de l’Artisanat au Maroc La démarche de performance du département

Université de Strasbourg Ecole nationale d’Administration

Master Spécialité Administration et finances publiques Parcours Administration Publique Spécialisée

La démarche de performance du département de l’Artisanat au Maroc

Sous la direction de M. LAFARGE François

Chercheur HDR au Centre d’Expertise et de la Recherche administrative (CERA) de l’ENA

Soutenu par SBAI Chaïmae

CIP Promotion Louis Pasteur (2017-2018)

Juin 2018

2

Remerciements

Mes vifs remerciements à toute l’équipe pédagogique de l’ENA qui veille à la qualité de l’enseignement et incite à la réflexion et même aux questionnements

et à M. Lafarge, pour son engagement et sa disponibilité.

Ma profonde reconnaissance à mon binôme Mélanie, à mes collègues au département de l’artisanat qui m’ont porté conseil, et à tous mes amis pour leur

support.

A ma famille.

3

Table des matières Introduction ... 4

1. La préfiguration des départements ministériels des institutions publiques à la réforme ... 8

1.1. Les modalités de la préfiguration ... 8

1.1.1. La refonte de la nomenclature budgétaire ... 8

1.1.2. L’élaboration du projet de performance ... 11

1.2. La conduite de la préfiguration ... 12

1.2.1. Les quatre vagues de préfiguration ... 12

1.2.2. Les acteurs de la conduite de la réforme ... 15

2. La préfiguration du département de l’Artisanat et les prémices de mise en œuvre ... 17

2.1. La restructuration du budget autour de programmes ... 17

2.1.1. La définition de la stratégie et l’identification des projets et des programmes ... 17

2.1.2. De la structure administrative aux programmes et aux régions ... 19

2.1.3. Des dépenses aux activités ... 21

2.1.4. La complexité de l’intégration : gouvernance et système d’information ... 23

2.2. L’élaboration du projet de performance ... 25

2.2.1. La définition des objectifs ... 25

2.2.2. La validation du projet de performance ... 26

2.2.3. Le pilotage des programmes ... 27

2.2.4. La budgétisation sensible au genre ... 29

3. Les indicateurs de performance du département de l’Artisanat : leur évolution et les contraintes de performance ... 31

3.1. Le choix des indicateurs ... 31

3.1.1. Les indicateurs du programme « Support et pilotage » ... 31

3.1.2. Les indicateurs du programme « Artisanat » ... 33

3.2. Les contraintes de la performance ... 38

3.2.1. Le système d’information ... 38

3.2.2. Les aléas d’exécution du programme... 39

3.2.3. Le souci budgétaire dans les indicateurs ... 40

3.2.4. La portée de l’évaluation ... 42

Conclusion ... 44

Ressources bibliographiques ... 47

Liste des figures ... 49

Liste des recommandations ... 50

Liste des abréviations ... 51

Annexes ... 52

4

Introduction

Depuis les années 80, le Maroc s’est engagé, sous l’incitation de la banque mondiale et du fond monétaire international, dans une politique de redressement de ses finances publiques et d’une modernisation de son économie.

A partir de l’an 2000, en respect des dispositions de l’Accord d’association signé avec l’union européenne, le Maroc amorce une modification de sa législation dans le domaine économique et financier conduisant à des réformes structurelles qui lui ont permis de se voir reconnaitre en 2008, le « statut Avancé » et devient un partenaire privilégié de l’union. C’est dans ce cadre que la réforme constitutionnelle est survenue en 2011 au Maroc, en sus des circonstances politiques et sociales dans la région du Maghreb et du Moyen-Orient.

La nouvelle constitution consacre alors « les principes de séparation et d'équilibre des pouvoirs, l'adoption de la régionalisation avancée, et le renforcement des principes de la bonne gouvernance »

et entraine une refonte de la loi organique de la loi de finances de 1998, initiée par le ministère de l’Economie et des Finances. Le nouveau texte de loi est élaboré en collaboration avec les experts de l’Union Européenne, en s’inspirant des expériences de réforme budgétaire engagée par différents pays et notamment la France.

En 2013, la coopération européo-marocaine évolue et donne lieu à un programme d’appui à la réforme de la gouvernance publique, dit « Hakama » (gouvernance en arabe)

portant sur une coopération dans le domaine de gouvernance publique en général et dans le domaine des finances publiques en particulier. Ce programme est soutenu par la Banque mondiale qui a contribué avec un budget de 4 millions de dollars américains du Fond de transition des pays du moyen orient et d’Afrique du nord

. Cette contribution a pour objet l’appui à la mise en œuvre d’un nouveau cadre de gouvernance au Maroc dont 1,5 millions de dollars américains

destinés à la mise en place d’un projet de jumelage institutionnel avec Expertise France

pour la

1 Note de présentation du projet de la loi organique de la loi de finances n°130-13.

2 Liste des projets de l’union européenne au Maroc consultable sur le site https://eeas.europa.eu.

3 Projet: MA-Support New Governance Framework (P143979)

4 D’après les données présentées dans le dépliant institutionnel de la direction du Budget, portant sur le jumelage institutionnel d’appui à la mise en œuvre de la réforme de la loi organique relative à la loi de finances, édition Octobre 2015 et la fiche projet sur le site internet d’Expertise France.

5 Agence française chargée de l’aide technique au développement à l’international.

5

mobilisation d’une expertise publique et d’une assistance technique au ministère de l’Economie et des finances de juillet 2014 à décembre 2017

.

C’est dans ce contexte que la nouvelle loi organique n°130-13 relative à la loi de finances (LOF) est promulguée le 2 juin 2015. Son entrée en vigueur est progressive sur 5 ans, à compter de 2016, afin de prendre en compte les capacités des services de l’administration publique à mettre en œuvre la réforme et de s’assurer de sa réussite. La modernisation de la gestion budgétaire est structurée autour de trois axes : la performance de la gestion publique, le renforcement de la transparence des finances publiques et l’accroissement du contrôle parlementaire.

Depuis le déploiement des nouvelles dispositions budgétaires, le concept de performance recouvre à la fois un objectif et une démarche qui permettent d’améliorer le pilotage des politiques publiques et d’assurer la souveraineté de l’Etat en maîtrisant le déficit public et la dette.

Sur le plan organisationnel, la réforme propose une refonte de l’architecture budgétaire avec l’apparition d’un nouvel acteur qu’est le responsable de programme. Par ailleurs, le parlement a vu son pouvoir de contrôle et d’évaluation des politiques publiques renforcé notamment grâce à l’appui de la Cour des comptes dont les missions ont été étendues à la certification des comptes de l’Etat.

Au niveau fonctionnel, la réforme propose un changement de méthodologie avec la mise en œuvre d’une programmation budgétaire pluriannuelle des dépenses publiques et de nouveaux référentiels pour tracer et suivre l’action de l’administration. Le tout en s’appropriant une logique de résultats et en adoptant une démarche de performance partant de la définition d’une stratégie qui a des objectifs clairs, des programmes constitués de projets cohérents et des indicateurs pertinents.

Cette démarche est définie par la direction du Budget relevant du ministère de l’Economie et des Finances comme étant « un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif l’amélioration de l’efficacité de la dépense publique en orientant la gestion publique vers l’atteinte de résultats prédéfinis, en matière d’efficacité socio-économique, de qualité de service et d’efficience, dans le cadre de moyens prédéterminés ». Et c’est cette démarche qui est au cœur de cette étude.

6 Ce jumelage a été renforcé pour une période supplémentaire allant jusqu’à décembre 2019 avec un budget de 1,2 millions d’euros. Les références de la fiche projet du jumelage institutionnel sont : MA 15 ENI FI 01 17 (MA/49).

6

Si la démarche est plutôt claire dans l’objectif qui lui est assigné aussi bien vis-à-vis du citoyen en termes d’efficacité socio-économique, de l’usager en matière de qualité du service à rendre que du contribuable quand il s’agit d’efficience qui intègre la notion d’optimisation du coût, les outils proposés pour sa mise en œuvre sont quant à eux perfectibles même s’ils ont dès à présent permis de faire évoluer la gestion des finances publiques de l’Etat marocain.

Par ailleurs, par anticipation à la promulgation du nouveau texte de la LOF, des travaux préparatoires à la mise en œuvre de la réforme ont été entamés depuis 2013, faisant adhérer de façon progressive des départements ministériels et des institutions publiques, à l’application des nouvelles méthodes de programmation budgétaire et à l’usage des nouveaux référentiels.

Cette étape, dite de préfiguration, allait même jusqu’après l’entrée en vigueur de la LOF en 2016, pour certains départements et institutions publiques. Par département est désigné un domaine délimité d’activités relatives à un secteur public autonome attribué à un ministère. Il constitue l’unité de base de préfiguration à la réforme.

Cependant, bien que cette étape ait permis de montrer la capacité de l’administration à se réformer, elle n’a pas manqué de mettre en exergue des difficultés auxquelles la direction du Budget a essayé de répondre par un accompagnement personnalisé et par la consultation des experts internationaux en la matière.

Le département de l’Artisanat a fait partie des quarante-deux départements et institutions publiques préfigurateurs et son modèle d’appropriation de la réforme fera l’objet de la présente étude.

C’est autour de ces éléments que la problématique de la présente étude est formulée ainsi : Dans quelle mesure, le département de l’Artisanat s’est approprié la démarche de la performance ? Quelles étaient les modalités de la mise en œuvre de la réforme au sein de ce département ? et quelles sont les contraintes identifiées ?

En s’appuyant sur une expérience de 4 ans dans la gestion du budget de l’Etat, et en tant que membre de l’équipe opérationnelle chargée de la mise en œuvre de la réforme de la LOF au sein du département de l’Artisanat depuis les premières opérations de préfiguration, les réponses apportées par ce dernier à la problématique seront présentées dans le cadre de cette étude.

Cette expérience est enrichie grâce à la lecture du corpus normatif, des écrits scientifiques et

professionnels et de la documentation officielle de la direction du Budget relevant du ministère

de l’Economie et des Finances et des publications du département de l’Artisanat. A noter par

7

ailleurs, la rareté des publications post promulgation de la LOF abordant d’un point de vue critique l’état d’avancement de sa mise en œuvre au Maroc. A cela s’ajoute également, les enseignements reçus à l’ENA, principalement ceux en liaison avec les aspects de la réforme de la loi organique relative à la loi de finances en France et du stage pratique effectué à la Cour des comptes, portant sur l’évaluation d’une politique publique.

Ainsi, au regard de l’état d’avancement de la mise en œuvre de la réforme au Maroc, il est

intéressant d’exposer les efforts entamés par le ministère de l’Economie et des Finances,

conjointement avec ses partenaires internationaux et les différents départements ministériels et

institutions publiques, lors de la phase de préfiguration, pour la réalisation des objectifs de la

démarche de performance. Il s’agira alors dans un premier temps d’exposer les modalités de la

préfiguration à deux axes de la réforme, à savoir la refonte de la nomenclature budgétaire et

l’élaboration du projet de performance (PDP), ainsi que la manière par laquelle elle a été

conduite (1). Puis, dans un second temps, il sera question de présenter les modalités de

préfiguration du département de l’Artisanat en particulier, tout en mettant en exergue les

difficultés qu’il a rencontrées au niveau de chaque axe dans son processus d’amélioration (2)

et finalement, mettre l’accent sur l’analyse de l’évolution des indicateurs de son PDP et des

limites de leur pertinence (3).

8

1. La préfiguration des départements ministériels des institutions publiques à la réforme

Pour la préparation du projet de loi de finances de 2018, 42 départements ministériels et institutions publiques

devaient présenter au parlement un PDP accompagné de leurs besoins de financement exprimés par programme. Seulement trente-trois de ces projets de performance ont été publiés fin mai 2018, sur le site dédié à la LOF élaboré par le ministère de l’Economie et des Finances

(MEF). Cela a été rendu possible grâce à un travail préparatoire à la mise en œuvre de la réforme, dit de préfiguration, engagé depuis 2013, et qui a porté sur la refonte de la nomenclature budgétaire et l’élaboration de ce projet de performance.

1.1. Les modalités de la préfiguration

Le travail préparatoire engagé par la direction du Budget relevant du MEF reposait sur deux axes de préfiguration allant de pair : la restructuration du budget autour des programmes et l’élaboration du projet de performance.

1.1.1. La refonte de la nomenclature budgétaire

Le premier axe de préfiguration consistait en une restructuration du budget ministériel autour de programmes en substitution à l’ancienne structure budgétaire qui reflétait en fait, l’organisation administrative des départements.

En effet, les départements ministériels et les institutions publiques étaient invités par circulaires du chef du gouvernement, en premier lieu, à mener une réflexion sur leur stratégie. Pour certains départements c’était déjà fait, tel que la stratégie « Maroc Vert » pour le département de l’Agriculture ou « Halieutis » pour le département de la pêche. Pour d’autres, il s’agissait de définir les lignes de conduite et les grandes orientations à moyen et long terme en matière de politiques publiques, en adéquation avec leurs attributions réglementaires.

En second lieu, il fallait identifier un ensemble d’activités et d’opérations

effectuées par ces départements et concourant à l’accomplissement de la stratégie. Cet ensemble est désigné par

7Les institutions publiques préfigurées selon la présentation de Mme BENRGRINE Mouna, cheffe de la division de la réforme budgétaire à la direction du Budget, lors du lancement de la 4^ème vague de préfiguration au titre du projet de loi de finance de 2017, le 1^er mars 2016 : le Haut-Commissariat aux Eaux et Forêts et à la Lutte contre la Désertification, le Haut- Commissariat au Plan, le Haut-Commissariat aux Anciens Résistants et Membres de l'Armée de Libération, la Délégation générale à l'Administration Pénitentiaire et à la Réinsertion, le secrétariat générale du Gouvernement, les Juridictions Financières, le chef du Gouvernement, la Chambre des Conseillers, la Chambre des Représentants, le Conseil Economique Social et Environnemental et la Délégation Interministérielle aux Droits de l'Homme.

8 www.lof.finances.gov.ma

9 Article 40 de la LOF n°130.30 : « Un projet ou action est un ensemble délimité d’activités et d’opérations entreprises dans le but de répondre à un ensemble de besoins définis ».

9

les termes « Projets ou Action » qui devront être « conçus de façon pérenne ou du moins se déroulant sur plusieurs années

».

Ensuite, les « projets et actions » les plus cohérents ont été rassemblés pour faire ressortir le « Programme » auquel est affecté une enveloppe budgétaire bien précise et qui permet une libre circulation des crédits entre les différents projets et actions qui le composent.

Les programmes et les projets ou actions étant identifiés, ils viennent en substitution des

« articles » et des « paragraphes », qui traduisaient respectivement, la « structure administrative des départements », et « un ensemble cohérents de dépenses », dans l’ancienne nomenclature budgétaire.

La séparation entre le budget d’investissement et de fonctionnement dans « Titre » et « Chapitre » est maintenue, avec la possibilité de reproduire les mêmes programmes et projets

ou actions sur les différents titres et chapitres pour couvrir l’ensemble des dépenses qui s’y réfèrent. En outre, le budget de l’administration territoriale, à l’échelle régionale, inclus jusque- là dans la catégorie « Article », a été placé entre « programme » et « projet », pour donner plus de visibilité de l’action publique déconcentrée au niveau de chaque programme, le cas échéant.

Figure n°1 : « La structure de la nomenclature budgétaire au Maroc avant et après la réforme de la LOF » élaborée par l’auteur d’après le guide de construction des programmes budgétaires¹¹.

10« Guide de construction des programmes budgétaires », élaboré par la direction du Budget-MEF, Maroc, Page 16.

11 Elaboré par la direction du budget vers fin 2016/début 2017.

Ancienne nomenclature

Titre

(Dépenses de fonctionnement ou d’investissement)

Chapitre

(Personnel, matériel ou investissement)

Article

(Structure admin : Admin. générale, Directions Métiers d’un département ministériel, 12

Régions du royaume)

-

Paragraphe

(Catégorie d’actions de la structure administrative)

Nouvelle nomenclature

Titre

(Dépenses de fonctionnement ou d’investissement)

Chapitre

(Personnel, matériel ou investissement)

Programme

(Un ensemble cohérent de projets ou actions:

un article ou un ensemble d'articles)

Région (12 régions du royaume)

Projet/action

(Ensemble d'activités/opérations: 1paragraphe ou ensemble de paragraphes cohérents )

10

Désormais la morasse budgétaire

des départements ministériels est structurée autour de 6 éléments présentés en colonne, en plus du code fonctionnel et économique de la dépense, au lieu de 5, comme suit :

Avant la réforme :

Figure n°2 : « Présentation de la morasse budgétaire du budget de fonctionnement –MDD¹³ au Maroc,

avant la réforme », adaptée par l’auteur d’après la loi de finances de 2014, où

§ : paragraphe et Art. : Article.

Après la réforme :

Figure n°3 : « Présentation de la morasse budgétaire du budget de fonctionnement –MDD au Maroc, après la réforme », adaptée par l’auteur d’après la loi de finances de 2018.

L’intérêt de cette nouvelle structure est d’organiser les dépenses par politique publique exprimée en programmes et en projets ou actions. Elle permet aussi une visibilité plus claire sur les activités du gouvernement au moment du vote des crédits de la loi de finances et aussi une meilleure transparence quant à leur contrôle.

Au niveau des agents publics et des ordonnateurs, cette structure leur a permis de mieux organiser leur programmation budgétaire en ciblant l’affectation des crédits en fonction de leur projet de performance et des objectifs à réaliser.

12 Document de répartition des crédits par chapitre, programme, région, projet et lignes budgétaires pour chaque Ministère.

13 Matériel et dépenses diverses.

11 1.1.2. L’élaboration du projet de performance

Le deuxième axe de la préfiguration concernait l’élaboration d’un projet de performance où le programme est présent dans sa dimension managériale cette fois-ci, comme « un ensemble cohérent de projets ou actions relevant d’un même département ministériel ou d’une même institution et auquel sont associés des objectifs définis en fonction des finalités d’intérêt général ainsi que d’indicateurs chiffrés permettant de mesurer les résultats escomptés et faisant l'objet d'une évaluation qui vise à s'assurer des conditions d'efficacité, d'efficience et de qualité liées aux réalisations »

.

Concrètement, le projet de performance (PDP) est un document écrit que les départements ministériels élaborent annuellement pour présenter leur stratégie, leurs programmes, leurs objectifs et leurs projets, selon une maquette (un modèle) élaborée par la direction du budget.

Partant d’une ample présentation de la stratégie du département, avec quelques données chiffrées sur les crédits qui lui ont été alloués pour l’année considérée, les programmes sont ensuite déclinés avec le détail nécessaire à leur compréhension du public. A chaque programme, sont associés des objectifs précis assortis d’un ensemble d’indicateurs permettant la mesure de leur réalisation et au même titre, les projets conduisant à l’atteinte de ces objectifs sont présentés et clarifiés

. Un plafond en nombre de 3 a été préconisé aussi bien pour les objectifs de chaque programme et pour les indicateurs relatifs à chaque objectif.

Les programmes peuvent se présenter comme support ou comme politique publique. Les projets et les actions pour un programme support désigne le regroupement des fonctions de soutien au sein du département ministériel ou de l’institution publique et des dépenses transverses mises en œuvre pour l’accomplissement de l’ensemble des programmes de politiques publiques dudit département ou institution. Et un programme de politique publique est un ensemble cohérent d’activités et d’opérations relatives au cœur de métier du département, indispensables à l’accomplissement même sa raison d’être.

Outre la refonte de la nomenclature budgétaire et de l’élaboration des projets de performance, les circulaires du chef du gouvernement ont porté sur un autre axe de préfiguration très

14 1^er alinéa de l’article 39 de la LOF n°130.30.

15 « Guide de la performance », la direction du Budget, présentation du cadre logique de la démarche de la performance, page 7.

12

important qui est la programmation triennale

des crédits. Toutefois, certains départements n’ont pas tout à fait adhéré à cet aspect de par la complexité des calculs à faire pour estimer les besoins en crédits nécessaires pour la réalisation des projets à venir

.

Par ailleurs, les axes de préfiguration identifiés, il fallait préciser encore la démarche de préfiguration que le MEF, en accord avec le chef du gouvernement, a déroulé sur 4 années, en précisant pour chaque année le nombre et la désignation des départements et institutions préfigurateurs, en donnant à chaque fois les éléments sur lesquels porterait cette préfiguration et qui en seraient les acteurs.

1.2. La conduite de la préfiguration

La préfiguration des 42 départements ministériels et institutions publiques, s’est déroulée de 2013 à 2016, et allait donc au-delà de l’entrée en vigueur de la LOF en janvier 2016. Elle a été organisée en 4 phases faisant intervenir plusieurs acteurs.

1.2.1. Les quatre vagues de préfiguration

La première opération de préfiguration a été organisée par la circulaire du chef du gouvernement du 23 septembre 2013

, invitant quatre départements et institutions à s’engager, par anticipation à la promulgation de la LOF, dans une démarche de performance.

La déclinaison des nouvelles dispositions financières a conduit à une refonte importante de l’architecture budgétaire du MEF à titre d’exemple, avec une rationalisation des niveaux d’organisation des dépenses en passant de 13 à 6 articles. La nouvelle nomenclature est construite désormais autour des programmes du ministère et non plus en fonction de l’organisation administrative de celui-ci, comme suit :

16Une circulaire du chef du gouvernement publiée en mars 2018 annonce son entrée en vigueur à compter de 2019 et invite tous les départements ministériels et les institutions publiques à présenter le budget triennal 2019- 2021.

17Présentation de M. MORDACQ Franck, chef du projet de jumelage institutionnel entre le Maroc et Expertise France à l’occasion des ateliers des ministères préfigurateurs à la LOF de la quatrième vague, en date du 1er mars 2016, diapositive 22.

18 Circulaire du chef du gouvernement n°12_2013 portant sur la préparation du projet de loi de finance de 2014.

13

Articles du PLF 2013 Articles du PLF 2014

1. Administration générale 2. Agence judiciaire du royaume

3. Direction des affaires administratives et générales

4. Administration des douanes et impôts indirects

5. Trésorerie générale du royaume 6. Direction générale des impôts 7. Direction du budget

8. Direction du trésor et des finances extérieures 9. Direction des études et des prévisions

financières

10. Inspection générale des finances

11. Direction des entreprises publiques et de la privatisation

12. Direction des assurances et de la prévoyance sociale

13. Direction des domaines de l'Etat

1. Support et pilotage

2. Politique économique et stratégie des finances publiques

3. Facilitation, sécurisation des échanges et protection du consommateur

4. Exécution de la dépense publique, recouvrement et tenue de la comptabilité publique

5. Mobilisation et recouvrement des recettes fiscales

6. Gestion du domaine privé de l'Etat

Figure n°4 : « Evolution de la structure budgétaire du MEF après la réforme », tirée de la présentation de Mme Bougrine Mouna, cheffe de division de la réforme budgétaire, lors du lancement de la 3^ème phase de préfiguration.

La préparation de la loi de finances 2015

a été le point de départ de la deuxième vague de préfiguration des départements ministériels et des institutions publiques. Cinq nouveaux préfigurateurs sont entrés dans une démarche de performance avec comme objectif : la conception d’une nouvelle architecture budgétaire structurée autour de la notion de programme, l’élaboration d’un projet de performance et l’expérimentation d’une programmation budgétaire triennale des crédits, bien que cette dernière soit restée à la marge de tout le processus de préfiguration en réalité.

La préfiguration du ministère de la santé, à titre d’exemple a permis de constater que la mise en œuvre d’une nouvelle architecture budgétaire a conduit aussi à une rationalisation et à une simplification de la nomenclature, comme suit :

Rubrique budgétaire Nombre d’articles / programmes Nombre de paragraphe/Projets

2014 2015 2014 2015

MDD²⁰ 14 6 17 22

Investissement 10 6 36 39

Figure n°5 : « Evolution du nombre d’articles et de paragraphes dans la morasse budgétaire du ministère de la Santé, après la réforme de la LOF de 2014 à 2015 », tirée de la présentation de Mme Bougrine Mouna, cheffe de division de la réforme budgétaire, lors du lancement de la 3ème phase de préfiguration.

19 Circulaire du Chef du Gouvernement N° 06/2014 en date du 12 juin 2014.

20 Matériel et Dépenses Diverses : Sous-catégorie des dépenses de fonctionnement, en plus des dépenses du personnel.

14

Par ailleurs, au cours de cette deuxième vague, l’accent est mis sur une dimension managériale de la réforme qui fait émerger la fonction de responsable de programme « désigné au sein de chaque département ministériel ou institution, [et] chargé de définir les objectifs et indicateurs dudit programme et d’assurer le suivi de sa mise en œuvre»

.

Le guide de la construction des programmes budgétaires, élaboré par la direction du budget, précise le mode de désignation et les missions du responsable de programme. Désigné par le ministre auquel le programme se rattache, il est choisi parmi les hauts fonctionnaires de l’administration (Secrétaires généraux et Directeurs centraux) et assure le pilotage des différents projets et actions de son programme en coordination avec l’ensemble des acteurs qu’y interviennent.

La troisième vague

a accompagné l’entrée en vigueur des premières dispositions de la LOF à compter du 1

janvier 2016 et elle a concerné sept nouveaux préfigurateurs qui se sont engagés dans les mêmes axes de préfiguration de la 2

vague.

Cette troisième vague de préfiguration a été caractérisée également par la mise en place de deux objectifs et indicateurs transversaux relatifs à des fonctions supports qui sont la modernisation des outils de travail de la fonction publique et la gestion des ressources humaines.

Une 4

et dernière vague en 2016 a été aussi lancée pour 26 nouveaux départements ministériels et institutions publiques

, tout en encourageant les précédents préfigurateurs à capitaliser encore plus sur l’expérience des années passées pour améliorer leur programmation, en vue de bien maîtriser les dispositions de la LOF relatives à la budgétisation par programme (envoi au parlement des propositions budgétaires par programmes accompagnées des PDP et avec mise en œuvre de la fongibilité

) qui entrent en vigueur à compter de 2018.

A ce stade de préfiguration, la circulaire a incité les quatre premiers départements préfigurateurs de la 1

vague à élaborer le rapport de performance relatif à l’exercice 2015. Un exercice auquel d’autres départements se sont prêtés volontairement ou sur proposition de la direction du budget pour les exercices suivants.

L’élaboration de ce rapport était l’occasion de rendre compte des réalisations du département mais surtout de justifier les écarts constatés, le cas échéant.

21 2^ème alinéa de l’article 39 de la LOF n°130.30.

22 Lancée par la circulaire n° 4/2015 du 18 juin 2015 du chef du gouvernement.

23 Lancée par la circulaire n° 6/2016 du 23 mai 2016.

24 Liberté de redéploiement des crédits entre les programmes d’un même chapitre ou à l’intérieur d’un même programme, selon des modalités souples.

15 1.2.2. Les acteurs de la conduite de la réforme

La deuxième vague de préfiguration était accompagnée par la mise en place d’un système de pilotage de la préfiguration mais aussi de la mise en œuvre de la LOF. C’est un système de gouvernance structuré en 3 niveaux, comme suit :

Figure n°6 : « Le système de pilotage de la réforme de la LOF », tirée de la présentation de Mme Bougrine Mouna, intitulée « Loi organique relative à la loi de finances : consécration des valeurs de la transparence » lors du cycle de formation consacré aux finances publiques, organisé par Transparency Maroc, le 4 et 5 décembre 2015. *Najaa : Performance (en arabe)

Au niveau opérationnel, l’unité Najaa, dirigée par trois fonctionnaires marocains, est en jumelage institutionnel avec Expertise France

, représentée par trois professionnels experts dans les finances publics dont deux ont contribué à la mise en œuvre de la LOLF en France et qui devront apporter leur expertise pratique au MEF

marocain, en général, et à l’unité Najaa en particulier. Cette expertise prendra la forme de plusieurs activités d’appui, d’assistance technique et de sessions de formation. Le jumelage est supervisé par un représentant de la Banque Mondiale qui intervient dans le cadre du jumelage d’origine relatif au programme

« Hakama » (gouvernance en arabe) entre le Maroc et l’union européenne et pour qui la réforme de la LOF constitue l’une des principales actions de réforme.

25 Agence française chargée de l’aide technique au développement à l’international.

26 Dépliant institutionnel de la direction du Budget, portant sur le jumelage institutionnel d’appui à la mise en œuvre de la réforme de la loi organique relative à la loi de finances, édition Octobre 2015.

16

L’unité Najaa et les experts français organisent des réunions régulières, de façon ponctuelle, avec les représentants de l’équipe projet dédié au niveau ministériel, pour le suivi et la validation des livrables à chaque moment clef du calendrier budgétaire, pour pouvoir passer d’une étape à l’autre de façon assez confiante.

En outre, le niveau stratégique, ayant adhéré totalement à la réforme dès le départ, a donné les consignes nécessaires au niveau opérationnel pour la mise en œuvre de la réforme dans les meilleures conditions. Si les comités interministériel et ministériel se réunissent de manière épisodique, les échanges entre les différentes parties prenantes au niveau opérationnel sont très fréquents.

De ce fait, les équipes en charge de la préfiguration, au sein des ministères, ont été fortement sollicitées, devant mener à bien simultanément cette réforme tout en pilotant les activités courantes et variées avec parfois des fonctions de responsabilité.

Bien que la recommandation de la direction du budget porte sur la diversification des profils de l’équipe en charge de l’animation de la mise en œuvre de la réforme à l’échelle ministérielle, néanmoins, cela présente un risque considérable quant à la conciliation entre l’accomplissement des activités courantes et des nouvelles activités incitées par la réforme et le degré de consécration qui devra leur être accordée. Des considérations relatives à l’aménagement de l’horaire de travail et des mesures de compensation pouvaient être prévues.

La démarche progressive de préfiguration a indéniablement été un levier de réussite de la mise

en œuvre de la réforme de la LOF. Elle a donné du temps, l’accompagnement et la formation

nécessaires aux différents départements ministériels et institutions publiques pour une meilleure

appropriation et internalisation des nouveaux outils budgétaires de la LOF avant même de les

rendre d’application obligatoire à compter de 2016. Pour mieux illustrer l’ensemble de ces

éléments, ci-après le modèle de préfiguration du département de l’Artisanat.

17

2. La préfiguration du département de l’Artisanat et les prémices de mise en œuvre

En 2015, le département de l’Artisanat a participé à la 3

vague de préfiguration à la réforme de la LOF et a profité d’un accompagnement personnalisé de l’unité de pilotage Najaa et de l’assistance et du conseil d’Expertise France. Le retour d’expérience des départements préfigurateurs ayant participé aux deux vagues précédentes était tout aussi important.

Comme tous les départements qui l’ont précédé, la préfiguration du département de l’artisanat consistait principalement à la refonte de la structure de son budget et à l’élaboration de son projet de performance.

2.1. La restructuration du budget autour de programmes

Afin de mener à bien cet axe de préfiguration, le département a commencé par développer ses principales orientations stratégiques, ses projets et actions et finalement faire ressortir ses programmes.

2.1.1. La définition de la stratégie et l’identification des projets et des programmes

Pendant l’année de sa préfiguration, le département de l’Artisanat achevait en parallèle sa stratégie sectorielle, appelée « Vision 2015 ». Cette dernière avait des objectifs chiffrés en matière de création de l’emploi, de développement de l’entreprenariat, d’accroissement du chiffre d’affaires du segment de l’artisanat à fort contenu culturel, de création de la richesse, et d’accroissement du nombre des lauréats des circuits de la formation en artisanat.

Pour les réaliser, un plan d’action a été mis en œuvre, donnant le coup d’envoi à des chantiers substantiels autour des trois domaines d’activités suivants :

- L’appui à la production, à travers l’amélioration des outils de travail, la création et l’aménagement des infrastructures de l’artisanat, ainsi qu’avec des mesures incitant à la commercialisation et encourageant l’innovation pour le développement du chiffre d’affaires ;

- La promotion du secteur grâce à l’adoption d’une stratégie de labellisation, l’organisation et la participation à des manifestations favorisant la communication portant sur le secteur ;

- Et la formation, à travers la création des centres de formation et la diversification de

l’offre de formation.

18

A défaut de disposer d’un bilan complet au moment de la préfiguration à la réforme, la vision présentait d’ores et déjà des résultats satisfaisants par rapport à l’atteinte des objectifs fixés, sauf dans le domaine de la formation à cause du manque des formateurs professionnels pouvant accompagner l’augmentation de la demande créée. De ce fait, et en l’absence d’une nouvelle stratégie sectorielle prête à déployer, la stratégie retenue pour la mise en œuvre de la réforme des finances publiques au sein du département, a porté sur la consolidation de ces même trois domaines d’activités, sans disposer nécessairement des objectifs chiffrés qu’avait la vision au départ.

Une fois que ce choix a été arrêté, les activités du département ont été énumérées de la façon la plus exhaustive possible tout en distinguant les activités principales, des activités de support.

Pour les activités principales du département, elles peuvent être présentées de façon sommaire dans le tableau suivant :

Domaine

d’activités Principales activités

-1- Appui à la production

Contribution aux projets de développement locaux : Création et aménagement des infrastructures d’artisanat (Village d’artisanat, Ensembles…)

Création des centres d’appui technique : un fond d’équipements à usage collectif

Création de Dar Sanaa (centre de production et de commercialisation dédiés aux femmes artisanes du milieu rural)

Achat de matériel technique de production et de protection au profit des groupements d’artisans (coopératives et associations professionnelles) Normalisation du secteur : adoption des normes marocaines spécifiques au secteur de l’Artisanat dont des normes d’application obligatoire

R&D et innovation : partenariat avec les écoles supérieures et les universités, Prix national des meilleurs artisans

-2- Promotion du

secteur et labélisation

Stratégie de labellisation : création de marques collectives de certification et certification des unités de production.

Organisation ou participation à des manifestations promotionnelles à l’échelle nationale et internationale

Réalisation des opérations de communication institutionnelle

-3- Formation des

artisans

Création des centres de formation ‘’nouvelle génération’’

Formation continue des artisans, déploiement des unités mobiles de formation dans le milieu rural…

Formation initiale

Alphabétisation fonctionnelle

Figure n°7 : « Domaines d’activités stratégiques du secteur de l’artisanat » élaborée par l’auteur sur la base du bilan de la « Vision 2015 », publié sur le site du secrétariat d’Etat²⁷ en juillet 2016.

Les activités de l’axe 1 et 3 sont menées par 3 directions métiers au sein du département, à savoir la direction de la Stratégie (DSPC), la direction de la Formation (DFPFCA) et la direction

27 www.artisanat.gov.ma

19

de la Préservation (DPPIP)

. Alors que l’axe 2 est partagé entre la direction de préservation et un établissement public sous la tutelle du Ministre et rattaché tout particulièrement au département de l’Artisanat, appelé la Maison de l’artisan.

A partir de catégories homogènes de ces activités, six projets pertinents ont été identifiés et rattachés au seul programme de politique publique du département.

Alors que les autres activités de support en matière de coordination, soutien des missions, de gestion des ressources humaines et de modernisation des outils de travail des agents du département, ont fait l’objet d’un programme support sous la responsabilité de la direction des ressources (DRSI)

.

Dans l’annexe 1, un organigramme simplifié des différents acteurs du secrétariat d’Etat chargé de l’Artisanat et de l’Economie sociale présente le positionnement du département de l’Artisanat et ses directions, en particulier.

C’est autour de ces éléments que la refonte de la nomenclature du budget du département a été opérée, allant de la structure administrative aux programmes et des catégories de dépenses aux activités.

2.1.2. De la structure administrative aux programmes et aux régions

Pour passer à la nouvelle structure du budget, il a fallu fusionner les rubriques budgétaires (articles, paragraphes et lignes de crédits) de trois directions métiers, aussi bien au niveau du budget d’investissement qu’au niveau du budget de fonctionnement.

Malgré la diversité de la nature des activités menées au niveau de chaque direction, le comité de pilotage stratégique du département, sous le conseil et les recommandations de l’unité Najaa et des experts français, a préconisé une logique de mutualisation au sein d’un seul programme dénommé « Artisanat ». Ce choix a été aussi motivé par le fait que le programme n’ait pas atteint une taille critique en termes de l’enveloppe budgétaire qu’il représente et qui pourrait obliger le département à prévoir plusieurs programmes à la fois.

28 DFPFCA : Direction de la Formation Professionnelle et de la Formation Continue des Artisans.

DPPIP : Direction de la Préservation et de l’Innovation et de la Protection du Patrimoine.

DSPC : Direction de la Stratégie, de la Programmation et de la Coopération.

29 DRSI : Direction des ressources et des systèmes d’information.

20

Toutefois, la notion de taille critique des programmes n’a jamais été explicitée au moment de la préfiguration et aucun plafond ou seuil en terme budgétaire n’a été donné, et le pouvoir d’appréciation était donné au Secrétaire général ou au Ministre pour en juger en dernier ressort.

En réalité, cette intégration a été plus motivée par la grande marge de manœuvre qu’elle permettra une fois la fongibilité

en vigueur.

Au sein du même département, un programme dit de « support et de pilotage » a consolidé les activités de quatre structures administratives, pour les mêmes raisons.

C’est ainsi que de 2015 à 2016, la structure budgétaire a évolué comme suit :

PLF³¹ 2015 PLF 2016

Article Article

0000 - Administration générale

1000 – Support et

Pilotage 1000 - Ministre, cabinet, secrétariat général, inspection générale et services

extérieurs

1500 - Services extérieurs du Ministère

2000 - Direction des Ressources et des Systèmes d'Information (DRSI) 5000 - Direction de la Stratégie, de la Programmation et de la Coopération (DSPC)

2000 - Artisanat 6000 - Direction de la Préservation du Patrimoine, de l'Innovation et de

Promotion (DPPIP)

7000 - Direction de la Formation Professionnelle et de la Formation Continue des Artisans (DFPFCA)

Figure n°8 : « Evolution de la structure budgétaire du département de l’Artisanat après la réforme », élaborée par l’auteur sur la base des morasses budgétaires du département de 2015 et de 2016.

L’appellation « programme » n’a remplacé l’appellation « Article » sur la morasse budgétaire du département qu’à partir du PLF de 2018

.

Le niveau qui vient juste après les programmes dans la nouvelle architecture du budget est celui des régions. Elles sont en nombre de douze, depuis la dernière organisation territoriale du Maroc en 2015, et ne sont déclinées qu’au niveau du budget d’investissement du programme

« Artisanat ». Néanmoins, aucun crédit ne leur est affecté puisque le département ne procède jusque-là que par délégation après le vote de la loi de finances.

30 Liberté de redéploiement des crédits entre les programmes d’un même chapitre ou à l’intérieur d’un même programme, selon des modalités souples.

31 Projet de loi de finances.

32 Circulaire du ministre de l’Economie et des finances du 19 juillet 2017, sous le n°4973/E.

21

Pourtant, cela présente un risque majeur de perte de temps et de non responsabilisation des gestionnaires au niveau déconcentré puisqu’ils manquent d’une autonomie financière bien que relative, sinon une sur-responsabilisation des gestionnaires au niveau central qui se voient en charge de gérer les projets à portée aussi bien nationale que régionale.

2.1.3. Des dépenses aux activités

A ce niveau de passage vers la nouvelle structure budgétaire, il a fallu opérer une mutualisation et une consolidation des lignes de crédits homogènes et/ou récurrentes (comme les activités de partenariat et d’études) des différents paragraphes budgétaires de l’ancienne structure, pour pouvoir représenter toutes les activités opérées par le département, réparties cette fois-ci par projet.

De 2015 à 2016, l’évolution du nombre d’articles/programmes et de paragraphes/projets des programmes « Artisanat » et « Support et Pilotage » dégage, en effet, une rationalisation du nombre des rubriques budgétaires faisant émerger une structure plus significative puisqu’elle traduit les principaux projets du département permettant leur suivi de manière qualitative. En chiffres, cette évolution se présente comme suit :

Rubrique budgétaire Nombre d’articles Nombre de paragraphes

2015 2016 2015 2016

MDD³³ 7 2 29 9

Investissement 36 14 75 57

Figure n°9 : « Evolution du nombre d’articles et de paragraphes dans la morasse budgétaire du département de l’Artisanat, après la réforme de la LOF, de 2015 à 2016 », élaborée par l’auteur d’après les morasses budgétaires du département de 2015 et de 2016.

Les écarts entre 2015 et 2016 se justifient ainsi par la réduction des niveaux de répartition du budget et la fusion des rubriques redondantes que l’on pouvait trouver au niveau de chaque direction et qui sont désormais, en majorité, consolidées au niveau des projets.

Une amélioration de cette structure verra le jour dans les années qui suivront, après reclassement des rubriques budgétaires relatives à l’administration territoriales dans la catégorie « Région » pour préparer l’entrée en vigueur de la nouvelle nomenclature du budget (Cf. figure n°1).

33 Matériel et Dépenses Diverses : Sous-catégorie des dépenses de fonctionnement, en plus des dépenses du personnel.

22

Du point de vue qualitatif, ne considérant que le programme « Artisanat », et en retirant les articles liés au budget des directions régionales, la structure du budget d’investissement est apurée et allégée et les rubriques budgétaires qui constituaient un ensemble de dépenses homogènes et redondants ont été consolidées et intégrés dans les projets. Ces évolutions sont présentées dans le tableau suivant :

Loi de finance 2015 Loi de finance 2016

Article Paragraphe Article/

Programme

Paragraphe/

Projet

5000

Etudes sur le secteur de l'artisanat

2000

Appui à la production et à la commercialisation Participation à la création et aménagement

d'espaces d'activités artisanales Partenariat et appui

Centre international de promotion de l’artisanat

6000

Appui à la production artisanale

Programme: hygiène, santé et sécurité des artisans

Prix du meilleur artisan Labellisation, certification

et innovation*

Programme de normalisation et de certification de la qualité

Partenariat et appui

Protection du patrimoine de l'artisanat Promotion de l'artisanat * Participation à la création, aménagement

et animation des centres d'appui technique et Dar Sanaa

7000

Etudes Formation initiale

Etablissements de formation professionnelle

Organisation de stages pour formateurs Formation continue des artisans

Partenariat et appui Formation continue des

artisans Contribution aux dépenses

d’investissement d’établissements de formation professionnelle (SEGMA) Unités mobiles de formation

Institut supérieur des arts et métiers d'artisanat

Alphabétisation fonctionnelle *

*Ce sont des projets de regroupement, chacun regroupant 1 à 2 sous projets déclinés ensuite en des lignes de crédits.

Figure n°10 : « Evolution de la structure du budget d’investissement formant le programme

« Artisanat » et ses projets après la réforme», élaborée par l’auteur sur la base des morasses budgétaires du département de 2015 et de 2016.

Il en ressort que le domaine d’activité relatif à la promotion du secteur de l’artisanat n’inclut

plus les activités de la labellisation et que le volet commercialisation vient s’ajouter au domaine

d’activités d’appui à la production.

23

D’une part, ce choix a été opéré pour que le projet « promotion du secteur » n’inclut que les activités de l’établissement « Maison de l’artisan » afin de permettre un suivi particulier de l’évolution des crédits de cet établissement, tout en reconnaissant la spécificité des activités de la labélisation qui, non seulement promeuvent le secteur, mais aussi appuient les artisans en améliorant la qualité de leurs produits et de leurs outils de production.

D’autre part, il prend en considération l’aspect d’appui à la commercialisation qu’offrent en réalité les infrastructures crées ou aménagées par le département, en plus de l’aspect d’amélioration des outils de production des artisans à travers la fourniture des locaux et des équipements et traduit ainsi une meilleure transparence sur ses activités.

Quant aux projets liés à la formation, ils ont été répartis en trois catégories traduisant au mieux l’offre du département en la matière.

2.1.4. La complexité de l’intégration : gouvernance et système d’information

Dès lors que la refonte de la nomenclature budgétaire a induit l’intégration et la fusion des activités de plusieurs directions, une problématique de gouvernance a été relevée.

En effet, si l’architecture de l’ancienne morasse budgétaire qui correspondait à la structure administrative du département ne permettait pas une visibilité sur les projets et les actions du département, néanmoins, elle délimitait à la fois le périmètre de compétences des sous- ordonnateurs, qui sont les directeurs des structures administratives fusionnées, et explicitait les crédits qui étaient à leur disposition.

Avec la nouvelle nomenclature, désormais, les sous-ordonnateurs se partagent un périmètre plus large qu’est le programme et gèrent des crédits affectés à un projet bien déterminé ou des fois même à une ligne de crédits spécifique.

C’est le cas particulier, par d’exemple, du projet appelé « Appui à la production et la commercialisation » qui a vu s’intégrer en son sein un paragraphe redondant de la direction de la Stratégie et de la direction de la Préservation appelé « Partenariat et appui ».

Avec la nouvelle architecture budgétaire, les sous-ordonnateurs des deux directions se voient

partager un montant des crédits mis à leur disposition affectés au même projet et sur une ligne

bien spécifique intitulée « Contribution aux projets initiés en partenariat avec les organismes

publics, privés et de recherches et développement » sans distinction apparente de la part de

chacun des deux sous-ordonnateurs :

24 Avant restructuration Après restructuration

Article Paragraphe Article Paragraphe

5000 Partenariat et appui 2000 Appui à la production et à la commercialisation

6000 Partenariat et appui

Figure n°11 : « Présentation de l’intégration d’une activité redondante au projet d’appui à la production et à la commercialisation, après la réforme », élaborée par l’auteur sur la base des morasses budgétaires du département de 2015 et 2016.

Bien que l’objectif ait été justement orienté vers la mutualisation des moyens et la rationalisation de la structure budgétaire, l’absence d’un système d’information performant permettant le suivi de l’exécution des crédits à la fois par projet que par ordonnateur nuit à l’organisation des services des sous-ordonnateurs et entrave à l’accomplissement du principe de la transparence, non seulement pour des raisons de contrôle mais aussi de planification et d’aide à la décision.

Sachant que le problème de la prépondérance de l’outil informatique dans la réussite de la réforme ait marqué l’expérience française avec Chorus, pourtant, il parait que l’administration marocaine peine à prendre la décision de s’y investir sérieusement.

Par ailleurs, le projet « Promotion de l’artisanat » ne comporte que des versements au profit de la maison de l’artisan – un établissement public, placé sous la tutelle du département, qui joue un rôle exclusif en matière de promotion des produits d’artisanat à l’échelle internationale mais qui mène également quelques actions à l’échelle nationale - et n’accorde au responsable de programme qu’une visibilité très limitée de la destination des crédits versés.

Cela remet encore la gouvernance au cœur du débat, d’autant plus que le responsable du programme doit rendre compte des résultats des six projets constituant le programme. Tenant compte de ce dernier aspect, cela est presque « Mission impossible » puisque le RP ne dispose pas des éléments nécessaires sur la destination de crédits alloués à un projet dont le budget représente 37% des crédits d’investissement de la loi de finances de 2018.

Cela étant dit, le deuxième axe de la préfiguration relatif à l’élaboration du projet de

performance a lui aussi relevé certains aspects plus complexes, aussi bien au niveau de la

gouvernance même que de la mise en œuvre de la réforme.

25

2.2. L’élaboration du projet de performance

La préfiguration du département de l’artisanat à l’élaboration de son projet de performance s’est déroulée de façon parallèle et simultanée avec la restructuration de son budget autour des programmes qu’il a identifiés. La stratégie, les programmes et les projets étant arrêtés, il a fallu encore définir des objectifs pour chaque programme et faire valider le projet de performance.

2.2.1. La définition des objectifs

Partant de la stratégie définie par le département, il n’a pas fallu hésiter longtemps pour choisir les objectifs des deux programmes qu’il a identifiés.

Pour le programme « support et pilotage », les dispositions de la circulaire

du chef du gouvernement annonçant la 3

vague de préfiguration à la réforme, ont orienté le choix des objectifs de ce programme vers la modernisation des outils de travail au sein de l’administration et de l’efficience de la fonction GRH, comme suit :

Objectifs du programme : « Support et Pilotage »



Développer un système d’information sécurisé et couvrant les différents besoins fonctionnels du ministère



Améliorer les compétences des ressources humaines du Ministère

Figure n°12 : « Présentation des objectifs du programme « support et pilotage » », élaborée par l’auteur sur la base du projet de performance de 2016 du département de l’Artisanat.

Quant au programme « Artisanat », les objectifs retenus tournent autour des 3 principaux domaines d’activités de la stratégie identifiée auparavant, à savoir : l’appui à la production et à la commercialisation, la promotion du secteur et la formation. En effet, ce ne sont que la consolidation des objectifs de l’ancienne stratégie, et ils se présentent comme suit :

Objectifs du programme : « Artisanat »



Promouvoir la qualité et l’innovation et renforcer la promotion des produits de l’artisanat



Améliorer les moyens de production et accompagner les acteurs du secteur



Former et renforcer les capacités des acteurs du secteur

Figure n°13 : « Présentation des objectifs du programme « Artisanat » », élaborée par l’auteur sur la base du projet de performance de 2016 du département de l’Artisanat.

Ces objectifs n’ont pas évolué dans les années suivantes et chacun d’eux a été décliné en plusieurs indicateurs de performance, ce qui sera traité amplement dans la 3

partie de l’étude.

34 Circulaire du chef du gouvernement, n°4/2015 du 18 juin 2015.

26

Toutefois, l’élaboration d’un projet de performance, qui reprend le cadre logique de la démarche de performance, a fait l’objet de plusieurs réunions de concertation et d’échanges entre l’unité Najaa et l’équipe projet dédiée à l’animation de la réforme au niveau du département pour le faire valider. Cette étape est cruciale puisque dès lors que le projet est validé, il est rendu public, téléchargeable sur le site dédié

du ministère de l’Economie et des Finances (MEF).

2.2.2. La validation du projet de performance

La validation du 1

PDP du département a profité d’une certaine marge de tolérance de la part des accompagnateurs (représentants du MEF : Unité Najaa et experts français) et d’une faible exigence quant à l’exactitude des données renseignées et les choix effectués, l’objectif étant d’initier le département à la démarche, susciter la réflexion des gestionnaires et la production d’un livrable en dépit de la pertinence des informations qui y sont transcrites. Cette approche a favorisé un climat de confiance entre les accompagnateurs et les agents de l’administration publique et a éliminé d’avance les tensions de la contrainte réglementaire de la LOF.

Face aux accompagnateurs, l’équipe dédiée à l’animation de la réforme au sein du département est composée de 7 agents dont 3 fonctionnaires de la direction support (une Cheffe de division, une cheffe de service et un cadre), assurant le relais d’information entre le département et le MEF. Les 4 autres membres de l’équipe sont sélectionnés des 3 directions métiers du département.

Cependant, la complexité des travaux d’élaboration du PDP, n’a pas toujours permis la validation du PDP et donc a empêché sa publication sur le site dédié à la LOF, notamment en 2016, au moment de la préparation du projet de loi de finances de 2017, en raison de la désapprobation des accompagnateurs de la proposition du département.

Cette désapprobation a porté principalement sur le choix des indicateurs de performance qui ne font pas toujours consensus, entre ce que doit être un indicateur (une proportionnalité entre les formules possibles : Taux, nombre, coût…) et ce qui est possible de renseigner en réalité par les directions métiers (en nombre, en majorité).

En 2017, la publication du PDP de l’année 2018 a été faite, quoique en retard, vers la fin du mois de mars/ début avril 2018, au lieu de fin décembre 2017.

35 Plateforme dédiée à la communication sur la LOF, élaborée par la direction du Budget relevant du ministère de l’Economie et des Finances au Maroc : www.lof.finances.gov.ma

27

En effet, l’année 2017 avait connu des contraintes spécifiques dues à la nomination tardive du nouveau gouvernement. La nouvelle formation gouvernementale a changé le rattachement du département en le plaçant en tant que secrétariat d’Etat auprès d’un nouveau ministère et de ce fait, un délai d’adaptation et de compréhension des processus a été nécessaire avant d’obtenir l’aval du nouveau Ministre pour permettre l’envoi du PDP pour publication.

Certaines contraintes à la publication du PDP sont d’ordre technique liées au système d’information et aux interfaces de saisie des données budgétaires. Ces interfaces constituent des passerelles de communication entre les différents départements ministériels et la direction du

Budget sur toutes informations budgétaires. En 2017, une nouvelle interface appelée

« e-budget2 »

a été notifiée aux différents départements et institutions pour la saisie des données relatives au projet de performance, ce qui nécessitait encore un délai d’adaptation pour maîtriser son fonctionnement, ce qui a aussi impacté la transmission du PDP dans les délais impartis.

A tout cela s’ajoute, un dernier aspect linguistique, quant à la langue de rédaction des documents administratifs officiels, une polémique survenue en fin d’année 2017, induisant l’instruction de la maquette du projet de performance en arabe, au lieu de celle en français. Cela a nécessité notamment un délai de traduction et d’harmonisation du vocabulaire.

Cela étant dit, le PDP du département n’est pas figé. Bien au contraire, il est perfectible d’un exercice à l’autre au fil des discussions entretenues avec les accompagnateurs et en fonction du retour d’expérience propre au département. En effet, les résultats que le département obtient chaque année, après le déploiement de ses projets et les écarts qu’ils dégagent par rapport aux prévisions établies dans les exercices antérieurs, l’ont engagé dans un processus d’amélioration continue.

2.2.3. Le pilotage des programmes

A travers la définition des objectifs et des indicateurs du programme de politique publique et le suivi de sa mise en œuvre, le responsable de programme est finalement le pilote des politiques publiques des départements ministériels et des institutions publics. Responsabilité énorme dont les contours restent mitigés jusqu’à aujourd’hui.

36 Circulaire du Ministre de l’Economie et des Finances n° 1693/E en date du 13/03/2017 relative à l’élaboration des projets de performance (PDP).