La portée de l’évaluation

Des principales dispositions de réforme apportées par la LOF, le rôle du parlement dans sa

mission d’évaluation des politiques publiques est très attendu, de même que la démarche de

l’institution de la Cour des comptes dans le renforcement de cette mission. En sus, la démarche

de performance fournie des outils d’évaluation, notamment le projet de performance et le

rapport qui s’en suit, permettant l’analyse du couple objectif/indicateur, se faisant appuyé par

une morasse budgétaire adaptée.

C’est tout l’objectif de proposer un projet de performance par programme, permettant

indispensablement de rapporter les résultats obtenus aux crédits alloués tels qu’ils sont

présentés dans la morasse structurée désormais autour de ces programmes.

Toutefois, le choix du département de l’Artisanat de mettre en avant des indicateurs portant en

majorité sur le volume de son activité, risque de rendre difficile cette mission d’évaluation.

A titre d’exemple, l’objectif « Améliorer les moyens de production et accompagner les acteurs

du secteur », des différents indicateurs qui sont sensés mesurer le degré de sa réalisation, on

retrouve l’indicateur intitulé « Nombre des bénéficiaires de l’appui aux groupements

d’artisans» qui renseigne justement sur le nombre des bénéficiaires de l’appui en matière

d’achat d’équipement.

43

Sachant que le budget qui était prévu à cette action est d’un peu plus de 12 millions de dirham

en 2016 et les résultats relevés par cet indicateur pour la même année est de 1916

48

. Par une

approche comparatiste, rapportant

les

moyens mobilisés […] aux résultats tangibles et

identifiables

⁴⁹

, l’objectif de 2017 est de l’ordre de 1200

50

et les crédits qui lui sont alloués sont

de l’ordre de plus de 9 millions de dirhams. Ainsi, l’évolution du nombre des bénéficiaires ne

suit pas l’évolution du budget dédié à cette action d’appui :

Année 2016 2017 Evolution

Nombre de bénéficiaires 1916 1200 -37% Budget de l’action

(en Million de dirham) 12 9 -25%

Figure n°18 : « Evolution des réalisations et du budget dédié à l’action d’appui aux groupements d’artisans » élaborée par l’auteur sur la base du PDP de 2018 et des états d’exécution du budget du département de 2016 et de 2017.

Par ailleurs, à part le suivi de livraison du matériel acheté, aucun suivi auprès des bénéficiaires

permettant d’apprécier le degré d’impact de cette amélioration des moyens de production sur la

situation des artisans. Dès lors, il est difficile de statuer sur le besoin d’engagement de l’Etat et

de sa performance illustrée à travers cette action et s’il faudrait la consolider ou pas. Certes le

département trace l’évolution du chiffre d’affaires des artisans sur tout le territoire du royaume

à l’aide d’une enquête annuelle menée par l’observatoire de l’artisanat, mais ne démontre pas

justement la liaison directe entre cette évolution et l’action d’appui, ou n’importe quelle autre

action d’ailleurs.

Cela nécessiterait évidemment des études spécifiques justement, qui engageraient l’Etat dans

des budgets supplémentaires. C’est pourquoi, le département se limite à communiquer sur ses

réalisations ainsi, en estimant que de toute façon, l’impact socio-économique que devrait

ressentir l’artisan en réalité, n’est pas le résultat d’une seule action mais de la synergie d’un

ensemble cohérent d’actions.

Recommandation 4 : Reconsidérer les indicateurs du programme « Artisanat » en privilégiant

des indicateurs plus synthétiques renseignant davantage sur le bénéfice pour les citoyens et

donc sur l’efficacité socio-économique

51

. Des indicateurs qui peuvent être renseignés de façon

périodique mais qui apporteront plus de visibilité aux citoyens sur l’action du département et

permettraient à ce dernier de mesurer l’impact de ses projets.

48 PDP 2018, chiffrage 2018.

49 OLIVIER Laurent, « Contrôle, Audit et Evaluation », séminaire « Techniques de gouvernance financière », Cycle International de perfectionnement à l’ENA, en date du 29 janvier 2018.

50 PDP 2018, chiffrage 2018.

51 Gibert, Patrick, et Manel Benzerafa-Alilat. « De quoi l’État rend-il compte dans ses rapports annuels de performance ? », Revue française d'administration publique, vol. 160, no. 4, 2016, pp. 1041-1064.

44

Conclusion

A l’instar des pays en voie de développement, cherchant à se faire une place dans le village

mondial, il est indispensable de respecter les standards en vigueur et de converger vers les

modèles de développement les plus appropriés. Cependant, quand on est sous contrainte

budgétaire et que la souveraineté de l’Etat entre en jeu, le souvenir du programme d’ajustement

structurel rappelle à l’ordre et impulse même, de grandes réformes structurelles. Pour le

bonheur de certains et le malheur d’autres, le Maroc ne fait pas l’exception.

La réforme de la LOF au Maroc, comme partout ailleurs, selon les standards de la nouvelle

gestion publique, est une évolution considérable du fonctionnement de l’administration et de la

gestion des dépenses publiques en particulier, toutefois, la réforme s’étend à bien d’autres sujets

que la finance.

Partant des principaux axes de la réforme de la LOF : « Performance, Transparence et Reddition

des comptes », il serait naïf de croire que la performance pourrait se réaliser sans les agents de

l’administration qui se rajeunissent et qui disposent de leurs propres codes de motivation au

travail, ou parler de transparence sans penser à instaurer un climat de confiance entre les

citoyens et l’administration ou encore parler de reddition des comptes sans sévérité des

juridictions envers, non pas les mauvais élèves mais les mauvais modèles.

En effet, la motivation des fonctionnaires est un volet ignoré de la réforme, partant même de la

désignation d’un responsable de programme. Ce dernier, à qui on n’a pas pensé offrir une

amélioration statutaire ou prévoir une rémunération appropriée aux responsabilités qui lui

incombent. Cela étant dit, ce volet est historiquement banni de l’administration marocaine et

les sources classiques de motivation demeurent l’emploi stable, la rémunération constante et

l’horaire de travail raisonnable, toutes importantes, mais le jeune fonctionnaire d’aujourd’hui

en demande plus encore.

Mobilité, participation à la prise de décision, flexibilité au travail, formation, rémunération au

rendement et dématérialisation des processus, autant de sources de motivation qui pourraient

optimiser l’engagement des agents de l’administration dans les réformes de l’Etat, en tant que

principaux garants de leur mise en œuvre et de leur réussite, pourtant ces nouvelles exigences

demeurent non tolérées encore dans la fonction publique.

Néanmoins, la démarche de la performance leur permet actuellement de donner du sens à leurs

efforts en mettant en évidence leur propre performance et leur contribution à l’exécution d’une

45

politique publique d’intérêt général. Car en effet, jusque-là la performance se déploie encore au

niveau organisationnel et normatif et ne traduit pas réellement la performance des politiques

publiques

52

, pas encore en tout cas.

Quant à la transparence, indéniablement facteur de confiance des citoyens, usagers ou

contribuables, ses limites font toujours ordre du jour. Entre ce que l’administration veut et ce

qu’elle peut communiquer, le débat est ouvert et évolutif, quoi que la tendance est plutôt

orientée vers le partage des informations, le respect des engagements et de la responsabilisation

des gestionnaires vis-à-vis des administrés.

Toutefois, investir davantage dans les technologies d’information et de communication et

favoriser les opportunités d’échange entre l’Etat et les administrés, seraient un facteur de

compréhension et une occasion de faire tomber les préjugés.

En réalité, l’institution du parlement est sensée y jouer un rôle de facilitateur quid à ce que les

représentants du peuple soient eux même conscients de l’intérêt de la réforme et participent au

changement.

S’agissant de la reddition des comptes, le rôle de l’institution de la Cour des comptes est fort

attendu. Et s’il n’entre en vigueur qu’en 2020, c’est justement pour donner le temps aux

départements ministériels et aux institutions publiques de s’approprier les nouveaux outils

introduits par la réforme. Etant concernée aussi par un jumelage institutionnel avec la Cour des

comptes en France, cette expérience se présente en effet, comme levier d’appropriation du

dispositif de la certification des comptes de l’Etat et de la démarche pédagogique du contrôle

en général. Toutefois, la faiblesse du système de contrôle interne au sein des administrations,

augmente la marge d’appréciation des magistrats et risque de porter atteinte à l’objectivité des

jugements.

Que cela soit du côté de la Cour ou de l’administration, un dispositif organisant la gestion

régulière et quotidienne des services publics, au-delà des lois et des règlements, et permettant

la maîtrise des risques inhérents à l’activité de chaque département, réduira substantiellement

la marge d’appréciation des magistrats, la durée des opérations de contrôle et le temps de

mobilisation des agents et permettra de reconcentrer les efforts sur l’essentiel du contrôle.

52 Benzerafa Alilat, Manel, et Patrick Gibert. « Dynamique des indicateurs de reporting externe : le cas des indicateurs des projets et rapport annuels de performance annexés aux lois de finances », Revue française

d'administration publique, vol. 155, no. 3, 2015, pp. 763-778.

Et Gibert, Patrick, et Manel Benzerafa-Alilat. « De quoi l’État rend-il compte dans ses rapports annuels de performance ? », Revue française d'administration publique, vol. 160, no. 4, 2016, pp. 1041-1064.

46

Le chantier de mise en place du dispositif de contrôle interne au sein de l’administration

publique marocaine est lancée depuis un certain bon nombre d’années, mais n’est pas généralisé

sur l’ensemble des départements et institutions publiques à ce jour, et rencontrent des

résistances dans son appropriation. La vulnérabilité de son portage par le top management en

est en partie responsable, craignant d’une part de porter atteinte à la fluidité du service ou tout

simplement par insuffisance d’appropriation de la démarche du contrôle au sommet de la

hiérarchie même.

Ainsi, la réforme propose de changer une culture administrative, malgré le poids des habitudes,

où la ressource humaine est le principal moteur et où la logique de résultats est primordiale

aussi bien dans la programmation à priori que dans l’évaluation à postériori. Néanmoins, malgré

tout ce que l’on peut dire sur la démarche de performance, sa pertinence ne peut se mesurer

qu’au degré de sa soutenabilité, mise à l’épreuve de son exécution à moyen et long terme.

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Ressources bibliographiques

Corpus normatif :

- Loi organique relative à la loi de finances (LOF) n°130-30.

- Texte de la proposition du projet de la LOF n°130.13.

- Décret n° 2-15-426 du 28 ramadan 1436 (15 juillet 2015) relatif à l’élaboration et à l’exécution des lois de finances.

- Circulaire du chef du gouvernement n°12_2013 lançant la 1ère vague de préfiguration en vue de la préparation du projet de loi de finance de 2014, en date du 23 septembre 2013.

- Circulaire du chef du gouvernement n°06_2014 lançant la 2ème vague de préfiguration en date du 12 juin 2013.

- Circulaire du chef du gouvernement n°4_2015 lançant la 3ème vague de préfiguration en date du 18 juin 2015.

- Circulaire du chef du gouvernement n° 6/2016 lançant la 4ème vague de préfiguration en date du 23 mai 2016.

- Circulaire du chef du gouvernement n°5-2018 portant sur la programmation pluriannuelle du budget de 2019-2020, en date du 22 mars 2018.

- Circulaire du ministre de l’Economie et des Finance n°1693/E relative à l’élaboration du projet de performance de 2018, avec une nouvelle maquette du projet.

Publications du MEF :

- Guide de construction des programmes budgétaires.

- Guide des déterminants de la dépense.

- Guide de la performance.

- Guide de la nomenclature budgétaire marocaine.

- Dépliant institutionnel portant sur le jumelage institutionnel d’appui à la mise en œuvre de la réforme de la LOF, entre le MEF et Expertise France, édition octobre 2015.

- « Synthèse de l’édition 2018 du Rapport sur le Budget axé sur les Résultats tenant compte de l’aspect Genre », Direction des Etudes et des Prévisions Financières relevant du MEF, en date du 05 janvier 2018.

- Morasses budgétaires des départements ministériels de 2014 à 2018.

- Projets de performance du département de l’Artisanat de 2016 et 2018.

- Projet de performance du MEF de 2014. Présentations du MEF et des experts étrangers :

- Présentation de M. BERRADA Ahmed, Adjoint au directeur du Budget portant sur « le Pilotage de la mise en œuvre de la LOF », à l’occasion du séminaire d’appropriation de la LOF, du 21 octobre 2015.

- Présentation de Mme BENGRINE Mouna, cheffe de la division de réforme budgétaire relevant de la direction du budget au MEF :

 portant sur « la réforme de la LOF : lancement de la 3ème phase de préfiguration », le 08 mai 2015 ;

 relative à « la Loi organique relative à la loi de finances, PLF 2016 : 1ère année d’entrée en vigueur de la LOF », le 27 novembre 2015 ;

 portant sur la « Loi organique relative à la loi de finances : consécration des valeurs de la transparence», lors du cycle de formation consacré aux finances publiques organisé par Transparency Maroc, le 4 et 5 décembre 2015 ;

 à l’occasion des sessions d’information et de partage sur les dispositifs de la nouvelle Loi Organique relative à la loi de Finances organisées par le ministère de la Santé avec l’appui de l’Organisation Mondiale de la Santé, le 9 décembre 2015 ;

 portant sur le lancement de la 4ème vague de préfiguration au titre du projet de loi de finances 2017, le 1er mars 2016.

48 - Présentation de M. MORDACQ Franck, chef du projet de jumelage institutionnel entre le Maroc et Expertise France à l’occasion des ateliers des ministères préfigurateurs à la LOF de la quatrième vague, en date du 1er mars 2016.

Documentation de la banque mondiale et de l’union européenne sur les programmes de coopération avec le Maroc :

- Liste des projets de l’union européenne au Maroc consultable sur le site internet du service de l’action extérieure de l’union européenne : « https://eeas.europa.eu».

- Fiche de suivi du projet HAKAMA par la banque mondiale: MA-Support New Governance Framework (P143979).

- Dépliant institutionnel du bureau de la Banque mondiale au Maroc, portant sur le projet Hakama.

- Fiche de projet de jumelage entre le Maroc et l’union européenne au sujet du «Renforcement des capacités dans le cadre de la mise en œuvre de la LOF ».

- Lettre d’accord de soutien de la banque mondiale au projet Hakama. Ecrits scientifiques et professionnels :

MBENGUE Seydina, Mémoire professionnel portant sur « l’enseignement supérieur public du Sénégal et le défi de la gestion par la performance », Juin 2017.

OLIVIER Laurent, « Contrôle, Audit et Evaluation », séminaire « Techniques de gouvernance financière », Cycle International de perfectionnement à l’ENA, en date du 29 janvier 2018.

Benzerafa Alilat, Manel, et Patrick Gibert. « Dynamique des indicateurs de reporting externe : le cas des indicateurs des projets et rapport annuels de performance annexés aux lois de finances », Revue française d'administration publique, vol. 155, no. 3, 2015, pp. 763-778.

Gibert, Patrick, et Manel Benzerafa-Alilat. « De quoi l’État rend-il compte dans ses rapports annuels de performance ? », Revue française d'administration publique, vol. 160, no. 4, 2016, pp. 1041-1064. Publication du Ministère de l’Artisanat :

Bilan de la « Vision 2015 », stratégie sectorielle du département de l’Artisanat. Sites internet :

www.lof.finances.gov.ma www.artisanat.gov.ma

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Liste des figures

Figure n°1 : « La structure de la nomenclature budgétaire au Maroc avant et après la réforme de la LOF » élaborée par l’auteur d’après le guide de construction des programmes budgétaires.

Figure n°2 : « Présentation de la morasse budgétaire du budget de fonctionnement –MDD au Maroc, avant la réforme », adaptée par l’auteur d’après la loi de finances de 2014.

Figure n°3 : « Présentation de la morasse budgétaire du budget de fonctionnement –MDD au Maroc, après la réforme », adaptée par l’auteur d’après la loi de finances de 2018.

Figure n°4 : « Evolution de la structure budgétaire du MEF après la réforme », tirée de la présentation de Mme Bougrine Mouna, cheffe de division de la réforme budgétaire, lors du lancement de la 3ème phase de préfiguration.

Figure n°5 : « Evolution du nombre d’articles et de paragraphes dans la morasse budgétaire du ministère de la Santé, après la réforme de la LOF de 2014 à 2015 », tirée de la présentation de Mme Bougrine Mouna, cheffe de division de la réforme budgétaire, lors du lancement de la 3ème phase de préfiguration.

Figure n°6 : « Le système de pilotage de la réforme de la LOF », tirée de la présentation de Mme Bougrine Mouna, intitulée « Loi organique relative à la loi de finances : consécration des valeurs de la transparence » lors du cycle de formation consacré aux finances publiques organisé par Transparency Maroc, le 4 et 5 décembre 2015.

Figure n°7 : « Domaines d’activités stratégiques du secteur de l’artisanat » élaborée par l’auteur sur la base du bilan de la « vision 2015 », publié sur le site du secrétariat d’Etat en juillet 2016.

Figure n°8 : « Evolution de la structure budgétaire du département de l’Artisanat après la réforme », élaborée par l’auteur sur la base des morasses budgétaires du département de 2015 et de 2016. Figure n°9 : « Evolution du nombre d’articles et de paragraphes dans la morasse budgétaire du département de l’Artisanat, après la réforme de la LOF, de 2015 à 2016 », élaborée par l’auteur d’après les morasses budgétaires du département de 2015 et de 2016.

Figure n°10 : « Evolution de la structure du budget d’investissement formant le programme « Artisanat » et ses projets après la réforme», élaborée par l’auteur sur la base des morasses budgétaires du département de 2015 et de 2016.

Figure n°11 : « Présentation de l’intégration d’une activité redondante au projet d’appui à la production et à la commercialisation, après la réforme », élaborée par l’auteur sur la base des morasses budgétaires du département de 2015 et 2016.

Figure n°12 : « Présentation des objectifs du programme « support et pilotage » », élaborée par l’auteur sur la base du projet de performance de 2016 du département de l’Artisanat.

Figure n°13 : « Présentation des objectifs du programme « Artisanat » », élaborée par l’auteur sur la base du projet de performance de 2016 du département de l’Artisanat.

Figure n°14 : « Présentation des objectifs et des indicateurs du programme « support et pilotage » en 2016 », élaborée par l’auteur sur la base du projet de performance du département de l’Artisanat de 2016.

Figure n°15: « Présentation des objectifs et des indicateurs du programme « support et pilotage » en 2018 », élaborée par l’auteur sur la base du projet de performance du département de l’Artisanat de 2018.

Figure n°16 : « Présentation des objectifs et des projets du programme « Artisanat » en 2016 », élaborée par l’auteur d’après le projet de performance du département de l’Artisanat de 2016.

Figure n°17 : « Présentation des objectifs et des indicateurs du programme « Artisanat » en 2018 » élaborée par l’auteur d’après le projet de performance du département de l’artisanat de 2018.

Figure n°18 : « Evolution des réalisations et du budget dédié à l’action d’appui aux groupements d’artisans » élaborée par l’auteur sur la base du PDP de 2018 et des états d’exécution du budget du département de 2016 et de 2017.

50

Liste des recommandations

Recommandation 1 : Miser sur la dématérialisation et renforcer le système

d’information pouvant assurer la gestion des données au niveau

interne du département et permettant un meilleur partage

d’information avec les services déconcentrés de l’Etat. Un système

d’information fiable et facile à exploiter par tous les agents de

l’administration pour optimiser son appropriation.

Recommandation 2 :

Sensibiliser les ordonnateurs à l’importance de la transparence et

de la sincérité dans les prévisions budgétaires et mieux clarifier

leurs obligations devant le parlement.

Dans le même sens, il serait pertinent d’opter pour la mise en

œuvre progressive de la fongibilité, afin de permettre d’en mesurer

l’impact.

Recommandation 3 : Préciser sur le PDP, la catégorie à laquelle appartient l’indicateur

(efficacité, efficience ou qualité du service), afin de mieux éclairer

le public sur l’objectif derrière le choix de chaque indicateur.

Recommandation 4 : Reconsidérer les indicateurs du programme « Artisanat » en

privilégiant des indicateurs plus synthétiques renseignant

davantage sur le bénéfice pour les citoyens et donc sur l’efficacité

socio-économique. Des indicateurs qui peuvent être renseignés de

façon périodique mais qui apporteront plus de visibilité aux

citoyens sur l’action du département et permettraient à ce dernier

de mesurer l’impact de ses projets.

51

Liste des abréviations

DRSI : Direction des Ressources et des Systèmes d’Information

DPPIP : direction de la Préservation du Patrimoine de l’Innovation et de la Promotion DSPC : Direction de la Stratégie, de la Planification et de la Coopération

DFPFCA : Direction de la Formation Professionnelle et de la Formation continue des Artisans

Dans le document de l’Artisanat au Maroc La démarche de performance du département (Page 42-52)