Conclusions. Mme Mireille LE CORRE, Rapporteure publique

Texte intégral

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N°450618 M. D...

7ème et 2ème chambres réunies Séance du 9 mars 2022 Décision du 28 mars 2022

Conclusions

Mme Mireille LE CORRE, Rapporteure publique

« Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ». Par un arrêt du 15 avril dernier (K.I. C/ France, n° 5560/19), la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a estimé que ces stipulations, bien connues, de l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CESDHLF), seraient méconnues si un ressortissant russe d’origine tchétchène, auquel le statut de réfugié en France avait été retiré, était renvoyé en Russie en l’absence d’une appréciation ex nunc par les autorités françaises du risque encouru dans le pays de renvoi.

Le pourvoi qui vient d’être appelé est le premier (hormis en référé) qui intervient devant vous à la suite de cet important arrêt.

1.M. I D... est né en 1977, en Russie, dans une ville très proche de la Thétchénie. Durant la guerre entre la Russie et la Tchétchénie, son père est décédé à la suite d’un bombardement et son frère, engagé aux côtés des forces tchétchènes, a été tué par les forces russes.

Ayant lui-même été menacé, arrêté et torturé, il a quitté la Russie et est arrivé en France, où lui a été octroyé le statut de réfugié par une décision de l’OFPRA du 28 novembre 2003. A ce titre, il a bénéficié d’une carte de résident de dix ans valable jusqu’en mars 2014.

M. D... a fait l’objet de plusieurs condamnations pénales intervenues entre 2002 et 2013, pour différents faits.

L’OFPRA a confirmé, le 27 mars 2014, le maintien de son statut de réfugié et a permis le renouvellement de sa carte de résident pour 10 ans, soit jusqu’en 2024.

A la suite des condamnations, le préfet de l’Aveyron a prononcé, par un arrêté du 3 octobre 2014, le retrait de sa carte de résident mais lui a délivré une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale », régulièrement renouvelée jusqu’au 22 octobre 2016.

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En mars 2017, la chambre des appels correctionnels près la cour d’appel de Toulouse l’a condamné pour différents faits et c’est à la suite d’un courrier de la préfecture de la Haute-Garonnne faisant état des 10 condamnations pénales que, le 28 février 2018, l’OFPRA a mis fin à son statut de réfugié sur le fondement de l’article L. 711-6 du CESEDA, 2°.

Par un arrêté du 13 juin 2019, le préfet de la Haute-Garonne a rejeté la demande de titre de séjour en qualité de réfugié de M. D..., l’a obligé à quitter le territoire français sans délai, l’a interdit de retour sur le territoire français pour une durée de trois ans et a fixé le pays de destination (« pays dont il a la nationalité ou tout autre pays où il est légalement admissible »).

Par un second arrêté du même jour, le préfet l’a assigné à résidence sur le territoire de sa commune pour une durée de 45 jours et lui a fait obligation de se présenter tous les jours à la gendarmerie.

M. D... a saisi le tribunal administratif de Toulouse en vue de l’annulation de ces deux arrêtés.

Le tribunal administratif, puis la cour administrative d’appel de Bordeaux ont rejeté sa requête et son appel. Il se pourvoit en cassation contre cet arrêt et demande à titre subsidiaire de poser des questions préjudicielles à la Cour de justice de l’Union européenne.

La cour administrative d’appel a retenu que le requérant n’établissait pas la réalité et l’actualité des risques encourus en cas de retour en Russie au regard de l’article 3 de la CESDHLF. Or, M. D... soutient notamment que la révocation de son statut de réfugié n’avait pas eu pour effet de le priver de sa qualité de réfugié et s’appuie sur l’arrêt de la CEDH rendu depuis l’arrêt attaqué.

L’intervention de la CIMADE est recevable1.

2. Si les effets de la distinction entre les notions de statut et de qualité de réfugié ainsi que celle du droit au séjour ont déjà été largement clarifiées par votre jurisprudence, les conséquences de leur retrait sont plus délicates.

Rappelons d’abord rapidement les grands points de différenciation des concepts en présence : - la définition même du terme « réfugié », tout d’abord, résulte de l’article 1er, A, 2 d de

la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole signé à New York le 31 janvier 1967, et correspond à toute personne qui « craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut, ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays » ;

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- la qualité de réfugié dépend, quant à elle, de la réunion des conditions pour se voir reconnaître cette qualité, c’est-à-dire l’existence d’une crainte fondée de persécution dans le pays d’origine ;

Aux termes de l’ancien article L. 711-1 du CESEDA, désormais L. 511-1, la qualité de réfugié est reconnue à toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté ainsi qu’à toute personne sur laquelle le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) exerce son mandat ou qui répond aux définitions de l’article 1er de la convention de Genève. Cette qualité a pour corollaire un ensemble de droits prévus par la convention de Genève, notamment le principe de non-refoulement.

- le statut, quant à lui, est recognitif de la qualité de réfugié et octroyé par l’Etat d’accueil du réfugié. L’article 2 de de la directive 2011/95/UE définit le « statut de réfugié » comme « la reconnaissance, par un Etat membre, de la qualité de réfugié ». Il engendre d’autres droits, plus importants, pour l’intéressé ;

- le droit au séjour est enfin une conséquence du statut.

Venons-en à la question, plus complexe, du retrait d’une de ces décisions ou qualités.

D’abord, - c’est le cas le plus simple - l’expiration d’un titre de séjour ne fait pas, à lui seul, perdre la qualité de réfugié. C’est la raison pour laquelle vous avez déjà pris en compte, pour l’appréciation de l’existence d’une protection, la circonstance qu’un ressortissant bénéficie de la qualité de réfugié dans un autre Etat membre de l’Union européenne, quand bien même le titre correspond n’y a pas été renouvelé. La décision par laquelle une autorité d'un Etat membre de l'Union européenne reconnaît un ressortissant d'un pays tiers en tant que personne pouvant bénéficier de la protection conventionnelle ou de la protection subsidiaire est un acte déclaratif qui produit ses effets tant qu'il n'est pas établi que le bénéficiaire n'en remplit pas ou a cessé d'en remplir les conditions dans les cas prévus par les articles 16, 17 et 19 de la directive. En conséquence, la circonstance que l'intéressé n'a pas demandé le renouvellement de son titre de séjour est sans incidence sur son droit à bénéficier des effets liés à la protection qui lui a été accordée (30 décembre 2014, OFPRA c/ M. Mohammed N... et Mme S..., n°s 363161, 363162, aux Tables, conclusions Edouard Crepey).

Plus complexe est l’articulation entre retrait du statut et maintien de la qualité.

Le retrait – ou plus exactement la perte ou la disparition – de la qualité de réfugié, tout d’abord, suppose que les conditions qui ont conduit à sa reconnaissance ne soient plus réunies. En application de l’article L. 711-4 du CESEDA ancien (L. 511-8 nouveau), la qualité de réfugié prend fin lorsque la personne relève de l’une des causes de cessation prévues par la convention de Genève (C de l’article 1er), de l’une des causes d’exclusion prévues par cette convention (D, E ou F de ce même article) ou lorsque la reconnaissance de ce statut a été obtenu par fraude. Cela correspond, par exemple, au cas dans lequel l’intéressé s’est rendu coupable d’agissements contraires aux buts et principes des Nations unies, ou encore en cas d’allégeance faite aux autorités du pays d’origine.

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Mais le retrait du statut seul peut être lié à d’autres considérations, tenant à des motifs distincts de ceux qui ont fondé la demande d’asile. Bien que pouvant toujours avoir la qualité de réfugié, l’intéressé peut se voir retirer le statut du fait d’éléments liés à sa situation dans le pays d’accueil. L’article L. 711-6 ancien (L. 511-7) du CESEDA prévoit ainsi que le statut de réfugié est refusé ou qu’il y est mis fin dans deux cas :

- soit lorsqu’il y a des raisons sérieuses de considérer que la présence en France de la personne concernée constitue une menace grave pour la sûreté de l’Etat (1°)

- soit lorsque la personne concernée a été condamnée en dernier ressort2 soit pour un crime, soit pour un délit constituant un acte de terrorisme ou une apologie publique d’un acte de terrorisme3 ou puni de dix ans d'emprisonnement, et que sa présence constitue une menace grave pour la société française (2°).

Les dispositions du CESEDA précitées ont été prises pour la transposition du b) du point 4 de l’article 14 de la directive du 13 décembre 20114, qui permet le refus ou le retrait du statut de réfugié « lorsque, ayant été condamné en dernier ressort pour un crime particulièrement grave, il constitue une menace pour la société de cet Etat membre. Ces cas sont repris à l’article 21 de la directive concernant les exceptions au principe de non-refoulement. Cette rédaction est elle-même directement inspirée de l’article 33 de la convention de Genève, qui pose d’abord le principe du non-refoulement mais prévoit une exception (point 2) s’agissant des personnes qui « ayant été l’objet d’une condamnation définitive pour un crime ou un délit particulièrement grave, constitue une menace pour la communauté dudit pays »5

Vous avez clairement pris en compte cette distinction avec vos deux décisions du même jour (19 juin 2020), OFPRA c/ N... (n°428140) et K..., toutes deux aux Tables sur deux points distincts6.

Vous avez retenu que la possibilité de refuser ou mettre fin, d’une part, était sans incidence sur le fait que l’intéressé a ou conserve la qualité de réfugié dès lors qu’il en remplit les conditions, d’autre part, était subordonnée à deux conditions cumulatives lorsqu’il est fait application du 2°, c’est-à-dire si l’intéressé a fait l’objet des condamnations visées par cet article et si sa présence sur le territoire français est de nature à constituer, à la date de la décision, une menace grave pour la société au sens de ces dispositions.

2 Dans sa dernière version, cette condamnation a eu lieu « en France, dans un Etat membre de l'Union européenne ou dans un Etat tiers figurant sur la liste, fixée par décret en Conseil d'Etat, des Etats dont la France reconnaît les législations et juridictions pénales au vu de l'application du droit dans le cadre d'un régime démocratique et des circonstances politiques générales »

3 Dans sa dernière version, ajout de cet item sur l’apologie publique d’un acte de terrorisme

4 Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil

5Voir conclusions Alexandre Lallet sur la décision OFPRA c N...

6 Relevons à cet égard que si le fichage de la décision OFPRA c/ N... évoque deux conditions cumulatives, il

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Ce sont bien l’OFPRA et, le cas échéant, la CNDA qui opèrent cet examen et ce retrait, le préfet en tirant ensuite les conséquences sur le droit au séjour et l’obligation de quitter le territoire.

« Ce n’est pas parce que le statut est retiré que la qualité est perdue », comme le rappelait Philippe Ranquet dans ses conclusions sur la très récente décision M. I... (9 novembre 2021, n° 439891, aux Tables), et c’est la raison qui vous a conduit à juger qu’examiner la question du statut n’impliquait pas nécessairement d’examiner celle de la qualité et que la CNDA ne pouvait donc pas le faire d’office (19 juin 2020, M. K... et OFPRA, n°s 416032 et 416121, au Recueil, conclusions Alexandre Lallet)7.

Dans ses conclusions sur la décision OFPRA c/ N..., Alexandre Lallet dresse une comparaison avec le droit de l’expulsion et souligne que « la mesure de retrait du statut de réfugié, quant à elle, n’implique pas l’éloignement, compte tenu du garde-fou posé par la Cour de justice ».

Dans son arrêt de grande chambre du 14 mai 20198, celle-ci a, en effet, indiqué que l’éloignement était impossible lorsqu’il existait des motifs sérieux et avérés de croire que la personne encourrait dans le pays de destination un risque réel de subir des actes de torture ou des peines et traitements inhumains ou dégradants (point 94), au regard des articles 4 et 19 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE.

Cette interprétation témoigne de ce que le droit de l’Union assure aujourd’hui une protection des réfugiés considérée comme plus étendue que celle de la Convention de Genève.

3. Dans ce contexte, et bien que la protection résulte d’un autre texte (la CESDHLF), la logique retenue par l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 15 avril 2021 (KI c/ France, n° 5560/19) est très proche de celle déjà retenue par la CJUE.

La CEDH a mis en exergue la nécessité, pour les autorités, de prendre en compte la conservation de la qualité de réfugié du requérant et du bénéfice du principe de non- refoulement. S’agissant de la répartition de la charge de la preuve (point 125), elle se réfère à sa jurisprudence préexistante et juge qu’« il appartient en principe au requérant de produire des éléments susceptibles de démontrer qu’il y a des raisons sérieuses de penser que, si la mesure incriminée était mise à exécution, il serait exposé à un risque réel de se voir infligé des traitements contraires à l’article 3 de la Convention ». Mais elle a imposé que lorsqu’un étranger a la qualité de réfugié, celle-ci soit particulièrement prise en compte et impose un examen approfondi par l’administration des risques encourus au regard de l’article 3.

Dans l’ordonnance M. G... du 17 mai 2021 (n°451754), postérieure à cet arrêt, le juge des référés du Conseil d’Etat s’est référé à la fois à la jurisprudence de la CJUE et à celle de la CEDH. Il a retenu qu’« ainsi qu’il ressort de l’arrêt du 15 avril 2021 de la CEDH (…), le fait

7 La CNDA saisie d’un recours sur la décision mettant fin au statut ne peut examiner la qualité que si l’OFPRA la saisit, en cours d’instance, de conclusions visant à la remise en cause de cette qualité (décision I...)

8 C-391/16, C77/17 et-78/17

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que la personne ait la qualité de réfugié est un élément qui doit être particulièrement pris en compte par les autorités et qui représente le point de départ quant à l’analyse de la situation actuelle de la personne. Dès lors, la personne à qui le statut de réfugié a été refusé ou retiré ne peut être éloignée que si, au terme d’un examen approfondi et complet de sa situation, et de la vérification qu’elle possède encore ou non la qualité de réfugié, il est conclu, en cas d’éloignement, à l’absence de risque au regard des stipulations précitées ».

Dans le cas qui l’intéressait, il a relevé les éléments produits par les parties et a notamment tenu compte de ce que l’intéressé ne figurait plus sur la liste fédérale russe des « extrémistes et terroristes » et de ce qu’il était retourné en Russie et il a ainsi pu conclure à l’absence de risque au regard de l’article 3.

S’agissant aujourd’hui de la première décision de cassation au fond faisant suite à l’arrêt de la Cour de Strasbourg, nous vous proposons de rappeler que de façon générale –c’est-à-dire hors cas des réfugiés -un étranger qui fait valoir des craintes relatives à l’article 3 doit apporter des éléments sur les risques allégués. Toutefois, s’agissant d’un étranger à qui le statut a été retiré mais qui a la qualité de réfugié, il existe une forme de présomption de l’existence de telles craintes. Certes, la définition de réfugié, fondée sur des persécutions, n’est pas identique à celle de l’article 3, relatif à des traitements inhumains et dégradants. Toutefois, les deux notions ne sont évidemment pas sans lien. D’ailleurs, lorsque la qualité de réfugié n’est pas accordée, l’OFPRA ou la CNDA examinent, en second lieu, si l’étranger a néanmoins droit à la protection subsidiaire, laquelle peut précisément être fondée sur le risque de « traitements inhumains ou dégradants » (PS 2)9.

Sans que le terme de présomption de craintes ne résulte de l’arrêt de la CEDH, c’est bien son esprit et c’est ainsi qu’elle l’a elle-même commenté10. De la même façon, en évoquant cette qualité comme le « point de départ » de l’analyse, le juge des référés du Conseil d’Etat, dans l’ordonnance G... précitée, est aussi entré dans une forme de présomption pour la première étape de la dialectique de la preuve.

Evidemment, cette première étape est ensuite confrontée aux éléments apportés par l’administration, qui sont susceptibles de la renverser. Et nous relevons que si l’ordonnance du JRCE évoque la qualité de réfugié comme le « point de départ », la CEDH (point 130) utilise ce terme, en indiquant toutefois que la qualité de réfugié « ne représente qu’un point de départ quant à son analyse de la situation actuelle du requérant qu’elle ne doit effectuer qu’au regard de l’article 3 de la Convention ». Autrement dit, ce point de départ, s’il est essentiel, nous paraît également relatif de deux points de vue : d’une part, il peut être renversé par les éléments apportés par l’administration quant à l’actualité des craintes, d’autre part, c’est au regard des termes de l’article 3 qu’il doit être ensuite examiné.

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Ce qui est certain, c’est que la CEDH impose un examen approfondi par l’administration, de la situation, au regard de l’article 3, de l’étranger faisant valoir sa qualité de réfugié, avant une décision d’éloignement. C’est ainsi une exigence fondée, non sur le volet substantiel de l’article 3, mais sur les garanties procédurales qu’il implique, que se fonde ici la CEDH, ainsi que l’a d’ailleurs souligné la doctrine11.

Par ailleurs, un certain temps est susceptible de s’écouler entre la date de la décision d’éloignement et son exécution. Toutefois, il nous semble que la CEDH n’impose pas à l’administration un nouveau contrôle d’office à l’occasion de l’exécution elle-même, qui serait sans doute peu praticable. Mais au moment de l’éloignement, l’étranger pourra faire valoir, le cas échéant, des circonstances nouvelles auprès de l’administration, voire en saisissant le juge administratif d’un référé12.

5. En l’espèce, l’arrêt attaqué est antérieur à la jurisprudence de la CEDH. La cour s’est contentée de relever que M. D... ne faisait état d’aucun élément de nature à établir la réalité et l’actualité de ses craintes, alors même qu’il faisait valoir sa qualité de réfugié et indiquait que ses craintes persistaient pour les mêmes raisons. La cour devait donc vérifier si l’administration avait procédé à un examen approfondi des craintes, ce qu’elle n’a pas fait, commettant ainsi une erreur de droit.

Précisons que l’administration elle-même s’était trompée dans la décision litigieuse entre statut et qualité, ce qui, sauf à croire à une erreur de plume, contribue à penser que cette qualité n’a pas été prise en compte et que la décision a été prise sans l’examen requis des craintes au regard de l’article 3.

Par ces motifs, nous concluons :

- à ce que l’intervention de la CIMADE soit admise

- à l’annulation de l’arrêt de la CAA de Bordeaux du 1er mars 2021 - au renvoi de l’affaire devant la CAA de Bordeaux

- à ce que l’Etat verse à la SCP Rocheteau et Uzan-Sarrano, avocat de M. D..., une somme de 3 000 euros au titre de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que cette société renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l’Etat.

11 Droit administratif n° 6, juin 2021, Lexisnexis ; Dalloz actualité, 10 mai 2021, Sébastien Fucini, MCF,

« Expulsion d’un réfugié dont le statut a été retiré : exigences procédurales particulières »

12 Par ailleurs, l’office du juge de cassation saisi d’un arrêt relatif à une demande d’annulation pour excès de pouvoir d’une OQTF le conduit à statuer sur l’arrêt au regard d’éléments antérieurs à la date à laquelle il statue.

Toutefois, s’il annule un arrêt et renvoie le règlement à la cour administrative d’appel, celle-ci procédera au contrôle de l’examen requis des craintes au regard de l’article 3. S’il rejette le pourvoi en écartant un moyen tiré de la méconnaissance de l’article 3, il aura nécessairement estimé que la cour a précédemment vérifié que l’examen requis avait été réalisé.

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Références

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