Communes et villes

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Communes et villes

BELLANGER, François

BELLANGER, François. Communes et villes. In: Oliver Diggelmann/Maya Hertig

Randall/Benjamin Schindle. Verfassungsrecht der Schweiz = Droit constitutionnel suisse, vol. I . Zurich : Schulthess, 2020. p. 753-769

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:135001

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Communes et villes

François Bellanger

I. Introduction . . . . 753

II. Les communes politiques . . . . 754

1. La commune est une collectivité publique . . . . 754

2. Les rapports entre la Confédération, les cantons et les communes . . . . 755

3. L’autonomie communale . . . . 758

III. Les villes et les agglomérations . . . . 760

1. Des normes constitutionnelles sur les villes et les agglomérations . . . . 760

2. La réglementation sur les infrastructures . . . . 763

3. L’aménagement du territoire . . . . 766

IV. Conclusion . . . . 768

I. Introduction

Historiquement, les communes forment l’échelon de base de l’organisation politique de no- tre pays.¹Elles ont préexisté à la Confédération et aux cantons, constituant ainsi les collec- tivités publiques les plus anciennes. Avec la création de notre État fédéral, les communes politiques ont été intégrées dans celui-ci, devenant l’un des trois niveaux de la structure état- ique avec la Confédération et les cantons. Les communes politiques²ont toutefois un statut particulier car si leur existence est reconnue et garantie, l’étendue de leurs compétences dé- pend pour l’essentiel du droit cantonal.

Ces communes politiques ont un statut très différent d’un canton à un autre, que cela soit pour des motifs historiques ou en raison de la géographie du canton.³ L’autonomie des communes a toujours été très développée dans des régions qui, comme les Grisons et le Va- lais, connaissent une structure fédérale ; elle est en revanche sensiblement moins développée dans un canton très centralisé comme Genève. De manière générale, l’autonomie est plus étendue dans les cantons de l’Est de la Suisse par rapports aux cantons situés à l’Ouest.⁴ Le nombre de communes politiques ne cesse de diminuer. Au milieu des années 1990, les communes politiques étaient plus de 3000. Il y en avait encore 2740 au 1^erjanvier 2006⁵;

1 Message relatif à une nouvelle constitution fédérale (Message Cst. féd.), FF 1997 I 1 ss, 219.

2 Nous ne traiterons pas des autres types de communes ; voir sur ce point :Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel I, N. 237 ss.

3 Office fédéral de la statistique, Atlas statistique de la suisse, 18.12.2018.

4 Jaag, in : Biaggini/Gächter/Kiener, Staatsrecht, § 11, N. 37.

5 Office fédéral de la statistique, Mémento statistique de la Suisse 2006, Neuchâtel 2006, p. 33.

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le 1^erjanvier 2019, ce chiffre n’est plus que de 2212. Cette réduction est liée à un nombre important de fusions de communes, motivées notamment par le souhait d’une meilleure ef- ficience grâce aux économies d’échelle ou d’une gestion plus efficace du territoire. La plus intéressante réduction jusqu’à maintenant a été réalisée par le canton de Glaris avec sa res- tructuration complète en 2011, qui a abouti à la création de trois communes, Glaris Centre, Nord et Sud.⁶Les cantons du Tessin, de Fribourg et des Grisons ont également observé de fortes réductions.⁷

Parallèlement à cette évolution des communes politiques, on constate une urbanisation croissante. À la fin de l’année 2014, selon l’Office fédéral de la statistique,⁸84 % de la popula- tion vivait dans des communes à caractère urbain couvrant 41 % du territoire le long de deux bandes continues, du Rheintal saint-gallois à Bâle et de Genève à Berne. Le reste de l’espace, soit 59 % du territoire, accueillait seulement 16 % de la population. Cette réalité urbaine prend encore une autre dimension à l’échelle des agglomérations : les centres d’aggloméra- tion, qui occupent 12 % du territoire, concentrent 59 % de la population et 70 % des places de travail. Les cinq plus grandes agglomérations (Zurich, Genève, Bâle, Berne et Lausanne) ras- semblent plus de la moitié de la population urbaine.⁹

L’étude des communes et des villes nécessite ainsi tant une étude des communes politiques (II) que de la prise en compte de la nature des villes et des agglomérations par notre système juridique (III).

II. Les communes politiques

1. La commune est une collectivité publique

La commune¹⁰suisse est une collectivité publique au même titre que la Confédération ou les cantons.¹¹Par cette qualité, elle se distingue à plusieurs titres des corporations décentrali- sées. En premier lieu, la commune dispose de la personnalité morale, même si aucune dis- position de droit fédéral ou cantonal ne lui attribue expressément cette qualité. Elle bénéficie donc, de plein droit, d’une existence propre et des droits de recours attachés à la personnalité juridique. En deuxième lieu, la commune n’est pas liée par le principe de la spécialité¹²et peut exercer des compétences sans que celles-ci ne lui soient expressément attribuées, dans les

6 Häfelin et al., Bundesstaatsrecht, N. 979a.

7 Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, N. 643.

8 Office fédéral de la statistique, Communiqué de presse du 18.12.2014 relatif à la Nouvelle définition sta- tistique des agglomérations et des villes 2012, p. 1 ss.

9 Office fédéral de la statistique, Mémento statistique de la Suisse 2018, Neuchâtel 2018, p. 4.

10 Pour une présentation détaillée de l’organisation communale, voir :Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel I, N. 249 ss.

11 Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2^eéd., Genève 2018, N. 156 ;Auer/Malinverni/Hot- telier, Droit constitutionnel I, N. 233.

12 Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel I, N. 234.

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limites de son autonomie. Enfin, la population de la commune participe activement aux pro- cessus de désignation de ses organes et aux décisions prises par cette dernière (initiative, ré- férendum).¹³Tous les citoyens bénéficiant des droits politiques disposent du droit de vote, d’élection et d’initiative. Ils participent de la sorte–directement ou indirectement–au pro- cessus de formation des décisions de la commune.

L’existence de la commune comme collectivité publique intervient de manière explicite à deux reprises dans le droit fédéral. D’une part, l’article 50 Cst. garantit l’autonomie commu- nale et règle la place des communes dans l’ordre constitutionnel. D’autre part, l’article 37 al.

1 Cst. reconnaît la citoyenneté suisse à toute personne qui possède un droit de cité commu- nal et le droit de cité du canton. En conséquence, la nationalité suisse dépend tant de l’ap- partenance du citoyen à une commune qu’au canton dans lequel se trouve cette commune.¹⁴ La citoyenneté fédérale est ainsi indivisible de ces deux liens.¹⁵En tant que collectivité pu- blique, la commune est mise au même niveau que les cantons et la Confédération. Au sur- plus, de manière plus anecdotique, mais non moins symbolique, le terme de‹commune› comme celui de‹canton›sont protégés au titre de désignations officielles par le droit fédé- ral.¹⁶

2. Les rapports entre la Confédération, les cantons et les communes

Le fédéralisme suisse se fonde sur une structure à trois niveaux comprenant les communes, les cantons et la Confédération.¹⁷La répartition des compétences entre ces trois échelons est fixée par la Constitution fédérale, qui n’accorde qu’une place très limitée aux communes. Son titre 3, intitulé « Confédération, cantons et communes » ne contient qu’une disposition, l’ar- ticle 50, traitant des communes. Cette norme fonde la garantie constitutionnelle de l’auto- nomie communale (al. 1) et prévoit pour le surplus un devoir pour la Confédération de tenir compte de certaines conséquences de ses activités pour les communes, tout en respectant la situation particulière des villes et des agglomérations urbaines (al. 2 et 3).

En garantissant l’existence d’une autonomie pour les communes, l’article 50 al. 1 Cst. exige que le droit cantonal attribue au moins une certaine autonomie aux communes et donc leur laisse l’exécution de tâches compatibles avec l’échelon communal.¹⁸Reconnaître l’autonomie des communes revient à affirmer leur existence. Au surplus, le devoir de la Confédération de tenir compte des conséquences de son activité pour les communes est également une forme

13 Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel I, N. 255 ss.

14 Henri Deschenaux/Paul-Henri Steinauer/Margareta Baddeley, Les effets du mariage, 3^eéd., Berne 2017, N. 140 ss ;Philippe Meier/Martin Stettler, Droit de la filiation, 5^eéd., Berne 2014, N. 720 ss.

15 Arrêt du Tribunal administratif fédéral C-7590/2014 du 28.9.2015 consid. 4.1.

16 Art. 6 de la LF du 21.3.2013 sur la protection des armoiries de la Suisse et des autres signes publics (Loi sur la protection des armoiries, LPAP ; RS 232.21) (état au 1.1.2017) ; voir également art. 270 CP.

17 Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel I, N. 229 ; Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungs- recht, N. 639 ;Tschannen, Staatsrecht, § 17, N. 1.

18 Tschannen, Staatsrecht, § 17, N. 2.

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de reconnaissance.¹⁹ Implicitement, la Confédération admet également la fonction des communes dans l’exécution de missions publiques en l’impliquant dans la mise enœuvre de tâches fédérales.²⁰

Ces éléments montrent que la Constitution fédérale est peu loquace sur les communes. Alors qu’elles forment l’un des fondements de l’État fédéral, elles n’ont droit qu’à un article fonc- tionnel sans véritable affirmation de leur existence et de leur rôle, qui dépend pour l’essentiel du droit cantonal.²¹Cette disposition est certainement un progrès par rapport à l’ancienne Constitution fédérale du 29 mai 1874, mais reste insuffisante. Le relatif silence de la Consti- tution fédérale sur le statut des communes est heureusement compensé par le Tribunal fé- déral qui reconnaît le rôle essentiel des communes dans l’organisation de l’État.²²

La Confédération accomplit les tâches que lui attribue la Constitution (art. 42 Cst.) alors que les cantons définissent les tâches qui continuent à leur incomber dans le cadre de leurs compétences (art. 43 Cst.). En revanche, la Constitution est muette sur les compétences communales, sous réserve de la protection de leur autonomie. Cette structure juridique tra- duit la nature différente des rapports entre la Confédération et les cantons et ceux-ci par rap- port aux communes. Les cantons se sont unis pour former l’État fédéral, comme le rappelle l’article 1 Cst. et leur souveraineté est reconnue par la Constitution fédérale dans les limites de celle-ci (art. 3). Les communes, même si elles ont préexisté à la Confédération et aux can- tons, dépendent pour la définition de leur organisation, de leurs compétences et donc de leur autonomie du droit cantonal.²³

Cette dépendance ne signifie pas que les cantons sont totalement libres d’octroyer ou non des compétences aux communes. Le message du Conseil fédéral relatif à la Constitution de 1999, soulignait que « [l]a Confédération, les cantons et les communes se partagent […] les tâches publiques selon le plan tracé par la Constitution fédérale et les constitutions cantonales ». S’il y a partage, c’est que les compétences doivent être réparties ; un canton ne peut se les attribuer intégralement au détriment des communes. La détermination de l’éten- due souhaitable des compétences communales dépend du principe de subsidiarité, qui est ancré à l’article 5a Cst. et règle les rapports entre les trois niveaux de l’État. Il impose de re- connaître que certaines tâches peuvent être exécutées de manière plus efficace au niveau communal.²⁴ De ce fait, existe une obligation pour les cantons de maintenir des tâches

19 Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, N. 642.

20 Par exemple, art. 89 al. 5, 100 al. 4 et 129 al. 1 Cst. ; art. 53 et 56 de la LF du 16.12.2005 sur les étrangers et l’intégration (LEI ; RS 142.20) ; art. 13 al. 2 et 36 al. 3 de la LF du 16.12.1983 sur l’acquisition d’im- meubles par des personnes à l’étranger (LFAIE ; RS 211.412.41) ; art. 14 de la LF du 23.6.2006 sur l’harmonisation des registres des habitants et d’autres registres officiels de personnes (Loi sur l’harmo- nisation des registres, LHR ; RS 431.02) ; art. 12 al. 1 de la LF du 20.3.2015 sur les résidences secon- daires (LRS ; RS 702).

21 Jaag, in : Biaggini/Gächter/Kiener, Staatsrecht, § 11, N. 31.

22 ATF 100 Ia 272 consid. 5 p. 274 s.

23 Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, N. 640 ;Tschannen, Staatsrecht, § 17, N. 4.

24 Message Cst. féd. (note 1), 15 et 54 ; Message concernant la Réforme de la péréquation financière et de 10

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communales aussi étendues que possible au regard de l’efficacité de l’exécution des tâches publiques. Cette notion se retrouve sous différentes formes dans des constitutions cantona- les.

L’article 52 al. 1 Cst. FR, par exemple, pose comme principe le fait que l’activité étatique est régie par les principes de « subsidiarité, de transparence et de solidarité ». Cette norme prend son sens par rapport aux communes grâce à l’al. 2 qui affirme que pour accomplir les tâches qui leur incombent, l’État [fribourgeois] et les communes disposent de services publics de qualité et de proximité. Ce faisant, elle exprime la nécessité d’organiser une juste répartition des tâches au niveau cantonal et communal en fonction de ces objectifs. L’article 133 al. 1 Cst.

GE a une portée similaire en affirmant que la répartition des tâches entre le Canton et les communes est régie par les principes de proximité, de « subsidiarité, de transparence et d’ef- ficacité ». Cette disposition, introduite lors de la révision totale de la Constitution genevoise, est issue d’une thèse de la Commission thématique chargée de l’organisation territoriale et des relations extérieures, qui se référait aux principes de « proximité, de transparence, d’ef- ficacité et de complémentarité ».²⁵Elle s’est traduite dans la Loi-cadre du 24 septembre 2015 sur la répartition des tâches entre les communes et le canton²⁶et les trois lois successives de mise enœuvre adoptées en 2016 et 2017, qui ont reconnu le parascolaire comme une tâche exclusive des communes²⁷et la culture²⁸et le sport²⁹comme des tâches conjointes du canton et des communes.

D’autres cantons sont encore plus affirmatifs. Le canton de Bâle-Campagne pose le principe de primauté des communes comme règle d’attribution des tâches.³⁰Dans le canton de Lu- cerne, la Constitution déclare ouvertement le rôle de communes et fixe la clef de répartition des compétences : le Canton fait ce qui nécessite une règlementation uniforme au niveau

la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) (Message RPT), FF 2002 2155 ss, 2319.

25 Assemblée constituante de la République et canton de Genève,CoT 4, Rapport sectoriel 403 du 30.4.2010, Communes, p. 25.

26 Loi-cadre du 24.9.2015 sur la répartition des tâches entre les communes et le canton (RS/GE A 2 04).

27 Art. 1 de la Loi du 18.3.2016 sur la répartition des tâches entre les communes et le canton (1^ertrain) (LRT-1 GE ; RS/GE A 2 05).

28 Loi du 1.9.2016 sur la répartition des tâches entre les communes et le canton en matière de culture (2^etrain) (LRT-2 GE ; RS/GE A 2 06).

29 Loi du 31.8.2017 sur la répartition des tâches entre les communes et le canton en matière de sport (3^etrain) (LRT-3 GE ; RS/GE A 2 07).

30 Art. 47a al. 1 Cst. BL ; le canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures a une règle moins explicite mais abou- tissant au même résultat juridique : « Le canton n’accomplit que des tâches qui ne peuvent être effec- tuées de manière aussi satisfaisante par les communes ou les particuliers » (art. 27 al. 3 1^èrephrase Cst.

AR). La commune, quant à elle, « remplit toutes les tâches locales qui n’incombent pas à la Confédéra- tion ou au canton et qu’il n’est pas opportun de laisser à des particuliers » (art. 100 al. 3 Cst. AR). Il appartient enfin aux organes cantonaux d’accorder aux communes la plus grande autonomie possible (art. 101 al. 2 Cst. AR).

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cantonal ou remplit les tâches qui excèdent les capacités des communes.³¹Ces dernières conservent ainsi une compétence résiduelle importante et garantie par la constitution can- tonale. Le canton de Zurich place, quant à lui, le canton et les communes sur un pied d’égalité pour la réalisation des tâches publiques³²et impose au législateur cantonal de laisser‹une liberté d’action maximale› aux communes³³. Le canton de Schwyz a une règlementation analogue.³⁴

Enfin, en l’absence de règle cantonale, la commune peut se voir reconnaître des domaines particuliers d’autonomie pour des motifs historiques comme des tâches locales, qui ne relè- vent pas de la compétence de l’autorité cantonale et dont l’exécution par la commune est ap- propriée.³⁵Certains cantons leur reconnaissent une compétence résiduelle générale.³⁶

3. L’autonomie communale

La commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse, en tout ou partie, dans la sphère communale, en conférant aux auto- rités municipales une large liberté de décision.³⁷Cette dernière peut consister dans la faculté d’adopter, modifier ou abroger des dispositions de droit communal ou encore dans une cer- taine liberté dans l’application du droit fédéral ou cantonal.³⁸Une atteinte à l’autonomie communale peut résulter d’une décision ou d’un acte qui ne respecterait pas cette marge de manœuvre, mais également de la modification de dispositions légales cantonales suppri- mant ou limitant une compétence communale garantie par la Constitution cantonale.³⁹Pour pouvoir se prévaloir de son autonomie, il n’est pas nécessaire que la commune soit auto- nome pour l’ensemble de la tâche communale en cause ; il suffit qu’elle soit autonome dans le domaine litigieux.

Il appartient à la Constitution et à la législation cantonale de déterminer si et dans quelle mesure une commune est autonome dans un domaine particulier. L’apport juridique de la Confédération se limite à protéger, devant les tribunaux, l’autonomie communale dans les limites du droit cantonal.⁴⁰Ce renvoi au droit cantonal signifie que le législateur cantonal peut modifier le champ de cette autonomie, la réduire ou l’étendre.

Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l’autorité can- tonale respecte les limites de sa compétence et qu’elle applique correctement les dispositions

31 Art. 4 al. 2 Cst. LU.

32 Art. 5 al. 3 Cst. ZH.

33 Art. 85 al. 1 Cst ZH.

34 Art. 5 al. 2 Cst. SZ.

35 ATF 116 Ia 285 consid. 3 p. 286 s.

36 Par exemple, art. 119 al. 1 Cst. GL.

37 Tschannen, Staatsrecht, § 17, N. 9.

38 ATF 133 I 128 consid. 3.1 p. 130 s.

39 ATF 117 Ia 352 consid. 4b p. 356 s.

40 Tschannen, Staatsrecht, § 17, N. 15 ss.

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de droit fédéral et cantonal. De même, les communes doivent être entendues par l’autorité cantonale avant une prise de décision. Dans ce cas, leur droit d’être entendu a la même portée que celui des particuliers.⁴¹

Les communes disposent également d’un droit de recours contre les décisions qui affectent leur autonomie. L’article 89 al. 2 let. c LTF reconnait aux communes la qualité pour recourir lorsqu’elles invoquent la violation des garanties qui leur sont reconnues par leur constitution cantonale ou la Constitution fédérale et, en particulier, l’autonomie communale.⁴²De plus, ce droit doit être reconnu devant toute autorité cantonale dès lors qu’un recours au Tribunal fédéral est possible en application de l’article 111 LTF. Il s’agit là probablement du seul droit qui donne aux communes une supériorité procédurale par rapports aux cantons, les cantons ne bénéficiant pas du même droit de recours. Lors de l’introduction de la LTF, le législateur a expressément renoncé à étendre leur qualité pour recourir contrairement à la proposition du Conseil fédéral.⁴³Saisi de la question de savoir si un canton peut en général se prévaloir de l’art. 89 al. 2 let. c LTF pour se plaindre de la violation de sa souveraineté garantie par l’art. 3 Cst., le Tribunal fédéral a jugé que le canton ne peut pas se prévaloir d’une telle ga- rantie à l’encontre d’un acte de puissance publique cantonal rendu par son propre tribunal administratif.⁴⁴

La commune ne doit pas nécessairement être réellement autonome pour bénéficier de la qualité pour recourir fondée sur l’art. 89 al. 2 let. c LTF. Il suffit qu’elle allègue une violation de son autonomie communale et qu’elle soit touchée par l’acte cantonal en tant que déten- trice de la puissance publique. Savoir si la commune est effectivement autonome dans le do- maine litigieux, et si cette autonomie a été violée en l’espèce, sont, pour le Tribunal fédéral, des questions qui relèvent du fond.⁴⁵Pour que le recours soit ouvert sur cette base, il faut toutefois que l’autonomie communale fasse l’objet d’un grief recevable et suffisamment mo- tivée pour répondre aux exigences des articles 106 al. 2 et 117 LTF.⁴⁶

Lorsqu’elle est reconnue autonome dans un domaine spécifique, une commune peut ainsi se plaindre d’un excès ou d’un abus du pouvoir d’appréciation ou encore, d’une fausse applica- tion par l’autorité cantonale des normes de droit cantonal et communal régissant le domaine en cause. L’autonomie communale est également violée lorsque le canton empiète à tort dans un domaine protégé de celle-là par l’adoption, notamment, de normes générales et abs- traites qui limitent ou suppriment une compétence communale ou qui règlent une question relevant de celle-ci. Toutefois, lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif cantonal qui a pour effet restreindre l’autonomie de la commune, celle-ci ne peut contester cet acte

41 ATF 116 Ia 52 consid. 2 p. 54.

42 ATF 136 I 265 consid. 1.3 p. 268 ; ATF 135 I 302 consid. 1.1 p. 304.

43 Message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale, FF 2001 4000 ss, 4128 s. ; voir également, ATF 140 V 328 consid. 5.2 p. 331 s.

44 ATF 133 II 400 consid. 2.4.1 p. 405 s. ; arrêt du TF 2C.357/2018 du 9.9.2018 consid. 2.2.

45 ATF 140 I 90 consid. 1.1 p. 92 s. ; ATF 136 I 404 consid. 1.1.3 p. 407.

46 ATF 140 I 90 consid. 1.1 p. 92 s.

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que dans la mesure où il écarte indûment une compétence législative ou un domaine d’au- tonomie garantis par la Constitution cantonale. En revanche, une commune peut se plaindre de ce qu’en modifiant la loi, le législateur cantonal aurait restreint les limites de l’autonomie communale qu’il avait lui-même antérieurement posées.⁴⁷

III. Les villes et les agglomérations

1. Des normes constitutionnelles sur les villes et les agglomérations

L’article 50 al. 2 Cst. prévoit que « [l]a Confédération tient compte des conséquences éven- tuelles de son activité pour les communes ». L’al. 3 précise que « [c]e faisant, elle prend en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne ». Ces dispositions ne figuraient pas dans le projet de Constitution soumis par le Conseil fédéral qui se limitait à énoncer le principe de l’autonomie communale pour for- maliser le droit constitutionnel non écrit.⁴⁸L’introduction d’un « article sur les villes » avait été envisagée, puis abandonnée, car excédant le cadre d’une mise à jour de la Constitution.⁴⁹ Les alinéas 2 et 3 ont ensuite été introduits par les Chambres et ont apportés une véritable nouveauté en introduisant des devoirs nouveaux pour la Confédération.⁵⁰Du point de vue du droit, leur portée doit toutefois être relativisée, étant plus politique que juridique.

Au niveau politique, l’article 50 al. 2 Cst. impose un devoir à toutes les autorités fédérales, administratives, législatives et judiciaires, qui peut se concrétiser dans des solutions juridi- ques qui seraient retenues pour tenir compte des intérêts des communes ou simplement dans la manière dont l’action de l’État est menée.⁵¹Ce faisant, cette norme concrétise le prin- cipe de subsidiarité ancré à l’article 5a Cst. Dans les rapports entre la Confédération et les cantons, la subsidiarité est concrétisée à l’art. 43a al. 1 Cst., selon lequel la Confédération n’assume que les tâches qui excèdent les possibilités des cantons ou qui nécessitent une ré- glementation uniforme par la Confédération. L’art. 50 al. 2 Cst. vise à appliquer cette même approche aux communes.⁵²Dès 2002, le Conseil fédéral affirmait au sujet de la nouvelle pér- équation des tâches que « [l]e principe de subsidiarité appliqué à l’État fédéral signifie qu’une collectivité territoriale donnée ne doit assumer une tâche (ou une partie de celle-ci) que s’il est prouvé qu’elle s’en acquitte mieux qu’une collectivité d’un échelon inférieur. Ce principe

47 ATF 133 I 128 consid. 3.3 p. 131 s. et les arrêts cités.

48 Message Cst. féd. (note 1), 219. Pour un aperçu du droit cantonal dans ce contexte, voirThierry Tan- querel, Les villes dans le droit constitutionnel et administratif suisse, in : Thierry Tanquerel/François Bellanger (éd.), L’avenir juridique des communes, Journée de droit administratif 2007, Genève etc.

2007, p. 79 ss, 81 ss.

49 Message Cst. féd. (note 1), 219.

50 Häfelin et al., Bundesstaatsrecht, N. 974 ;Tanquerel(note 48), p. 86 ;Zimmerli, Bund–Kantone–Ge- meinden, in: Zimmerli, BTJP, p. 35 ss, 58.

51 Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, N. 647.

52 FF 2017 6425 ss, 6455.

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part implicitement de l’idée que les tâches publiques doivent s’accomplir autant que possible à proximité des citoyens, de sorte que ceux-ci puissent influer au mieux sur le processus po- litique ».⁵³Il a fallu toutefois près de 19 ans pour qu’il soit concrétisé au niveau parlemen- taire, et ce sur la suggestion du Contrôle fédéral des finances.⁵⁴L’article 141 al. 2 let. a^ter de la LParl prévoit désormais que dans le processus législatif, chaque message du Conseil fédéral doit informer sur « le respect du principe de subsidiarité dans l’attribution et l’accom- plissement de tâches étatiques et les conséquences que le projet aura pour les communes, les villes, les agglomérations urbaines et les régions de montagne ». Cet ajout devrait éviter que des projets de loi soient élaborés sans prendre en compte de manière adéquate la position des villes et des agglomérations, au risque de provoquer une forte opposition des villes à l’instar de la troisième réforme de l’imposition des entreprises.⁵⁵

Sur le plan juridique, à ce jour, la manifestation la plus marquante pour ces deux normes est la possibilité, pour une commune, de se plaindre d’une violation de l’article 50 al. 2 et 3 Cst dans le cadre d’un recours pour atteinte à l’autonomie communale.⁵⁶Toutefois, ce grief ne paraît pas avoir de portée propre par rapport à l’autonomie garantie par l’article 50 al. 1 Cst.

Il ne semble notamment pas conférer une protection supplémentaire aux communes par rapport éventuelles limitations de leur autonomie par les cantons.⁵⁷ De plus, l’article 50 al. 2 Cst. ne vise que la Confédération ; cette disposition n’impose pas aux cantons de tenir compte des conséquences éventuelles de leur activité pour les communes.

Au-delà de l’analyse de leur impact pour les droits des communes, ces deux normes soulèvent des questions intéressantes sur le sens des termes utilisés. Si l’al. 2 de l’article 50 Cst. est fa- cilement compréhensible en tant qu’il vise les communes, la portée de l’al. 3 est plus compli- quée à cerner : si le contenu de l’obligation de la Confédération est clair, les bénéficiaires de ce devoir le sont moins, car il n’existe pas, en droit suisse, de définition juridique de la

‹ville›⁵⁸ou de l’‹agglomération›,a fortioride l’‹agglomération urbaine›. Ces termes appa- raissent dans la législation, de manière très générale pour les villes et plus précise pour les agglomérations.⁵⁹

53 Message RPT (note 24), 2168.

54 Controˆle fédéral des finances, Prévisions dans les messages du Conseil fédéral, Evaluation des analyses prospectives de l’impact des projets législatifs, Berne 2016, p. 20.

55 FF 2017 6425 ss, 6456.

56 Arrêt du TF 1C.30/2018 du 11.5.18 consid. 3.2 ; arrêt du TF 1C.339/2017 du 6.3.2018 consid. 3.3.2.

57 Arrêt du TF 1C.30/2018 du 11.5.2018, consid. 3.1.

58 Le droit fédéral se réfère uniquement parfois à une ville spécifique comme la‹ville de Berne›(voir par exemple l’art. 58 de la LOGA), distingue une route comme étant en ville ou‹hors de ville›(art. 20 de LF du 8.3.1960 sur les routes nationales [LRN ; RS 725.11] [état au 1.1.2018] ou encore mentionne la relation « ville et campagne » [art. 12a al. 2 let. e de l’OCF du 6.12.1999 sur l’organisation du Départe- ment fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication [Org DETEC ; RS 172.217.1] [état au 1.1.2019]).

59 Pour une analyse détaillée de la législation fédérale sur les agglomérations, voirThierry Tanquerel, Le cadre institutionnel des agglomérations en Suisse, in : Thierry Tanquerel/François Bellanger (éd.),

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Le droit fédéral se réfère parfois à une ville spécifique comme la‹ville de Berne›⁶⁰, distingue une route comme étant en ville ou hors de‹ville›⁶¹, ou encore mentionne la relation‹ville et campagne›⁶². L’article 4 al. 2 let. c de la LF sur la consultation⁶³impose d’inviter l’association faitière des villes à donner un avis dans le cadre d’une consultation fédérale, soit l’Union des villes suisses qui est une association privée. Aucune de ces références n’est utile pour définir précisément ce qu’est une ville. En effet, faire la différence entre une zone urbanisée et une zone qui ne l’est pas peut servir pour la qualification d’une route, mais ne suffit pas pour identifier une entité à laquelle la Constitution fédérale demande à la Confédération de porter une attention particulière.

La LF sur la péréquation financière et la compensation des charges⁶⁴introduit à son article 8 al. 3 une notion intermédiaire entre la ville et les agglomérations, les‹villes-centres des grandes agglomérations›, qui se caractérisent par le fait qu’elles ont des charges particulières supplémentaires. Il ressort d’un message du Conseil fédéral que sont visées les villes formant le cœur d’une agglomération et qui sont confrontées non seulement à des problèmes sociaux particuliers en raison de la composition de leur population, mais aussi à une forte utilisation de leurs prestations par des habitants d’autres collectivités territoriales.⁶⁵Le droit utilise ain- si des critères sociaux et géographiques pour identifier une entité,‹la ville-centre›, bénéfi- ciant d’un statut juridique particulier avec des conséquences financières.⁶⁶

Pour les agglomérations, le droit fédéral est un peu plus précis, sans doute parce que cette notion est plus récente. Les références à cette notion se regroupent en deux catégories, le transport en agglomération⁶⁷, qui est visé par la réglementation sur les infrastructures (2), et l’espace bâti, qualifié d’agglomération⁶⁸, concerné par l’aménagement du territoire (3).

Pratique du droit administratif, Les agglomérations, Genève etc. 2015, p. 9 ss, p. 17 ss ;Tanquerel(note 48), p. 81 ss.

60 Par exemple, art. 58 LOGA.

61 Art. 20 LRN.

62 Art. 12a al. 2 let. e Org DETEC.

63 LF du 18.3.2005 sur la procédure de consultation (Loi sur la consultation, LCo ; RS 172.061) (état au 26.11.2018).

64 LF du 3.10.2003 sur la péréquation financière et la compensation des charges (PFCC ; RS 613.2) (état au 1.1.2012).

65 Message RPT (note 24), 2260 et 2389 ss.

66 Voir art. 36 à 40 de l’OCF du 7.11.2007 sur la péréquation financière et la compensation des charges (OPFCC ; RS 613.21) (état au 1.1.2019).

67 Art. 48a al. 1 let. g Cst. ; art. 37 de la LF du 23.12.2011 sur la réduction des émissions de CO2(Loi sur le CO2; RS 641.71) (état au 1.1.2018).

68 Art. 36 al. 3 de la LAT.

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2. La réglementation sur les infrastructures

L’ancien article 86 alinéa 3, litt. b^bisCst., en vigueur dix ans, du 1^erjanvier 2008 au 31 janvier 2017, prévoyait le financement de mesures liées à la circulation routière « destinées à amé- liorer les infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations ». Cette mesure s’insérait dans la politique des agglomérations débutée en 2001 par la Confédération. Sur cette base, le législateur fédéral avait modifié la LF concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire et de la redevance autoroutière (LUMin)⁶⁹pour introduire à son titre 2 un nouveau chapitre 4 intitulé « Contributions destinées aux infra- structures de transport dans les villes et dans les agglomérations » et entré en vigueur éga- lement le 1^erjanvier 2008.⁷⁰L’ancien article 17b al. 2 LUMin prévoyait que le Conseil fédéral désignait les villes et les agglomérations ayant droit à des contributions après avoir entendu les cantons. Cette disposition lui imposait de s’appuyer « pour ce faire sur la définition de l’Office fédéral de la statistique ». La liste des villes identifiées comme ayants droit devait en- suite figurer à l’annexe 4 de l’OCF de ladite loi.⁷¹

Les travaux préparatoires de ce projet sont révélateurs de l’absence préalable de toute défi- nition des agglomérations. La consultation a montré des divergences d’opinion, certains ne voulant reconnaître qu’un nombre limité d’agglomérations, d’autres voulant assimiler les chefs-lieux des cantons aux agglomérations. Finalement, le consensus a porté sur la défini- tion utilisée par l’Office fédéral de la statistique, selon laquelle la Suisse comptait alors 50 agglomérations et 5 villes isolées.⁷²C’est cette définition qui a été alors reprise dans la légis- lation, puisque le Conseil fédéral avait l’obligation de l’utiliser selon l’ancienne teneur de l’ar- ticle 17b al. 2 LUMin.

Lorsque cette disposition a été adoptée, l’Office fédéral de la statistique qualifiait une

‹commune›de ville lorsqu’elle comptait 10 000 habitants ou plus.⁷³La Suisse comptait ainsi en 2010, 135 villes de plus de dix mille habitants, réparties en cinq villes de plus de 100 000 habitants (Bâle, Berne, Genève, Lausanne et Zurich), cinq villes de 50 000 à 99 999 habitants (Bienne, Lugano, Lucerne, Saint-Gall et Winterthur), 26 villes de 20 000 à 49 999 habitants

69 LF du 22.3.1985 concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire et des autres moyens affectés à la circulation routière et au trafic aérien (LUMin ; RS 725.116.2) (état au 1.1.2018).

70 RO 2007 5779, 5800 s.

71 Art. 19 OCF du 7.11.2007 concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obli- gatoire et des autres moyens affectés à la circulation routière (OUMin ; RS 725.116.21) (état au 1.1.2018).

72 Message sur la législation d’exécution concernant la réforme de la péréquation financière et de la ré- partition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) (Message Législation d’exécution RPT), FF 2005 5641 ss, 5777.

73 Martin Schuler/Pierre Dessemonter/Dominique Joye, Office fédéral de la statistique, Recensement fédéral de la population 2000, Les niveaux géographiques de la suisse, Neuchâtel 2005, p. 149.

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et 99 villes de 10 000 à 19 999 habitants.⁷⁴Ce chiffre de 135 villes correspondait à 5 % des 2636 communes politiques qui existaient encore à ce moment.

Toujours selon l’Office fédéral de la statistique, une agglomération répondait aux deux cri- tères cumulatifs suivants :⁷⁵d’une part, la présence d’un ensemble d’au moins 20 000 habi- tants, formé par la réunion des territoires de communes adjacentes ; d’autre part, l’existence d’une zone centrale formée d’une commune-noyau ou de‹ville-centre›⁷⁶et, suivant le cas, d’autres communes qui comptent 2000 emplois ou plus et ont une densité de 85 emplois pour 100 personnes actives résidentes. De plus, ces communes, dites‹périphériques›, de- vaient soit former une zone bâtie continue avec la commune-noyau, soit avoir une frontière commune avec elle, soit encore y envoyer travailler au minimum un sixième de leur popula- tion active occupée.⁷⁷Si une commune n’appartient pas à la zone centrale, elle pouvait néan- moins être rattachée à l’agglomération si au minimum un sixième de sa population active occupée résidante travaillait dans la zone centrale et si certaines conditions étaient rem- plies.⁷⁸Il y avait ainsi 50 agglomérations.⁷⁹

Pendant cette période, grâce à la législation sur les infrastructures, il était possible de faire le lien entre l’article 50 al. 3 Cst. et les villes et agglomérations identifiées par l’Office fédéral de la statistique. Cette situation a changé le 1^erjanvier 2018.

Dans sa nouvelle teneur en vigueur depuis le 1^erjanvier 2018, l’article 86 al. 1 Cst. prévoit que « [l]e financement des routes nationales et des contributions aux mesures visant à amé- liorer les infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations, en lien avec la cir- culation routière, est assuré par un fonds ». Cette disposition a été élaborée dans le cadre de la mise en place d’un fond pour les routes nationales et le trafic d’agglomération.⁸⁰Dans le

74 Union des villes suisses, Statistiques des villes suisses 2012, Annuaire statistique de l’Union des villes suis- ses, Berne 2012, p. 30 ss.

75 Cette définition a été admise dans la jurisprudence dans un cas concernant les prétentions d’un fonc- tionnaire qui estimait avoir droit à une rémunération supplémentaire car il vivait dans une agglomé- ration où le coût de la vie était plus élevé (JAAC 65.81 consid. 5.bb.).

76 Sur la notion de‹ville-centre›:Schuler/Dessemonter/Joye(note 73), p. 151 s.

77 Schuler/Dessemonter/Joye(note 73), p. 149.

78 Au minimum trois des cinq conditions suivantes devaient être réalisées : (1) il devait exister un lien de continuité de la zone bâtie entre une telle commune et la commune-noyau de l’agglomération. Ce lien existait en l’absence de zone non bâtie (terres agricoles ou forêts) dépassant 200 mètres ; (2) la densité combinée habitants/emplois par hectare de surface d’habitat et d’agriculture devait être élevée, soit su- périeure à 10 ; (3) l’évolution démographique devait être supérieure à la moyenne, ce qui était notam- ment le cas si la population pouvait s’accroître de plus de dix points par rapport à la moyenne nationale sur dix ans ; (4) il existait une interdépendance marquée de pendulaires avec la ville-centre ou d’autres communes du centre. Ce qui aurait été notamment le cas si au moins un tiers de la population active occupée résidante travaillait dans la zone centrale ; ou finalement, (5) le secteur primaire était peu dé- veloppé.

79 Schuler/Dessemonter/Joye(note 73), p. 113.

80 Voir la LF du 30.9.2016 sur le fonds pour les routes nationales et le trafic d’agglomération (LFORTA ; RS 725.13.) (état au 1.1.2018).

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cadre de cette réforme, la LUMin a également été modifiée. En particulier, l’article 17b al. 2 LUMin a subi un changement important : désormais, au lieu de devoir s’appuyer sur la dé- finition de l’Office fédéral de la statistique, le Conseil fédéral doit seulement en tenir compte.

La volonté de détacher la notion légale de‹ville›et d’‹agglomération›selon la LUMin de la définition de l’Office fédéral de la statistique était motivée par la reconnaissance du caractère

‹statistique›de cette définition suite à sa modification en 2014 et la volonté de garder une marge de manœuvre politique dans la recherche de solutions pour le trafic d’aggloméra- tion.⁸¹

La modification de la méthode de l’Office fédéral de la statistique a été annoncée le 18 dé- cembre 2014.⁸²L’Office a souhaité revoir sa définition de l’espace à caractère urbain afin de mieux coller à la réalité des villes et agglomérations. Il a développé un processus de clas- sification en deux étapes.⁸³La première consiste à déterminer la densité de la population, des emplois et des nuitées hôtelières dans des cellules avec une trame régulière de 300 mètres de côté, placées sur le territoire suisse, pour identifier des centres d’agglomération potentiels.⁸⁴ Cette trame sert à limiter l’influence des frontières institutionnelles historiques. Dans une seconde étape, l’analyse détaillée de l’intensité des flux pendulaires vers les centres permet de déterminer les couronnes d’agglomération potentielles. Si un nombre minimal de 20 000 personnes habite dans les centres identifiés et leurs couronnes, l’espace en question est qualifié d’agglomération. D’autres catégories urbaines ont aussi été définies hors des ag- glomérations. En font partie, d’une part, les‹communes multi-orientées›, qui sont fonc- tionnellement orientées vers plusieurs centres d’agglomération⁸⁵et, d’autre part les‹centres hors agglomération›, dont l’importance est plutôt régionale⁸⁶. Selon cette nouvelle appro-

81 Message relatif à la création d’un fonds pour les routes nationales et le trafic d’agglomération, au comblement du déficit et à la mise enœuvre du programme de développement stratégique des routes nationales (FORTA) (Message « FORTA »), FF 2015 1899 ss, 2002.

82 Office fédéral de la statistique, Actualités OFS, L’espace à caractère urbain en Suisse 2012, Une nouvelle définition des agglomérations et d’autres catégories d’espace urbain, Neuchâtel 2014, p. 2 ss.

83 Pour une description détaillée de ces deux étapes :Viktor Goebel/Florian Kohler, Office fédéral de la sta- tistique, L’espace à caractère urbain 2012, Rapport explicatif, p. 9 ss.

84 La formule complète est : « [u]ne agglomération se compose en général d’un centre d’agglomération et d’une couronne d’agglomération. Chaque centre d’agglomération comprend une zone centrale d’un seul tenant composée de cellules de 300 × 300 m et présentant une densité d’au moins 500 habitants et emplois par km²[habitants + emplois + nuitées dans l’hôtellerie converties = HEN]. La zone centrale doit compter au moins 15 000 HEN en termes absolus. Elle doit en outre comprendre un noyau à den- sité élevée, comptant plus de 2500 HEN par km²et d’une taille minimale de 5000 HEN. Les communes dont plus de 50 % des HEN se trouvent dans une zone centrale sont qualifiées de communes-centre d’agglomération. Les différentes communes d’une zone centrale forment ensemble le centre de l’agglo- mération. » ;Goebel/Kohler(note 83), p. 14.

85 Goebel/Kohler(note 83), p. 12.

86 Goebel/Kohler(note 83), p. 13.

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che, il existe en Suisse 49 agglomérations, soit une de moins que selon la méthode précé- dente⁸⁷.

Dans la perspective d’une interprétation systématique du droit fédéral, il semblerait juste de continuer à utiliser la liste des communes contenues à l’annexe 4 de l’OUMin pour identifier les villes et agglomérations au sens de l’article 50 al. 3 Cst. Toutefois, depuis la modification de l’article 17b LUMin, cette liste ne revêt plus une portée générale dès lors qu’elle peut s’é- carter des données de l’Office fédéral des statistiques ; elle est désormais conçue comme un outil de la politique en matière de trafic d’agglomération⁸⁸et risque donc d’évoluer de ma- nière à permettre une gestion optimale de ce trafic avec un décalage entre l’existence réelle d’une ville ou d’une agglomération et ladite liste. Partant, celle-ci peut servir d’indice, mais non de définition légale. Au-delà de cette limitation, il faut retirer de cette règlementation fédérale le lien avec la définition statistique des villes et agglomérations. La Confédération, dans son devoir de tenir compte de la situation particulière des villes et des agglomérations urbaines, doit utiliser la définition de ces villes et agglomérations établie par l’Office fédéral de la statistique.

Un autre apport de la LUMin a été l’introduction de la notion de plan d’‹agglomération›en son article 17d afin de permettre un financement fédéral de dépenses d’infrastructures. Pour avoir un tel projet, la condition posée par le droit fédéral est l’existence d’un organisme res- ponsable, pouvant être constitué d’un ou de plusieurs cantons, d’agglomérations, de parties d’agglomérations ou de villes figurant à l’annexe 4 de l’OUMin, organisé selon le droit can- tonal et apte conclure des accords valables avec la Confédération.⁸⁹Ces projets sont devenus un instrument important tant de la politique des transports que de l’aménagement du terri- toire en permettant un développement coordonné de l’urbanisation et des transports dans les centres urbains.⁹⁰Ils contribuent à la reconnaissance de l’importance de villes et des ag- glomérations dans la politique fédérale.

3. L’aménagement du territoire

La LAT ne mentionne les agglomérations qu’à son article 36 al. 3. Il s’agit toutefois d’une disposition ancienne qui visait à identifier les zones urbanisées et équipées de canalisations afin de les considérer comme périmètre largement bâti.⁹¹Toutefois, ce silence relatif sur ces notions de ville et d’agglomération ne signifie pas que la LAT les ignore.

87 Sont apparues quatre nouvelles agglomérations : Altdorf, Glaris, Martigny et Bad-Säckingen-Stein.

Cinq agglomérations, Burgdorf, Schwyz, Stans, Saint-Moritz et Wetzikon-Pfäffikon, ont perdu leur statut.

88 Tanquerel(note 59), p. 9 ss, 25.

89 Message Législation d’exécution RPT (note 72), 5781.

90 Message « FORTA » (note 81), 1976.

91 Message concernant la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) (Message LAT), FF 1978 I 1007 ss, 1036.

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Dès l’adoption de la LAT, la volonté du législateur était d’éviter la création de zones à bâtir trop vastes et de favoriser ainsi tant une dispersion des constructions qu’un développement désordonné des agglomérations.⁹²Ces dernières ont été formellement prises en considéra- tion dès le début des années 2000. L’Office fédéral du développement territorial a développé un monitoring des villes et agglomérations suisses en utilisant les méthodes développées par l’Office fédéral des statistiques.⁹³Le besoin de gérer les villes et agglomérations a également été largement pris en considération dans le Projet de territoire suisse, publié le 20 décembre 2012 par la Confédération, les cantons et les communes⁹⁴et ses itérations ultérieures⁹⁵. A l’heure actuelle, la Confédération a la même préoccupation en imposant un développe- ment vers l’intérieur des zones à bâtir plutôt qu’un grignotage progressif de la zone agricole.

Dans ce sens et dans le prolongement de la révision partielle du 15 juin 2012 de la LAT⁹⁶, la politique fédérale des agglomérations conditionne l’aide fédérale à la réalisation à long terme de cet objectif dans le cadre de projets d’agglomération.⁹⁷

De manière intéressante, l’art. 8a LAT, issu de la révision de 2012, qui définit le contenu des plans directeurs dans le domaine de l’urbanisation, traite des surfaces affectées à l’urbanisa- tion, de leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l’échelle régionale, du lien entre l’urbanisation et les transports ainsi que de la manière de concentrer le développement d’une urbanisation de qualité à l’intérieur du milieu bâti. Ces questions relèvent directement de la politique des villes et des agglomérations sans les nommer expres- sément.⁹⁸Il en va de même de l’article 5a de l’Ordonnance sur l’aménagement du territoire⁹⁹ et des Directives techniques sur les zones à bâtir¹⁰⁰. En revanche, les directives utilisent les 22

92 Message LAT (note 91), 1026 s.

93 Office fédéral du développement territorial (ARE), Monitoring de l’espace urbain suisse, Analyse des vil- les et des agglomérations, Berne 2009, notamment p. 7 ;Office fédéral du développement territorial (ARE), Étude thématique A1 : L’évolution des villes et des agglomérations suisses, Le monitoring de l’espace urbain suisse, Berne 2003, p. 4 ss.

94 Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) et al., Projet de territoire suisse, Berne 2012.

95 Office fédéral du développement territorial (ARE), Rapport quinquennal, Projet de territoire Suisse, Berne 2018, p. 14 ss.

96 RO 2014 899.

97 Conseil fédéral, Comment encourager la densification des constructions dans les centres urbains ? Rapport du Conseil fédéral donnant suite au postulat 14.3806 von Graffenried du 24.9.2014, Berne 2017 ;Office fédéral du développement territorial (ARE), Complément au guide de la planification direc- trice, Ittingen 2014 ;Office fédéral du développement territorial (ARE) et al., Les espaces ouverts dans les agglomérations, Berne 2014 ;Office fédéral du développement territorial (ARE), ISOS et densification, Ittingen 2016.

98 Message relatif à une révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire, FF 2010 959 ss, 971.

99 OCF du 28.5.2000 sur l’aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1) (état au 1.1.2016).

100 Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC), Di- rectives techniques sur les zones à bâtir (Directives zones à bâtir), Berne 2014 ; concernant ces direc- tives, voirAlexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir, enjeux et métho-

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classes de communes reconnues par l’Office fédéral des statistiques, qui catégorisent les communes des grands centres aux communes en forte régression démographique.¹⁰¹ De fait, même si la législation pertinente ne les mentionne quasiment pas, le droit de l’amé- nagement du territoire intègre désormais totalement la dimension des villes et aggloméra- tions. Il ne pourrait pas remplir sa mission autrement. Le Conseil fédéral a ainsi publié le 18 février 2015 un rapport intitulé « Politique des agglomérations 2016+ de la Confédération, Pour un développement cohérent du territoire suisse ». De nombreux autres documents programmatiques de la Confédération traitent du défi urbain et de la gestion de celui-ci, no- tamment au travers de la problématique des villes et des agglomérations¹⁰².

Ce développement n’est pas directement lié à l’article 50 al. 3 Cst., qui l’a tout au plus ac- compagné. Il serait intervenu même si cette disposition n’existait pas. Il est simplement la conséquence de l’évolution démographique et géographique de notre pays. Il correspond à une réalité physique et non légale que toutes autorités compétentes en matière d’aména- gement doivent appréhender et traiter. Le fruit de ce travail des autorités permet en revan- che de comprendre les enjeux pour les villes et les agglomérations et ainsi de rendre possible la réalisation du mandat constitutionnel de la Confédération : saisir la situation particulière de ces villes et agglomérations et la prendre en considération dans son action juridique et politique. Il est en revanche difficile de mesurer l’étendue de l’attention portée et, notam- ment si des différences sont faites par la Confédération entre les petites et grandes agglomé- rations.

IV. Conclusion

Les communes remplissent une fonction essentielle dans la structure fédérale, pourtant elles sont relativement ignorées par la Constitution fédérale. Hormis la protection de leur auto- nomie, les autres éléments relatifs à leur existence, notamment la garantie de leur existence est implicite. Il n’est pas contestable ou contesté que la structure, l’organisation et les compé- tences des communes dépendent du droit cantonal. Toutefois, il serait souhaitable que la Constitution fédérale accorde une place un peu plus étendue aux communes et fixe les élé- ments de base de leur existence.

des, in : Jean-Baptiste Zufferey/Bernhard Waldmann (éd.), Révision 2014 de la loi sur l’aménage- ment du territoire, Faire du neuf avec du vieux ?, Zurich etc. 2015, p. 55 ss.

101 Directives zones à bâtir (note 100), p. 4 s.

102 Voir notamment :Secrétariat d’État à l’économie (SECO)/Office fédéral du développement territorial (ARE), Konzeptpapier zur Stärkung der wirtschaftlichen Dimension in der Agglomerationspolitik, Zurich 2012 ;Ecoplan, sur mandat de l’Office fédéral du développement territoire (ARE)/Secrétariat d’État à l’économie (SECO), Les défis urbains du point de vue de la Confédération, contribution au débat sur la suite de la politique des agglomérations, Altdorf 2012 ;Office fédéral du développement territoire (ARE)/Secrétariat d’État à l’économie (SECO), Evaluation et suite de la politique des agglomérations de la Confédération, Rapport à l’intention du Conseil fédéral, Berne 2011.

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L’analyse de la législation fédérale pour tenter de donner une définition juridique aux villes et agglomérations révèle qu’il n’y a pas un sens unique. En revanche, il existe un lien entre toutes ces définitions : la commune politique. Avant qu’il y ait une ville ou une aggloméra- tion, il y a forcément une commune. Sans celle-ci, il ne peut exister l’une ou l’autre. Ce qui transforme cette commune en une ville ou une agglomération, c’est l’interprétation statis- tique de sa structure : est-elle suffisamment grande pour former une ville ou imbriquée avec d’autres villes pour constituer une agglomération ? La formule statistique peut changer, mais le fondement communal reste. Les villes et les agglomérations sont donc vues au travers du prisme communal.¹⁰³

Sans l’introduction dans la Constitution de l’al. 3 relatif aux villes et agglomérations urbai- nes, le statut des communes n’aurait guère évolué ces deux dernières décennies. La recon- naissance par la Constitution de l’importance de certaines communes, devenues villes ou grandes villes, ainsi des liens entre ces villes aboutissant à la création d’agglomération n’est rien d’autre que l’affirmation du rôle et de l’importance de ces communes. Ces villes et ag- glomérations préexistent le droit ; celui-ci, par l’intermédiaire des statistiques, vient recon- naître la réalité du terrain et lui donner une dénomination. Il s’en suit des conséquences di- rectes en matière de politique des transports avec le développement des infrastructures et dans le domaine de l’aménagement du territoire où la gestion de l’espace urbain est essen- tielle. Les villes et agglomérations n’ont pas besoin de l’article 50 Cst. ; en revanche, pour les communes, la situation est différente. Chaque ville est d’abord une commune ; chaque agglomération est un ensemble de communes. En ancrant dans la Constitution l’obligation, pour la Confédération, de tenir non seulement compte des conséquences de son activité pour les communes, mais aussi de la situation particulière des villes et agglomérations, le constituant a donné un statut aux communes d’une certaine taille, tout en reconnaissant l’importance générale des communes politiques. Les alinéas 2 et 3 de l’article 50 Cst. ont donc aujourd’hui une portée plus forte que ce que le constituant envisageait, ceci non pas parce qu’il se serait trompé sur son sens, mais parce qu’il a anticipé une réalité géographique et démographique probablement irréversible.

103 Tanquerel(note 59), p. 9 ss, 15.

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