Depuis la réforme de la fiscalité de l'aménagement en 2012, les communes et les intercommunalités ont la possibilité de moduler la taxe d’aménagement d'un secteur à l'autre de leur territoire. Le taux applicable peut varier entre 1 % et 5 %, puis de 5 % à 20 % sous conditions de travaux à réaliser.
Cette souplesse permet d’adapter localement la contribution fiscale selon les investissements publics à réaliser et de soutenir l’aménagement durable par une fiscalité différenciée. La taxe d’aménagement est un outil au service de l’équilibre entre l’extension et le renouvellement urbain, de la qualité des villes, tout en préservant des fonciers naturels et agricoles. Elle offre aussi un levier sur les activités économiques.
Afin de faciliter la mise en œuvre d’une taxe d’aménagement différenciée, les modalités de création d’au moins 2 secteurs sur la commune ou l’EPCI sont présentées ici, sous un angle opérationnel. Les bonnes pratiques en Pays de la Loire sont rassemblées dans une 2
èmefiche sur ‘Les pratiques de modulation de la taxe d'aménagement des communes et des intercommunalités’.
Les nouveautés du dispositif
Le dispositif en vigueur au 1er mars 2012
La réforme de la fiscalité de l'aménagement, issue de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2010, a remplacé la taxe locale d'équipement (TLE) et différentes participa- tions d'urbanisme par la taxe d'aménagement et le versement pour sous-densité.En vigueur depuis le 1er mars 2012, la part communale de la taxe d'aménagement (TA) a pour objet de financer les investissements rendus nécessaires par l'accueil de populations et d'activités sur la commune ou l'EPCI (art. L331-1 C.Urb).
TEXTEDERÉFÉRENCE - Art. L331-1 C.Urb :
« En vue de financer les actions et opérations contribuant à la réalisation des objectifs définis à l'article L. 101-2, les communes ou établissements publics de coopération intercommunale,[…], les départements et la région d'Ile-de-France perçoivent une taxe d'aménagement. »
Introduction de secteurs à taux différents sur la commune ou l’intercommunalité
Dans le but d'apporter de la souplesse aux collectivités locales, la commune ou l'EPCI compétent en matière d'urbanisme a la possibilité, nouvelle, de faire varier le taux de la taxe d’aménagement selon le quartier, selon le secteur de la communeou de l'EPCI. La création de secteurs à taux différents est l’un des leviers de la fiscalité de l’aménagement, cette fiche n’a pas vocation à tous les aborder.
Cette taxe peut être instaurée par la commune ou l’EPCI (après que les communes lui aient transféreé cette compétence dans les conditions de l’article L.331-2 4° du Code de l’urbanisme), indépendamment de la nature de son document d’urbanisme (PLU, PLUi, POS ou carte communale). Elle s’applique de plein droit pour les communes dotées d’un PLU(i) ou d’un POS, au taux de 1 %, sauf délibération contraire de la collectivité. Elle est également instituée de plain droit dans les communautés urbaines et les métropoles.
Un champ d'application élargi
A la différence de la TLE, les actions et opérations motivant l'instauration de la taxe d'aménagement dépassent les seuls équipements publics pour s'étendre aux aménagements permettant d'atteindre les objectifs poursuivis à l’art. L101-2 du Code de l’urbanisme. (cf. encadré 1).
Janvier 2015
n° 45
service intermodalité aménagement et logement
La fiscalité locale en Pays de la Loire
La taxe d'aménagement
Faire varier la taxe d’aménagement sur son territoire,
un dispositif utile aux communes et EPCI
En conséquence, les types de travaux qui peuvent être financés par la TA sont élargis :
1) aux travaux d'infrastructure :
• voirie, éclairage public ;
• réseaux numériques, d'électricité, de gaz, d'eaux, d'assainissement, ;
• poteaux incendie ; etc.
2) aux travaux de superstructure :
• écoles, crèches ;
• déchetterie ;
• réseau de chaleur ;
• salle de sports ; etc.
3) aux aménagements contribuant à la durabilité du territoire, tels que :
• les circulations douces ;
• la mise en continuité des espaces de nature du quartier rénové avec la trame verte et bleue ;
• les aménagements paysagers permettant la
couture entre le nouveau quartier et l'existant ;
• la prévention des nuisances telles que le bruit (talus, murs anti-bruit, …)
• etc.
La fiscalité de l'aménagement abonde le budget d'investissement de la commune, à la différence des 4 taxes de la fiscalité directe locale qui abondent le budget de fonctionnement.
Cette recette d'investissement n'est pas affectée à une dépense particulière (art. L331-2 C.urb).
Par ailleurs, la taxe d’aménagement ouvre droit à des exonérations de plein droit (art. L 331-7, C.Urb), Les exonérations facultatives de la part (inter-)communale ou départementale portent notamment sur les abris de jardin, certains stationnements, les petits commerces, les locaux artisanaux et industriels, les monuments historiques, les logements financés par un prêt à taux zéro (art. L331-9, C.Urb).
Encadré 1. Les objectifs poursuivis à l’art. L101-2 C.Urb 1° L'équilibre entre :
a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ;
c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels;
d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel;
e) Les besoins en matière de mobilité;
2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville;
3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que
d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile;
4° La sécurité et la salubrité publiques;
5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature;
6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous- sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques
7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables.
Instaurer des taux différents sur la commune ou l'EPCI : quels enjeux ? Après les 1ères années de mise en œuvre de la réforme
qui visaient essentiellement à maintenir le rendement de l'ancienne fiscalité de l'urbanisme, les communes et les EPCI disposent d'une visibilité accrue sur les recettes de la nouvelle fiscalité de l’urbanisme. Ils sont à même d'instaurer des secteurs de taxe d'aménagement aux taux différenciés.
La possibilité de créer des secteurs répond à 2 enjeux : 1- adopter une stratégie de financement du développement urbain anticipatrice : la délibération instaurant la TA et ses taux prennent effet au 1er janvier de l'année suivante et l'essentiel des participations est supprimé depuis le 1er janvier 2015. La fiscalité de l'aménagement demande de prévoir les rentrées fiscales en amont du démarrage des opérations de construction ;
2- coordonner la carte de la fiscalité avec les objectifs d'aménagement portés par le document d’urbanisme. Cette mise en cohérence de la fiscalité avec le PLU(i) peut intervenir dès que son élaboration
/révision définit les secteurs de renouvellement, de densification ou d'urbanisation nouvelle.
La maîtrise financière de l'urbanisation est importante à l'heure où les marges de manœuvre de la fiscalité locale se réduisent. La fiscalité de l'aménagement permet aussi de dégager des moyens au profit d'un développement urbain qualitatif et durable pour réaliser, par exemple, des liaisons douces, des espaces verts.
C’est un levier supplémentaire de maîtrise et d'orientation du développement urbain, à associer à d'autres outils pour inciter au renouvellement urbain et/ou au maintien des espaces agricoles ou naturels, en application de l’article L331-1 (C.Urb).
Les secteurs de TA apportent en effet une 2ème avancée par rapport à une taxe d'aménagement uniforme sur la commune : les nouveaux ménages et entreprises les plus contributeurs sont installés sur les lieux nécessitant des investissements supérieurs de la collectivité locale (comme sous le régime antérieur des participations).
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Mise en œuvre des secteurs de taxe d'aménagement La sectorisation des taux peut être instaurée par toutes
les communes et EPCI qu’un document d'urbanisme soit ou non en vigueur : plan local d'urbanisme intercommu- nal (PLUi), plan local d'urbanisme (PLU), plan d'occupation des sols (POS), carte communale ou registre national de l’urbanisme.
L'instauration d'une taxe d'aménagement (TA) à des taux différents selon les secteurs du territoire intercommunal ou communal repose sur deux modalités bien distinctes :
1. la TA de droit commun , 2. la TA majorée.
La TA de droit commun: un levier souple de modulation des taux entre 1% à 5 % sur le territoire
La création de secteurs taxés entre 1% et 5% est la modalité qui offre le plus de souplesse à la collectivité locale qui souhaite moduler la fiscalité locale de l'aménagement. Elle est régit par l’article suivant : TEXTEDERÉFÉRENCE - Art. L331-14 C.Urb :
« Par délibération adoptée avant le 30 novembre, les communes ou établissements publics de coopération intercommunale bénéficiaires de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement fixent les taux applicables à compter du 1er janvier de l'année suivante.
Les communes ou établissements publics de coopération intercommunale peuvent fixer des taux différents dans une fourchette comprise entre 1 % et 5 %, selon les aménagements à réaliser, par secteurs de leur territoire définis par un document graphique figurant, à titre d'information, dans une annexe au plan local d'urbanisme ou au plan d'occupation des sols. A défaut de plan local d'urbanisme ou de plan d'occupation des sols, la délibération déterminant les taux et les secteurs ainsi que le plan font l'objet d'un affichage en mairie, conformément aux dispositions des articles L. 2121-24 et L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales.
La délibération est valable pour une période d'un an.
Elle est reconduite de plein droit pour l'année suivante si une nouvelle délibération n'a pas été adoptée dans le délai prévu au premier alinéa. [...] »
La délimitation de secteurs communaux soumis à des taux différenciés assure aux pétitionnaires une meilleure adéquation entre leur contribution fiscale et les coûts collectifs de l'urbanisation. Par exemple, un taux moindre pourrait être appliqué dans le centre-bourg où les réseaux existants sont dimensionnés pour la population par rapport aux villages à l'écart dont les réseaux demandent des nouveaux investissements.
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En termes de mise en œuvre, la délimitation des secteurs de TA à la parcelle cadastrale améliore la visibilité du taux applicable aux constructions futures (Cf.N
Projet à cheval sur 2 secteurs, page suivante).Le taux minimum applicable est de 1% : il n'est pas
possible d'exonérer totalement un secteur de la taxe d'aménagement.
Les collectivités (département et commune ou EPCI) disposent du levier des exonérations facultatives afin que certaines constructions n’acquittent pas de TA, mais l'ensemble du territoire en bénéficie. Pour mémoire, ces exonérations portent notamment sur les logements sociaux, les résidences principales financées par un PTZ+, les locaux industriels et artisanaux.
La TA majorée : maîtriser les coûts de l'urbanisation dans des secteurs délimités
La taxe d'aménagement peut être instaurée, dans certains secteurs du territoire, à un taux compris entre 5% et 20%, à condition que la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux soit rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs (L331-15 C.Urb).
La taxe d'aménagement est alors dite TA majorée. Sa mise en place est équivalente à celle d'une participation.
Ce taux supérieur à 5% doit être motivé dans la délibération de la commune ou de l'EPCI. Le taux majoré peut être défini en fonction :
– du coût des travaux à réaliser par la collectivité (à justifier),
– de la structure du parcellaire et du nombre de logements ou de pétitionnaires attendus,
– du volume des surfaces de plancher anticipé par la collectivité locale,
– en appliquant un pourcentage à définir, au prorata de l'usage fait par les occupants du nouveau projet des équipements réalisés (L331- 15 C.Urb.), comme les participations de l'ancien dispositif.
La TA majorée vise principalement à maîtriser financièrement les coûts de l'urbanisation. Par exemple, en cas de construction de 10 logements de 100 m², une TA majorée à 10 % aurait un rendement de plus de 35 000 €, comparé à 10 600 € issus d’une TA à 3 %.
La TA majorée apparaît adaptée notamment aux contextes suivants :
1. les constructions anticipées seront plutôt réalisées en diffus, c'est-à-dire qu'elles sont portées par un nombre élevé de pétitionnaires futurs, plutôt sous la forme de logements individuels groupés ou de maisons ;
2. dans les territoires où le taux de la TA classique approche 5%, si des travaux substantiels sont nécessaires sur certains sites ;
3. le quartier de renouvellement urbain ou d'urbanisation nouvelle - en particulier dans les écarts - est insuffisamment équipé au regard des objectifs cités par l'article L101-2 (C.Urb).
N
Arbitrer entre des outils incompatiblesLa participation pour assainissement collectif (PAC) qui relève du Code de la Santé publique, ne peut se cumuler avec la TA majorée dès lors que le secteur est majoré pour des motifs liés aux réseaux d’assainissement.
De plus, la mise en place d’une TA majorée entraîne la non-application des participations lorsqu’elles ont été mises en place dans le ou les secteurs concernés.
Enfin, la création d’une zone d’aménagement concertée (ZAC) entraîne la non-application de la taxe d’aménagement sur les espaces concernés. Dans les ZAC, les constructions et aménagements sont exonérés de la part communale de la taxe d’aménagement (majorée ou non) à condition que le financement des
équipements publics – réseaux, espaces verts et stationnements - soit mis en tout ou partie à la charge de l’aménageur ou du constructeur (art. R 331-6, C.Urb).
N
Choisir le bon outilDans le cas d'un petit nombre de parcelles à équiper ou bien lorsqu’un tènement foncier fait l'objet d'un même projet, le projet urbain partenarial (PUP) peut être un outil de financement plus judicieux que la TA majorée qui permet une négociation entre la collectivité locale et l'aménageur-constructeur. Le choix de l'outil va dépendre des capacités de la collectivité à privilégier le préfinancement des équipements publics ou le portage financier.
Conditions de réussite et précautions
Il appartient aux collectivités d'engager une réflexion quant à leur politique d'aménagement en vue de mettre en place une sectorisation de la taxe d'aménagement. Elle peut être menée en collaboration avec les services de l'État compétents en matière de planification et de fiscalité de l'urbanisme qui peuvent conseiller les collectivités.
A ce stade de la mise en œuvre de la réforme, quatre conditions de réussite et précautions retiennent l'attention.
Informer les pétitionnaires
Il apparaît important que les communes et les EPCI informent les pétitionnaires de l’instauration et des variations de la fiscalité de l'aménagement sur le territoire. Lorsqu’une contribution accrue au financement des investissements publics est en place dans les secteurs sous-équipés, les nouveaux ménages et entreprises informés sont à même d'anticiper les charges à venir et, si nécessaire, de les intégrer au coût du projet.
Cette information est d'autant plus utile dans les cas : 1. de TA majorée ;
2. d'écart de taux significatif entre les secteurs au regard du coût du projet du pétitionnaire ; 3. où le document d'urbanisme est un POS, une
carte communale ou le RNU en l’absence de document d’urbanisme.
Conformément au décret n°2013-142 du 14 février 2013, la carte des taux dans les différents secteurs de la commune ou de l'EPCI est annexée au PLU, sans enquête publique (art. R123-3, C.Urb.).
Une sectorisation connue des pétitionnaires pourrait indirectement orienter les installations vers les quartiers déjà équipés, si l'écart de taux a un effet déterminant sur le coût total du projet de construction.
Choisir les périmètres
Pour adosser sa stratégie fiscale à sa politique d'aménagement, la collectivité locale est amenée à identifier, par secteur de développement urbain, les équipements et les aménagements publics à réaliser.
Dès lors que les investissements de la collectivité locale
bénéficieront à des quartiers particuliers, il peut apparaître opportun de moduler la taxe d'aménagement, comme dans le dispositif précédent des participations d'urbanisme.
La définition des périmètres des secteurs de taxe d'aménagement peut s'appuyer sur le diagnostic foncier du document d'urbanisme, en particulier sur l'analyse de la capacité de densification et de mutabilité présentée dans le PLU(i) depuis la loi ALUR.
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Projet à cheval sur 2 secteursL'article R. 331-8 du code de l'urbanisme impose, pour les projets situés sur des secteurs comportant des taux différents, que soit retenu le taux le moins élevé pour le calcul de la taxe d'aménagement (TA), applicable au-dit projet. Cette disposition s’inscrit dans une volonté de simplification.
Dans le cas d'un projet de construction dont 93 % de la surface se situe dans un secteur à taux majoré à 20 % et 7 % dans un secteur à 5 %. En application de l'article R.331-8 (C.Urb), le taux de 5 % sera appliqué sur toute la surface du projet pour le calcul de la taxe d’aménagement avec pour conséquence un important préjudice financier pour la commune (Sénat 22 mai 2014).
Enfin, la TA majorée ne peut s'appliquer à l'ensemble du territoire communal ou inter-communal. Elle porte sur un secteur délimité. Si les charges d'urbanisation de la collectivité sont globalement significatives, un financement via la fiscalité directe locale sera privilégié.
Choisir l'écart de taux entre les secteurs
La modulation des taux dans une fourchette comprise entre 1% et 5% est fondée sur les aménagements à réaliser (art. L331-14 C.Urb). En pratique, la collectivité locale est donc amenée à estimer le coût des équipements publics et les aménagements à réaliser selon les secteurs.
Rappelons qu'à la différence de la TLE, les actions et opérations motivant l'instauration de la taxe d'aménagement dépassent les seuls équipements publics pour s'étendre aux aménagements permettant d'atteindre les objectifs cités à l’article L.101-2 du Code de l’urbanisme (Cf. pp 1-2).
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Points d'attentionLa sectorisation des taux ne doit pas générer une rupture d’égalité des contribuables devant les charges publiques.
Les constructions existantes sont susceptibles d'évoluer (agrandissement, aménagement des combles, garage, piscine, abri de jardin, panneaux photovoltaïques au sol). Elles sont aussi soumises à un niveau modulé de TA selon le secteur communal / intercommunal. La création des secteurs de TA ne devra pas décourager la densification des quartiers déjà urbanisés.
Maintenir le rendement fiscal
Dans les secteurs, les taux de la taxe d'aménage- ment peuvent être révisés annuellement par délibération avant le 30 novembre de l'année N, pour une entrée en vigueur au 1er janvier N+1. Ceci permet d'ajuster les recettes fiscales d'urbanisme.
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Maintenir les recettesEn présence de secteurs de TA, les recettes fiscales vont dépendre de la localisation infra-communale des constructions et aménagements réalisés.
Lorsque la majorité des autorisations d'urbanisme sont localisées dans quelques secteurs (lotissements,…), il est aisé de définir des secteurs de TA davantage contributeurs. Ceci permet de maintenir les recettes fiscales nécessaires à l'équipement de ces nouveaux quartiers. En complément, un niveau moindre de taxe d'aménagement sur le reste du territoire incite à la densification du pavillonnaire par division des terrains tout en assurant la maîtrise financière de l'urbanisation.
Lorsque les constructions sont plutôt dispersées sur le territoire, l'abaissement du taux principal relève d'un arbitrage entre rendement fiscal et politique d'aménagement de la part de la collectivité locale.
Conclusion
Ce dispositif est progressivement mis en pratique par les communes et intercommunalités des Pays de la Loire.
Un premier retour d’expériences est présenté dans la publication « Les pratiques de modulation de la taxe d'aménagement des communes et des intercommunalités » (DREAL, 2015).
Pour en savoir plus....
DREAL des Pays de la Loire, 2015, « Les pratiques de modulation
de la taxe d'aménagement des communes et des intercommunalités », janvier, 5 p.
http://www.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/les-taxes-locales-r1128.html DREAL des Pays de la Loire, 2014,
« la taxe d'aménagement au 1er janvier 2014 », avril, 12 p
http://www.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/les-taxes-locales-r1128.html Ministère de l'Egalité des Territoires et du Logement, 2013,
« Le PUP. Projet urbain partenarial », juin, 11 p
http://www.territoires.gouv.fr/IMG/pdf/le_projet_urbain_partenarial_juin_2013_.pdf
Liste des sigles
PLU : plan local d'urbanisme
PLUi : plan local d'urbanisme intercommunal POS : plan d'occupation des sols
PTZ : prêt à taux zéro
RNU : règlement national d'urbanisme
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service intermodalité aménagement
Cette publication a été réalisée avec l'appui des Directions départementales des territoires de la Loire-Atlantique, du Maine et Loire, de la Mayenne, de la Sarthe et de la Vendée.
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Service intermodalité aménagement et logement
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