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Un document du GT3P
- groupe de travail partenarial public-privé - sur l’approche
commune des crises
Édition de mai 2011
MINISTÈRE DU TRAVAIL, DE L’EMPLOI ET DE LA SANTÉ
© INHESJ 2011. Ce document peut être repris ou cité en faisant obligatoirement mention de la source. 2
LE GROUPE DE TRAVAIL PARTENARIAL PUBLIC-PRIVE (GT-3P)
En 2008, le groupe de travail partenarial public-priv€ sur la gestion de crise s’est constitu€ sous l’€gide du Haut responsable pour l’intelligence €conomique. Son ambition €tait de mettre en commun les exp€riences et les savoir-faire de ces partenaires pour aboutir ‚ des r€ponses op€rationnelles efficaces, et ensuite €laborer un document de synthƒse partageant €l€ments de langage et bonnes pratiques. Les travaux conduits dans ce cadre on confirm€ l’int€r„t de la d€marche qui a permis de cr€er un lieu d’€changes et de partage utile et appr€ci€ notamment sur les bonnes pratiques. La r€organisation du dispositif d’intelligence €conomique a conduit ‚ ce que l’INHESJ, devenu au 1erjanvier 2010 un Etablissement public national plac€ sous la tutelle du Premier ministre, reprenne l’initiative de la poursuite des travaux autour des capacit€s d€ploy€es au sein du D€partement Risques et Crises.
Le groupe de travail associe aujourd’hui l’INHESJ, le ministƒre de l’Int€rieur, le ministƒre de la D€fense, le ministƒre des Affaires €trangƒres et Europ€ennes, le ministƒre de l’Ecologie, du D€veloppement durable, des Transports et du Logement, le ministƒre du Travail, de l’Emploi et de la sant€, le ministƒre du budget, des comptes publics, et de la fonction public et de la r€forme de l’€tat(Direction des douanes), le ministƒre de l’Agriculture, de l’alimentation, de la p„che, de la ruralit€ et de l’am€nagement du territoire et le Club des Directeurs de S€curit€ des Entreprises.
Le groupe s’est assign€ deux objectifs principaux :
livrer une r€flexion commune sur la question ‚ partir d’€l€ments de langage partag€s ;
fournir un cadre d’analyse accessible de l’approche des risques et de la gestion des crises prenant en compte les €volutions et les tendances mondiales.
Le pr€sent document, qui ne se veut pas exhaustif, ouvre des pistes de r€flexions, propose des bonnes pratiques et des €l€ments de langage partag€s entre les diff€rentes sphƒres et acteurs int€ress€s par cette th€matique.
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SOMMAIRE
LE GROUPE DE TRAVAIL PARTENARIAL PUBLIC-PRIVE 2
GLOSSAIRE DES PRINCIPAUX SIGLES 5
INTRODUCTION 6
CHAPITRE 1 : Eléments de langage sur la notion de crise 9 CHAPITRE 2 : Le processus intégré de gestion de crise 16
2.1. Une vision de la crise selon l’approche de …type €v€nement† 16 2.2. La vision processus de crise : vers une approche int€gr€e de la crise 16 2.2.1. La phase de fonctionnement …normal† : Etat 1 (€tat initial) 17 2.2.2. La mat€rialisation du risque : l’€vƒnement d€clencheur (phase 2) 17
2.2.3. Le d€but de la crise et sa r€solution (phases 3, 4 et 5) 18
2.2.4. Le retour d’exp€rience et les r€ajustements manag€riaux (phases 6 et 7) 18 CHAPITRE 3 : « Surmonter les difficultés structurelles et culturelles » 20 3.1. Surmonter les obstacles structurels et culturels ‚ la coop€ration public/priv€ 20
3.2. Les difficult€s individuelles 21
3.3. Les difficult€s organisationnelles 24
CHAPITRE 4 : Cadre légal et organisation des pouvoirs publics et des entreprises 28
4.1. Cadre l€gal pour les pouvoirs publics 28
4.2. Cadre l€gal pour les entreprises priv€es 30
4.3. Essai de pr€sentation int€gr€e de l’organisation de crise : secteur public/secteur priv€ 33
CHAPITRE 5 : La communication de crise 39
CHAPITRE 6 : Recueil de bonnes pratiques en gestion de crise 42
6.2. La veille 42
6.2. La pr€vention des crises ou comment diagnostiquer le risque de crise ? 43 6.3. Planification ou pr€paration : Mise en place d’un plan de crise 43
6.4. La pr€paration 49
6.5. La sortie de crise 49
6.6. Capitaliser 49
CHAPITRE 7 : Eléments de cadrage pour un référentiel de formation à la gestion de
crise 51
CHAPITRE 8 : Lexique 57
CONCLUSION 61
ANNEXE 63
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GLOSSAIRE DES PRINCIPAUX SIGLES
non exhaustif
ADNS : Systƒme de notification des maladies des animaux (€chelon europ€en)
AMRAE: Association pour le Management des Risques et des Assurances de l’Entreprise ARGUS: Systƒme g€n€ral d'alerte rapide (€chelon europ€en)
ARS: Agence R€gionale de Sant€
ASN: Autorit€ de S‡ret€ Nucl€aire
BICHAT: Systƒme d'alerte rapide en cas de menaces biologiques ou chimiques (€chelon europ€en)
CDC: Centre de crise (MAEE)
CDSE: Club des Directeurs de S€curit€ des Entreprises
CEA: Commissariat ‚ l’Energie Atomique CEPCM: Centre Europ€en de Pr€vention et de Contrˆle des Maladies
CIC: Centre Interminist€riel de Crise
CMVOA: Cellule Minist€rielle de Veille Op€rationnelle et d’Alerte
COBER: Centre Op€rationnel de Bercy COD: Centre Op€rationnel D€partemental COGIC : Centre Op€rationnel de Gestion Interminist€riel des Crises
COMSEGUR: Centre Op€rationnel Minist€riel (Sant€)
COPN : Centre Op€rationnel de la Police Nationale
CORRUSS: Centre op€rationnel de r€ception et de r€gulation des urgences sanitaires et sociales
COZ: Centre Op€rationnel Zonal
CPCO : Centre de Planification et de Conduite Op€rationnelle des Crises
CROGEND : Centre de Renseignement Op€rationnel de la Gendarmerie
DNS: Directive Nationale de S€curit€
DOS: Directeur des Op€rations de Secours DUS: Direction des Urgences Sanitaires (ministƒre de la Sant€)
ECHO: Direction g€n€rale de l'aide humanitaire de la Communaut€ europ€enne ECURIE : Systƒme europ€en d'€change d'informations en cas d'urgence radiologique (€chelon europ€en)
EISS: Systƒme europ€en de surveillance de la grippe
EPRUS: Etablissement de Pr€paration et de R€ponse aux Urgences Sanitaires
EUROPHYT : R€seau europ€en d'information phytosanitaire organismes nuisibles pour les v€g€taux
EWRS: Systƒme d'alerte pr€coce concernant les maladies transmissibles (€chelon europ€en) HFDS: Haut Fonctionnaire de D€fense et de S€curit€
INHESJ: Institut National des Hautes Etudes de la S€curit€ et de la Justice
InVS: Institut national de Veille Sanitaire IRSN: Institut de radioprotection et de S‡ret€
Nucl€aire
MIC : Centre de suivi et d'information pour la protection civile (€chelon europ€en)
MUS: Mission des Urgences Sanitaires (filiƒre v€t€rinaire d€pendant de la direction g€n€rale de l’alimentation du ministƒre de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la P„che) OCDE: Organisation de Coop€ration et de D€veloppement Economiques
OHF: organisations ‚ haute fiabilit€
OIV: Op€rateur d’Importance Vitale PCA: Plan de continuit€ d’activit€
PCC: Poste Communal de Crise PSO: Plan de S€curit€ d’Op€rateur
RAPEX: Systƒme d'alerte rapide pour les produits de consommation non alimentaires (€chelon europ€en)
RASFF: Systƒme d'alerte rapide pour les denr€es alimentaires et les aliments pour animaux (€chelon europ€en)
SAIV: S€curit€ des Activit€s d’Importance Vitale
SGDSN : Secr€tariat G€n€ral de la D€fense et de la S€curit€ Nationale
SITCEN: Centre de situation conjoint de l'Union europ€enne
TASS: Tribunal des Affaires de S€curit€
Sociale
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INTRODUCTION
Le monde fait fr€quemment face ‚ de grands €vƒnements conduisant ‚ des catastrophes ou des crises de grande ampleur. La pluralit€ de nature de ces €vƒnements (industrielle, sanitaire, financiƒre, naturelle, terrorisme…) a d€montr€, si besoin €tait, que la confrontation ‚ de telles situations extr„mes et complexes est in€vitable. La question n’est plus de savoir si de telles crises surviendront ‚ nouveau mais quand elles se produiront et quel sera leur degr€ de gravit€.
L’un des enseignements de cet €tat de fait est qu’il nous faut disposer d’une vision int€gr€e en termes de gestion de crise, seule ‚ m„me de pouvoir r€pondre aux d€fis qui se posent ‚ nos soci€t€s.
Quels que soient leur nature et le secteur concern€ (public ou priv€), les crises rendent n€cessaires des actions et des politiques visant ‚ limiter les dommages aux personnes, aux biens et ‚ l'environnement,
‚ maintenir la continuit€ des activit€s essentielles pour la vie des citoyens et des organisations, et enfin, ‚ pr€server le capital de confiance des citoyens envers les institutions et le systƒme productif de richesses. Ne pas arriver ‚ r€pondre ‚ de tels d€fis ou y r€pondre de faŠon inadapt€e accroitra la dangerosit€ de la crise et la fera d€river vers une remise en cause de nos modƒles €conomiques et institutionnels. C’est bien ‚ ce niveau que se situe l’enjeu majeur d’une coop€ration et d’une coordination entre pouvoirs publics et acteurs priv€s. Bien que leurs imp€ratifs soient diff€rents, urgences et crises, de par leur complexit€ et l’intrication des intervenants, n€cessitent de jeter des ponts de plus en plus solides entre les diff€rents secteurs d’activit€ et d’int€r„t qui constituent l’ossature d’un pays.
Ce document permettra de faire partager des €l€ments de langage et des outils de base pour faciliter et multiplier les ponts. Il n’a pas la pr€tention d’„tre exhaustif, il a €t€ volontairement limit€ pour r€pondre au souci principal d’„tre une r€f€rence utile, d’ouvrir des pistes et de susciter la r€alisation d’actions de toute nature allant dans le sens d’une meilleure compr€hension du rˆle des principaux acteurs.
Ce document est structur€ en sept chapitres pouvant „tre lus s€par€ment.
Ainsi le premier chapitre propose un certain nombre de d€finitions communes aux acteurs du secteur public et du secteur priv€. Ces €l€ments de langage d€coulent largement des travaux du groupe de travail mais incluent €galement des d€finitions issues des travaux men€s depuis plusieurs ann€es par l’OCDE sur la gouvernance dans le domaine des risques ainsi que des travaux de normalisation de l’ISO. Il reflƒte €galement les diff€rences d’approche inh€rentes aux secteurs publics et priv€s, les sp€cificit€s des organisations publiques €tant constitutives des politiques publiques.
Le deuxiƒme chapitre rappelle les grandes lignes du d€veloppement d’une crise ind€pendamment de sa nature (terroriste, biologique, chimique, sanitaire…). L’€tude du processus de crise permet non seulement d’en rappeler les principales €tapes (pr€vention, pr€paration, r€ponse, r€tablissement et r€ajustements manag€riaux) mais surtout de fournir un cadre d’analyse aux diff€rents responsables.
© INHESJ 2011. Ce document peut être repris ou cité en faisant obligatoirement mention de la source. 6 Le but est de leur fournir les moyens d’€valuer eux-m„mes le niveau de r€silience de leur organisation et l’ad€quation de leur dispositif de crise quitte ‚ ce qu’ils se dotent eux-m„mes d’outils conŠus sur- mesure pour r€pondre ‚ leurs besoins sp€cifiques. Il s’agit d’une v€ritable strat€gie d’empowerment.
Le troisiƒme chapitre recense les principales difficult€s individuelles et structurelles susceptibles de fragiliser les organisations et aborde les difficult€s de coop€ration qui peuvent surgir entre acteurs publics et acteurs priv€s.
Le quatriƒme chapitre propose une synthƒse du cadre l€gal et r€glementaire applicable en France ainsi que des principales caract€ristiques de l’organisation de la gestion de crise dans les administrations disposant d’une structure de r€ponse p€renne. Il donne €galement des indications sur les diff€rents niveaux de coordination et d'interop€rabilit€ existants selon la nature de la crise ou de l'urgence.
Le cinquiƒme chapitre aborde la communication de crise et plus particuliƒrement la mise en place d’une strat€gie de communication de crise int€gr€e dans toutes les phases du processus de crise et plus particuliƒrement en amont.
Le sixiƒme chapitre procƒde ‚ un recensement - qui ne pr€tend pas ‚ l’exhaustivit€ – de bonnes pratiques tir€es de l’exp€rience accumul€e par les diff€rents membres du groupe.
Enfin le septiƒme et dernier chapitre fournit une liste de critƒres sur la base desquels €tablir un r€f€rentiel des formations ‚ la gestion de crise. Par ailleurs un lexique et un glossaire de sigles viennent compl€ter ce document.
Un lexique et un glossaire de sigles complƒtent ce document.
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© INHESJ 2011. Ce document peut être repris ou cité en faisant obligatoirement mention de la source. 7 Une récente enquête du Club des Directeurs de Sécurité des Entreprises (CDSE) réalisée
au cours du second semestre 2010 a permis de dégager de grandes tendances qui confirment les orientations du groupe de travail.
• Les entreprises interrog€es1 ont majoritairement (78 %) pris conscience de la n€cessit€ de se doter d’une direction de gestion de crise (GDC). Cette prise en compte est relativement r€cente ; 48 % d’entre elles l’ont faite depuis moins de 5 ans.
• Dans leur trƒs grande majorit€ (89 %), les entreprises se sont dot€es de proc€dures de fonctionnement et ont €labor€ une politique de gestion de crise. Elles ont, dans leur quasi-totalit€
(93 %), mis au point un r€seau de correspondants internes pour la GDC.
• 53 % des entreprises recourent aux services de consultants et / ou d’entreprises sp€cialis€es pour les assister dans leur politique de GDC ou les accompagner en cas de crise. Cette tendance ne concerne pas les audits qui sont massivement r€alis€s en interne (83 %).
• Le pilotage op€rationnel de la crise est assur€ ‚ 47 % par la direction en charge de la GDC et ‚ 46 % par un autre service, le plus souvent la … direction m€tier † concern€e par la crise. Cela signifie que, paradoxalement, dans presque la moiti€ des cas ce n’est pas la direction en charge de la gestion de crise qui coordonne le pilotage op€rationnel de la crise.
• 96 % de ces entreprises ont int€gr€ la communication de crise dans le pilotage op€rationnel et y affectent par des moyens mat€riels (salle d€di€e, dispositif H24, manuel de GDC), notamment des outils de veille interne (71 %) et externe (70 %).
• Les dispositifs sont r€guliƒrement test€s. 87 % des entreprises organisent des exercices de gestion de crise.
La formation ‚ la crise concerne aussi bien le management … corporate † (63 %) que le management ‚ l’€chelle du pays (58 %).
73 % des soci€t€s organisent des actions de communication en interne cibl€es sur la gestion de crise.
180 entreprises appartenant au SB120 (indice boursier place de Paris prenant en compte les 40 entreprises du CAC et 80 s€lectionn€es sur le premier et le second march€s parmi les 200 premiƒres capitalisations boursiƒres).
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CHAPITRE 1
Eléments de langage sur la notion de crise
Le mot crise est souvent employ€ dƒs la survenance d’un accident grave, une catastrophe ou m„me une urgence. Ce m€lange s€mantique s’observe ‚ tous les niveaux, celui des pouvoirs publics, des m€dias, des citoyens, qui interchangent fr€quemment ces termes. Il appara•t pourtant essentiel de redonner du sens ‚ ce mot ne serait-ce que pour ne pas pervertir les politiques publiques et accro•tre les incompr€hensions avec les citoyens, notamment lors de la phase de r€ponse d’urgence. Il est, en effet, vital qu’une situation de crise soit identifi€e comme telle par tous les acteurs. Seule une m„me lecture de l’€vƒnement permet d’adopter les bonnes postures et d’adapter les capacit€s de r€ponse ‚ la r€alit€
et €viter ainsi des d€bordements et des remises en cause ult€rieurs des politiques publiques. A ceci doit s’ajouter la prise en compte d’un contexte particuliƒrement labile dans lequel s’inscrivent les d€cisions et les actions des organismes publics et priv€s. Ce contexte impose aux d€cideurs et aux citoyens de
… s’armer † pour faire face ‚ des crises qui d€passent actuellement nos cadres habituels de pens€es et d’actions : une rupture des modes de gouvernance s’impose. Pour que ce changement puisse s’op€rer, certains fondamentaux doivent „tre pos€s afin de dissiper le flou et l’ambiguŽt€ qui entourent actuellement le concept de crise.
Cette premiƒre partie a pour objectif de proposer des pistes de r€flexions permettant ‚ chacun de clarifier ce concept afin de lui redonner du sens. Les €l€ments de langage recens€s par le groupe doivent „tre remis en perspective par le lecteur du point de vue de l’organisation concern€e par la gestion de la crise. La vision de la crise ne peut „tre universelle, chaque organisation concern€e la pensera et la vivra ‚ travers son environnement et ses contraintes. Toutes les bonnes pratiques
€voqu€es dans ce document devront ainsi „tre adapt€es ou remises en perspective.
*****
Au cours des siƒcles, la signification du mot crise a rev„tu diff€rents sens. Etymologiquement, crise signifie d€cision. Le terme €tait employ€ en m€decine pour d€signer le moment ‚ partir duquel le m€decin devait d€cider du traitement du malade. Par extension, le terme est utilis€ dans diff€rents domaines pour qualifier une rupture, un d€s€quilibre, une remise en question du pouvoir ex€cutif (crise politique, crise €conomique, …). Dans la langue chinoise, le sinogramme crise wei-ji( ) fait r€f€rence ‚ la fois aux dangers et aux opportunit€s que pr€sente une situation potentiellement n€gative. Cette vision t€moigne de l’importance de capitaliser et d’am€liorer les pratiques manag€riales et organisationnelles.
De nombreux travaux ont €t€ men€s ces derniƒres ann€es pour conceptualiser et d€finir une crise. Ces essais ont ouvert la r€flexion sur le sujet. Les multiples d€finitions recens€es peuvent aussi „tre sources de confusion puisque selon les secteurs d’activit€s et les domaines d’€tudes, les situations de crises sont souvent abord€es de maniƒres diff€rentes.
Pour faire €merger des €l€ments de langage communs plusieurs angles seront adopt€s: €num€rations des caract€ristiques, d€tails de leurs causes et cons€quences au travers de d€finitions synth€tiques, typologies de crises,…
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© INHESJ 2011. Ce document peut être repris ou cité en faisant obligatoirement mention de la source. 9 Deux approches peuvent nous aider ‚ d€finir une crise : celle dite de …l’emergency management† qui privil€gie la r€ponse ‚ un €v€nement catastrophique et celle issue des sciences de gestion qui met au cœur de la r€flexion les organisations comme €l€ment central ou r€v€lateur de la crise.
L’approche de l’emergency managementd€finit une crise comme €tant une situation d’urgence faisant suite ‚ la mat€rialisation d’un risque naturel ou anthropique. Crise, catastrophe et urgence rev„tent ainsi la m„me signification. Ces situations sont perŠues comme un €vƒnement ponctuel, dramatique occasionnant des destructions massives sur les structures techniques, sociales, organisationnelles et
€conomiques des communaut€s. Les organisations et les entit€s de r€ponse sont impact€es et en proie
‚ de multiples problƒmes de gestion. Les €tudes sur les catastrophes vont donc porter essentiellement sur l’€vƒnement d€clencheur et sur les cons€quences sociales au sein des territoires.
La seconde approche privil€gie une d€finition de la crise du point de vue de l’organisation. Cela donne une perception des crises d€finies comme des €vƒnements de faible probabilit€, ‚ forts impacts, menaŠant la survie des organisations, de par l’ambiguŽt€ des causes, des effets et des moyens de r€solution. Cette approche postule que les organisations et les individus sont tous deux g€n€rateurs d’incidents. Les recherches vont plutˆt se focaliser sur les causes et les cons€quences au sein des organisations priv€es.
A ce stade il nous semble int€ressant de signaler les travaux sur les organisations ‚ haute fiabilit€
(OHF) qui ont d€but€ en 1985 ‚ l’universit€ de Berkeley. Ils sont n€s des contraintes apparues lors du d€veloppement d’infrastructures sensibles telles que les centrales nucl€aires ou les plates-formes p€troliƒres off-shore. Le concept d’OHF mixe l’approche technique d’une catastrophe possible avec des facteurs humains tels qu’attitudes, comportements, modes d’organisation et d’intervention. Ce concept peut €galement s’appliquer ‚ des services exerŠant des missions exigeant un trƒs fort degr€ de pr€paration (par exemple les interventions militaires). La mise en place de systƒmes de redondance permet d’€viter des erreurs, l’acquisition d’une culture commune du risque et de la s€curit€ et un apprentissage organisationnel continu. Les OHF sont g€n€ralement sp€cialis€es dans des missions et des op€rations pointues et pr€cises qu’elles ma•trisent. La comp€tence centrale de l’organisation doit
„tre clairement identifi€e avec des unit€s d€cisionnelles et organisationnelles restreintes et des circuits d’interactions relativement courts.
Il semble plus difficile d’appliquer un tel concept ‚ un territoire. En effet, la capacit€ de r€ponse d’un territoire face aux besoins suscit€s par une crise complexe ne se confond pas avec la somme des capacit€s d€tenues par les structures h€berg€es sur ce m„me territoire. Cela s’explique par la complexit€ des interactions qui font vivre un tel espace.
Il est n€anmoins int€ressant de disposer de structures publiques ou priv€es r€pondant aux critƒres OHF pour acqu€rir , dans le cas de survenance d’une hyper catastrophe, d’ilots autonomes qui faciliteront le retour ‚ une situation stable. Cette vision peut s’av€rer adapt€e tant aux besoins des pouvoirs publics qu’‚ ceux des entreprises.
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Les caractéristiques des crises
Relever les caract€ristiques des crises permet de mieux comprendre ces ph€nomƒnes dans leur ensemble. Cette approche met en €vidence le fait que les crises actuelles r€sultent le plus souvent de la conjonction de facteurs multiples. Dans cette vision pragmatique, une crise ne peut „tre assimil€e ‚ un
€v€nement unique.
Le tableau ci-dessous synth€tise les principales caract€ristiques des crises qui ressortent des d€finitions les plus couramment accept€es. Ces caract€ristiques sont regroup€es selon 6 critƒres :
Les causes principales ou €l€ments r€v€lateurs de la crise ;
Les causes sous-jacentes ;
L’environnement de crise ;
Les cons€quences sur les enjeux ;
Les cons€quences sur les organisations ;
Les symptˆmes ;
Critères Caractéristiques
Causes primaires (révélateur de la crise)
Evƒnement d€clencheur assimil€ ‚ un d€sastre, une catastrophe naturelle ou anthropique2
Causes sous-jacentes D€faillances organisationnelles, techniques ; Pr€sence de biais cognitifs (d€ni, …) Environnement de crise Unique, turbulent et menaŠant
Fluide, instable, dynamique voir chaotique Rapidit€ du changement
Conséquences sur les enjeux Cons€quences graves, consid€rables sur les hommes, l’environnement, l’€conomie, le secteur social, les infrastructures essentielles…
Conséquences sur les organisations
Blocages, paralysie, d€stabilisation, manque de consensus ;
Perturbation ‚ plus ou moins long terme, dysfonctionnements, inadaptation du cadre d’action.
Plans d’urgence non adapt€s, incertitudes extr„mes, nombre importants d’institutions et d’acteurs…
Triple choc : d€ferlement, d€rƒglement, rupture ;
Capacit€ de r€actions des organisations affect€es en termes de ressources disponibles, de prise de d€cision et d’ex€cution de ces d€cisions.
Répercussions au niveau individuel
Stress, confusion et craintes, jugements biais€s….
Symptômes Incertitudes, ambig•it€s des causes et des cons€quences
Pression temporelle synonyme d’urgence ; Situation surprenante ; Rupture brutale ; Situation unique
2Anthropique : relatif ‚ l'activit€ humaine. Qualifie tout €l€ment provoqu€ directement ou indirectement par l'action de l'homme.
© INHESJ 2011. Ce document peut être repris ou cité en faisant obligatoirement mention de la source. 11 Cela a €t€ th€oris€ par certains chercheurs 3 qui, depuis une dizaine d’ann€es s’accordent pour attribuer six caract€ristiques permettant de d€finir les crises modernes :
Une crise provoque des changements irr€versibles ;
des systƒmes touch€s de maniƒre globale et polymorphe car la crise ne se cantonne pas au traitement d’un €vƒnement sp€cifique qui en serait la seule cause ;
le constat d’un d€s€quilibre, d’une d€composition et d’une d€sint€gration profonde des systƒmes ;
les proc€dures pour „tre effectives doivent „tre repens€es dans leur globalit€ ;
la crise est it€rative avec une cristallisation rapide du contexte ;
la crise est de plus en plus transfrontaliƒre.
Il nous a sembl€ utile, ‚ ce stade, de pr€senter les d€finitions canadiennes extraites du Guide pour les gestionnaires de la fonction publique au Canada4qui figurent aujourd’hui parmi les approches les plus int€gr€es.
Une « urgence » est une situation anormale qui exige de prendre rapidement des mesures au delà des procédures normales pour limiter les dommages aux personnes, aux biens ou à l'environnement. La gestion des situations d'urgence s'attaquera aux conséquences d'un problème pouvant résulter par exemple d'un désastre naturel ou provoqué par l'action humaine. L'objectif des communications d'urgence consistera à assurer un flot ininterrompu d'informations aux audiences affectées pour réduire les risques et minimiser la peur ou l'anxiété non désirable. Une situation d'urgence pourra se transformer en crise lorsqu'il est perçu que le gouvernement ne maîtrise pas la situation.
Une « crise », est une situation qui porte atteinte en quelque sorte aux convenances, aux traditions ou aux valeurs, à la sécurité ou à la protection du public, ou encore à l'intégrité du gouvernement.
En ce qui a trait aux crises, elles ne débutent pas toujours par une urgence et ne présentent pas nécessairement une menace grave pour la vie humaine ou les biens. Elles peuvent porter spécifiquement sur des défaillances identifiées dans des politiques, des règlements ou des programmes. Dans le contexte de l'administration publique, les crises sont largement basées sur la perception d'un problème qu'il soit réel ou apparent. Selon le Bureau du Conseil privé du Canada, une situation dégénère en crise quand les médias, le Parlement ou des groupes d'intérêts puissants ou dignes de foi la désigne ainsi.
La d€finition canadienne est pragmatique et ouvre deux possibilit€s. Il y a crise soit si l'attitude d’une organisation para•t trop oppressive, int€ress€e, discriminatoire ou impr€voyante ou si un mouvement d’opinion significatif estime que cette structure ne remplit pas sa mission (pour un gouvernement cela peut „tre le reproche de ne pas en faire assez, pour une entreprise de tarder ‚ prendre en compte certaines des dol€ances des consommateurs, des salari€s ou plus g€n€ralement d’une des … parties prenantes †). Il va donc sans dire que toutes les activit€s sont susceptibles de g€n€rer des crises.
3Notamment Boin, A et Lagadec, P ; (2000), Preparing for the future : critical challenges in crisis management, Journal of contingencies and crisis management, Vol.8, N‘4, p.185-191.
4 La gestion des crises et des situations d’urgence ; Guide pour les gestionnaires de la Fonction publique du Canada; Publication du Centre canadien de Gestion ; 2004.
© INHESJ 2011. Ce document peut être repris ou cité en faisant obligatoirement mention de la source. 12
Quelques définitions
Incident
Un incident peut „tre d€fini comme un €vƒnement non souhait€ ayant un impact trƒs faible sur un systƒme. L’ensemble du systƒme n’est pas menac€.
Accident
Un accident peut „tre d€fini comme un … €v€nement connu, r€pertori€, ais€ment isolable, dimensionn€
‚ l’int€rieur d’hypothƒses conventionnelles. Les intervenants sont en nombre limit€, tous sp€cialistes d’un volet du problƒme et relevant d’organismes qui se connaissent. Les proc€dures d’urgence sont codifi€es, bien connues des sp€cialistes mobilis€s. Les rˆles, les responsabilit€s et les hi€rarchies sont bien €tablis La situation est perŠue comme g€rable techniquement, €conomiquement et socialement.
Sa dur€e est limit€e †, (Lagadec, 2000).
Catastrophe
Une catastrophe est un mouvement brutal, de grande ampleur d'origine naturelle ou humaine, entrainant des victimes et des destructions ‚ grande €chelle. Chaque catastrophe g€nƒre de nouvelles r€flexions sur les moyens ‚ mettre en œuvre pour €viter ou att€nuer les effets d€sastreux de futurs
€v€nements de grande ampleur semblables. C’est l’un des points qui diff€rencie l’accident de la catastrophe.
€ INHESJ 2011. Ce document peut •tre repris ou cit‚ en faisant obligatoirement mention de la source. 13
Quelques d‚finitions de crise donn‚es par le secteur priv‚
Il nous a également semblé utile de faire partager des définitions de la crise données par quelques acteurs privés de niveau international.
Un groupe agroalimentaire
«Il existe des situations o• les hommes, les ‚tablissements, leur environnement, leurs marques, les march‚s ou le Groupe lui-mƒme peuvent ƒtre menac‚s du point de vue de leur image et / ou de leurs int‚rƒts. Ces situations peuvent ƒtre rendues publiques par les m‚dias. »
Un constructeur automobile
«Situations ou de multiples organisations, aux prises avec des probl„mes critiques, soumises … de fortes pressions externes, d’†pres tensions internes, se trouvent brutalement et pour une longue dur‚e sur le devant de la sc„ne, projet‚es les unes contre les autres…le tout dans une soci‚t‚ de consommation de masse c'est-…-dire en direct, avec l’assurance de faire la ˆ une ‰ des informations radiodiffus‚es, t‚l‚vis‚es et ‚crites sur une longue p‚riode.»
Un groupe hƒtelier
«Une crise est un ‚v„nement qui concerne une personne (un client, un collaborateur, un dirigeant, un tiers), une activit‚, la sous-traitance, ou une zone g‚ographique particuli„re et qui peut :
- porter atteinte … la r‚putation, … l’activit‚ ou au d‚veloppement du Groupe.
- ou mettre en cause la responsabilit‚ de l’entit‚, du Groupe ou de l’un de leurs repr‚sentants.
Une crise est aggrav‚e par une forte m‚diatisation.» Une organisation internationale
ˆ Pour des jeux mondiaux ˆ un ‚v‚nement est consid‚r‚ comme ‚tant une crise quant un ou plusieurs des ‚l‚ments suivants sont r‚unis :
- possibilit‚ de l’annulation des jeux ;
- l’image de l’organisation, est s‚rieusement affect‚e,
- le fonctionnement des jeux est fortement perturb‚ et n‚cessite la mise en place d’un nouveau plan. ‰ Un groupe de loisirs et d’hƒtellerie
ˆ Tout ‚v‚nement qui se produit ou menace de se produire et qui risque de mettre en p‚ril : - La vie des personnes (clients, personnel) ;
- L’image du Groupe ; - Le patrimoine du Groupe ;
- La situation financi„re du Groupe.‰
Un groupe de transport
ˆ Les situations de crises d‚coulent d’‚v„nements risquant de provoquer, provoquant ou ayant provoqu‚ une atteinte grave … des clients (et … toute personne ayant subi un pr‚judice impliquant la responsabilit‚ du groupe), ainsi qu’au patrimoine mat‚riel ou immat‚riel du groupe.
Il s’agit le plus souvent de situations risquant de provoquer ou ayant provoqu‚ une perturbation significative dans le fonctionnement de l’entreprise et n‚cessitant une coordination sp‚cifique et temporaire de plusieurs organismes internes et / ou externes. ‰
€ INHESJ 2011. Ce document peut •tre repris ou cit‚ en faisant obligatoirement mention de la source. 14 La complexit€ des crises qui se d€roulent sous nos yeux doit „tre une incitation ‚ renouveler les cadres conceptuels et de gestion. Une telle d€marche de renouvellement oblige ‚ s’affranchir des typologies classiques et des d€finitions qui peinent ‚ trouver une unanimit€ et opacifient la compr€hension des
€v€nements par les citoyens. Pour l’instant les crises sont r€pertori€es selon leurs origines (internes ou externes, anthropiques, naturelles…) ou leurs causes (techniques, politiques, €conomiques, humaines, juridiques, €thiques, l€gales…). Selon nous, cette typologie rassure faussement les d€cideurs.
Cat€goriser selon la nature d’un €v€nement ou d’un risque est parfois peu compatible avec les crises actuelles, qui sont souvent syst€miques et hors norme.
Ainsi, l’adoption de typologies bas€es sur les origines des crises semble contradictoire alors m„me qu’il est difficile, voire impossible pour un d€cideur de d€terminer, dƒs les premiers signes, les causes primaires de la crise. La v€ritable utilit€ d’une typologie devrait se mesurer ‚ sa capacit€ d’aider le d€cideur ‚ mieux percevoir et se repr€senter la situation comme €tant une v€ritable crise. Le groupe a d’ailleurs indiqu€ ‚ L’INHESJ tout l’int€r„t ‚ poursuivre des travaux de recherche permettant de renouveler le cadre conceptuel.
Pour conclure ce chapitre il nous a sembl€ utile de livrer des … mots cl€s † ou des … expressions cl€s † des enjeux de la crise ayant recueilli le consensus des membres du groupe. Cette approche nous a sembl€ plus pragmatique qu’une d€finition qui buterait immanquablement sur des divergences d’approches structurelles ou culturelles.
La d€finition d’une crise ne peut se faire qu’au regard des activit€s et des enjeux d’une organisation donn€e. Invariablement, toute crise pr€suppose un ‚v‚nement d‚clencheur ou r‚v‚lateur, surprenant, rentrant en r€sonnance avec un environnement ou une organisation fragilis€s par la pr€sence de vuln€rabilit€s latentes. La situation qui en r€sulte, qualifi€e de crise, menace les personnes, les biens, l’image et la survie m•me de l’organisation. La r€solution de cette situation n€cessite la pr‚sence d’un nombre importants d’acteurs qui ne sont pas toujours habitu€s ‚ travailler ensemble. La situation sera ainsi qualifi€e de crise puisqu’il en r€sulte un changement d’‚tat.
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€ INHESJ 2011. Ce document peut •tre repris ou cit‚ en faisant obligatoirement mention de la source. 15
CHAPITRE 2
Le processus int‚gr‚ de gestion de crise
La compr€hension des crises, et leur int€gration dans les pratiques manag€riales d’une organisation publique ou priv€e, peut s’appuyer sur deux approches compl€mentaires: l’approche de … type
€v€nement † qui conŠoit la crise comme un €v€nement inattendu, l’approche de … type processus † qui appr€hende la crise comme r€sultant d’un long processus de maturation, chacune apportant des cl€s de d€cryptage et de pr€paration utiles aux d€cideurs.
2.1. Une vision de la crise selon l’approche de …type ‚v‚nement†
Selon cette approche, une situation de crise r€sulte de la mat€rialisation d’un risque, d€nomm€
€v€nement d€clencheur. Ce dernier est unique ou multiple, impr€visible, contingent, de faible probabilit€ d’occurrence et de forte intensit€. Ce ph€nomƒne impacte de maniƒre brutale, destructive, sans avoir €t€ pr€vu lors de la planification, les communaut€s et les intervenants, provoquant un €tat de choc, de surprise.
De nombreuses difficult€s apparaissent lors de la phase de r€ponse (ou d’urgence) : spatialit€ et gravit€
des dommages importants, impacts des structures fonctionnelles et sociales d’un territoire, blocage de l’action des intervenants.
Cette approche conŠoit donc la crise comme le paroxysme d’une catastrophe ayant une temporalit€
marqu€e : la naissance de la crise coŽncide avec l’apparition de l’€v€nement r€v€lateur et s’estompera progressivement, au fur et ‚ mesure des r€ponses op€rationnelles qui seront apport€es pour y mettre un terme.
Adopter ce mode de pens€e suggƒre que la crise est exogƒne aux organisations. De fait, les mesures de pr€vention et de pr€paration se focalisent sur les €tudes de risques (al€a et vuln€rabilit€) et la planification de la r€ponse.
2.2. La vision processus de crise : vers une approche int‚gr‚e de la crise
Depuis le d€but des ann€es 1980, certains travaux postulent que les crises peuvent r€sulter de l’action ou de l’inaction des organisations. Ces situations sont provoqu€es par un €v€nement et … un traitement inad‚quat des informations par les organisations †. Adopter une vision processus permet de mieux comprendre les facteurs organisationnels et humains ‚ l’origine de l’€mergence d’une crise.
Ce processus peut „tre d€compos€ selon sept €tapes successives (voir page suivante, figure 1)
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La phase de fonctionnement normal englobant la p‚riode d’incubation (1), la pratique du retour d’exp‚rience (6) et les r‚ajustements manag‚riaux (7);
L’‚v‡nement d‚clencheur(2) ;
La phase de criseavec la phase d’urgence ou phase aigŠe (3), la r‚ponse op‚rationnelle (4), la sortie de crise (5) ;
Figure 1 : Le processus d’‚mergence d’une crise.
2.2.1. La phase de fonctionnement …normal† : Etat 1 (‚tat initial)
Lors de cette phase, les organisations, qu’elles soient priv€es ou publiques, sont en mode de fonctionnement normal. Les acteurs adoptent des mesures de pr€vention et planifient leurs r€ponses.
Ceci passe, par exemple, par la construction de barriƒres techniques pour r€duire l’al€a et diminuer la vuln€rabilit€ des enjeux, la d€finition de systƒmes d’alerte des populations, le changement de l€gislation, la conduite de projets de recherche permettant d’€toffer la connaissance scientifique sur un ph€nomƒne dangereux, la cr€ation d’un manuel de crise, la constitution d’une salle de crise.
La p‚riode d’incubation (phase 1du sch‚ma)
La phase d’incubation correspond ‚ une p€riode d’accumulation d’imperfections, d’anomalies ou de vuln€rabilit€s, de d€faillances techniques ou organisationnelles pendant la phase de fonctionnement normal d’une organisation. Durant cette phase initiale, un terrain propice aux crises se d€veloppe.
Cette p€riode peut „tre de dur€e plus ou moins longue. Pour exemple, la p€riode d’incubation pr€c€dant l’accident de la navette Challenger a dur€ quatre ans pendant lesquels des anomalies se sont accumul€es. Ces imperfections se transforment en facteurs de vuln€rabilit€, causes de crise.
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€ INHESJ 2011. Ce document peut •tre repris ou cit‚ en faisant obligatoirement mention de la source. 17 2.2.2. La mat‚rialisation du risque : l’‚v‡nement d‚clencheur (phase 2)
L’€v€nement d€clencheur intervient sur un terrain fertile aux crises. Le potentiel danger (caract€ristique de l’€v€nement) se combine aux vuln€rabilit€s organisationnelles accumul€es pendant la phase d’incubation et met en €veil des d€faillances organisationnelles ou techniques. Le d€placement du terrain de l’accident vers le terrain de la crise s’opƒre sous l’action de facteurs aggravants qui amplifient la situation initiale et complexifient la gestion et la r€solution de la situation.
Les cons€quences sont plus marqu€es, des problƒmes de prise de d€cision et de r€solution apparaissent.
2.2.3. Le d‚but de la crise et sa r‚solution (phases 3, 4 et 5)
La crise d€bute lorsque les organisations perdent la ma•trise de l’€v€nement d€clencheur et des cons€quences. Les crises ont €galement une cin€tique (rapide ou longue) li€e, d’une part, ‚ celle de l’€v€nement d€clencheur, mais €galement aux probl€matiques sous-jacentes. Ainsi, certaines crises, qualifi€es de crises longues, peuvent durer plusieurs mois, comme par exemple les crises sanitaires.
Les plans de continuit€ d’activit€ (PCA) sont particuliƒrement adapt€s ‚ de telles situations. Il concerne tout aussi bien les pouvoirs publics que les entreprises. Pour les Etats, ils permettent d’am€liorer la r€silience des services vitaux ; pour les entreprises, ils constituent un €l€ment de leur p€rennit€. Ce document est toujours de niveau strat€gique. Des guides et des aides ‚ la r€alisation des PCA sont disponibles sur de nombreux sites5.
2.2.4. Le retour d’exp‚rience et les r‚ajustements manag‚riaux (phases 6 et 7) Aprƒs ces bouleversements, les organisations voient se profiler la fin de la crise. Cependant, la vigilance des d€cideurs pendant cette phase de transition doit „tre maintenue afin d’€viter l’apparition de nouveaux problƒmes.
La conduite d’un retour d’exp‚rienceaprƒs crise se g€n€ralise de plus en plus au point de devenir, dans certaines organisations, une proc€dure non n€gociable. En effet, le pr€alable aux r€ajustements et
‚ l’apprentissage est la d€tection des dysfonctionnements plutˆt que des erreurs : il s’agit de poser un diagnostic op€rationnel pour d€gager des axes d’am€lioration et non pas de d€signer des coupables ou de trouver des boucs €missaires. De cette pratique doivent d€couler des r€ajustements manag€riaux qui se traduiront par la mise en place de plans d’action. Certains seront adopt€s dans l’urgence afin de pallier ‚ des manquements naissants ou r€v€l€s aux d€cideurs.
D’autres seront planifi€s sur le long terme et r€sulteront soit de l’adoption d’une nouvelle l€gislation, soit d’une r€forme d’une politique publique existante, mais remise en cause par la crise elle-m„me. En effet, la crise est un r€v€lateur de la d€ficience de certaines politiques publiques ‚ l’origine de
5A titre d’exemple l’ANACT (Agence nationale pour l’am€lioration des conditions de travail), le CLUSIF, le site gouvernemental d€di€ aux pand€mies mettent ‚ disposition de nombreux documents d’aide ‚ la r€alisation des PCA.
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€ INHESJ 2011. Ce document peut •tre repris ou cit‚ en faisant obligatoirement mention de la source. 18 vuln€rabilit€s territoriales et organisationnelles et fait prendre conscience aux repr€sentants de l’’tat des limites de leur capacit€ ‚ prot€ger la s€curit€ des populations.
Cette phase dite de retour ‚ une situation … stable †, de temporalit€ variable, s’inscrit dans la dur€e et intƒgre entre autres, la reconstruction, la r€habilitation de diff€rents enjeux, le d€dommagement des pertes. L’utilisation du terme … retour ‚ la normale † est assez subjectif et le chemin est difficile, qui plus est pour des personnes ayant subi des dommages corporels parfois irr€versibles, perdu leurs biens ou une personne proche. Les mesures adopt€es par l’’tat, les €lus locaux et les populations permettront de revenir ‚ une situation proche de l’originelle, mais non identique puisque la vuln€rabilit€ des personnes ou de la zone impact€e est, de facto, modifi€e. Le systƒme se retrouve dans un nouvel €tat (€tat 2). Cette €tape alimente ainsi la phase d’activit€ normale.
Deux visions principales du concept de crise cohabitent. Ces deux conceptions, sans „tre oppos€es, sont compl€mentaires. La premi‡re approche tend ˆ superposer ‚v‡nement et crise : c’est la vision … ‚v‚nementielle † qui, d€finit la crise comme un €v€nement unique sans … vie † ant€rieure.
Crise et €v€nement d€clencheur sont alors confondus.
La seconde approche est de type … processus †. Elle inscrit la crise dans une dynamique temporelle plus vaste. Selon cette conception, la crise est le r€sultat d’une longue p€riode d’incubation mise en
€veil sous l’action d’un €v€nement d€clencheur. Les racines des crises trouvent leurs origines en amont de l’€v€nement d€clencheur, au sein des organisations.
Une crise et son €vƒnement d€clencheur (ou r€v€lateur) sont deux situations distinctes mais inter- reli€es. Dans la perspective de ma•trise d’une crise, une organisation aura tout int€r„t ‚ privil€gier une approche de type processus qui pr€sente l’avantage de la globalit€ et qui intƒgre en tout €tat de cause la vision €vƒnementielle.
A ne vouloir privil€gier, comme cela se constate encore, une approche se focalisant uniquement sur les
€v€nements g€n€rateurs de crise, une organisation prendra le risque d’occulter certaines failles organisationnelles ‚ l’origine de la cr€ation d’un terrain vuln€rable et fertile aux d€veloppements des crises.
A ce stade, les objectifs des d€cideurs publics et priv€s sont communs. Il s’agit d’€viter une crise ou de ma•triser cette derniƒre lorsqu’elle se mat€rialise. Pour se faire, les pratiques de gestion doivent „tre int€gr€es et continues, tout au long du processus de crise comme l’expose la figure 2.
© INHESJ 2011. Ce document peut être repris ou cité en faisant obligatoirement mention de la source. 19 Figure 2 : Le processus intégré de gestion des crises.
© INHESJ 2011. Ce document peut être repris ou cité en faisant obligatoirement mention de la source. 20
CHAPITRE 3
« Surmonter les difficultés structurelles et culturelles »
3.1. Surmonter les obstacles structurels et culturels à la coopération public/privé
Dans le domaine de la gestion de crise les €changes entre secteurs public et priv€ sont indispensables.
En effet pour des raisons ‚ la fois culturelles et r€glementaires – et notamment ‚ cause d’imp€ratifs de classification des documents – les administrations €prouvent parfois des r€ticences ‚ partager l’information avec des interlocuteurs du secteur priv€. A l’inverse, les entreprises sont parfois r€ticentes ‚ partager des informations avec les administrations encore trop souvent perŠues comme
… contrˆleurs † plutˆt que comme des partenaires. En d€pit d’une volont€ de coop€ration affich€e, les
€changes ne sont pas toujours aussi importants qu’ils pourraient l’„tre. Ce simple constat souligne la n€cessit€ de r€aliser et de structurer des partenariats forts entre les deux sphƒres.
Au-del‚ des questions r€currentes de classification de l’information, la priorit€ est de travailler ‚ cr€er un climat de confiance r€ciproque. Il est donc souhaitable de recenser trƒs pr€cis€ment les points de blocages qui surviennent ‚ l’occasion d’une action de coop€ration. Seule une connaissance approfondie de ces points est susceptible d’att€nuer les difficult€s sur lesquelles bute encore trop souvent le partage d’information entre secteurs public et priv€ et de permettre ainsi, par le biais de m€canismes bien identifi€s, ‚ renforcer la confiance qui est l’un des moteurs de l’am€lioration de la communication.
Parmi les pistes identifi€es par de nombreux travaux sur la gouvernance – dont ceux de l’OCDE – figurent les pr€conisations suivantes :
effectuer un d€cryptage des cartographies d’autorit€ et de responsabilit€s au sein des pouvoirs publics et dans le secteur priv€ ;
am€liorer la lisibilit€ des sites internet des administrations pour rendre la navigation plus intuitive ;
mettre en place des politiques de partage d’information sur la s€curit€ fond€es sur un postulat d’ouverture en n’interdisant l’accƒs qu’aux informations sensibles ;
conclure des partenariats strat€giques transnationaux de partages d’informations entre les Etats et entre les op€rateurs priv€s disposant des plus forts r€seaux internationaux ou participant ‚ une activit€ li€es aux infrastructures vitales ;
organiser des r€unions d’€changes r€guliƒres sur les €l€ments de langage entre les principaux acteurs dans le but principal de clarifier et de rendre plus efficaces le partage d’informations au sein des pouvoirs publics ;
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accro•tre les actions de sensibilisation et de formation ;
maintenir un niveau €lev€ de recherche scientifique en matiƒre de s€curit€ et en particulier sur les €changes de connaissances entre pouvoirs publics et secteur priv€ (ANR, pˆles de comp€titivit€, PCRD….)
3.2. Les difficultés individuelles
On rangera principalement dans cette cat€gorie les biais cognitifs et le stress. Il ne s’agit pas de r€aliser ici une pr€sentation exhaustive de ces facteurs humains mais de signaler leur importance et la n€cessit€ pour toute organisation, publique ou priv€e de les prendre en compte. Leur d€ni ou leur simple sous-estimation conduirait ‚ les ranger dans la cat€gorie des facteurs aggravants, alors que, quand ils sont bien identifi€s, ils font partie d’un environnement maitris€.
Un biais cognitifest une erreur syst€matique dans la prise de d€cision et / ou le comportement adopt€
face ‚ une situation donn€e r€sultant d'une faille ou d'une faiblesse dans le traitement des informations disponibles. Pour en comprendre le m€canisme il est n€cessaire de rappeler que le cerveau humain peut se sch€matiser comme €tant organis€ autour de trois circuits :
1) Le circuit primitif examine les principaux €l€ments d’une situation de danger sans s’attarder sur les d€tails. Il va pr€parer une r€ponse rapide au danger avant de comprendre la nature de la menace. Le circuit est rapide mais impr€cis. Il va g€n€rer la diffusion d’adr€naline. C’est ce systƒme qui fait que l’on va se prot€ger instinctivement le visage ou courir pour €chapper ‚ ce qui est perŠu comme une agression.
2) Le second circuit donne la capacit€ au cerveau d’affiner sa r€action. Il va ainsi comparer la situation qui a g€n€r€ le stress ‚ d’autres situations contenues dans la m€moire. Ce processus g€nƒre une image de la situation plus pr€cise mais c’est ‚ ce niveau que le biais cognitif peut se cacher. Il va faire surgir des faits qui vont s’imposer au raisonnement en induisant un risque de d€cision erron€e6. En situation de stress intense, le reflux de m€moire des d€tails d’une ancienne catastrophe, imposera un biais de jugement sur la situation donn€e. La prise de d€cision va alors se faire sur des informations imm€diatement disponibles, sans chercher ‚ en acqu€rir de nouvelle concernant la situation. Il va sans dire que la prise de risques est accrue car la d€cision va privil€gier la disponibilit€ au raisonnement.
3) Le circuit final est le circuit conscient qui est le siƒge de la prise de d€cision. C’est ‚ ce niveau que le choix entre plusieurs possibilit€s offertes par le circuit rationnel sera r€alis€.
Nous citerons les trois principales cat€gories de biais cognitifs dans lesquelles chacun peut retrouver un exemple personnel :
6A titre d’exemple, en situation de stress intense, la panique fera qu’une personne se trouvant dans un immeuble en feu prendra des risques inconsid€r€s en cherchant ‚ fuir par les escaliers ou en sautant par une fen„tre au lieu de se prot€ger et d'attendre les secours. La repr€sentation mentale de l'escalier ou de la fen„tre comme une voie de sortie vers de l’air pur va l’emporter sur d’autres €l€ments qui devraient conduire ‚ la prudence (toxicit€ possible des fum€es, chaleur, etc. …).
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Le biais r€trospectif qui s’explique par le fait que des informations nouvellement acquises sur un €v€nement pass€ sont plus accessibles que des informations plus anciennes ou concernant des sc€narios alternatifs qui spontan€ment ne se raccrochent pas imm€diatement ‚ l’€v€nement en cours.
Le biais du conservatisme avec une repr€sentation mentale facilit€e pour des situations rencontr€es fr€quemment par le pass€.
Des informations r€p€t€es par plusieurs sources ou ‚ plusieurs reprises acquiƒrent plus facilement une repr€sentation mentale et vont surgir trƒs vite ‚ l’esprit. C'est typiquement le m€canisme de la rumeur.
L’effet du stress
L’urgence et le stress favorisent les circuits d€cisionnels trƒs courts, dans lesquels l’intuition des dirigeants est pr€pond€rante, malgr€ les risques de d€rives provoqu€es par les biais cognitifs €voqu€s plus haut. Le stress peut „tre positif. Pour simplifier, on pourrait dire qu’une situation stressante peut engendrer la fuite (intrusion des biais cognitifs) ou favoriser le combat et la prise de d€cision pour surmonter un obstacle. Dans cette hypothƒse l’action sera v€cue comme provoquant de la satisfaction car elle contribuera ‚ r€tablir un €quilibre psychologique.
Le stress est un ph€nomƒne €motionnel qui s’€tale dans le temps. Contrairement ‚ l’affect qui est li€
au temp€rament de l’individu et qui constitue l’un des traits de sa personnalit€, ‚ l’humeur qui est un
€tat passager et ‚ la diff€rence de l’€motion, d€clench€e par une cause sp€cifique, le stress est un processus dynamique qui appara•t, se d€veloppe et finit par se r€sorber. Le stress est la perception progressive d’un d€calage (r€el ou imaginaire) entre les contraintes et les ressources disponibles. Ces contraintes peuvent „tre externes (charge de travail, d€lais, urgence, impr€vu, incertitudes, flou dans les objectifs, absence de priorisation, manque ou, au contraire, excƒs d’informations, pr€sence de tiers) ou internes (besoin de tout contrˆler, volont€ de ma•triser tout dans le d€tail, peur du jugement ou du regard d’autrui, peur de ne pas „tre ‚ la hauteur).
Le stress peut galvaniser ou d€mobiliser mais, dans tous les cas, ses effets psychologiques peuvent „tre att€nu€s en partant de ses manifestations physiologiques (€tirements pour se d€tendre et pour pouvoir de nouveau enregistrer les informations qui seront transmises au cerveau, massages pour d€contracter les muscles et r€duire la tension physique et psychologique, respiration diaphragmique pour oxyg€ner le cerveau et recouvrer sa capacit€ ‚ se concentrer, hydratation r€guliƒre). Ces conseils de bon sens sont souvent oubli€s dans les cellules de crise.
© INHESJ 2011. Ce document peut être repris ou cité en faisant obligatoirement mention de la source. 23 PROCESS COM
La Process Com est une m€thode d’analyse psychologique €labor€e par la NASA dans les ann€es 1970 et utilis€e dans le cadre de son processus de s€lection des candidats ‚ des s€jours longs dans l’espace. L’objectif €tait de ne retenir que des personnalit€s susceptibles de pouvoir cohabiter plusieurs mois dans la promiscuit€ des habitacles. Cette m€thode d’analyse d€crit six types de personnalit€ (travaillomane, pers€v€rant, empathique, r„veur, rebelle, promoteur) en fonction de leur comportement. Elle permet de pr€voir les temp€raments incompatibles en fonction du mode de fonctionnement des individus et non en fonction de leurs affinit€s individuelles. Dans le domaine de la crise, de telles m€thodes contribuent ‚ une meilleure connaissance des €quipes et permettent d’utiliser de maniƒre optimale les capacit€s de chacun en connaissant par anticipation les r€actions personnelles des acteurs quand l’organisation fonctionne en mode crise. Ces outils sont adapt€s ‚ des €quipes bien identifi€es et restreintes et ne peuvent constituer un mode normal de management (ndlr).
© INHESJ 2011. Ce document peut être repris ou cité en faisant obligatoirement mention de la source. 24
3.3. Les difficultés organisationnelles
La gestion de crise s’apparente plus ‚ une discipline en €volution qu’‚ une science exacte en raison notamment de son p€rimƒtre qui touche principalement aux organisations avec la mise en œuvre de pratiques et de processus pouvant se pr„ter ‚ des actions de planification tout en €vitant un strict enfermement dans des cadres. Il ne faut pas oublier que la gestion de crise progresse et €volue gr“ce notamment ‚ l’exp€rimentation et ‚ la diffusion de bonnes pratiques qui viennent att€nuer les difficult€s organisationnelles propres ‚ chaque organisation, qu’elle soit publique ou priv€e.
L’efficacit€ de la r€ponse aux crises d€pend des plans, structures et dispositifs mis en place au pr€alable pour coordonner les efforts des pouvoirs publics et des organisations priv€es. Cela n€cessite de conjuguer la mise au point de systƒmes de protection qui r€duisent la vuln€rabilit€ aux risques avant qu’une crise n’€clate et la disponibilit€ d’outils et de m€canismes permettant de r€agir imm€diatement et efficacement ‚ une crise qu’elle soit nationale, internationale ou qu’elle concerne une entreprise.
Cette approche soulève quatre grandes questions :
Acteurs : qui surveille quels risques potentiels ?
Des informations essentielles sur les risques potentiels pouvant entrain€s une crise sont souvent
€parses entre diff€rents niveaux et diff€rentes autorit€s. Elles sont, de ce fait, difficiles ‚ rassembler et
‚ interpr€ter pour avoir une vue d’ensemble de la situation. Pour les pouvoirs publics, cela concerne nombre consid€rable d’organismes aux niveaux central et local, auxquels il faut ajouter les services op€rationnels et les autorit€s de tutelle, les entreprises, les hˆpitaux, les centres de recherche et les services d’urgence, les systƒmes d’indemnisation des victimes, les plans de reconstruction, la fourniture d’abris, les subventions pour catastrophe et les crises de liquidit€s. Le suivi de ces risques peut att€nuer l’impact €conomique et social d’une catastrophe. Mais une quantit€ ph€nom€nale d’informations incomplƒtes et complexes peut aussi paralyser la capacit€ de prise de d€cision des autorit€s publiques lorsqu’elles doivent prendre des d€cisions essentielles imm€diatement avant ou aprƒs une crise majeure. Cette multiplicit€ se retrouve dans le monde de l’entreprise qui doit faire face de maniƒre similaire aux flux d’informations toujours plus nombreux provenant de son environnement imm€diat et de l’ensemble de ses parties prenantes.
Pour qu’une gestion de crise soit efficace dans des conditions caract€ris€es par de la complexit€ et de fortes tensions, elle doit pouvoir s’appuyer non seulement sur des proc€dures d€taill€es, mais surtout sur une structure d€cisionnelle r€active. Toutes les organisations et tous les individus impliqu€s dans les interventions d’urgence doivent avoir des rˆles et des responsabilit€s clairement d€limit€s et doivent „tre form€s ‚ communiquer et ‚ coordonner leurs actions.7
7 OCDE, Catastrophes de grande ampleur, OCDE, Paris, 2004, p.14.
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€ INHESJ 2011. Ce document peut •tre repris ou cit‚ en faisant obligatoirement mention de la source. 25 Ma structure dispose-t-elle de m‚canismes et de structures de coordination suffisantes pour g‚rer une crise complexe ?
Les centres de d€cision disposent de plusieurs outils pour g€rer les risques (normes, r€glementations de l’assurance et de la r€assurance, fourniture de certains biens et services, etc.) dont ils se servent pour €tayer l’efficience et l’efficacit€ des politiques. En pratique, toutefois, les politiques de risques et les strat€gies de gestion de crise manquent de coh€rence.
Pour am€liorer la coh€rence et l’homog€n€it€ des strat€gies et des politiques de gestion de crise, les centres de d€cision doivent assumer pour la renforcer la coordination entre les diverses phases d’un cycle de crise (pr€vention, €valuation, retour ‚ l’activit€ etc.). On constate encore fr€quemment que le risque est souvent correctement appr€ci€, que les dispositifs d’alerte pr€coce ont bien fonctionn€, mais que les plans d’intervention ne sont pas ‚ la hauteur des €v€nements quand ils se complexifient.
Les nouveaux risques syst€miques, tels que le bioterrorisme, le cyber-terrorisme ou les nouvelles maladies infectieuses sont susceptibles de poser des problƒmes particuliers de planification et de coordination des interventions d’urgence. Cela tient en partie au fait que l’ampleur de la catastrophe risque de soumettre les services d’urgence ‚ des tensions insupportables, de paralyser les intervenants et, fondamentalement, d’exiger des solutions plus innovantes pour affronter la complexit€ logistique, ou d€terminer le moment opportun pour prendre les mesures destin€es ‚ limiter les dommages.
Ma structure dispose-t-elle de connexions ou de correspondants internationaux sur la gestion des vuln‚rabilit‚s et des risques ?
Des crises r€centes ont montr€ leur dimension intrinsƒquement internationale. Les solutions aux crises, le contexte dans lequel elles €voluent et les risques qui les produisent ont une dimension internationale que les d€cideurs doivent prendre en consid€ration lorsqu’ils gƒrent une crise. Les r€seaux
internationaux peuvent donc fournir une base sur laquelle la coop€ration internationale peut se renforcer. Ces r€seaux peuvent contribuer ‚ des €changes d’informations et de connaissances, mais aussi aider ‚ parvenir ‚ des accords, des d€finitions, normes et objectifs communs, et ‚ la coordination d’initiatives nationales. Dans ce champ, il est indispensable de mieux exploiter les synergies et
coop€rer plus €troitement entre secteurs publics et priv€s. Une approche bas€e sur la vuln€rabilit€ peut se r€v€ler compl€mentaire des m€thodes traditionnelles d’identification des risques et permettre de couvrir un champ plus large de risques potentiels. Cela vaut pour les pouvoirs publics comme pour l’entreprise. Cette ouverture vers l’international contribue ‚ renforcer les systƒmes de surveillance et de suivi pour notamment faire face aux nouveaux risques.
Ma structure sait-elle int‚grer l’‚valuation des menaces, des vuln‚rabilit‚s et des risques dans la prise de d‚cision ?
La gestion r€ussie d’une crise pr€suppose la t“che difficile d’€valuer les divers types de risques, vuln€rabilit€s, menaces lorsqu’il s’agit de prendre des d€cisions complexes (politiques pour un Etat, engageant la survie de l’entreprise pour le secteur priv€). Il ne faut pas non plus m€sestimer la perception des menaces et des risques car les attitudes des diff€rentes parties prenantes sont complexes. Cela suppose aussi de s’assurer de la capacit€ ‚ faire face aux €v€nements impr€visibles.
© INHESJ 2011. Ce document peut être repris ou cité en faisant obligatoirement mention de la source. 26 La capacit€ d’affecter des ressources sur de tels €v€nements ne peut que renforcer les capacit€s d’adaptation et de r€action des centres de d€cision publics ou priv€s.
Une gestion et une organisation de crise efficaces supposent la capacit€ ‚ examiner en continu les conditions macro-€conomiques, la gestion des services et des performances, la connaissance des ressources naturelles, les systƒmes techniques, les conditions environnementales, la s€curit€ du territoire et les zones et points de faiblesse (p€rim€triques et humains).
