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Ouverture du marché de l’électricité:
Effets pour le canton de Berne
Etude commanditée par l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) et la Direction des travaux publics, des transports et de l’énergie du Canton de Berne (TTE)
Information: Felix Walter et David Kramer, ECOPLAN Email: [email protected], [email protected]
http://www.ecoplan.ch
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Table des matières
1 L'essentiel en bref ... 2
2 Contexte et mandat de l'étude... 3
3 Grandes lignes de l'ouverture du marché de l'électricité... 3
4 Economie électrique dans le canton de Berne: préliminaire ... 5
5 Effets de l'ouverture... 8
5.1 Effets pour les coûts et les revenus des EE ... 8
5.2 Stratégies possibles des EE... 8
5.3 Conséquences régionales... 9
5.4 Effets pour les ménages, les entreprises et l'économie nationale ... 10
5.5 Effets pour l'environnement ... 10
6 Le rôle des pouvoirs publics... 10
7 Conclusions ... 12
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1 L’essentiel en bref
La présente étude analyse les effets possibles de la prochaine ouverture du marché de l'électricité pour les entreprises électriques de petite et moyenne importance, les com- munes et le canton en prenant comme exemple le canton de Berne. Ensemble avec d'autres, elle veut fructifier la discussion relative à la future loi sur le marché de l'électrici- té en fournissant des données utiles.
Relevons d'emblée qu'il est impossible actuellement de pronostiquer de façon fiable l'évolution du marché de l'électricité. Nous appuyant sur des analyses circonstanciées et de nombreux entretiens, nous estimons que les développements les plus probables sont les suivants:
❏ Des effets relativement faibles: dans le cas d'une ouverture modérée du marché de l'électricité, les pertes de rendement et de bénéfice des entreprises électriques (EE) seront relativement faibles dans le canton de Berne, notamment parce que le nombre de grands clients pouvant accéder au marché est assez petit. Cela dit, la pression gé- nérale sur les prix entraînera des rationalisations.
❏ Un changement structurel nécessaire: dans la plupart des communes, des efforts seront rapidement entrepris pour rendre les EE autonomes (société anonyme ou en- treprise indépendante de droit public). Dans quelques cas, elles se regrouperont par région ou se rallieront aux Forces Motrices Bernoises (FMB).
❏ Des effets régionaux de faible amplitude: dans les régions périphériques, les prix pourraient baisser un peu moins que dans les centres, dû notamment aux coûts de distribution légèrement plus élevés.
❏ Des avantages économiques indéniables: les entreprises et dans une moindre me- sure les ménages profiteront des prix plus bas du courant, partant, des prix légère- ment plus bas des biens de consommation. En outre, l'ouverture augmentera l'effi- cience et améliorera l’attrait de l’espace économique.
❏ Des ristournes aux communes en baisse: la concurrence induira probablement une baisse des ristournes aux communes, dans de nombreux cas excessives. Les finan- ces communales pourraient s'en ressentir.
❏ Des effets environnementaux relativement réduits: à défaut de mesures d'appoint appropriées, l'ouverture pourrait hypothéquer quelque peu la réalisation des objectifs environnementaux (ménagement de l'environnement et des ressources naturelles, utilisation rationnelle de l'énergie et des énergies renouvelables).
Quant au besoin/possibilités d'action des pouvoirs publics, nous recommandons au can- ton (en ce qui concerne les FMB) et en particulier aux communes:
❏ d'examiner sans retard et en profondeur la stratégie de leurs EE et les effets possi- bles pour les finances publiques;
❏ de poursuivre et de renforcer la politique énergétique cantonale et communale de manière ciblée.
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2 Contexte et mandat de l'étude
Depuis le début de 1997, on assiste à la libéralisation progressive du marché de l'électri- cité dans l'Union européenne. En Suisse, le projet de loi sur le marché de l'électricité (LME) entre dans la phase de consultation au début de 1998.
Afin d'améliorer les bases de décision correspondantes, l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) a commandé des études sur les investissements non amortissables (INA) et sur les répercussions de l'ouverture du marché de l'électricité pour l'ensemble de la Suisse.
Parallèlement, l'OFEN et la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie du Canton de Berne (TTE) ont commandé la présente analyse des effets et des possibili- tés d'action aux niveaux des petites et moyennes entreprises distributrices d'électricité, des communes et du canton.
A la veille de l'ouverture du marché, il s'avère particulièrement difficile de récolter des données sur l'économie de l'électricité. En outre, les effets de l'ouverture dépendent d'un très grand nombre de facteurs (conditions-cadre à l'étranger, comportement des grands concurrents, évolution de la demande, mesures d'appoint, etc.). Des pronostics exacts sont impossibles dans ces conditions. Aussi, notre étude vise en première ligne à livrer des résultats qualitatifs. Nous nous sommes basés sur l'analyse de rapports de gestion, sur des ouvrages de référence et sur des entretiens approfondis avec des spé- cialistes de la branche et des experts.
3 Grandes lignes de l'ouverture du marché de l'électricité
Dans l'Union européenne (EU), l'heure est à la libéralisation progressive du marché de l'électricité. En d'autres termes: les grands clients, ou clients agréés, peuvent choisir librement leur fournisseur de courant. Ce dernier a le droit de desservir son client, contre rétribution, via le réseau de tiers (Third Party Access).
Dans l'UE, il est prévu d'ouvrir le marché dans un premier temps aux grands clients, puis progressivement aux clients de moyenne importance. Il appartient aux Etats membres de régler les modalités. En Suisse, la loi sur le marché de l'électricité (LME), qui sera mise en consultation au début de 1998, prévoit une réglementation similaire. Pour ce qui con- cerne les conditions d'accès au marché, différentes limites de consommation de courant sont en discussion (valeurs-limites en GWh ou degré d'ouverture du marché).
La question demeure pour l'heure ouverte de savoir si le marché sera entièrement libéra- lisé de sorte que les petits clients également (par ex. les ménages) pourront choisir entre différents fournisseurs, et dans ce cas quand il le sera.
Les revendeurs peuvent acquérir librement autant de courant que les clients agréés en consomment dans leur zone de desserte; en dehors de cela, on ne sait pas encore si et dans quelle mesure ils accéderont au marché.
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Le graphique 1 visualise les principaux effets de la libéralisation.
Graphique 1: les principaux effets de la libéralisation pour les EE et les pouvoirs publics
E ffe t d ’a u g m e n ta tio n L é g e n d e :
L ib é r a lis a t io n
N o u v e lle s p o s s ib ilit é s d ’a c h a t (E E + g r a n d s c o n s o m m a t e u rs ) N o u v e a u x d é b o u c h é s
(p ro d u c t e u rs , e v t l. E E )
P rix à l’a c h a t
P rix à la c o n s o m m a t io n
R e n d e m e n ts / g a in s d e s E E
R a t io n a li- s a tio n s
R is t o u r n e s s u r b é n é fic e s
A ju s te m e n t s tr u c t u re l d e s E E , a llia n c e s , e tc .
E m p lo is ,
in v e s t is s e m e n ts
C h a r g e s p o u v o ir s p u b lic s
C o n s o m m a tio n
A tt r a it d e l’e s p a c e é c o - n o m iq u e / e m p lo is a u n iv e a u d e s g ra n d s c o n - s o m m a t e u rs e t a u tr e s
C h a r g e s p o u r l’e n v iro n n e m e n t
In v e s t is s e m e n ts n o n a m o rt is s a b le s
+
+ +
+ +
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E ffe t d e ré d u c tio n e n g r is : e ff e ts h o r s E E
Selon les études de l'OFEN(1), le renforcement de la concurrence et les nouvelles possi- bilités, plus favorables, de se procurer du courant entraîneront une baisse du prix de l'électricité de 1 à 2,6 ct/kWh (en fonction des scénarios considérés); pour les ménages, les prix resteront plus ou moins constants tant que les marchés ne seront pas entière- ment libéralisés.
1 ECONCEPT (1998), Strommarktliberalisierung.
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Vu la diminution attendue des recettes, les entreprises électriques (EE) se verront pour la plupart contraintes à mettre en œuvre des mesures de rationalisation, même si, de leur côté, elles profitent de nouveaux débouchés et de conditions d'achat plus favorables.
L'ouverture induira une augmentation de la consommation de 0,5% à 0,9%.
Les pouvoirs publics, qui sont les principaux propriétaires des entreprises électriques, seront affectés financièrement, d'une part, par la diminution attendue des ristournes et des taxes d'eau, d'autre part, par les éventuels investissements non amortissables.
4 Economie électrique dans le canton de Berne:
préliminaire
Le graphique 2 illustre la structure de l’approvisionnement en courant du canton de Berne. La société anonyme Forces Motrices Bernoises (FMB) approvisionne directement environ 42% du marché et près de 40% via 85 EE. A côté des FMB, les EE de Berne, avec une part de marché de 15% et de nombreuses relations directes avec des entrepri- ses partenaires, sont la principale EE du canton.
Le Canton de Berne compte au total 120 EE. Hormis les FMB, 17 entreprises produisent plus de 40 GWh par année et approvisionnent ensemble près de 86% du marché, 38 EE en écoulent entre 5 et 40 GWh, les autres moins encore.
La diversité est grande également en ce qui concerne le statut juridique des entrepri- ses: près de trois quarts des EE sont des entreprises communales sans autonomie juri- dique, 13% des société anonymes et 10% des coopératives.
Le secteur de l'électricité occupe environ 4’000 personnes (soit 0,7% des employés du canton).
Par rapport à l'ensemble de la Suisse, les grands clients pouvant accéder au marché en vertu de la future loi sur le marché de l’électricité (LME) sont plutôt rares dans le canton de Berne. Les connaisseurs de la branche partent d'une dizaine de consommateurs de plus 20 GWh et d'environ quatre autres clients utilisant entre 10 et 20 GWh. Alors qu'en Suisse, une limite de 20 GWh correspondrait à un degré d'ouverture du marché de quel- que 12%, cette part serait plus petite dans le canton de Berne.
Nous avons analysé le rendement moyen et les marges de gain brut des EE sur la base des rapports de gestion qui, à notre demande répétée, nous ont été remis par un petit 40% des EE. La plupart font état d'un rendement de 16 à 20 ct/kWh et d'une marge de gain brut de 3 et 9 centimes. Aucune indication n'a permis de conclure que la taille des EE jouait un rôle pour ces valeurs.
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Graphique 2: Structure d'approvisionnement de l'économie électrique bernoise
C onsom m ateurs finaux Entreprises régionau x /
consom m ateurs durables
R evendeurs
Entreprises com m unales
Etranger Entreprises partenaires
EE Berne A utres Entreprises
interrégionales
FM B
(En p artie p ro du ction p ro pre) EE W yn au, La G ou le
EE Reiche nba ch Ju ng fraub ahn
et EE ex tra-canton ales
- d istribu tio n fin ale - co m m e rce
- d ro it de prélè vem ent - o bligation d e fo urn itu re
- co nso m m ation
- e n partie pro du ctio n pro pre
- pro du ction
- p ro du ction - transp ort
- d istribu tio n con som m ateurs fin au x
- Pro du ction - transp ort
- distribu tio n con - som m ateu rs fina ux
Sous les titres „Gains“, „Prestations en nature“, „Ristournes“ et en partie également au titre de financements spéciaux, les EE fournissent des prestations aux communes. Les contre-prestations de celles-ci (par ex. capital, loyer, services administratifs, etc.) ne sont comptabilisées qu'en partie de façon transparente et conformément aux règles du mar- ché. Les rapports de gestion ne permettent pas de déduire dans quelle mesure les ris- tournes excèdent une rétribution conforme au marché du capital-risque. En moyenne, le total des ristournes des EE aux communes se monte à environ 1,5 ct/kWh, ce qui cor- respond à quelque 90 Fr./par habitant ou à 0,9 dixième d'impôt. Notre analyse admet l'hypothèse que près d'un tiers des EE versent des ristournes nettement supérieures aux normes du marché.
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Graphique 3: Gains, prestations en nature, ristournes et contributions au titre de financement spécial en dixièmes d'impôt, 1995
Chaque barre visualise les contributions versées par chaque EE (anonymisée, numerotée) à la commune (selon rapport de gestion)
moyenne
0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
dixièmes d'impôt
contributions au titre de financement spécial ristournes
prestations en nature gains
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5 Effets de l’ouverture
5.1 Effets pour les coûts et les revenus des EE
Dans le canton de Berne également, la pression sur les prix résultant des nouvelles pos- sibilités d'achat, en partie plus favorables, se répercutera sur les revenus des EE. L'am- pleur des pertes dépendra du degré d'ouverture et les estimations à ce sujet varient.
Dans le cas d'une ouverture modérée du marché (environ 20 à 25%, soit accès aussi restreint que possible pour les revendeurs), nous estimons que les pertes des EE seront faibles (inférieures à 3%). Les principales raisons en sont que le canton de Berne ne compte que relativement peu de grands clients pouvant faire fortement pression sur les prix, voire changer de fournisseur. A cela s'ajoute que les coûts annexes d'un change- ment de fournisseur (énergie de régulation, tenue de réserves, investissements néces- saires en termes de négociations, etc.) sont relativement élevés et que les EE peuvent influer sur les coûts du côté des acheteurs.
Dans le cas d'une ouverture large à complète, on peut admettre que les revendeurs et les clients finaux profiteront davantage des possibilités d'achat plus favorables, mettant ainsi sous plus forte pression les FMB et les EE régionales.
5.2 Stratégies possibles des EE
Selon notre estimation, les EE communales sans autonomie juridique accuseront de plus grands désavantages en termes d'efficience dans un marché libéralisé. Il en sera de même à notre avis (en dépit des quelques avantages du système de milice) pour toutes les petites EE (moins de 10'000 abonnés). Les principales raisons en sont les exigences techniques et de management croissantes, les synergies administratives et les possibili- tés de se procurer du courant à prix plus bas. Nous partons donc de l'idée que, dans la plupart des communes, des efforts seront rapidement entrepris pour rendre les EE au- tonomes (société anonyme ou entreprise indépendante de droit public).
Nous présumons en outre que (en fonction des possibilités d'accès pour les revendeurs selon la LME) les avantages d'échelle seront à ce point évidents qu'une fusion régionale ou un rattachement aux FMB seront à l'ordre du jour.
Des regroupements au niveau régional auront une chance surtout s’ils disposent de possibilités de production propres qui se prêtent à la régulation et s’ils sont capables de répondre aux pointes de consommation. Ils pourraient ainsi acheter du courant (énergie en rubans) à meilleur prix. Les regroupements sont d'ailleurs souhaitable au sens d'une concurrence efficace dans le canton de Berne. Dans d'autres cas, un raccordement aux FMB peut s'avérer avantageuse. Pour les EE d'une certaine importances (par ex. villes), il vaudrait la peine d'examiner des alliances avec des partenaires extra-régionaux.
Les conditions d'accès au marché, à régler dans la LME, sont déterminantes pour le rythme de l'ouverture et notamment pour l'optimisation de l'achat pour les revendeurs.
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En outre, la stratégie des FMB en matière de tarifs et d'offres de fusion pourrait jouer un rôle important.
Nous recommandons à toutes les EE du canton de Berne d'examiner rapidement ces stratégies. L’émancipation des EE communales devrait être généralement incon- tournable. Il faudrait dans ce cas veiller à ne pas obstruer le chemin pour une collabora- tion régionale et la participation de capital privé.
Nous estimons qu'il y a lieu d'apprécier positivement les tendances de développement esquissées. Elles augmentent l'efficience et induiront un changement structurel qui va dans l'intérêt d'un approvisionnement compétitif du canton. Les structures existantes qui reposent dans une grande mesure sur des intérêts politiques et une certaine inertie pour- raient être ébranlées. Il faudra sans douter escompter une faible réduction des places de travail en ce qui concerne les EE.
5.3 Conséquences régionales
En principe, la libéralisation ne compromet pas l'approvisionnement des régions périphé- riques. Il y a lieu cependant d'examiner si l'ouverture du marché, qui peut conduire à des prix plus conformes au principe de l'utilisateur-payeur, n'induirait pas des augmentations de prix pour ces régions.
Du côté de l'industrie électrique, nous ne disposons pas, ou n'avons pu obtenir, de cal- culs de coûts différenciés et les estimations varient considérablement. Il ressort de nos analyses que les coûts de distribution ne varient pas en fonction de critères régionaux et ne représentent au demeurant qu'une part relativement modeste des coûts. Mais on admet qu'avec l'ouverture, les taxes de raccordement seront calculées selon le principe de l'utilisateur-payeur plutôt que de façon forfaitaire. Par ailleurs, il est possible que les différences de coûts afférentes à la distribution régionale (des centres urbains ou des centrales vers les régions périphériques) se répercuteront davantage sur les prix, par exemple dans les tarifs des FMB pour les revendeurs. Nous estimons toutefois que ces différences de prix seront relativement faibles; elles ne devraient pas aller au-delà de la variation normale des prix, déjà grande actuellement.
Dans l'ensemble, nous n'escomptons donc pas de différence de prix notables en fonc- tion de la situation ou du type d'agglomération.
Pour ce qui est des emplois, il ne faut pas non plus s'attendre à de grandes disparités régionales, notamment parce que l'exploitation future des centrales n'est pas remise en cause.
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5.4 Effets pour les ménages, les entreprises et l'économie na- tionale
Les entreprises importantes et grandes consommatrices de courant seront les premières à profiter de la baisse attendue des prix. On admet généralement que les tarifs des mé- nages, déjà relativement bas à l'heure qu'il est, demeureront plus ou moins constants.
Dans le cas d'une large ouverture du marché (par ex. accès pour les revendeurs), les ménages et les petites entreprises profiteraient davantage de la libéralisation.
Diverses études arrivent à la conclusion que l'effet indirect sur les prix à la consomma- tion, induit par le report des prix plus bas du courant, sera nettement plus important que l'effet direct de la baisse du prix de l'électricité.
L'économie publique dans son ensemble profitera de la restructuration, dès lors que la concurrence augmente l'efficience, crée des structures conformes au marché et renforce les avantages concurrentiels de situation. La baisse des prix décharge l’économie, ce qui se répercute favorablement sur l’emploi.
5.5 Effets pour l’environnement
Selon les études de l'OFEN, les effets sur l'environnement induits par la faible augmenta- tion de la consommation de courant et la probable croissance des importations seront faibles. Comparé à l’ensemble de la Suisse, il n'y a pas de composantes spéciales à con- sidérer pour le canton de Berne. Cela dit, pour respecter les objectifs de réduction de CO2 retenus, il faudra encore renforcer les efforts en matière de politique énergétique et environnementale aux niveaux du canton et des communes.
6 Le rôle des pouvoirs publics
Dans le canton de Berne, l'approvisionnement en électricité est régie principalement par l'économie privée. Subsidiairement, les communes ont un devoir d'approvisionnement, mais elles peuvent le déléguer à des entreprises. Les possibilités d'action (le besoin d'ac- tion aussi, vu les analyses) du canton et des communes sont donc relativement restrein- tes.
Le tableau 4 montre les principaux objectifs des pouvoirs publics et décrit les effets es- sentiels de l'ouverture.
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Tableau 4: Objectifs des pouvoirs publics et effets de la libéralisation
Objectifs Effets
Approvisionnement en courant à bons prix positif
Approvisionnement suffisant et sûr pas d'effets; tendance à la baisse des coûts et meilleure assise internationale
Emplois/revenus publics effets positifs de situation et sur l’emploi au niveau macroéconomique, faibles effets né- gatifs sur l'emploi au niveau des EE
Equilibre régional, solidarité tarifaire faibles effets négatifs possibles, mais impro- bables, pour les régions périphériques
Equilibre social, effets de distribution effets faibles, les grands consommateurs pro- fitent d’avantage
Ménagement de l'environnement et des res- sources naturelles
faibles effets négatifs
Consommation de courant augmentation modeste (à l'encontre des ob- jectifs de la politique énergétique)
Nouvelles énergies renouvelables faibles effets négatifs Utilisation rationnelle de l'énergie faibles effets négatifs Maintien de recettes adéquates pour les pou-
voirs publics
nette réduction des ristournes, très souvent excessives
Il ressort du tableau 4 que seuls quelques rares objectifs sont touchés négativement et justifient un besoin d'action.
Le tableau 5 visualise les principales mesures possibles.
Tableau 5: Principales mesures du canton et des communes
Marge de manoeuvre resp. besoin d’action
Instrument canton communes
Lois En cas de besoin: promul-
guer une loi d'exécution à la LME (par ex. conditions d'accès pour revendeurs);
év. étudier allégements ou exemption pour établisse- ment de droit public dans la loi sur les communes et sur les ménages financiers.
Examen des règlements En règle générale, la restruc- turation des EDE commu- nales commande des chan- gements de réglementation (généralement avec votation populaire).
Rapports de propriété, in- fluence des entreprises
Le canton en tant qu'action- naire majoritaire des FMB:
examiner/définir la stratégie de propriété.
Repenser la forme juridique et le rôle des communes.
Politique énergétique Poursuivre la politique en cours et la renforcer de fa- çon ciblée (utilisation ration- nelle, standards comme par ex. Minergie, informa-
Utiliser la marge de manoeu- vre disponible (en première ligne bâtiments publics et exécution).
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Marge de manoeuvre resp. besoin d’action
Instrument canton communes
Ristournes Pas de réglementation can- tonale.
Revoir le barème, augmenter la transparence, clarifier les conséquences pour la plani- fication financière.
Information et conseil en matière d'ouverture du marché
A développer, notamment en ce qui concerne les nou- velles formes juridiques;
créer la transparence.
En collaboration avec le can- ton.
Pour le canton, le besoin d'action consiste principalement à
– clarifier rapidement la stratégie des propriétaires pour ce qui concerne les FMB, compte tenu de la LME
– maintenir ou renforcer la politique énergétique le cas échéant, afin d'éviter les ef- fets négatifs possibles dans les domaines „consommation“, „énergies renouvela- bles“ et „utilisation rationnelle de l'énergie“.
Pour les communes, il existe un grand besoin d'action en ce qui concerne le renforce- ment et la réorientation de la fourniture d'électricité, les efforts devant porter en pre- mière ligne sur les changements de statut juridique et les coopérations. Il y a lieu d'en- treprendre sans retard les démarches nécessaires.
En outre, les communes sont elles aussi appelées à renforcer leurs efforts pour ce qui est de la politique énergétique.
7 Conclusions
Nos analyses et discussions ont conduit aux principaux résultats décrits ci-dessous. Vu les incertitudes relatives aux conditions-cadre de l'ouverture du marché, vu aussi les nombreux facteurs d'influence, ces résultats sont à considérer comme les plus proba- bles, mais non les seuls possibles.
❏ En cas d'ouverture modérée du marché, les effets seront relativement faibles pour les entreprises distributrices d’électricité.
❏ La structure du secteur de l'électricité dans le canton de Berne tendra vers un nombre plus petit de EE, plus grandes et plus autonomes; cette évolution se fera d'autant plus rapidement que la libéralisation avancera vite.
❏ Les disparités régionales et les répercussions correspondantes pour les régions péri- phériques seront relativement faibles.
❏ Les entreprises, et en particulier les grands consommateurs de courant, ainsi que, dans une moindre mesure, les ménages, profiteront des prix plus bas de l'électricité, partant, des biens de consommation.
❏ Les ristournes des EE aux communes baisseront, ce qui pourrait compromettre la situation financière de certaines.
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❏ L'influence sur les objectifs de la politique énergétique et environnementale sera rela- tivement faible.
La discussion sur le besoin et les possibilités d'action aux niveaux cantonal et communal aboutit aux recommandations suivantes:
❏ Il ne faut pas entraver mais au contraire soutenir le changement structurel induit par la libéralisation du marché de l'électricité.
❏ Il y a lieu de relever de façon offensive les défis que l'ouverture pose en termes de politique financière (ristournes, INA) en procédant à un examen rapide de la situation, en clarifiant les rapports de propriétés et les stratégies des propriétaires, en initiant des réformes organisationnelles si nécessaire et en mettant en œuvre des systèmes de compensation transparents. La question des investissements non amortissables doit retenir l'attention qu'elle mérite.
❏ Il importe de développer et de renforcer la politique énergétique afin de parer aux éventuels effets négatifs de l'ouverture sur les objectifs du ménagement et de l'utili- sation rationnelle des ressources.
