L E DISTRICT DE PARIS
L
es Parisiens sont mécontents ! E n quoi d'ailleurs ils ne se distinguent guère des provinciaux. Leur mécontentement a cependant une cause plus précise. Depuis près de deux années certaines de leurs contributions ont été augmentées et prochainement, sur leurs feuilles d'impôts, cette majoration sera individualisée et figurera sur une ligne particulière : « District de Paris ».Il faut reconnaître que pour faire entrer dans les habitudes quotidiennes des intéressés cette nouvelle institution qu'est le District, pour faire céder les innombrables réticences, voire les oppositions qu'elle a fait naître, pour la faire, comme l'on dit,
« accepter » par l'opinion publique, nul procédé ne pouvait être plus déplorable que celui-là.
Les Parisiens et les banlieusards ne connaissent donc et ne connaîtront encore pendant longtemps du District que son aspect désagréablement fiscal. Il est probable qu'ils en ressentiront quel- que irritation qu'un effort d'information aurait p>u dissiper.
Certains habitants de Seine-et-Oise et Seine-et-Marne, et, particulièrement les élus locaux de ces départements qui, pen- dant de longs mois, ont mené campagne contre le District, com- mencent aujourd'hui à en ressentir les bienfaits et, sans encore en chanter les louanges, lui reconnaissent quelques vertus. Les Parisiens ne voient pas se matérialiser l'oeuvre propre du District et comprennent mal les charges qu'il leur impose et qui leur parais- sent sans contre partie. Demain, à l'imitation de la pratique du
« Port Authority » de New York, ou du « London Conty Cometí », des panneaux signaleront aux habitants de la région parisienne les travaux entrepris ou financés par le District, ce qui fera con- naître celui-ci sous l'aspect des réalisations qu'il apporte, et non
plus seulement sous celui des charges qu'il impose. Ainsi les dix millions d'habitants qu'il concerne pourront plus justement l'apprécier.
Nous exposerons successivement ici les causes d'apparition du District de Paris, l'origine et le contenu des textes de basev l'organisation administrative et financière de l'institution.
I
Nous serons bref sur les causes générales que nous avons maintes fois signalées, et plus spécialement, dans l'ouvrage que nous leur avons consacré (1).
L a Région de Paris s'est développée au cours des siècles der- niers dans des conditions anarchiques, tant du point de vue éco- nomique et social que du point de vue politique et administratif.
Economiquement et socialement, la Région de Paris est deve- nue une agglomération complexe. A l'ancien esprit de capitale politique et intellectuelle qui subsiste, Paris a ajouté l'élément industriel que le petit artisanat ancien ne représentait qu'impar- faitement. Le rassemblement dans l'immédiate banlieue des grandes usines automobiles et des studios de cinéma a bouleversé l'éco- nomie parisienne.
On ne sait pas assez que la région immédiate de Paris est une des importantes productrices de pétrole de notre pays et cette ignorance est à la base de beaucoup de discussions voire d'erreurs actuellement répandues autour du projet de création d'une raffi- nerie à Montereau.
L a révolution industrielle du siècle dernier a totalement bou- leversé les conditions sociales de la région parisienne. Un pro- létariat organisé et puissant, longtemps misérable, aujourd'hui
fort embourgeoisé a remplacé les anciens petits exploitants agri- coles qui entouraient la Capitale. L a « ceinture rouge » est appa- rue. E n même temps, les difficultés de logement ont conduit les habitants à se fixer de plus en plus loin de leur centre d'activité.
Ainsi, à l'ancienne poussière de villes entourant le « Paris intra muros » s'est substituée une agglomération compacte de 1.305 com-
(1) Jean Legaret, Le Statut de Paris, Librairie G e n e r a l i ' î l e Droit et rte J u r i s p r u d e n é e , 20, rue Soufllot. Tome I, Paris 1956. Tome II. Paris 1958.
munes, plus Paris, qui seule des Villes de France n'a, en raison de précédents historiques, pas le droit au statut des communes.
Sur ce territoire, une population équivalente à celle de la Suisse est répartie dans des conditions sur lesquelles nous reviendrons.
A ces données économiques et sociales s'en ajoutaient d'autres de caractère politique et administratif qui accroissaient la confusion. Elles étaient — et demeurent — dominées par la méfiance paralysante que le Pouvoir central a toujours manifestée à l'égard de la Capitale. Cette méfiance, héritée des diverses Révo- lutions qui ont toutes pris leur origine à Paris, a conduit les gou- vernements à enserrer la Cité dans un carcan de règles adminis- tratives et de tutelle qui aboutissent comme nous l'avons écrit (op. cit) à faire de Paris « la dernière colonie Française ».
Nous ne pouvons ici reprendre les divers éléments de cette incroyable administration parisienne. Ils atteignent les limites de l'absurde (disons tout de suite hélas ! que les projets actuelle- ment à l'étude nous paraissent encore reculer celles-ci, et, que domi- nés exclusivement par des préoccupations politiques ainsi que par le souci d' « implanter » dans la région parisienne le parti au pouvoir, ils suivent fâcheusement, en pire, leurs devanciers).
E n fait, l'administration de la Capitale est entièrement confiée à l'Etat par l'intermédiaire du Préfet-Maire, le Président du Con- seil Municipal n'étant qu'un personnage de prestige dénué de tout pouvoir réel, et le Conseil lui-même étant, notamment depuis 1939, privé de la plupart des attributions qui auraient dû lui revenir normalement.
Quant aux 1305 communes environnantes et qui sont répar- ties entre trois départements : Seine, Seine-et-Oise, Seine-et- Marne, elles sont par contre soumises à la loi normale, celle du 5 avril 1884 qui leur donne une très grande autonomie. E n fait, elles se dirigent librement, administrativement, et financièrement.
Cette liberté (qui, soulignons-le au passage, est indispensable à moins d'accepter de tomber dans une conception autoritaire de l'Etat) présente d'indiscutables inconvénients dès lors qu'elle n'est pas organisée, dès lors en particulier où des instances coor- dinatrices ne sont pas prévues, dont la mission doit être d'éviter les doubles-emplois ou au contraire les « trous ».
Jusqu'à l'instauration du District pourtant, ces instances n'existaient point. Il en résultait une situation parfois anarchi- que. Certaines rues possédaient l'eau courante sur un trottoir
et point sur l'autre, car l'un et l'autre appartenaient à deux com-
» munes différentes. Des égouts n'aboutissaient nulle part, la « fron- tière » communale les arrêtant au milieu d'un champ. Un procès opposa le département de Seine-et-Oise à celui de la Seine à propos d'un immeuble qui avait empiété de quelques mètres sur le terri- toire du premier.
E n présence de cette situation, et depuis fort longtemps, des hommes dont le premier fut sans doute Henri Sellier, envisa- gèrent d'organiser de façon logique le grand ensemble urbain que représentait l'agglomération parisienne. Par la suite, en com- pagnie d'une douzaine de spécialistes nous reprimes la question qui fit l'objet d'études publiées par nos soins en 1958.
Nous réclamions à l'époque la création d'un Secrétariat d'Etat à l'agglomération parisienne.
Nous venions sans doute trop tôt et il fallut attendre quatre années pour que parussent les textes sur le District de Paris, textes qui, d'ailleurs, et nous aurons l'occasion d'y revenir, s'écartent très sensiblement — et à notre sens fâcheusement — des principes que nous avions alors dégagés. L a situation au demeurant exi- geait une solution extrêmement rapide. A peine mis sur pied, le District de Paris se donna pour tâche immédiate de dresser une sorte d'inventaire. Ce fut l'objet du « Programme Duodé- cennal » publié au début de l'année 1963 et qui détruisit certaines légendes trop facilement enracinées dans les esprits sur la « pri- mauté », la « richesse » de Paris et fit au contraire apparaître la misère et les tares d'une Capitale encore prestigieuse, mais déjà en retard vis-à-vis de ses homologues étrangères comme des villes de province qui cependant la jalousent. Le bilan est, en effet, inquiétant, tout particulièrement pour la Capitale, dont l'admi- nistration — nous l'avons rappelé — est assurée en fait par le pouvoir central.
L'étroitesse d'esprit, les préoccupations bassement politiques de celui-ci, quelque nom qu'il ait porté ont, au cours des siècles, accumulé les erreurs et les retards. Tuteur indélicat, gérant les intérêts de cet extraordinaire pupille qu'est la Ville de Paris, en fonction de ses exclusives préoccupations propres, l'Etat supporte l'entière responsabilité de la situation actuelle.
Du point de vue du logement, Paris est la ville la plus misé- rable de France, les logis y sont les plus anciens, les moins bien équipés, les plus petits de toutes les agglomérations françaises,
60 % d'entre-eux n'ont ni baignoire, ni appareil à douche, 23 % sont surpeuplés, et 225.000 demandes sont en instance au fichier, centra] pour le seul département de la Seine. Compte tenu de l'accroissement de la population l'on devrait construire 100.000 loge- ments par an. Or, depuis cinq ans, ce rythme plafonne aux envi- rons de 65.000 (en 1960 on a construit dans la Seine 41.195 loge- ments ; et seulement 35.256 en 1962). U n tout récent débat au Conseil Municipal de Paris a justement dénoncé cette situation catastrophique. Le retard actuel est de 1.240.000 pièces. Il fau- drait simplement pour le combler y consacrer toute l'activité du bâtiment de la Région pendant cinq ans. Quant aux équipe- ments collectifs, ils sont tout aussi insuffisants. E n 1959, année de grande sécheresse, les Parisiens ne purent échapper à la disette totale d'eau potable que grâce aux départs du 14 juillet.
Les bâtiments administratifs édifiés pour des populations minimes sont aujourd'hui dépassés. L a mairie de Bagneux, par exemple, a été construite en 1875 pour une cité de 12.000 habi- tants qui en compte aujourd'hui 38.000 Pour les transports i l en est de même. De 1900 à 1915, 92 kilomètres de Métro furent construits. Depuis, c'est-à-dire en un demi-siècle, 77 kilomètres seulement ont été ajoutés au réseau d'origine.
Quant aux voies de surface, aucune n'a été édifiée depuis Haussmann. Or, l'agglomération, qui comptait sous son procon- sulat 100.000 chevaux et 20.000 voitures à bras est sillonnée actuel- lement par 280.000 camion» et cars, 1.300.000 automobiles, 1.100.000 véhicules à deux roues.
Ce bilan n'est qu'une « photographie » des données pré- sentes. Il montre qu'un effort gigantesque doit être entrepris pour rattraper simplement le retard accumulé. Les perspectives deviennent proprement effarantes lorsqu'on envisage, non plus simplement la situation actuelle, mais celle à venir, et sans encore tracer les limites du fameux « Paris de l'an 2000 », si l'on se con- tente même de supputer celles du Paris de 1975.
Contrairement à une légende tenace d'ailleurs, Paris n'est pas la ville de France dont la population s'accroît le plus. Il vient au 23e rang, avec un taux moyen d'accroissement de 15 %, et loin derrière Grenoble, Besançon, Caen, Le Mans, Clermont-Fer- rand, Toulouse et Nîmes.
A u rythme actuel de progression, la population de la France qui est aujourd'hui de 47,6 millions d'âmes, sera à la fin du siècle
de 65 à 70 millions, dont 50 à 55 millions pour la partie urbaine, et, pour l'agglomération parisienne de 12 à 16 millions d'âmes.
Elle aura donc sensiblement doublé dans notre région.
E n présence de ces perspectives, i l ne s'agit pas seulement de « récupérer » le retard, i l faut encore prévoir dès à présent et mettre sur pied les réalisations qui permettront à cet afflux de population de vivre normalement.
C'est la tâche du District de Paris et nous allons maintenant examiner les moyens dont il dispose pour y parvenir.
II
Les textes qui régissent actuellement la matière sont le résul- tat d'une longue évolution et de quantité de disputes et de repen- tirs. Malgré la similitude du mot tout d'abord, le problème du District de la Région de Paris doit être très nettement isolé de celui des Districts provinciaux. Si l'on remonte aux origines, celles des deux institutions sont cependant communes. Les « Dis- tricts urbains » furent créés par l'ordonnance du 5 janvier 1959, et celui de la Région de Paris par celle du 4 février 1959, toutes deux prises en application des articles 91 et 92 de la Constitution, prévoyant des mesures transitoires et permettant au Gouver- nement, par leurs dispositions combinées, de prendre dans un délai de quatre mois, c'est à dire jusqu'au 5 février à minuit :
« Les mesures législatives nécessaires à la mise en place des institutions et jusqu'à cette mise en place du fonctionnement des pouvoirs publics, par ordonnances ayant force de loi... »
Ainsi donc, et nous aurons l'occasion d'y revenir, c'est en vertu d'une délégation de pouvoirs temporaires mais accordée de façon solennelle puisque par référendum, que le Gouvernement a créé, à un mois de distance, les deux séries d'organismes.
Mais ce mois d'écart présente un intérêt capital. Tout d'abord parce que, dans l'intervalle, les eonceptions gouvernementales au regard de la formule des « Districts » ont considérablement évolué.
Le District provincial, « inventé » dans les tous premiers temps de la Ve République répond encore assez exactement à l'esprit dans lequel a été votée la Constitution. Il est d'essence libérale.
Il dépend de la volonté des collectivités locales en cause. « Il peut être créé sur la demande du tiers au moins des Communes inté-
ressées, représentant plus de la moitié de la population, ou par arrêté du Préfet lorsque les Communes font partie du même dépar- tement, par arrêté ministériel dans le cas contraire. »
Ce n'est que tout à fait exceptionnellement que la création est à la disposition du Gouvernement, et encore, dans ce cas, doit-elle s'accompagner d'un certain nombre de garanties.
« 11 (le District) peut également être créé par Décret en Conseil d'Etat, le, ou les Conseils Généraux entendus. »
Il résulte de ces textes que les pouvoirs locaux conservent pour ce qui touche aux Districts provinciaux une très grande autonomie. Il n'en est point de même pour celui de Paris. L a formule est entièrement imposée par le pouvoir central, dans son existence comme dans sa conception. L a pratique ayant en outre déformé l'esprit et la lettre des textes de base et ayant encore plus étroitement placé le District parisien sous la dépendance du gouvernement.
A vrai dire, l'ordonnance du 4 février 1959, instituant le District, de Paris eut une existence assez éphémère à l'inverse de celle du 5 janvier créant les districts de province. L a seconde s'appli- que encore — de façon assez restreinte d'ailleurs — la première eut le sort assez singulier (que connaissent aujourd'hui certains textes) de n'être jamais appliquée.
Ne revenons point sur l'organisation qu'elle prévoyait, disons simplement qu'à côté d'une Assemblée délibérante de 41 membres, elle faisait du Préfet de la Seine l'exécutif de ce district. Bisons aussi, parce que l'aventure fut un exemple typique des libertés prises par le Gouvernement avec la lettre et l'esprit des textes, les motifs de son remplacement. Si l'on délaisse l'accessoire, ces motifs tiennent tous dans la querelle qui s'instaura autour de l'article 5 de l'Ordonnance :
« Jusqu'au 1e r janvier 1964 disait cet article, le Gouvernement pourra sans préjudice des mesures qu'il est habilité à prendre en vertu de ses pouvoirs réglementaires, procéder par décret en Con- seil des Ministres, après avis du Conseil d'Etat, à toutes mesures touchant à l'organisation et à l'administration de la Région de Paris, ainsi qu'à toutes mesures tendant dans le même but à simplifier l'organisation et l'administration des collectivités terri- toriales qui composent la région... »
« Jusqu'au 1e r janvier 1964... » Or nous avons vu que le texte de l'ordonnance lui-même a été pris en application des articles 91
et 92 de la Constitution qui donnaient au Gouvernement le droit de prendre par Ordonnance (donc par acte de nature législative) certaines dispositions jusqu'au 5 février à minuit.
Vingt-quatre heures avant l'expiration de ce délai constitu- tionnel, le Gouvernement par cet article entendait faire proro- ger de cinq années, de sa propre autorité, le délai imparti par la Constitution, et s'autoriser pendant ces cinq années à prendre les dispositions en question non plus par voie d'ordonnances sou- mises au contrôle, au moins théorique, du parlement, mais par des décrets qui y sont soustraits. E n fait, l'article à lui seul rui- nait toute l'institution. A quoi bon, en effet, prévoir un orga- nisme chargé d'étudier les problèmes de la Région parisienne dès lors que pendant cinq ans le Gouvernement se donnait mis- sion de la gérer directement ?
Peu de temps après, le Gouvernement donnait leur véritable sens à ses intentions en créant le « Comité Interministériel per- manent pour la Région de Paris » par le décret du 2 février 1960.
Disons tout de suite que cet organisme, véritable cabinet de guerre de la région parisienne, fonctionne actuellement et a survécu à la débâcle de l'ordonnance du 4 février 1959. Etant la suite logi- que de ce détestable texte, conçu dans l'esprit autoritaire qui inspirait celui-ci, il imprime de façon assez clandestine mais effi- cace un sens regrettable à l'ensemble de l'institution.
Devant l'inconstitutionnalité évidente de l'ordonnance du 4 février 1959, les Assemblées locales et plus spécialement le Con- seil Municipal de Paris et le Conseil Général de la Seine se dres- sèrent. Sur notre intervention personnelle et celle de certains de nos collègues, ces deux Assemblées refusèrent de désigner leurs représentants au sein du Conseil du District. Le Gouver- nement ne pouvait dès lors mettre sur pied une Assemblée qui n'eût pas compris les représentants des cinq millions d'habitants sur huit. Dans le même temps, le Sénat examinait une proposi- tion de loi tendant à l'abrogation de l'article 5 et le Gouverne- ment harcelé reconnaissait devant la Chambre Haute l'inconsti- tutionnalité du texte en cause.
Dès lors, le texte sinon l'institution était condamné, le Gou- vernement le comprit et rechercha une autre voie. Seule la pro- cédure législative lui demeurait ouverte. E n juillet 1960, il déposa donc sur le bureau de l'Assemblée Nationale un nouveau projet de loi qui fut assez vivement critiqué par la Commission des Lois
à laquelle i l fut soumis. Le Gouvernement rendu prudent par ces précédentes expériences le retira bientôt pour le remplacer en novembre 1960 par le texte qui, après bien des repentirs et des modifications est devenu le texte de base actuel, c'est-à-dire, la loi du 2 août 1961.
III
Dans leur ensemble, les idées qui avaient présidé à l'élabo- ration de l'ordonnance du 4 février 1959, se retrouvent dans cette loi du 2 août 1961 et le décret du 31 octobre 1961 qui la complète.
Juridiquement le District de Paris « constitue un Etablisse- ment Public doté de l'autonomie financière ». E n fait, cette auto- nomie financière est assez limitée. Quant à l'autonomie admi- nistrative, elle est à peu près inexistante. Le Président du Conseil d'Administration est privé des pouvoirs qui devraient être nor- malement les siens et qui sont détenus par le Délégué Général.
Du point de vue géographique, le District « nouvelle formule » est plus restreint que celui qu'instituait l'ordonnance du 4 février 1959. « Il associe, dit l'article 2 de la loi, les départements de la Seine, de Seine-et-Oise, de Seine-et-Marne, ainsi que les communes desdits départements. » E n définitive, aucune portion du département de l'Oise, dont cependant certaines communes se trouvent englobées dans l'agglomération parisienne, n'est donc rattachée au District. Il en allait différemment dans l'ordon- nance de 1959. C'est sous l'influence des élus de l'Oise que leurs circonscriptions ont échappé à l'emprise du District.
L'article 3 définit le rôle du nouvel organisme qui est le sui- vant : c'est tout d'abord un rôle d'étude sur « tous les problèmes ressortissant soit à l'aménagement et à l'équipement de tout ou partie de la Région, soit à l'organisation de certains Services Publics intéressant la Région ». Ce rôle d'étude est appelé à se développer considérablement.
C'est ensuite un rôle financier. Le District aide les personnes morales qui le composent dans la réalisation de leurs projets.
Les formes de son intervention sont diverses. Il peut accorder des subventions, ou garantir des emprunts émis par ces collec- tivités. Il peut même prendre en charge le financement total des travaux à condition que les personnes morales en cause don- nent leur accord. Ce rôle de financement, est, nous le verrons,
celui qui s'est le plus développé depuis l'institution du District.
Il s'est même, à notre sens, excessivement étendu au point d'appa- raître presque comme exclusif des autres modes d'action de l'éta- blissement public. Cette tendance fâcheuse mais inévitable, a eu des effets assez divers sur lesquels nous reviendrons.
Le District peut éventuellement remplir un rôle de gestion pour certaines entreprises d'intérêt collectif dont le cadre peut même dépasser sa circonscription géographique. Des conventions, en effet, peuvent être signées par lui avec des collectivités publi- ques même étrangères au district pour poursuivre non seulement l'étude, mais même la gestion d'entreprises publiques d'intérêt commun.
Enfin, exceptionnellement, le District peut prendre en charge certains travaux. Ainsi, aura-t-il la possibilité de mettre fin à d'éventuelles oppositions des collectivités locales. Ce rôle est essentiel. C'est par lui que le District doit recevoir sa véritable physionomie et devenir le puissant organisme coordinateur qu'il a vocation d'être : « Les travaux d'intérêt régional pourront être pris en charge par le District après autorisation par décret en Conseil des Ministres, après avis du Conseil d'Etat. »
Cette dernière mission essentielle du District soulève aujou- d'hui un certain nombre de difficultés. L a possibilité pour le Dis- trict d'être le maître de travaux et le gérant d'entreprises d'inté- rêt général, lui est parfois contestée. Une mise au point doit être rapidement faite. Une étude est actuellement en cours sur ce point. Elle doit, à notre sens, être menée dans une optique aussi favorable que possible à la reconnaissance au District d'une large autonomie. Ainsi, le District se trouve défini par les missions
« qui lui sont confiées. Il ne remplace aucun des organismes exis- tants. Il ne se substitue, ni ne se superpose à aucun d'entre eux.
Il n'est pas une super-administration. Il est chargé d'une tâche de coordination et d'aide, rien de plus, son organisation adminis- trative et financière ne lui permettrait d'ailleurs point de débor- der du cadre.
IV
L'organisation administrative fut à l'origine la préoccupation essentielle des partisans du District. L'on a aujourd'hui quelque peu tendance à oublier que si celui-ci fut créé, ce n'était point
pour assurer la gestion d'un budget quelconque, mais bien plu- tôt pour lutter contre l'excessive dispersion des services dans l'agglomération parisienne, et tenter d'assurer entre ceux-ci une indispensable coordination.
Aujourd'hui, le fait que le District dispose d'un budget, à vrai dire assez maigre, et, en tous cas, tout à fait insuffisant, a fait naître des appétits et conduit à une certaine déformation de l'Ins- titution qui, d'administrative qu'elle était à l'origine tend à devenir de plus en plus exclusivement financière, perdant de ce fait la plus grande part de son intérêt.
Cela étant dit, les organes administratifs du District de Paris sont essentiellement au nombre de deux : U n Corps délibé- rant ; le Conseil d'Administration, un Exécutif : le Délégué Général.
Le Conseil d'Administration.
A) Composition : le « Conseil d'Administration » de la loi de 1961 a remplacé le « Conseil du District » de l'Ordonnance de février 1959. Le nombre des membres de ce Conseil a été très sensiblement réduit. Il était de 41 dans l'ordonnance de février 1959, il n'est plus que de 28 dans la loi de 1961. Ces vingt-huit membres sont désignés par un double système. L a moitié d'entre eux sont choisis par le Gouvernement en raison des fonctions exercés par eux dans leurs assemblées d'origine, l'autre moitié est directe- ment élue par ces Assemblées pour la durée du mandat que leurs représentants y exercent.
B) Attributions et règles de fonctionnement :
La loi du 2 août 1961 octroie au Conseil d'Administration une compétence extrêmement étendue. L'article 4 dit en effet :
« Le Conseil d'Administration règle par ses délibérations, sur l'avis de sections d'études spécialisées, composées d'élus des diverses régions, les affaires qui sont de la compétence du District. »
Cette compétence de principe, conforme au vœu libéral des législateurs, se trouve aujourd'hui, i l faut le dire, singulièrement réduite par le développement pris par un organisme non prévu par la loi et qui s'est constitué autour du Délégué Général, pre- nant peu à peu le nom de « Délégation Générale du District de Paris ». Dans les esprits non avertis — et certaines émissions radio- phoniques ont tendu à accréditer cette idée — le District de Paris se réduit à un Délégué Général, assisté par une Délégation Géné- rale. E n réalité, et selon le texte formel de la loi, l'essentiel de
l'organisation administrative réside tout au contraire dans le Conseil d'Administration.
L'article 16 du décret d'application précise que celui-ci choi- sit en son sein un Président, deux Vice-Présidents et un Secré- taire (celui-ci a pris depuis la dénomination de « Secrétaire Ques- teur ». L'article 17 du décret, ajoutant à la loi une disposition très certainement illégale, dispose que « le Président est choisi à tour de rôle parmi les représentants de la Ville de Paris, du Département de la Seine, du Département de Seine-et-Oise et du Département de Seine-et-Marne.
Une autre disposition, rendant annuelle cette désignation, les pouvoirs du Président se trouvent ainsi singulièrement ame- nuisés, en face d'un Délégué Général assuré de la continuité, et qui dispose tout à la fois de l'ordre du jour, du droit d'instruc- tion des affaires et même de celui — exclusif — de saisir le Conseil d'Administration.
Celui-ci s'est lui-même organisé, pour l'étude des affaires, en trois Commissions, la première correspondant à la phase de concep- tion est celle des « Plans et Programmes », la seconde correspon- dant à la réalisation est celle de «l'Administration et des Finances», la troisième est celle du contrôle et porte le nom de « Commission des Travaux ».
Ajoutons à ces organismes intérieurs des organismes « annexes » qui sont les « sections d'études spécialisées », formations éphé- mères réunies à propos d'un problème déterminé et comportant des élus des régions intéressées par le projet. Ces sections n'ont qu'un rôle consultatif, mais indéniablement intéressant.
Le Délégué Général que ne prévoyait pas le projet gouver- nemental est certainement destiné, dans l'esprit du pouvoir, à devenir plus ou moins rapidement l'essentiel du District. Il est certes très différent du personnage dont nous préconisions l'ins- titution en 1956 et en 1958 lorsque nous réclamions la création d'un Secrétariat d'Etat à l'Agglomération parisienne (1). Il y a entre notre conception et la réalisation actuelle toute la diffé- rence existant entre une formule libérale et une formule autoritaire.
E n réalité, nous souhaitions que le Secrétaire d'Etat envisagé regroupât sous son autorité unique les innombrables tutelles et contrôles disséminés aujourd'hui entre mille services et qui
(1) Le Statut de Paris, tome I, et Revue Politique des I d é e s et des Institutions, 30 juin 1958.
paralysent la vie de la Capitale. L'Institution du Délégué Géné- ral n'a rien modifié à cette situation, on pourrait même dire qu'elle l'a encore compliquée. L a récente apparition du Commissaire Général à l'Aménagement du Territoire, dont les attributions à l'égard de la Région Parisienne ne sont pas encore définies, n'est pas faite pour calmer nos inquiétudes.
Quant aux attributions du Délégué Général, elles auraient dû être celles d'un véritable Ministre, mais Ministre de Tutelle et non d'administration directe. Le titulaire du poste aurait dû être une autorité forte mais déconcentrée. E n réalité i l est un prolongement du gouvernement au sein même du Conseil d'Admi- nistration à qui i l impose les vues du pouvoir. L a personnalité de l'actuel Délégué Général, M . Delouvrier, a permis jusqu'à présent que ce rôle délicat fut» rempli sans trop de heurts, mais l'on peut s'inquiéter de la situation ,qui pourrait résulter d'un choix moins heureux.
V
L'article 5 de la loi du 2 août 1961 définit les recettes du Dis- trict. Celles-ci comportent : « 1° Le produit des taxes, redevances et contributions correspondant aux services assurés. 2° Les con- tributions volontaires des départements, communes ou syndicats de communes intéressés. 3° Le produit des impositions prévues à l'article 7. 4° L a subvention et participation afférentes aux travaux d'équipement et d'aménagement pris en charge par le District. »
Les paragraphes 1, 2 et 4 ne soulèvent guère de commentaires, il s'agit, soit de taxes pour services rendus, (encore que cette catégorie se rattache au délicat problème des péages), soit de subventions.
Mais le paragraphe 3, fait allusion aux impositions « prévues à l'article 7, c'est-à-dire en fait, à la fameuse « taxe d'équipement ».
Le principe même de la taxe est discutable. S'agissant de travaux d'équipement la logique exigeait qu'ils fussent financés par l'emprunt et non par l'impôt. L a traditionnelle méfiance de l'Etat envers Paris et sa région, la crainte pour le pouvoir central de voir se développer les possibilités d'emprunt de la Capitale a fait écarter a priori le principe. E n outre, la création
d'une recette spécialement affectée à une région déterminée est choquante en elle-même. Cette fois-ci c'est l'hostilité également traditionnelle de la province vis-à-vis de Paris qui a entraîné la décision. Par cette institution, les provinciaux ont eu l'impres- sion qu'ils laissaient les Parisiens « se débrouiller seuls ». Cette conception, profondément injuste, à l'égard d'une région qui supporte les 2 /3 des charges de l'Etat est cependant très enra- cinée en France. Elle pourrait être dangereusement retournée à ses partisans.
E n dehors du principe même de l'imposition spéciale, les for- mules avancées pour réaliser celle-ci sont profondément discu- tables. E n définitive, la « Taxe spéciale d'équipement » est tout simplement cette institution que l'on a flétrie, au cours des discus- sions du nom de « Super-patente «. C'est un impôt de répartition supporté par toutes les personnes morales ou physiques, assu- jetties aux impôts locaux dans les Communes comprises dans les limites du District.
Le système déplorable de l'impôt de répartition a donc été encore utilisé. Le montant total à répartir entre les collectivités est, dit l'article 7, « arrêté chaque année pour l'année suivante par le Conseil d'Administration du District et notifié au Ministre des Finances ». Cette compétence du Conseil d'administration qui paraît confier à cette instance une très large autonomie finan- cière, est en fait très réduite. E n effet, la loi prévoit un minimum fixé à partir de 1962 à 170 millions de francs (nouveaux), quant au maximum, il est chaque année déterminé par le loi des Finances.
E n fait, c'est, depuis la création du District, le chiffre de 170 mil- lions de francs qui est retenu.
L a répartition entre les Communes du District est faite, dit le paragraphe 2 de l'article 7, « proportionnellement au total des bases d'après lesquelles sont imposées les personnes physi- ques et morales (assujetties à la contribution foncière bâtie et non bâtie, à la taxe d'habitation et à la taxe professionnelle de l'ordonnance du 7 janvier 1959) ». Mais le même paragraphe 2 précise : « Toutefois ces bases devront être affectées des coeffi- cients d'adaptation, tenant compte de la situation géographique des Communes à l'intérieur du District par rapport à la zone directement intéressée par la réalisation des travaux. »
L a section des finances du Conseil d'Etat, consultée, a estimé le 23 janvier 1962, que le pouvoir de déterminer ces fameux coeffî-
cients de « non intéressement » était « presque discrétionnaire ».
Nous dirons plus volontiers qu'il est totalement arbitraire. E n fait, après application des fameux coefficients, le contribuable de la Seine supporte 85 % des charges du District (57 % en tant que Parisien, 28 % en tant que contribuable du Département de la Seine), celui de la Seine-et-Oise 12,5 %, celui de la Seine- et-Marne 2,5 à 3 %.
Pour l'année 1962 (et, la règle a été depuis, reconduite), trois catégories de Communes ont été distinguées. L a première compte Paris, toutes les Communes de la Seine, les Communes urbaines de Seine-et-Oise et quelques Communes de Seine-et-Marne. Elles se voient appliquer le « tarif plein ». L a seconde compte les Com- munes de plus de 10.000 habitants, et celles qui forment avec elles une agglomération. Elles bénéficient d'un abattement de 30 % à condition que lesdites Communes ne soient pas directe- ment intéressées par les travaux en cours. Les autres bénéficient d'un abattement de 75 %.
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Nous avons voulu, dans cette étude, essentiellement exposer un mécanisme. Nous nous sommes, autant que possible, gardé de toute discussion polémique. Nous ne pouvons donc — et d'ailleurs le temps et la place nous manqueraient — entreprendre un examen des diverses lignes d'action du District, et par conséquent, de la politique financière qu'il a suivie.
Disons cependant, en deux mots et en demeurant aussi objectif que possible, dans quel sens elle a été orientée.
Quelques critères très simples ont été dégagés par le Conseil d'Administration. Tout d'abord celui-ci a estimé qu'il ne devait s'intéresser qu'aux travaux « d'intérêt régional ». A vrai dire, cette affirmation est assez difficile à mettre en pratique. Il est malaisé dans l'agglomération parisienne dé distinguer un travail d'intérêt régional, d'un travail d'intérêt national. Jusqu'à pré- sent, si l'idée a été indiscutablement retenue, la notion de tra- vail d'intérêt régional n'a pas été a proprement parler dégagée.
Elle a eu surtout pour effet de conduire le District à refuser de
« prendre le relais » d'aucune des collectivités en cause, Etat, Dépar- tements ou Communes. Il entend ne se substituer à aucune d'entre
elles. Cette position a constitué en fait le grand critère de l'action du District.
Malheureusement, dans les trois années écoulées, l'on a dû en demeurer là. L'on s'est aperçu que les administrations n'étaient pas préparées à l'apparition du District. Lorsque celui-ci leur a offert sa participation, elles ont souvent répondu avec gêne qu'aucun de leurs projets n'était prêt. L'exemple des Parkings est à ce sujet particulièrement éloquent. Le District a mis à la disposition de la Ville de Paris 700 millions d'anciens francs pour réaliser un parking souterrain type. Pendant plusieurs mois la Ville n'a pu accepter cette manne céleste, aucun projet n'étant au point.
Ces flottements, ces hésitations ont obligé le District, pendant les premières années de son existence, à utiliser le procédé dénommé
« du saupoudrage ». Il a financé ce qui était intéressant et ce qui était prêt. Etant donné l'énormité des besoins et l'ampleur du retard accumulé ce « saupoudrage » n'a pas été mauvais. Tout ce qui a été financé était indiscutablement utile et de première nécessité.
Maintenant d'autres besoins sont apparus, tout aussi urgents.
Or, les crédits sont engagés déjà pour plusieurs années. E n défi- nitive, les sommes pouvant être affectées à des travaux nouveaux sont extrêmement réduites. Le budget risque d'être pour sa plus grande part, un simple budget de reconduction.
Or le District vient d'établir un plan quadriennal d'action, dont les Commissions ont été saisies au mois de juillet 1963. Ce programme logique, progressif, et qui s'insère dans le plan plus vaste dénommé « programme duodécennal », exige un financement nouveau.
L'alourdissement de la taxe d'équipement, déjà impopulaire, et ma) assise est impensable. L a création de nouvelles ressources d'impôt est impossible, particulièrement dans la conjoncture actuelle. Seul demeure donc raisonnable et réalisable le recours à l'emprunt. Après avoir si longtemps envisagé avec répugnance cette solution, l'Etat va bien se trouver contraint de l'accepter.
Mais voici que non seulement la tâche, mais l'existence même du District Parisien se trouvent mises en question. De plusieurs sources, au moment où nous écrivons ces lignes parviennent des rumeurs, sinon des informations, annonçant une refonte complète de l'organisme et de ses parties composantes.
Le Département de la Seine éclatera-t-il en trois départements?
L a solution est absurde si elle laisse subsister la Seine-et-Oise.
Le Préfet de la Seine sera-t-il une sorte d'Igame de l'agglomé- ration, remplaçant l'actuel Délégué Général ? Ces bruits sont trop incertains pour nous permettre une étude sérieuse. Disons cepen- dant en terminant, l'inquiétude que nous causent pour notre Capi- tale, certains projets d'urbanistes qui, au nom d'un « modernisme » trop facile à' invoquer, menacent de la défigurer. Il est absurde de multiplier dans Paris, rues et avenues, moyens d'accès et admi- nistrations. Demain ils seront, comme aujourd'hui, saturés. Il faut attirer en dehors de Paris ce qui l'encombre et qui aujour-
d'hui s'obstine à y demeurer. L ' E t a t qui parle tant de « décen- tralisation » l'entend pour les autres et non pour lui.
11 doit être le premier à donner l'exemple. Washington et Brasilia sont là pour le guider. Que demain, Ministères, Gou- vernement, Assemblées politiques partent s'installer à 50 ou 60 kilomètres de Notre-Dame, après-demain, les sièges des grandes sociétés les suivront. Paris redeviendra alors ce qu'il doit être, une ville où l'on vit, où il fait bon vivre, et non une sorte de ren- dez-vous entre deux trains.
Mais de cela, Gouvernements (quels qu'ils soient) et admi- nistrations ne veulent pas entendre parler, chacun s'accroche au 7e arrondissement, et s'estime diminué si, comme le Ministère de la Construction, on lui fait franchir la Seine. L'exemple de feu l'Assemblée de l'Union Française qui,, somptueusement ins- tallée au Palais de Versailles, préféra l'inconfortable salle de l'ave- nue Wilson au cadre du Grand Roi, est typique. Il faut pourtant renverser cette tendance.
Le salut de Paris, du vrai Paris, de celui que nous avons hérité et que nous n'avons pas le droit de léguer, définitivement enlaidi à nos enfants, est à ce prix.
J E A N L E G A R E T Président de la Commission
d'administration et des Finances du District
de Paris.
