7Matière : Cours de droit administratif. Prof. : DALLY MARCEL

7Matière :

Cours de droit administratif

Prof. :

DALLY MARCEL

Nous essayerons au seuil de ce cours, d’appréhender du moins de cerner dans une première approche (PH1) la notion de droit administratif. Puis l’ayant fait, nous évoquerons dans une deuxième approche (PH2) la question de son autonomie. Enfin, dans une dernière analyse (PH3), nous ferons ressortir ses traits caractéristiques.

Paragraphe 1 : Définition du droit administratif

Il est possible de définir le droit administratif suivant un double critère tant organique que matériel mais avec la primauté du critère matériel.

A- Au regard du critère organique

Ce critère se réfère à l’organe auquel il s’applique. Il appréhender le droit administration comme le doit applicable à l’administration. C’est le droit de l’administration.

Selon ce critère, le droit administratif est un ensemble de règles qui non seulement définit les droits et obligations de l’administration mais qui également régit ses rapports avec les administrés.

Cette approche définitionnelle est extensive (large) car s’applique à l’administration aussi bien les règles de droit public que celles découlant du droit privé.

B- Au regard du critère matériel

Ce critère prend en compte tant le contenu des règles que la nature des juridictions qui l’appliquent. Ici, le droit administratif est un droit spécial. Il est en effet, un ensemble de règles spéciales. En d’autres termes, ladite définition ne conçoit que l’application à l’administration de règles spéciales à l’exclusion des règles du droit privé.

Cette approche définitionnelle qui est généralement retenue par la majorité de la doctrine.

Le droit administratif est non seulement un droit spécial mais il est également un droit autonome.

Paragraphe 2 : Le droit administratif, un droit autonome

C’est une autonome à double dimension. Elle s’apprécie tant au plan matériel que spatial.

A- L’autonomie matérielle

Le juge de la chambre administrative de la Cour suprême a, à travers l’arrêt Centaures Routiers contre Ministère de l’Economie et des finances en date du 14 janvier 1970, reproduit presqu’in extenso les termes de l’arrêt BLANCO (arrêt rendu par un juge français) en rappelant que “La responsabilité qui peut incomber à l’Etat pour les dommages causés auxdits usagers ne peut être régie par les principes qui sont établis pour les rapports de particulier à particulier ; que cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue, qu’elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés’’.

Cette autonomie matérielle di droit administratif consacre deux données fondamentales intimement liées : d’une part, elle signifie que les règles du droit privé, tout particulièrement celles contenues dans le code civil sont inapplicables à la puissance publique. D’autre part, elle prescrit uniquement l’application de règles spéciales autonomes, dérogatoires ou exorbitantes du droit commun à l’administration.

L’autonomie du droit administratif ne s’apprécie pas seulement rationne materiae (plan matériel). Elle s’exprime également rationne loci (plan spatial).

B- L’autonomie spatiale

Il se pose ici en filigrane la question de l’existence d’un véritable droit administratif ivoirien c'est-à-dire d’un droit administratif ivoirien autonome par rapport au droit administratif français d’où il procède dans une large mesure.

Au plan, l’autonomie du droit administratif, doit, en principe, s’entendre, non de l’existence d’un droit naturalisé, “ivoirisé’, mais plutôt de celle d’un droit administratif ivoirien, affranchi de la jurisprudence administrative française.

Nous avons à peine résolu les questions relatives tant à la notion même du droit administratif qu’à celle en rapport avec son autonomie que surgit une autre, ayant celle là un lien avec les caractères de ce droit.

Paragraphe 3 : Les caractères du droit administratif

Le droit administratif présente deux caractères essentiels. Il est un droit essentiellement jurisprudentiel par ses sources (A) et un droit exorbitant par son contenu ( B)

A - Un Droit Essentiellement Jurisprudentiel par ses sources

Au contraire du droit civil qui est un droit codifié, le droit administratif est quant à lui, un droit découlant essentiellement des décisions du juge. C’est ce dernier qui, progressivement a

élaboré ce droit à l’occasion des solutions par lui données aux questions dont il était saisies par les justiciables.

En plus du caractère ci-dessus, le droit administratif revêt un autre. C’est un droit exorbitant du droit commun par son contenu.

B – Un droit exorbitant par son contenu

Le droit administratif, droit spécial reconnaît à l’administration des privilèges exorbitants. Elle peut notamment, réquisitionner, exproprier, modifier ou résilier unilatéralement les stipulations (clauses) contenues dans un contrat, édicter des actes administratifs unilatéraux...

Ce sont les prérogatives de puissance publique. Mais l’administration ne dispose pas que de prérogatives exorbitantes. Elle est également soumise à des sujétions (contraintes) qui s’analysent en des réductions de ses droits.

En conséquence du développement ci-dessus, le droit administratif est un droit spécial dérogatoire des règles de droit commun applicable à l’administration.

Dans le cadre de la confection de ce présent cours, des thèmes aussi divers que variés nous ont été proposés. Pour leur bonne compréhension, il convient de les ordonner, de les ranger à tout le moins de les catégoriser.

Ainsi nous avons :

1) * L’organisation administrative :

- L’administration départementale (le Préfet, le Conseil général, le Sous-préfet) - L’administration communale (Le Maire, le Conseil municipal)

2) * L’action administrative :

- Le principe de la légalité des actes de l’Administration - La théorie du service public

- La théorie de la personne morale - Les établissements publics

- Les autorités de police et les pouvoirs de Police

3) * La responsabilité administrative : - La responsabilité du fonctionnaire - La faute de service

- La responsabilité de l’administration

4) * Le régime des fonctionnaires, le fonctionnaire (droits et obligations)

5) * Le domaine public

Thème 1 : L’Administration départementale

Le département est à la fois une circonscription administrative et une collectivité locale ou territoriale.

En tant que circonscription administrative, il est une simple division territoriale de l’Etat.

En cela, il réalise la déconcentration territoriale. Son existence se confond avec celle de l’Etat qui le dote d’organes agissant en son nom et pour son compte.

En tant que collectivités locales, il bénéficie de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Après avoir analysé la double juridique du département, il échât dans un deuxième mouvement, de présenter les organes qui l’animent. Ainsi, nous verrons successivement le Préfet (I), le Sous-préfet (II) et le Conseil général (III).

Tandis que les deux premiers organes réalisent la déconcentration administrative, le troisième quant à lui, consacre la décentralisation administrative.

I- Le Préfet

Le Préfet est une institution capitale, l’organe central du département, “’homme à tout faire de la République’’.

Son importance du moins sa prééminence sur les autres organes départementaux s’entrevoie à travers son statut (A) et ses attributions (B).

A- Le statut

Le statut, c’est l’ensemble des règles qui saisissent ou appréhendent un organe dans sa situation statique c'est-à-dire avant son, entrée en fonction.

Le statut de Préfet présente une particularité certaine. En effet, le Préfet est un organe qui reste entièrement soumis au pouvoir central. Cela s’illustre tant par sa nomination que par les obligations qui s’imposent à lui.

S’agissant de sa nomination, il fait dire que le Préfet est nommé par décret sur proposition du Ministre de l’Intérieur (article 8 loi du 02 Avril 1961). Le pouvoir de nomination incombe exclusivement au Président de la République qui le faisant, exerce un pouvoir discrétionnaire. Quant aux obligations auxquelles le Préfet reste soumis, elles sont de deux ordres. Il a des obligations aussi bien à l’égard du gouvernement qu’envers les Ministres.

- A l’égard du gouvernement : il a une obligation de loyalisme car il en est l’agent local.

S’in est avéré que le Préfet s’est affranchi de cette obligation, il va être muté d’office ou révoqué purement et simplement par le Président de la République.

- A l’égard des Ministres : représentant de chacun d’eux dans son département, il leur doit obéissance et peut recevoir de ces derniers des instructions. Toutefois, celui auquel il est hiérarchiquement soumis est le Ministre de l’Intérieur.

- Le statut appréhendé, il convient maintenant de cerner les attributions.

B- Les attributions

Aux termes de la loi du 02 Avril 1961 portant création des départements en Côte d’Ivoire, le Préfet bénéficiait d’un dédoublement fonctionnel. En effet,, il était à la fois agent du département et représentant du pouvoir exécutif. Aujourd’hui, il n’est plus au sens de PEISER, “l’homme à tout faire de la République’’ car la loi n° 2001 – 477 du 09 août 2001 relative à l’organisation du département a dilué ses pouvoirs. Il a perdu ses compétences d’agent du département. Ne lui reste dorénavant que celles en rapport avec sa qualité de représentant du pouvoir exécutif dans le département.

- Un rôle politique : il doit veiller à la bonne exécution des lois et des décisions gouvernementales.

- Un rôle politique : il sert d’interface entre le gouvernement et les administrés du département. Il est l’ “oreille’’ du gouvernement c'est-à-dire qu’il doit obligatoirement l’informer de tout ce qui se passe dans son département. Aux administrés, il doit expliquer la politique du gouvernement.

- Un rôle protocolaire : il représente le pouvoir central dans les différentes cérémonies du département. Et cette qualité, il doit être placé au premier rang.

- En sus de sa qualité de représentant du pouvoir exécutif dans le département, le Préfet est aussi le coordonnateur des services de l’Etat dans ledit département. Ainsi, il peut en vertu du pouvoir réglementaire qui lui est reconnu, prendre des mesures individuelles.

L’article 84 de la loi de 2001 se veut laconique ; “les directeurs et chefs de services doivent lui fournir tous les renseignements utiles à l’accomplissement de sa mission’’.

Et l’article 87 de ladite loi lui reconnaît un pouvoir d’appréciation d’ensemble sur chacun des directeurs et chefs de services.

A ces deux compétences, ci-dessus, il faut ajouter une troisième, celle relative à l’exercice des pouvoirs de police par le Préfet.

En effet, autrefois le Préfet était à la fois autorité de Police administrative et autorité de Police judicaire.

Mais en conséquence des révisions ou modifications apportées au code de procédure pénal en 1996 et en 1997, il n’a plus la deuxième qualité. En clair, désormais, le Préfet n’est qu’une autorité de Police administrative.

II- Le Sous-préfet

La Sous-préfecture a, en matière de découpage administratif, son sort indissociablement lié à celui du département. Elle a toutefois une nature juridique différente.

En effet, la sous-préfecture est à la fois une circonscription administrative (A) et un échelon infra départemental. (B).

A- La sous-préfecture, une circonscription administrative

Elle participe en tant que telle de la déconcentration administrative. De ce point de vue, elle n’est guère différente du département sauf que contrairement à ce dernier, elle n’a pas d’existence ou personnalité juridique propre. Elle n’est qu’un simple échelon situé en dessous du département.

B- La sous-préfecture, un échelon infra-départemental

La sous-préfecture se présente comme une division interne du département et lui est rattaché. C’est pourquoi, il n’est pas une ineptie de dire qu’elle est un échelon inférieur du département. Dès lors, la création ou la diminution du nombre de ces entités là (Sous- préfectures) variera selon le département.

Si le département et la Sous-préfecture réalisent la déconcentration administrative, le Conseil général quant à lui participe de la décentralisation administrative.

III- LE CONSEIL GENERAL

Avant la loi n° 2001-477 du 09 août 2001 relative à l’organisation du département, les départements et les Sous-préfectures ivoiriens avaient la même configuration que leurs homologues français. En effet, ils étaient tous dotés des mêmes organes que sont le Conseil générale –une institution restée jusque-là théorique), le Préfet (Institutions capitale) et les auxiliaires du Préfet.

Mais depuis l’avènement de la loi précitée, le Conseil général a acquis une existence propre. Doté désormais de la personnalité juridique et de l’autonomie financière, il est une entité décentralisée dont il convient d’analyser le mode de fonctionnement (A) et les attributions (B).

A- Le fonctionnement

Pour l’exercice de ses compétences, le conseil général fonctionne par sessions et par séances : Relativement aux sessions : il existe deux catégories : les sessions ordinaires et les sessions extraordinaires.

Les sessions ordinaires se tiennent sur convocation du président du Conseil général au moins une fois par trimestre ; quinze jours au plus tard avant la date de la réunion, une convocation est adressée aux conseillers. Elle précise la date, l’heure et l’ordre du jour. “Sauf évènement grave et imprévu’’, ce dernier point (ordre du jour) s’impose aux conseillers.

Les sessions extraordinaires quant à celle se tiennent également sur convocation du Président du Conseil soit à son initiative, soit à celle de la majorité des conseillers ou encore à celle du Préfet du département.

Le Président convoque le conseil dans le même délai de 15 jours et sur l’ordre du jour proposé par l’initiateur de la session.

Relativement aux séances

Il faut noter que les séances du conseil général sont en principe publiques. Mais le conseil peut, à la demande de son président ou d’un tiers de ses membres, décider, sans débat, du huis clos. Celui-ci ne peut cependant être prononcé que si les délibérations portent sur certains points bien précis (mesures individuelles, conclusions de rapports d’inspections, circonstances particulières).

B- Les attributions

Le Conseil général exerce à la foi une compétence dote générale et des compétences spécifiques.

a) la compétence générale

Aux termes de l’article 72 de la charte départementale : “Le conseil général exercera les attributions dévolues au département par les lois et règlements...’’

A défaut d’énumérer toutes ces attributions, citons entre autres : - Le développement économique du département

Il constitue la compétence générale :

- En matière de planification du développement, si la région assure la coordination des actions y afférentes, le département est chargé d’élaborer et de mettre en œuvre le plan du département en harmonie avec celui de la région.

- En matière de promotion du développement économique, il est chargé de promouvoir des actions de lutte contre la pauvreté et de promouvoir également des emplois et même de les créer. Le conseil général a également compétence pour réaliser des travaux d’équipement rural, pour créer et gérer des infrastructures scolaires et sanitaires. En d’autres termes, il doit tout mettre en œuvre pour entreprendre des actions participant à son développement économique, social et culturel.

- Les autres domaines

- En matière de santé et d’hygiène publique, le département a en charge la construction, la gestion et l’entretien des hôpitaux généraux.

- En matière d’enseignement et de formation professionnelle, il est chargé de construire et de gérer les lycées et collèges d’enseignement général et d’enseignement technique, ainsi que des centres de formations professionnelles, en harmonie avec la carte scolaire.

b) Les compétences spécifiques

Elles sont au nombre de trois. Ce sont :

- La gestion des affaires départementales :

Le Conseil général a compétence pour délibérer sur toutes les affaires qui intéressent le département. Il peut ainsi créer, gérer et supprimer des services publics départementaux ; gérer des biens et opérations immobilières du département.

- Le vote du budget du département

Le budget département, préparé par le bureau du conseil, ne peut être exécuté que s’il est voté par le conseil général.

- Les attributions consultatives

Le conseil général peut donner son avis dans des cas prévus par la loi et les règlements ou à la demande de l’autorité de tutelle ou des pouvoirs publics. Et il est obligatoirement consulté, aux termes de l’article 73 de la charte, sur les projets relatifs aux voies de communication et

réseaux divers d’intérêt nationale à réaliser sur le territoire du département. Il dispose à cet effet d’un délai de 02 mois à compter de sa saisie pour donner son avis. Cette période peut cependant être prorogée d’un délai supplémentaire qui ne peut excéder 02 mois, si 15 jours après sa saisine, le conseil le demande. A l’expiration du nouveau délai, “’avis est réputé favorable’’.

Il peut enfin émettre ses vœux sur toute question d’intérêt départemental et relevant de l’Etat.

Il en va notamment des questions se rapportant au développement économique et social du département.

THEME 2 : L’ADMINISTRATION COMMUNALE

La commune peut se définir comme une collectivité territoriale créée par l’Etat, dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière. En tant que telle, elle participe de la politique de la décentralisation administrative. Elle est composée essentiellement de trois organes qui sont : le conseil municipal, le maire et la municipalité.

Dans le cadre de ce cours, deux de ces trois (03) organes seront analysés à savoir le conseil municipal (A) et le maire (B).

A) Le conseil municipal

Le conseil municipal est l’assemblée délibérante de la commune. Il convient ici d’exposer son mode d’organisation (1), son fonctionnement (2) et ses attributions (3).

1) L’organisation

Le conseil municipal est presque organisé de la même manière que le conseil général.

Sa composition varie en fonction de l’importance démographique de la commune.

Ainsi, pour les communes de 10 000 habitants et moins, le nombre de conseillers est au minimum 25. Pour celles ayant plus de 100 000 habitants, il faut au maximum 50 conseillers.

Il faut remarquer que l’accès au conseil municipal est subordonné à la satisfaction de certaines conditions.

En effet, pour acquérir la qualité de membre et siéger au conseil, il faut être éligible, élu et ne se trouver dans aucune situation d’incompatibilité : pour être éligible, il faut être électeur (être de nationalité ivoirienne, avoir 18 ans et jouir de ses droits civils et politiques et être régulièrement inscrit sur la liste électorale de son domicile) et avoir « des intérêts dans la commune ».

2) Le fonctionnement

A l’instar du Conseil général, le Conseil municipal fonctionne par sessions et par séances.

Les sessions : elles sont de deux sortes, ordinaires et extraordinaires.

Les sessions ordinaires ont lieu au moins une fois par trimestre et chacune ne peut excéder 15 jours sauf autorisation de l’autorité de tutelle.

Les sessions extraordinaires, elles ne peuvent avoir lieu que sur convocation du maire, à la demande motivée de la moitié des conseillers et sur prescription de l’autorité de tutelle dans un délai de 15 jours.

- Les séances : présidées par le Maire, elles sont en principe publiques. Toutefois, le conseil peut, à la demande soit du maire, soit du tiers de ses membres, décider, sans débat du huis clos.

3) Les attributions

Le conseil municipal dispose de deux types d’attributions : il y en a, en effet qui lui sont généralement reconnues, attribuées. Mais à celles-là, il faut ajouter celles-ci qui lui ont été octroyées par des lois spéciales.

Traditionnellement, le conseil a en charge la gestion des affaires communales et le vote du budget communal. Il peut également donner son avis sur certaines préoccupations lorsque l’autorité de tutelle le sollicite. Ainsi par exemple, il peut émettre ses vœux sur toutes questions ayant un intérêt local et ce, dans un délai d’un mois. A défaut, il peut être passé outre.

A ces compétences générales, il faut adjoindre celles découlant de textes de lois spéciales. E effet, conformément auxdites lois, le conseil municipal dispose entre autres, du pouvoir de construire des logements sociaux, d’instruire et délivrer les permis de construire des maisons d’habitation, de construire ou gérer des écoles primaires, maternelles, des crèches etc.

B) Le Maire

Aux termes des dispositions de l’article 51 de la charte municipale, le Maire et ses adjoints forment la municipalité.

Le Maire bénéficie d’une sorte de dédoublement fonctionnel car il est à la fois agent de la commune et agent de l’Etat. En cette double qualité, il est responsable du maintien de l’ordre public.

a) Le Maire, agent de la commune

ici, il est non seulement l’organe exécutif de la commune mais il est également chef de l’Administration communale.

* Organe exécutif de la commune

Le Maire représente la commune et prend en son nom des décisions administratives, par arrêtés municipaux.

- Il prépare les décisions du conseil municipal et les exécute. Ex. : préparation et exécution du budget.

- Il ordonnance les dépenses, passe les contrats et représente la commune en justice.

- Il veille à « l’exécution des programmes de développement financés par la commune » et réalisés par la participation du budget de l’Etat.

* Chef de l’Administration communale

Aux termes de l’article 96 de la charte municipale, par administration communale, il faut entendre : le personnel communal, le domaine, les biens, les dons et les legs, les travaux communaux et toutes autres activités à la compétence des communes.

L’article 92-2 de la même charte dispose en effet que “’administration de la commune est placée sous l’autorité du Maire’’. Il peut déléguer une partie de ses fonctions à ses adjoints.

b) Le maire, agent de l’Etat

En cette qualité, le maire n’est plus soumis à la tutelle mais au pouvoir hiérarchique.

- Il est officier d’état civil (légalisation de signatures, de décès...) et officier de Police judicaires (il a en charge l’exécution de mesures de sûreté générale).

- Il est également « responsable de la mise en œuvre dans sa commune de la politique de développement économique, social et culturel définie par le gouvernement article 65-3 de la charte municipale).

- Il a pour mission entre autres, la publication et l’exécution des lois et règlements. En sa qualité d’agent de l’Etat, le Maire est responsable du maintien de l’ordre dans sa commune. Il dispose à cette fin de pouvoirs de Police qui lui permettent de mettre en exécution sur l’étendue de ladite commune, les lois et règlements de la République, de prendre des règlements de Police municipale et d’édicter des mesures de Police spéciale.

THEME 3 : LE PRINCIPE DE LEGALITE DES ACTES DE L’ADMINISTRATION

Le terme légalité signifie conformité à la loi, celle-ci étant entendue dans son sens large.

Le principe de légalité signifie que l’Administration, dans l’exercice de ses fonctions ou de ses activités est soumise au droit.

Ce principe qui est une exigence fondamentale de l’Eta de droit constitue une garantie contre l’arbitraire de l’Administration.

Il impose à l’Administration l’obligation de respecter la loi (PH1) qui, toutefois dispose d’une certaine liberté d’action (PH2).

Paragraphe 1 : L’obligation de respecter la loi

L’Administration doit non seulement respecter elle-même la loi (A), mais encore elle a l’obligation de la faire respecter (B)

A) L’obligation pour l’Administration de respecter elle-même la loi

L’Administration est d’abord tenue de ses conformer à la loi. Elle doit respecter aussi bien les règles supra administratives (1) que ses propres règles (2).

1) Le respect des règles supra-administratives

L’Administration est tenue de respecter les règles supra-administratives c'est-à-dire celles qui émanent d’autorité supérieurs (constituant, législateur, juge) et qui s’imposent de ce fait à elle.

Dans ce cadre, elle doit tantôt s’obtenir d’agir, tantôt agir.

a) L’obligation de s’abstenir

L’Administration doit s’abstenir d’agir de façon contraire à la loi. Elle doit s’abstenir de violer la loi, de lui contrevenir. En d’autres termes, elle a l’obligation de respecter la loi, de ne pas porter atteinte à celle-ci.

b) L’obligation d’agir

Le principe de légalité fait, dans certains cas, obligation à l’Administration d’agir nécessairement.

Elle a ainsi l’obligation d’assurer l’exécution des lois et règlements. L’autorité de Police, le Maire ou le Préfet ont par exemple, l’obligation de prendre les mesures indispensables pour faire cesser un péril grave menaçant l’ordre public.

Le refus d’agir, en pareil cas, c'est-à-dire de prendre une réglementation de Police adéquate constitue une illégalité susceptible de recours en annulation.

En plus du respect des règles émanant d’autorités qui lui sont supérieurs, l’Administration doit également respecter ses propres règles.

2- Le respect de ses propres règles

L’Administration est aussi tenue de se conformer à ses propres règles, ses propres décisions.

Elle ne peut s’en affranchir. Cette obligation imposée à l’Administration dérive d’un adage latin : “Tu patere legem quan fecisti’’ qui signifie ; “Tu dois supporter les conséquences de la loi que tu as faite toi-même’’.

Ce principe qui vise à la stabilité des relations juridiques dégage quelques conséquences qu’il convient d’exposer :

- L’Administration ne peut violer les décisions qu’elle a elle-même prises. En effet, une autorité administrative est tenue de respecter les règles qu’elle a elle-même édictées. Elle n’est pas davantage dispensée du respect des actes pris par ses subordonnés. Ainsi, par exemple le Maire a l’obligation de respecter les règlements municipaux pour des fonctionnaires municipaux à la retraite (cf. arrêt ville de calmar).

- L’autorité administrative doit même prendre les dispositions nécessaires à l’exécution des décisions qu’elle a édictées. L’abstention, dans ce cas, constitue une illégalité susceptible d’engager sa responsabilité.

- Toutefois, les décisions administratives devant s’adapter aux circonstances de fait et de droit, leurs auteurs disposent du pouvoir de les modifier même de les abroger mais sous réserve du respect des droits acquis.

Si l’Administration a l’obligation de respecter elle-même la loi, il lui incombe dans d’autres circonstances de la faire respecter.

B) L’obligation pour l’Administration de faire respecter la “Loi’’

Elle doit non seulement assurer l’exécution des lois (1) mais également mettre fin aux situations illégales (2).

1) L’obligation d’assurer l’exécution de la loi

L’Administration a l’obligation d’assurer non seulement l’exécution de la loi, entendue dans son sens strictes c’est-à-dire les lois et règlements mais également les décisions de justice.

En effet, l’Administration doit prendre toutes les mesures complémentaires nécessaires pour l’exécution des lois, sous peine de commettre une illégalité.

Elle doit également prêter le concours de la force publique pour l’exécution des décisions de justice, sous peine de commettre une illégalité et d’engager sa responsabilité.

(cf. arrêt couitéas)

En sus de l’obligation qui pèse sur elle d’assurer l’exécution de la loi, l’Administration doit aussi mettre fin aux situations illégales (2).

2) L’obligation de mettre fin aux situations illégales

Elle doit non seulement mettre fin aux situations illégales découlant de son propre fait mais également celui des particuliers. Comme nous le voyons, il pèse sur l’Administration l’obligation de respecter la loi. Toutefois, elle dispose d’une certaine liberté d’action.

Paragraphe 2 : La liberté d’action de l’Administration

L’Administration dispose de la libre appréciation des faits (A) et du libre choix de ses moyens (B).

A) La libre appréciation des faits

Nonobstant l’obligation d’agir et, plus précisément, d’édicter des mesures d’application de la loi, l’Administration dispose du pouvoir d’apprécier librement les faits et les circonstances de l’espèce. Il lui est aussi reconnu une marge de discrétion, une liberté d’appréciation de l’opportunité d’agir, et le faire au moment opportun.

En d’autres termes, elle est tenue d’agir, mais pas mécaniquement et immédiatement. En effet l’Administration dispose d’un délai raisonnable que celui-ci ait été ou non imparti par la loi.

Toutefois, elle ne peut, sans commettre une illégalité et engager sa responsabilité, si elle fait preuve d’une volonté manifeste de ne pas mettre en œuvre les dispositions nécessaires à l’application de la loi. Elle peut également apprécier librement les modalités de son intervention.

B) Le libre choix des modalités d’intervention

L’Administration dispose du choix de son moment d’intervention et de ses moyens.

En effet, l’autorité administrative n’est pas tenue d’assurer immédiatement l’exécution de la loi, il lui revient de fixer la date de son intervention et de choisir tant les textes et actes juridiques idoines. On dit que l’Administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire.

Mais il peut arriver que les textes de lois lui imposent tant le moment de son action ou intervention que les moyens à mettre en œuvre pour l’exécution de la loi. Dans ce cas, on dit que l’Administration dispose d’une compétence liée.

Sujets

1. Le droit administratif est-il le droit de l’Administration ? 2. Existe-t-il un droit administratif ivoirien ?

3. Le Préfet et le Maire 4. Le Maire

5. Dites pourquoi l’Administration est-elle tenue de respecter ses propres règles ? 6. la Police peut-elle refuser de faire exécuter une décision de justice ?

LES LIMITES AU PRINCIPE

Le pouvoir discrétionnaire de l’Administration et les actes de gouvernement constitue en période de normale des limites ou tempéraments au principe de légalité. Quant aux circonstances exceptionnelles, elles limitent en période de crise la soumission de l’Administration à la loi.

A- Le pouvoir discrétionnaire de l’Administration

Le juge l’excès de pouvoir intervient pour exercer son contrôle sur le pouvoir de l’Administration. Mais ce contrôle se trouve limité dès lors que ce pouvoir revêt un caractère discrétionnaire.

Voyons avant de poursuivre le contenu de cette notion.

1- La notion de pouvoir discrétionnaire

La notion de pouvoir ou de compétence discrétionnaire se définit par opposition à celle de pouvoir ou de compétence liée. Mais à la vérité, ces deux notions s’entremêlent du fait que la discrétion connaît des degrés.

a) Compétence liée et compétence discrétionnaire Analysons successivement ces deux notions :

* La compétence liée :

Il y a compétence liée, lorsque l’Administration est tenue non seulement d’agir, mais surtout d’agir un sens déterminé.

- D’abord, l’Administration a, à sa charge une obligation légale d’agir. Elle n’a pas le choix entre agir et s’abstenir et doit nécessairement prendre tel ou tel acte. Il en va ainsi de l’obligation d’assurer l’exécution des lois et des et des règlements.

- Ensuite, sa conduite lui est dictée à l’avance par les textes. Elle ne peut apprécier le contenu de l’acte.

Il en va ainsi de la délivrance du permis de chasse : dès lors les conditions de forme et de fond énumérées par la loi sont remplis par le postulant, l’autorité administrative doit délivrer le permis sollicité.

L’autorité universitaire doit également inscrire le candidat qui remplit les conditions légales et ne peut apprécier l’opportunité de l’inscription.

* La compétence discrétionnaire :

Il y a compétence discrétionnaire lorsque l’Administration est libre non seulement d’agir, mais également de déterminer le contenu de sa décision.

- Tantôt l’Administration a le choix entre l’action et l’abstention. Elle est libre de prendre ou de ma pas prendre la décision.

- Tantôt elle est non seulement libre d’agir, mais encore peut librement déterminer le contenu de la décision.

Ainsi par exemple, l’autorisation d’occuper à titre privatif du domaine public de l’Etat (Kiosque) laisse à l’Administration, une liberté d’appréciation de l’opportunité qui lui permet de donner une suite favorable ou non à la demande.

2- Le contrôle réduit du juge

Le pouvoir discrétionnaire de l’Administration limite le contrôle du juge, qui demeure un contrôle minimum et un contrôle de simple légalité.

a) Un contrôle minimum

ce contrôle se réduit au contrôle de la qualité de l’auteur de l’acte (compétence), de la forme de l’acte (vice de forme), du but de l’acte (détournement de pouvoir) et de l’existence des motifs allégués (erreur de fait ou de droit, plus erreur manifeste).

B) Un contrôle de légalité

La nature du contrôle varie suivant la nature de la compétence, selon que celle-ci soit liée ou discrétionnaire.

* En cas de compétence liée, il y a un contrôle de légalité – opportunité.

- Le juge examine si la décision prise est celle prévue par la loi. Si ce n’est pas le cas, la décision sera annulée pour illégalité.

- Si le législateur subordonne l’exercice de la compétence de l’Administration à l’existence de certaines circonstances de fait, le juge examinera ces circonstances et vérifiera si elles justifient la décision prise. Le juge se livrera ainsi au contrôle de l’opportunité de la décision.

* En cas de compétence discrétionnaire, le contrôle du juge s’arrête à la légalité. Il ne va pas au-délà.

Le juge n’étant pas le supérieur hiérarchique de l’Administration, il ne se prononcera pas sur le choix fait par celle-ci de la mesure prise. Ainsi par exemple, il ne peut apprécier la note attribuée à un étudiant par un jury d’examen ou de concours.

B- Les actes de gouvernement

Les actes de gouvernement sont ceux qui bien qu’accompli par les autorités administratives, ne sont susceptibles d’aucun recours juridictionnel. Le domaine d’application des actes de gouvernement a connu une évolution sensible. Distinguons le domaine classique du domaine actuel.

1- Le domaine classique

A l’origine, l’acte de gouvernement était celui de « haute politique », c'est-à-dire celui inspiré par un « mobile politique ». Cette conception compréhensive, susceptible d’englober n’importe quel acte du gouvernement reposait sur l’idée de « Raison d’Etat ».

Mais cette théorie de l’acte politique a été abandonnée parce que jugée trop large et imprécise par-dessus tout.

2- Le domaine actuel

Ce domaine revêt une double dimension : l’une, interne, celles des actes relatifs aux relations du gouvernement avec le parlement et d’autre, externe, celles des actes relatifs aux relations internationales.

* Les actes relatifs aux relations avec le parlement Ce sont entre autres :

- Les actes de collaboration à l’élaboration des lois, initiative des lois, décret de promulgation des lois.

- Les actes relatifs au déroulement des élections parlementaires.

- En France, les décisions du Président de la République de recourir au référendum et de mettre en œuvre l’article 16 de la constitution.

* Les actes relatifs aux relations internationales Ce sont notamment :

- Les actes relatifs à la conclusion de traites internationaux : signature, adhésion, rectification, dénonciation.

- Les actes accomplis dans le cadre des relations diplomatiques, exercice de la protection diplomatique au saisine d’une juridiction internationale.

Il s’agit en d’autres termes, d’actes touchant aux rapports du gouvernement avec les gouvernements étrangers et du sujet de droit international en général.

C- Les circonstances exceptionnelles

Ces circonstances ont pour effet de soustraire l’Administration au respect de la légalité. Elles mettent la légalité en « vacance » et lui substituent une « légalité d’exception », un légalité de crise.

Elles sont de deux sortes :

Il y a celles prévues et organisées par les textes et celles consacrées par le juge.

1- Les circonstances exceptionnelles organisées par les textes Il y a : l’état de crise – l’état de siège et – l’état d’urgence.

a) L’état de crise

L’article 48 de la Constitution autorise le Président de la République à exercer tout seul la totalité des pouvoirs. Il devient à la fois exécutif et législatif.

Cette dictature temporaire se substitue ainsi à la légalité normale, dominée par le principe de la séparation des pouvoirs sanctionnée par la Construction. Elle permet au chef de ‘exécutif d’intervenir aussi bien dans le domaine exécutif que dans le domaine législatif.

b) L’état de siège

Il a été organisé par les lois du 09 août 1849 et 03 avril 1878, rendus applicables en Côte d’Ivoire par le décret du 30 décembre 1916 et modifiées par la Construction.

Ces textes prescrivent les conditions d’application et les effets qui en découlent.

* Les conditions d’application :

Il y a une condition de fond et une condition de forme.

- Au fond

L’état de siège n’est déclaré qu’en cas de péril imminent pour la sécurité intérieure et extérieure de l’Eta.

- En la forme,

Il est décrété en conseil de Ministre. Mais une loi doit autoriser son maintien au-delà de 15 jours (article 74 de la Constitution). L’Assemblée Nationale, qui « se réunit de plein droit, si elle n’est pas en session », se prononce dans ce cas, à la majorité simple des députés.

* Les effets : ils sont de deux ordres :

- Le transfert à l’autorité militaire des pouvoirs de police exercés en période normale par l’autorité civile.

- L’élargissement considérable des pouvoirs de police. Ainsi, deviennent légales des mesures de polices interdis aux autorités de police en période normale : perquisition de jour et de nuit, interdiction de publication, extension de compétences des juridictions militaires à des infractions qui relèvent normalement de la compétence des juridictions répressives ordinaires...

C- L’Etat d’urgence

Il est institué par la loi n° 59-231 du 07 novembre 1959 qui prévoit les conditions d’application et les effets.

* Les conditions d’application :

Il y a également une condition de fond et une condition de forme : - Au fond

Il est déclaré « soit en cas de péril imminent résultat d’atteintes graves à l’ordre publique, soit en cas d’évènements qui, par leur nature ou leur gravité, sont susceptibles d’entraver la bonne marche de l’économie ou les services publiques ou d’intérêt social ».

- En la forme :

Ils sont déclarés par un décret, qui fixe sa durée, et détermines les parties du territoire visées.

* Les effets :

L’état d’urgence a pour effets de conférer au Ministre de l’Intérieur des pouvoirs de Police exceptionnellement étendus. Celui-ci peut notamment :

- Interdire, par arrêté, la circulation des personnes ou des véhicules dans des zones déterminées, à des heures fixes.

- Interdire les réunions de nature à provoquer ou à entretenir le désordre.

- Ordonner la fermeture provisoire des salles de spectacle, débits de boissons et lieux dans les zones déterminées.

D- La promotion économique et sociale de la Nation

Elle est prévue par la loi n° 62-4 du 17 janvier 1963 relative à l’utilisation des personnes en mesure d’assurer la promotion économique et sociale de la Nation et le décret subséquent n°

63-48- du 09 février 1963.

Ainsi, le Chef de l’Etat peut assigner à résidence par décret « Toute personne dont l’action s’avère préjudiciable à la promotion économique et sociale de la nation. Cette loi autorise également le gouvernement à requérir des personnes pour « l’accomplissement de certaines tâches d’intérêt national sous préjudice des dispositions sur le recrutement de l’armée » (article 1 et 2).

L’article 9 prévoit la sanction de toute personne qui ne défère pas à l’ordre de réquisition à une peine d’emprisonnement de 6 à 2 ans et une amende de 36.000 à 2.000.000 ou l’une de ces deux peines seulement.

2- Les circonstances exceptionnelles consacrées par la jurisprudence

Inspirées de l’Etat de siège, ces circonstances ont également pour effet de soustraire l’Administration au respect de la légalité.

Construite par le juge, cette théorie ne joue qu’à certaines conditions et comporte des effets juridiques.

a- Les conditions d’application

Deux conditions principales doivent être remplis : d’une part le caractère exceptionnel des circonstances (a) et l’impossibilité pour l’Administration de respecter la légalité (B).

a) Le caractère exceptionnel de la circonstance

Il consiste dans la survenance d’événements entraînant une situation anormale ou grave. Limitée à l’origine à la guerre, la théorie des circonstances exceptionnelles a été étendue à d’autres crises.

A l’origine, les circonstances exceptionnelles se réduisaient aux circonstances de guerre. C’est pourquoi elles se dénommaient « Théorie des pouvoirs de guerre ». Elle a eu à s’appliquer aux deux guerres mondiales et à celle de l’Indochine.

Ainsi dans l’arrête HEYRIES du 28 juin 1918, le conseil d’Etat a jugé que les circonstances exceptionnelles de la guerre 1914-1918 autorisaient le gouvernement à suspendre l’article 65 de la loi du 27 avril 1905, qui prescrit à l’Administration de communiquer son dossier à tout agent publique avant toute mesure disciplinaire. Le sieur HEYRIES a pu ainsi être légalement révoqué sans qu’il ait reçu préalablement la communication de son dossier.

De même dans l’affaire LECOQ, en date du 07 janvier 1944, la communauté européenne a admit, en raison des circonstances exceptionnelles, la possibilité, pour un organigramme de fait, de se substituer à l’Administration pour agir en ses lieux et places, en usant de ses pouvoirs.

Par la suite, cette théorie a été étendue à des situations de crise autres que les guerres telles que les tensions politiques ou de troubles consécutifs à la guerre, à des émeutes, aux catastrophes naturelles...

B- L’impossibilité pour l’Administration de respecter la légalité

Les circonstances exceptionnelles doivent mettre l’Administration dans l’impossibilité d’agir légalement.

a- Les effets

Les théories des circonstances exceptionnelles portent de par leur survenue non seulement atteinte au principe de légalité mais également d’accroître le contrôle du juge.

b- L’atteinte portée au principe de légalité

la théorie des circonstances exceptionnelles va porter atteinte tant aux règles de forme, de compétence et de fond.

* Atteinte aux règles de forme

Il en est ainsi de l’observation de l’obligation de la communication du dossier au fonctionnaire frappé de mesures disciplinaires (confère arrêt HEYRIES).

* Atteinte aux règles de compétence

Dans l’arrêt LECOQ, en date du 07 janvier 1943, le conseil d’Etat a admit la validité d’un impôt municipal institué par le Maire en vue de procurer des recettes à la commune, au moment de l’invasion allemande en 1940. Cette validité se trouve justifiée par « des besoins pécuniaires extraordinaires nés des évènements ».

* Atteinte aux règles de fond

Les atteints sont portées à un certain nombre de droits et libertés. Notons à titre illustratif : - L’internement par le préfet d’un individu dangereux dans une prison (arrêt Bisquain).

- L’Interdiction faite par un préfet aux débitants de boissons de recevoir dans leurs locaux et de servir à boire à des « filles galantes ».

(Cf. arrêt Dame Dol et Laurent)

C- Le contrôle accru du juge

Le contrôle du juge est relativement étendu parce qu’il s’exerce non seulement sur la notion elle-même (légalité) que sur les buts et les moyens (opportunité).