Conclusions générales du Colloque

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BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. Conclusions générales du Colloque. In: Società Italiana di Diritto Internazionale. Il Futuro Delle Organizzazioni Internazionali -

Prospettive Giuridiche L'Avenir des Organisations Internationales - Perspectives Juridiques - XIX Convengno Courmayeur 26-28 giugno 2014. 2015. p. 623-630

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:73196

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Laurence BOISSON DE CHAZOURNES ^*

SOMMAIRE : 1. Histoire, politique et droit des organisations internationales. -- 2.

La règle de droit et les organisations internationales. - 3. Les échelons multiples de la coopération institutionnelle. - 4. Le défi de la cohérence.

Des mots de remerciement chaleureux seront formulés en guise d'introduction. Qu'il me soit permis de tout d'abord remercier le professeur Michele Vellano et ses collaborateurs de leur hospitalité qui restera inoubliable. Je voudrais aussi remercier la Société italienne de droit international et sa présidente, la professeure Laura Picchio Forlati, et la Société française pour le droit international et son président, le professeur Alain Pellet, d'avoir joint leurs efforts dans le but d'organiser une conférence qui a permis d'appréhender les organisations internationales sous de nombreuses facettes, en dévoilant les contours de certaines d'entre elles tout en soulignant les clairs-obscurs qui persistent pour d'autres.

Je voudrais aussi dire combien je suis admirative de l'entité régionale qu'est la Vallée d'Aoste, espace au sein duquel deux langues, 1 'italien et le français, vivent en très bonne entente. Ces deux langues peuvent être utilisées indifféremment. L'italien et le français sont, qui plus est, deux langues importantes pour la doctrine du droit international, qu'il s'agisse du droit international public, du droit européen ou du droit international privé. Dans ces deux langues, en outre, ont été écrits et publiés des ouvrages et articles de référence en droit des organisations internationales. Tout, y compris la magnifique vue sur les Grandes Jorasses, destinait à ce que ce colloque soit une réussite, et ill 'a été.

En tant que présidente de la Société européenne de droit international pendant la période 2012-2014, j'ai travaillé pour que le plurilinguisme et la diversité culturelle soient respectés. Ce colloque s'inscrit dans ce contexte. Nombreux sont les membres des sociétés française et italienne de droit international qui sont également membres

* Professe ure à 1 'Université de Genève ; Présidente de la Société européenne de droit international (2012-2014).

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de la Société européenne de droit international. Ils font vivre cette diversité et je les en remercie.

Nous avons été conviés pour réfléchir ensemble au thème général de 1 'avenir des organisations internationales. Les présentations ont été

!,riches et fouillées, permettant de saisir les organisations internationales en tant qu'acteurs internationaux, mais aussi comme lieux d'expérimentation et d'observation de nouvelles pratiques juridiques.

Notre axe de réflexion a été celui de 1 'avenir des organisations internationales sous 1 'angle des perspectives juridiques.

1. Histoire, politique et droit des organisations internationales

Plusieurs constats peuvent être dressés. Le premier constat, et cela est souligné dans de nombreuses contributions Ue pense à celles des professeurs Sergio Marchisio et Michele V eliano, mais aussi à celles des professeurs Rostane Mehdi et Lucia Serena Rossi) : pour comprendre le droit des organisations, nous devons situer celles-ci dans leur contexte historique d'évolution. Le présent et le futur des organisations ne peuvent se départir du contexte de leur création et de leur développement. Ce sont des entités qui doivent être contextualisées.

Plus, sans doute, qu'en d'autres domaines du droit international, le droit doit connaître l'histoire pour se projeter dans le futur. En ce sens, nous ne pouvons oublier que les organisations internationales sont en grande partie le fruit de deux guerres mondiales et qu'elles ont été traversées par les soubresauts de la guerre froide. Elles sont, de ce fait, notamment marquées par la place privilégiée réservée aux pays développés en leur sein. Monsieur Pascal Lamy a, à ce propos, évoqué la prédominance de la matrice idéologique, culturelle, politique et juridique de nature occidentale.

Aux côtés de 1 'histoire, la politique (entendue au sens de la pratique du pouvoir) a également sa place. Les organisations internationales sont des arènes au sein desquelles la politique joue souvent un rôle prédominant. Le droit et la politique doivent travailler ensemble. Ainsi, le rôle du conseiller juridique d'une organisation est celui de faire entendre la voix du droit auprès du politique et de faire appliquer le droit même si la méthode juridique ne reçoit pas toujours 1 'écho souhaité.

Le droit peut d'ailleurs être instrumentalisé à des fins politiques, qu'il s'agisse des problématiques attachées à la participation des États aux organisations internationales, de leur admission ou des conditions entourant leur vote au sein des différents organes, ainsi que la

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professeure Geneviève Bastid-Burd eau nous 1' a expliqué, ou qu'il s'agisse des réformes de la composition d'organes comme celle du Conseil de sécurité, ou de réformes des méthodes de travail, comme la professeure Antonietta Di Blase 1 'a souligné.

Au sein des organisations internationales, si la règle matérielle est importante, la règle procédurale 1' est aussi. Les règles procédurales devraient d'ailleurs être l'objet de plus d'attention. Monsieur Pascal Lamy a par exemple évoqué la question des méthodes de travail et des procédures afférentes. Certains États en usent et abusent. Le professeur Giuseppe Nesi en a vécu le jeu au sein des Nations Unies, s'agissant des travaux de 1 'Assemblée générale.

Les motivations politiques conduisent à ce que les États puissent privilégier le recours au droit non contraignant dans le domaine de la gouvernance économique et financière. Le professeur Fabien Terpan nous a expliqué à cet effet les avantages politiques du recours à la soft law. Elle contribue à l'objectif d'intégration sociale. Le professeur Terpan a néanmoins souligné que son recours ne peut être constitutif que d'une première étape en matière de gouvernance économique.

Mes propos sur la politique ne doivent pas être compris comme comportant une coloration négative. Ils ne veulent que traduire le fait que le droit est très étroitement lié au champ politique. En ce sens, je voudrais rappeler les réflexions du professeur Giorgio Sacerdoti à propos de la prévention des conflits et de la nécessité d'avoir une compréhension des causes et enjeux liés à une situation ou à un conflit.

Le droit fait une large place au politique dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales, si 1' on pense aux Chapitres VI, VII et VIII de la Charte des Nations Unies. Le professeur Jean Paul Jacqué a évoqué la facture politique du Conseil de sécurité, en ce sens qu'il s'agit d'une institution politique qui agit sur la base de modalités politiques. Dans ce contexte, la justiciabilité prend pour 1 'heure des chemins de contour, comme ceux d'une justiciabilité des conséquences d'actes du Conseil de sécurité à 1' égard des particuliers.

L'Ambassadeur Alain Le Roy a, quant à lui, évoqué le face à face entre le politique et la justice. Les interfaces se resserrent de plus en plus.

L'une des questions est celle de savoir comment la justice doit interagir avec la politique au quotidien, lorsque la Cour pénale internationale (CPI) a été saisie.

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2. La règle de droit et les organisations internationales

Dans un second temps, je voudrais formuler quelques réflexions sur certaines perspectives juridiques. Les organisateurs du colloque, en

.. • 1choisissant les thèmes à traiter, nous ont permis de saisir que le droit

trouve sa place en tant que règle d'application générale, et qu'il joue un rôle non négligeable pour accompagner les spécificités de chaque organisation. Le professeur Paolo Palchetti, en présentant le projet de la Commission du droit international (CDI) sur la responsabilité internationale des organisations internationales, a souiigné le rôle des règles d'application générale en ce domaine, tout en prenant en compte les possibilités du jeu de la lex specialis ainsi que 1 'espace normatif bien souvent tentaculaire des règles internes des organisations internationales.

Le professeur Alain Pellet a évoqué, à propos des règles du projet de la CDI, le concept de filets de sécurité dont l'objet est de garantir une possible mise en cause de la responsabilité si une règle spéciale n'est pas prévue à cet effet.

Les organisations internationales sont bien souvent rebelles à toute sujétion. Elles relèvent néanmoins de 1' ordre juridique international. En cela, elles sont redevables. Le droit international général doit jouer un rôle en ce sens. Dans ce contexte, la professeure Laurence Dubin a regretté que la Commission n'ait pas été plus courageuse en prévoyant une norme d'application générale qui rendrait les organisations internationales responsables de leurs actions envers les personnes privées. Le manque de moyens financiers ne devrait pas écarter l'obligation de répondre de ses actes et des dommages qui s'en suivent.

Les États devraient apporter leur contribution pour que 1' organisation internationale, sujet de droit international, assume des responsabilités en ce sens. Les conséquences de la crise du choléra en Haïti révèlent les doléances de la société civile à cet effet.

S'agissant de la généralité du droit applicable aux organisations internationales, celui-ci peut être abordé sous l'angle des règles secondaires ainsi qu'il vient d'en être question. Les règles primaires peuvent également être d'application générale. La question des droits fondamentaux apparaît dans ce contexte au premier plan, soit en tant que fondement des paramètres d'évaluation de la légitimité de 1' action des organisations internationales, comme la professeure Susanna Cafaro 1 'expose, ou comme règle substantielle de droit sur la base de laquelle des juridictions telles la Cour européenne des droits de 1 'homme et la Cour de 1 'Union européenne ont pu exercer certains types de contrôle judiciaire, ainsi que le professeur Maurizio Arcari 1 'explique. Les

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juridictions nationales sur lesquelles beaucoup (trop?) d'espoirs sont placés, peuvent, selon le professeur Pietro Pustorino, se retrouver entre le marteau et 1 'enclume en cas de conflits entre normes internationales.

Le professeur Lorenzo Gradoni a, pour sa part, montré combien les ,; stratégies discursives et managériales au sein d'une organisation internationale peuvent tronquer la réalisation d'un droit, tel le droit à 1 'alimentation. La lecture des diverses contributions au présent volume amène à se demander si les tenants de la constitutionnalisation du droit international auraient pu offrir des perspectives d'avenir en faveur d'un meilleur respect des droits de l'homme. Pour ma part, je ne suis pas sûre que là soit un remède suffisant. Une clarification des obligations internationales auxquelles sont assujetties les organisations internationales s'impose, de même qu'un renforcement de leur redevabilité (accountability). Le professeur Lorenzo Gradoni nous a montré que, pour bien saisir une question juridique et sa réalisation, nous devons aussi pouvoir manier les méthodes financières et celles de la comptabilité. Le test de 1 'accountability suppose un effort en ce sens. Il faut déployer des instruments de contrôle et de vérification qui permettent de véritablement rendre compte du respect ou du non-respect de la règle de droit.

3. Les échelons multiples de la coopération institutionnelle

Cela me permet d'en venir au troisième thème des présentes conclusions. Il a trait aux échelons multiples de la gouvernance internationale : 1 'universel, le régional, le national et le local. L'universel fut une figure de proue en 1945. Il s'est depuis consolidé, mais il a vite été dépassé par le phénomène régional. L'échelon régional complète, concurrence, voire constitue un relais de 1 'universel. Le professeur Rostane Mehdi souligne comment l'Union européenne a pu favoriser la création d'autres entités régionales, bien que chaque composante régionale soit empreinte de spécificités qui font échec à l'idée d'un modèle commun. Le Fonds monétaire international (FMI) incite lui aussi les États à exister ensemble de manière régionale en matière d'intégration financière. Le régional est devenu déterminant. Il devrait attirer plus d'attention en matière de gouvernance internationale.

Revenant aux relations entre échelons de gouvernance, le professeur Alberto Malatesta a souligné que la Conférence de la Haye (organisation à vocation universelle) connaissait la rançon de son succès. En effet, étant trop nombreux, les États membres ne parviennent plus à adopter de

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conventions. Small is beautiful ? But how small ? Est-ce le régional qui doit être privilégié ou une autre dimension? Le professeur Massimo Condinanzi, au travers de la technique de l'intégration différenciée au sein de 1 'Union européenne, montre que le régional peut être composé de

.Ji plusieurs strates. Cette intégration différenciée peut être source d'émulation. Il me semble que ce qui se passe au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) avec l'accord sur les marchés publics peut s'apparenter à la technique de 1' intégration différenciée. Il en ira peut-être aussi ainsi avec l'accord sur les services. Le professeur Étienne Pataut nous a, pour sa part, montté comment une organisation régionale sui generis qui est bien une organisation internationale, à savoir 1 'Union européenne, a pu intégrer en son sein des techniques de la Conférence de La Haye et les transformer en leur donnant une fin publique et communautaire.

En dernier lieu, s'agissant des organisations régionales, le professeur Walid Ben Hamida a évoqué la Ligue des États Arabes et son régime de protection des investissements. Il est intéressant de saisir que 1' identité de cette organisation s'est forgée à l'aune d'une dynamique économique, alors que 1' intégration politique n'existe encore que sous forme d'un voile très fin.

Un autre échelon de la gouvernance est le niveau local, entendu de manière générique. On pourrait aussi le dénommer l'infra-national. Le professeur Daniel Turp, grâce à une recherche minutieuse, montre comment les organisations internationales ont fait place en leur sein à des administrations territoriales nationales et leur ont reconnu diverses prérogatives. Cet aspect souligne d'ailleurs la plasticité des organisations internationales au gré de la volonté politique. Le professeur Antonello Tancredi a, pour sa part, analysé les relations entre organisations internationales et organisations non gouvernementales. Ces dernières, ainsi qu'il 1' a souligné, ont été présentes dès les premiers pas de l'Organisation internationale, nous rappelant ainsi que le « local » et l '"international" sont des alliés et doivent le rester. Il faut trouver des

« médiateurs » ou « passerelles » pour que ces deux échelons travaillent ensemble. Les Parlements nationaux jouent ce rôle dans des pays qui connaissent la démocratie représentative.

Une autre forme de médiation est celle des forums de la société civile. Faut-il des assemblées partenaires dans toutes les organisations internationales? C'est l'une des questions posées par le professeur Daniel Turp. Des villes, et notamment des mégapoles, émergent

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également comme acteurs. L'un des exemples a trait à la négociation en matière de changements climatiques ¹•

_,; 4. Le défi de la cohérence

Le quatrième et dernier thème des conclusions générales a trait à la cohérence du système. Nous rejoignons Monsieur Pascal Lamy pour considérer que c'est là l'un des grands défis pour la gouvernance internationale. Le professeur Marchisio a montré que le fonctionnalisme a été source de multiplication d'organisations internationales et par là de chevauchements et de problèmes de cohérence. La professeure Evelyne Lagrange nous rappelle combien il est difficile d'avoir une vision des relations entre organisations internationales empreinte de cohérence. Elle nous offre des pistes de réflexion pour renforcer la cohérence, en pensant par exemple au principe de la subsidiarité, à celui de la hiérarchisation des fonctions ou encore au principe de la coopération loyale. Ces principes ainsi que d'autres ont été évoqués par la professeure Lucia Serena Rossi. L'Union européenne pourrait jouer le rôle de laboratoire dans 1 'observation du jeu de ces principes.

Les organisations internationales sont de fieffées indépendantes et il n'est pas sûr qu'elles veuillent hypothéquer leur devenir par des engagements de «bon voisinage», à moins qu'elles n'y trouvent un intérêt. Et pourtant, ces relations doivent être objet de préoccupation. Le professeur Sergio Maria Carbone donne l'exemple d'organisations qui traitent de mêmes sujets, à savoir la Conférence de la Haye, la CNUDCI et UNIDROIT, mais qui ne parviennent pas à trouver des positions communes qui seraient à l'avantage des opérateurs économiques concernés, lesquels devraient être considérés comme les destinataires des fruits de la gouvernance dans les domaines couverts par ces institutions.

Dans cette recherche de cohérence, le professeur Paul Jacqué évoque l'efficacité, terme polysémique et intriguant. L'efficacité est un concept qui est présent dans tous les discours. Il est intéressant de remarquer que la Charte parle de sécurité collective efTicace en ses articles 1 et 24. Ne serait-ce temps que les juristes s'approprient ce concept et le juridicise. Doit-on parler d'efficacité, d'efficience, ou encore d'effectivité ...

1 Voir l'initiative des villes du 23 septembre 2014 lors du Sommet des Nations Unies.

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Pour revenir à la cohérence qui est l'un des grands défis pour le système international, allant au-delà du système interétatique de 1945, nous devons également aller au-delà du système inter-organisations tel que nous le connaissons aujourd'hui. L'association directe d'acteurs

!non-étatiques à la gouvernance internationale est devenue incontournable. Cela peut se faire au moyen de partenariats privé-public.

Il existe d'autres techniques si l'on pense par exemple à l'Union internationale des télécommunications (IUT) et à la place réservée au secteur privé dans son processus de décision.

Aux côtés de la cohérence dans l'action des organisations internationales, on doit évoquer la cohérence de 1 'interprétation et de 1 'application du droit international. Ce point soulève la question des fora des négociations. Là encore, les organisations doivent se jeter dans l'arène et porter leur point de vue au sein d'autres organisations. Pour le moment, elles sont trop parcimonieuses de leurs efforts en ce sens. Elles sont, à mon goût, souvent trop respectueuses du pré-carré de chacune d'elles. Le droit peut jouer un rôle pour forcer les portes de l'intégration.