La simplification des normes concernant les collectivités territoriales

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La simplification des normes concernant les collectivités territoriales

Jean-Marie Pontier

To cite this version:

Jean-Marie Pontier. La simplification des normes concernant les collectivités territoriales. JCPA, 2016. �hal-02119484�

LA SIMPLIFICATION DES NORMES CONCERNANT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Par

Jean-Marie Pontier

Professeur à l’Ecole de droit de la Sorbonne (Université de Paris 1)

La simplification est à la mode, tout en correspondant à une nécessité, elle concerne l’ensemble des activités, les collectivités territoriales sont les premières concernées en raison notamment de leurs multiples interventions dans tous les domaines.

La volonté de simplification, appliquée aux collectivités territoriales, et telle qu’elle résulte des trois circulaires adoptées par le Premier ministre depuis 2008, manifeste un net déplacement des préoccupations au fil des années. Si l’on se reporte aux années 1980, ce qui apparaissait alors le plus important était la suppression de la tutelle. Et il faut se souvenir qu’en 1982 le législateur n’a pu que constater un fait : si la suppression de la tutelle administrative était facile – cela d’autant plus que dans les années qui avaient précédé cette tutelle avait été fortement atténuée, notamment par la substitution d’une approbation implicite à l’approbation explicite – et si la suppression de la tutelle financière était également une mesure emblématique, la suppression de la tutelle technique était impossible, d’une part parce que l’on ne savait pas très bien dans quoi l’on s’engageait par une telle suppression (il existait, à cette date, plus de 10 000 normes applicables aux collectivités locales), d’autre part parce qu’il n’y avait aucune raison que ces collectivités soient dégagées d’obligations qui concernaient également d’autres personnes que ces collectivités, et s’appliquaient à l’Etat lui- même. D’où ce titre de la loi du 2 mars 1982 sur « l’allègement » de la tutelle technique et non sa suppression.

Ne pouvant supprimer ces normes considérées on a cherché à en réduire le nombre.

Ainsi la simplification, ou la volonté de simplification, s’est-elle substituée à la préoccupation antérieure de soustraire les collectivités locales à ces normes, ou à un certain nombre d’entre elles.

La simplification est devenue une exigence en raison de l’accumulation des textes et des normes de toutes sortes, les uns d’origine purement interne, les autres s’expliquant (au moins en partie) par le droit communautaire, sur la transposition duquel, dans le cas des directives, insiste le Premier ministre. Le résultat est que nous sommes l’un des pays au monde où le nombre de lois, règlements et circulaires, est le plus élevé, ce qui explique et justifie le recours à la codification pour « ne pas se perdre ».

Il faut ajouter que cette préoccupation de simplification ne s’applique pas seulement aux normes, mais concerne de nombreuses procédures. En témoignent les lois de simplification déjà adoptées (loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit, loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 « de simplification du droit et liens vers les décrets d’application ») sans compter la loi en préparation qui a donné lieu à un très long débat et quelques polémiques.

On ne saurait donc blâmer les pouvoirs publics de chercher à simplifier le droit, on ne

peut même que les y encourager. Reste à savoir si cette recherche de simplification atteint

bien ses objectifs, si l’on ne complique pas parfois en voulant simplifier. Ceci ne met pas en

cause la légitimité de la simplification, la stratification des textes, les contradictions qui

peuvent survenir à quelques années d’intervalle (voire à quelques mois) du fait de l’adoption

de nouvelles dispositions.

I – COMMISSION CONSULTATIVE ET ÉVALUATION PRÉALABLE

Si l’on ne peut espérer réduire de manière significative le nombre de normes applicables aux collectivités territoriales qui, au contraire, s’accroît, du fait de la complexification croissante des situations, de l’accroissement des sources normatives avec, s’ajoutant aux normes nationales, les normes communautaires, du moins peut-on chercher à canaliser et limiter ces nouvelles normes. Tel est au fond l’objet des circulaires en question.

Dans sa circulaire du 22 septembre 2008 relative à la mise en place de la commission consultative d’évaluation des normes, adressée aux ministres, le Premier ministre déclarait :

« Les travaux de la révision générale des politiques publiques portant sur les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales ont mis en évidence l’accroissement des charges qui résulte pour ces dernières de l’inflation des textes les concernant, de la complexité croissante des procédures qu’elles doivent mettre en œuvre et du caractère parfois excessivement détaillé des règles techniques encadrant l’activité des services publics locaux ». Le Premier ministre ajoutait que « ce phénomène ne peut être maîtrisé sans une meilleure association des collectivités territoriales à l’élaboration des projets de textes les concernant », ce qui semble frappé du bon sens.

A cet effet, l’article 97 de la loi de finances rectificative pour 2007 a créé, au sein du comité des finances locales, une formation restreinte, la « commission consultative d’évaluation des normes », appelée à formuler un avis sur l’impact financier des projets de réglementation nouvelle, qu’elle soit nationale ou communautaire.

Le Premier ministre invitait les ministres, dans sa circulaire précitée, à analyser, s’agissant des projets de loi, l’impact éventuel des dispositions envisagées sur les collectivités territoriales ou leurs groupements, le plus en amont possible, et de procéder à la concertation nécessaire avec les associations d’élus. Et, en ce qui concerne les projets de textes réglementaires, le Premier ministre indiquait aux ministres qu’il leur appartenait de consulter désormais la commission consultative d’évaluation des normes sur les projets de « mesures réglementaires créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics (art. L. 1211-4-2 du CGCT).

La commission consultative d’évaluation des normes est enfin appelée à émettre un avis sur les propositions de textes communautaires ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics, l’obligation de consultation concernant les propositions de texte de portée générale dont le Conseil de l’Union européenne est saisi sur la proposition de la Commission ou des autres institutions, organes ou organismes de l’Union (propositions de règlements et de directives et propositions de décisions du Conseil ayant une portée générale au sens de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes, qui ont un impact technique et financier sur les collectivités territoriales ou leurs établissements publics).

Les préoccupations financières sont devenues primordiales pour des raisons si évidentes

qu’il n’est plus nécessaire de les expliciter. Une nouvelle circulaire a été prise, toujours par le

Premier ministre, le 6 juillet 2010, circulaire « relative au moratoire applicable à l’adoption de

mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs

établissements publics ». Les conférences sur le déficit ont souligné l’opportunité de mettre

les exécutifs locaux à même d’infléchir l’évolution de la dépense locale dans les mêmes

conditions que celle de l’Etat. La circulaire relève que « une part de l’effort attendu relève de

la responsabilité de l’Etat, qui se doit de mieux maîtriser la charge résultant pour les

collectivités territoriales, leurs groupements et établissements publics des règles de portée

générale les concernant ». Le constat paraît exact, si l’on passe sur la mauvaise rédaction

utilisée par la circulaire (une personne morale ne « se doit » rien du tout, elle

simplement, seules les personnes physiques

avant tout morales, de faire ou ne pas faire quelque chose). Partant de ce constat, le Président de la République a annoncé un « moratoire » sur l’édiction de ces normes, ce qui paraît ambitieux.

Dans la circulaire du 17 février 2011, le Premier ministre reprend le thème de l’inflation normative contre laquelle il faut lutter, mais il développe l’autre préoccupation, celle la nécessité de réduire la dépense publique, qui « suppose que l’Etat prenne spécialement garde au coût induit par les réglementations dont il impose le respect aux autres personnes publiques, en particulier les collectivités territoriales ». Ceci impose en particulier à l’administration « de rechercher les solutions induisant la moindre charge pour les entreprises et les collectivités territoriales et d’écarter, dans la conception des mesures de transposition des directives européennes ou d’application des lois, toute mesure allant au-delà de ce qu’implique strictement la mise en œuvre de la norme de rang supérieur » (on a pu mettre en évidence que l’une des causes de la lenteur de transposition est en effet le souci de

« perfectionnisme » des administrations).

II – MORATOIRE, ÉVALUATION PRÉALABLE ET COMMISSAIRE À LA SIMPLIFICATION

La circulaire de 2010 édicte donc un « moratoire » sur l’édiction des normes concernant les collectivités territoriales et leurs groupements. Quant au « champ du moratoire » la circulaire déclare que le moratoire s’applique à l’ensemble des mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales et leurs groupements « dont l’adoption n’est commandée ni par la mise en œuvre d’engagements internationaux de la France, ni par l’application des lois ». Les mesures réglementaires commandées, d’une part, par les engagements internationaux de la France, notamment celles relevant de l’exigence de transposition des directives de l’Union européenne et, d’autre part, par l’obligation d’application des lois, échappent au moratoire, mais doivent cependant être soumises à la commission d’évaluation des normes, les projets devant se limiter « aux mesures rendues strictement nécessaires par les dispositions qu’ils ont pour objet d’appliquer », et la circulaire de 2011 rappelle cette exigence.

Le Premier ministre a insisté également, dans sa circulaire du 6 juillet 2010, sur l’exigence particulière qui s’attache à la qualité des études d’impact préparées par le gouvernement à l’appui de la réforme envisagée, notamment en ce qui concerne l’évaluation des coûts et bénéfices financiers attendus pour les collectivités territoriales.

Par rapport aux circulaires de 2008 et 2010, qui exigeaient déjà une analyse d’impact circonstanciée, la circulaire du 17 février 2011 précise qu’entrent dans le champ d’application de ces procédures toutes les mesures concernant les collectivités territoriales, « c’est-à-dire susceptibles d’avoir une incidence sur elles, leurs groupements et leurs établissements publics, indépendamment de la question de la charge financière qu’elles peuvent impliquer ». Sont ainsi visés, non seulement les textes normatifs concernant spécialement les collectivités territoriales, mais également les mesures qui les concernent concurremment avec d’autres personnes publiques ou privées. Pour les textes réglementaires, cette évaluation préalable doit être retracée dans une fiche d’impact à établir le plus en amont possible, dès les premiers stades de la rédaction du projet.

Ces projets d’actes réglementaires, accompagnés de la fiche d’analyse financière et des

documents retraçant la concertation menée avec les grandes associations d’élus locaux

doivent être communiqués au « commissaire à la simplification » préalablement à toute

réunion interministérielle d’arbitrage, saisine du Conseil d’Etat ou mise en œuvre des

procédures de recueil des contreseings ou signatures. Le ministère responsable du dossier doit solliciter l’avis de ce commissaire préalablement à la saisine de la commission consultative d’évaluation des charges. Le commissaire peut lui-même solliciter l’avis du ministère ayant en charge les collectivités territoriales et, si la mesure entre dans le champ du moratoire, il donne un avis au cabinet du Premier ministre sur la suite à donner.

Le « commissaire à la simplification » est placé auprès du secrétaire général du gouvernement et a pour mission « de s’assurer de la qualité des évaluations préalables effectuées par les ministères, de rechercher avec eux les solutions les plus simples dans la mise au point des projets de mesure et de signaler (…) (au cabinet du Premier ministre) les difficultés que l’exercice de ses fonctions lui fera apparaître dans la réglementation en vigueur. Il est fondé à nouer des contacts directs avec les destinataires potentiels de ces projets de texte ».

La réforme peut paraître modeste, elle ne fait pas beaucoup de bruit, mais elle peut

donner des résultats non négligeables. C’est, comme l’on dit, « une affaire à suivre ».