslugom, o zaštiti tih potrošača mora se brinuti Vijeće za regulaciju koje je paketom energetskih zakona određeno za regulatora u energetskom sektoru Republike Hrvatske. Naime, prodaja javnih usluga potrošačima, kada to priroda usluge dopušta, mora biti obračunata prema potrošnji u obračunskom razdoblju, primjenom tarifnog sustava, na osnovi posebnih propisa. Upravo Vijeće za regulaciju, po ovlasti iz Zakona o energiji, vrši nadzor nad primjenom tarifnih sustava te je stoga, svjesno svoje odgovornosti i značaja transparentnosti svog regulacijskog djelovanja, osnovalo dva savjetodavna tijela - savjeta, u kojima se nalaze i predstavnici udruga potrošača.
Iz blok dijagrama postupka zaštite potrošača kojeg provodi Vijeće za regulaciju, prikazanog u ovom radu, vidljiv je značaj zaštite potrošača na području energije i pripadajućih usluga u Republici Hrvatskoj. Kako se taj pristup temelji na aktivnom učešću predstavnika udruga potrošača u radu savjeta Vijeća za regulaciju, kao i u aktivnoj zaštiti potrošača - pojedinca, očekuju se značajniji rezultati na tom važnom području regulacijskog djelovanja u budućnosti. Time je Vijeće za regulaciju ostvarilo pretpostavke za moderan pristup regulacijskog tijela na području zaštite potrošača, kao jednoj od temeljnih zasada razvijenih civilnih društava današnjice.
Vijeće za regulaciju treba u slijedećem razdoblju (od godinu do dvije) detaljno razraditi i uspostaviti metodologiju monitoringa, radi kvalitetnog praćenja svih elemenata koji su od utjecaja na sigurnost - pouzdanost i kvalitetu isporuke i svakako na cijenu energije i pripadajućih usluga. Ta su pitanja, u pravilu, od najveće važnosti za efikasnu realizaciju zaštite potrošača, za što se javnost u Republici Hrvatskoj zadnjih nekoliko godina jače senzibilizirala.
Kako se politika zaštite potrošača u Europskoj uniji stalno razvija, daljnje usklađivanje hrvatskog zakonodavstva trajan je zadatak, kojim će se stvoriti sustav u kojemu će potrošači u Republici Hrvatskoj imati ista prava kao i potrošači u Europskoj uniji.
5. LITERATURA
[I] Directive 96/92/EC concerning common rules for the internal market in electricity, Official Journal of the European Communities L027, 1997
[2] Directive 98/30/EC concerning common rules for the internal market in natural gas, Official Journal of the European Communities L204.1998
[3] Zakon o energiji; Zakon o tržištu električne energije; Zakon o tržištu plina; Zakon o tržištu nafte i naftnih derivata; Zakon o regulaciji energetskih djelatnosti, Narodne novine 68/01, Zagreb, 2001.
[4] Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine 41/2001 i 55/2001, Zagreb, 2001.
[5] White Paper: Preparation of the associated countries of Central and Eastern Europe for integration into the Internal Market of the Union COM (95)163, May 1995
[6] Strategija zaštite potrošača 2002 - 2006. godine COM 2002/208 [7] Zakon o zaštiti potrošača, Narodne novine 96/03, Zagreb, 2003.
[8] Eurobarometer 53, Istraživanje Europske komisije, Generalne direkcije za zdravlje i zaštitu potrošača: Činjenice i podaci o Europljanima i uslugama od javnog interesa [9] Pravilnik o osnivanju i radu savjeta pri Vijeću za regulaciju, 23. prosinac 2002.
[10] Uredba o financiranju rada Vijeća za regulaciju energetskih djelatnosti, Narodne novine 60/02, Zagreb, 2002.
[II] Statut Vijeća za regulaciju energetskih djelatnosti, Narodne novine 62/02, Zagreb, 2002.
[12] E. Banovac, l. Štritof: Prikaz uloge regulatornog tijela u nadzoru nad primjenom tarifnih sustava, VI. Savjetovanje HK ČIGRE, Cavtat, 2003.
