La protection
sociale
Dans la même collection
Première année
Droit civil, par Y. Buffelan-Lanore (5 e édition).
Droit constitutionnel. Institutions politiques, par P. Pactet (6e édition).
Analyse économique. Comptabilité nationale, par D. Flouzat (3 e édition).
Introduction à la sociologie politique, par P. de Laubier.
Institutions internationales, par A. Gandolfi (2 e édition).
Histoire des institutions, par C. Purtschet.
Statistique descriptive, par J.-P. et G. Vignau.
Economie politique, par R. Torrel.
La planification de l'économie française, par P. Pascallon.
Exercices de microéconomie, par S. Percheron (2e édition).
Introduction à l'étude du droit, par A. Piédelièvre.
Deuxième année
Droit civil, par Y. Buffelan-Lanore (2e édition).
Droit administratif, par M. Bourjol.
tome 1. L'action administrative.
tome 2. Le contrôle de l'action administrative.
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Droit pénal, par J. Borricand.
Démographie, par L. Buquet.
Les relations internationales, par D. Colard (26 édition).
Droit des relations internationales : documents fondamentaux, par D. Colard.
Deuxième cycle
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Droit pénal spécial, par M. Véron (2e édition).
La fonction publique, par E. Ayoub.
Finances publiques, par A. Paysant.
Droits de l'homme et libertés publiques, par Y. Madiot.
L'aménagement du territoire, par Y. Madiot.
Droit international public, par Ph. Manin.
Droit administratif des biens, par Ph. Godfrin (2e édition).
Economie publique, par E. Vessilier.
Droit des biens, par A. Piédelièvre.
Fluctuations économiques et conjoncture, par J -J. Granelle.
Analyse financière, par M. Glais.
La monnaie, par M. Béziade.
Les institutions européennes, par Ch. Philip.
Organisations économiques internationales, par J. Fontanel.
Droit communautaire général, par G. Isaac.
Droit de la famille, 1. Les personnes, par C. Labrusse-Riou.
Le secrétariat de la collection est assuré par Gérard DACIER
Collection Droit — Sciences Économiques
La p r o t e c t i o n s o c i a l e
par
Pierre-Maurice Clair
Professeur à l'Université de Paris-Sud Directeur de Recherches à l'Université de Paris Il
MASSON
Paris New York Barcelone Milan Mexico Sào Paulo
1984
Tous droits de traduction, d'adaptation et de reproduction par tous procédés réservés pour tous pays.
La loi du 11 mars 1957 n'autorisant, aux termes des alinéas 2 et 3 de l'article 41, d'une part, que les « copies ou reproductions strictement réservées à l'usage privé du copiste et non destinées à une utilisation collective » et, d'autre part, que les analyses et les courtes citations dans un but d'exemple et d'illustration, « toute représentation ou reproduction intégrale, ou partielle, faite sans le consentement de l'auteur ou de ses ayants droit ou ayants cause, est illicite » (alinéa 1er de l'article 40).
Cette représentation ou reproduction, par quelque procédé que ce soit, constituerait donc une contrefaçon sanctionnée par les articles 425 et suivants du Code pénal.
@ M assort, Paris, 1984 ISBN : 2-225-80242-4
FSSN : 0338-2664-
MASSON S.A. 120 Bd Saint-Germain, 75280 Paris Cedex 06 MASSON PUBLISHING USA inc. 133 East 58th Street, New York, N.Y. 10022
MASSON S.A. Balmes 151, Barcelona 8
MASSON ITALIA EDITORI S.p. A. Via Giovanni Pascoli 55, 20133 Milano MASSON EDITORES Dakota 383, Colonia Napoles, Mexico 18 DF EDITORA MASSON DO BRASIL Ltda ' Rua Dx Çesarjio Motta Jr, 61, 01221 Sâo Paulo.
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Avant-propos
La nouveauté remonte à 1979. C'est en effet à cette date que le budget de l'ensem- ble des régimes de Sécurité Sociale (exception faite des autres dispositifs financiers de protection socialisée, tels que, par exemple, les bureaux d'aide sociale, les mutuali- tés, les régimes conventionnels, etc.) a atteint la somme de 452 milliards de francs, c'est-à-dire, pour la première fois, davantage que le budget de l'Etat alors égal à 450 milliards de francs. Depuis cette date, le même dépassement n'a pas cessé d'être constaté.
Paradoxalement, ce développement gigantesque de la protection sociale, qui revêt non seulement des aspects financiers mais aussi des aspects sociaux économiques et politiques, fait rarement l'objet d'enseignements aussi affinés et diversifiés que le fonctionnement des budgets publics (étatiques, communaux ou propres aux entrepri- ses publiques) auquel juristes et économistes ne cessent de s'intéresser. Certes, quel- ques aspects du droit de la protection sociale sont privilégiés (ainsi en est-il de la sécu- rité sociale et de l'aide sociale) : mais par exemple, le droit mutualiste, le droit des régimes conventionnels, sont relégués le plus souvent en fin des divers manuels et traités. Quant à l'économie de la protection sociale elle est, sauf exceptions, pratique- ment délaissée en France et abandonnée à la littérature journalistique, ou, ce qui peut être pire, aux débats politiques et syndicaux.
S'il est un domaine où l'ignorance du citoyen, de l'expert et de l'enseignant est grande, c'est donc bien ce vaste champ de la protection sociale.
Le propos de cet ouvrage n'est certainement pas de tout analyser en la matière.
Dans la masse des questions posées par le sujet, il paraît en effet possible de réperto- rier et distinguer sommairement deux séries d'interrogations :
► La première concerne la protection a priori des individus ; il s'agit de la prévention des risques socialisés, cette prévention que mettent en oeuvre des services aussi divers que la médecine préventive, la protection maternelle et infantile, la prévention des accidents du travail, et aussi la prévention des risques de la circulation, des risques liés aux loisirs (sur les plages, en montagne, etc.). Il va de soi que ces politiques de
prévention relèvent d'analyses juridiques, économiques et financières : elles obéis- sent à une réglementation et représentent certains coûts. Toutefois, elles posent, avant tout, des problèmes d'ordre technique (médicaux et ergonomiques par exem- ple) et ces questions ne seront pas abordées ici.
► La seconde série de questions concerne la protection a posteriori des individus, c'est-à-dire les problèmes de réparation et d'indemnisation. Outre les aspects propre- ment thérapeutiques et techniques (des soins et de la rééducation par exemple), ces protections curatives ont aussi des aspects financiers considérables et les finances de l'indemnisation et de la réparation sont devenues essentielles aujourd'hui pour l'équi- libre économique et financier global. Ce sont, avant tout, ces aspects financiers qui seront traités ici et non pas les aspects techniques. Autrement dit, il ne s'agira pas d'étudier les secteurs produisant et distribuant les actes thérapeutiques1. Il s'agira d'analyser la logique, la problématique et la portée des flux financiers qui permettent la socialisation effective de la protection.
D'un certain point de vue, le propos de cet ouvrage tend à couvrir un domaine que les traités évitent couramment : celui des finances de la protection sociale.
Encore faut-il, dans cette entreprise, choisir une méthode ou, plus précisément, un fil conducteur.
Ce fil, presque naturellement, liera la présentation de la protection sociale à la pro- blématique de l'insécurité. L'homo oeconomicus n'est pas en effet uniquement préoc- cupé de maximer ses satisfactions et de minimer ses peines par une pesée marginale : confronté aux aléas de la vie et de l'action économiques, il cherche constamment à minimer les risques et les incertitudes qui l'assaillent, soit que, individuellement, il opte entre un peu plus de revenu ou un peu plus de sécurité, soit qu'il accepte de se réfugier, avec d'autres, sous le couvert solidaire et collectif des institutions de protec- tion socialisées, marchande ou non marchande.
De ce fait, la notion d'incertitude sous-tend l'essentiel de se qui sera exposé concer- nant ceux des « réducteurs d'incertitudes » qui socialisent les risques en les mutuali- sant.
I. (" est là le domaine de l'économie de la santé, de la médecine et de la pharmacie, par exemple.
Table des matières
Avant-Propos V
Liste des sigles XV
Introduction : Les p a r a d o x e s d ' u n e politique 1
Section 1: Contrastes et évolution historique 1
I. Premier contraste: 1945-1950 3
II. Deuxième contraste: 1950-1967 3
III. Troisième contraste: 1967-1973 4
IV. Quatrième contraste: depuis 1973 5
Section 2: Les contradictions actuelles 8
I. Les points forts de la politique de protection sociale 8 II. Les points faibles de la politique de protection sociale 10 A. Les critiques portant sur le degré de protection 10 B. Les critiques portant sur le principe de la protection ... 12
P r e m i è r e p a r t i e : E m e r g e n c e s
Chapitre 1. L ' é m e r g e n c e d ' u n b e s o i n 19
Section 1: Les justifications d'ordre politique 19
I. La problématique de la légitimité 19
A. Protection sociale et ordre politique 20 B. Protection sociale et intérêt des individus 21
II. Les solutions historiques 21
A. De l'Antiquité au Siècle des Lumières 22 B. Du Siècle des Lumières à l'époque contemporaine 23 Section 2: Les explications d'ordre économique 27 I. La défaillance de la protection individualisée ... 27
A. La défaillance des patrimoines au début
de la vie active des individus 27
B. La défaillance de l'épargne individuelle
en cours de vie active ... 28
II. L'utilité économique d'une protection socialisée 29
Chapitre 2. L'émergence d'une technique 31
Section 1: La protection sociale marchande 33
I. Protection sociale marchande et empirisme 34 A. Le système de la répartition des dommages 35 B. Le système de la cotisation variable 36 C. Le système du règlement au marc le franc 36 II. Protection sociale marchande et rationalité 37
A. La technique de la prévision 37
B. La technique du groupement des risques 38 C. La technique de la division des risques 39
1. La technique de la coassurance 39
2. La technique de la réassurance 40
D. La sélection des risques 41
E. La dispersion des risques 41
Section 2: La protection sociale non marchande 42
I. Le souci annexe de l'équilibre 44
A. Les techniques de gestion des risques, communes aux protections sociales, marchande et non
marchande 44
1. Première technique commune: la prévision 44 2. Seconde technique commune: le groupement
des risques 45
B. Les techniques de gestion des risques récusées par
la protection sociale non marchande 46
1. Première technique récusée: la division des risques .. 46 2. Deuxième technique récusée: la sélection des risques 47 3. Troisième technique récusée: la dispersion des risques 48
II. Les soucis prioritaires 50
A. Les priorités d'ordre politique 52
B. Les priorités d'ordre économique 54
Chapitre 3. L'émergence d'institutions 59
Section 1: L'inventaire des acteurs de la protection sociale 60
I. Les services de protection sociale 60
A. Un concept très imprécis 61
B. Un concept très contingent 61
II. Les professions de la protection sociale 62
A. Les travailleurs sociaux 62
B. Les personnels administratifs ... 63
Section 2: L'hypothèse d'un modèle institutionnel de
protection sociale 65
I. Les politiques de protection sociale relevant du
modèle ouest-européen 67
A. Les cas équilibrés 67
B. Les cas déséquilibrés 68
II. Les protections sociales hors de l'Europe occidentale 71 A. Les politiques de protection sociale étrangères aux
conceptions ouest-européennes 71
1. La protection sociale aux U. S. A 71
2. La protection sociale en U. R. S. S 71 3. La protection sociale en Chine populaire 72 B. Les politiques de protection sociale imitées du modèle
ouest-européen 72
C. Les politiques de protection sociale exerçant un effet
d'entraînement sur le modèle ouest-européen 73
Deuxième partie: P r o b l é m a t i q u e s
Chapitre 4. La problématique des prestations 79
Section 1: Le constat des rigidités 79
I. Les contraintes de la gestion 79
A. L'incompressibilité des prestations sociales 80 B. L'extensibilité des prestations sociales 80
II. Les contraintes de structures 81
A. La structure des prestations de protection sociale
en France 81
B. La structure des prestations de protection sociale
dans la C.E.E 83
Section 2: La recherche de la flexibilité 84
I. Flexibilité et politique 84
A. La flexibilité politique des prestations vieillesse 85 B. La flexibilité politique des prestations de protection
familiale 87
II. Flexibilité et doctrine 88
III. Flexibilité et éducation 90
Chapitre 5. La problématique du financement 93
Section 1: La problématique de la « capacité parafiscale » ... 95 I. La problématique de l'efficacité financière ... 96
A. Première situation: le revenu professionnel se révèle
insuffisant 96
B. Deuxième situation: le revenu n'a pas d'expression
monétaire 97
C. Troisième situation: l'extrême sensibilité des revenus
professionnels 97
II. La problématique de l'équité sociale 99
A. Les termes du débat lié au principe du plafond 100
1. Les arguments défavorables 100
2. Les arguments favorables 102
B. La logique du débat 103
1. La logique de la sécurité marchande 103 2. La logique de la sécurité non marchande 104 Section 2: La problématique de la « répercussion parafiscale » . 105 I. La théorie de la répercussion parafiscale 105
A. Démonstrations sommaires 106
B. Démonstrations sophistiquées 106
II. La réalité de la répercussion parafiscale 108 A. L'observation macroéconomique dans la longue
période 108
B. L'observation microéconomique dans la courte
période 109
Section 3: La problématique de la « pression parafiscale » 110
I. Les analyses de la théorie 111
A. Les analyses de la pression parafiscale en termes
de « surplus » 112
B. L'analyse de la pression parafiscale et les courbes
d'indifférence 113
II. Les interrogations concrètes 114
A. Parafiscalité sociale et incitations économiques 114
1. Incitation à l'effort 114
2. Incitation à l'épargne 115
3. Incitation à l'équipement 115
B. Parafiscalité sociale et distorsions économiques 116
1. La problématique des distorsions 116
2. La problématique de l'harmonisation 117 Section 4: La problématique de la réforme du financement ... 120
1. Les raisons d'une réforme 121
A. Les arguments d'équité 121
1. L'équité au profit des entreprises 121 2. L'équité au profit des très bas salaires 121
B. Les arguments d'ordre économique 121
II. Les idées de réforme 122
A. L'idée d'étendre l'assiette des cotisations
à la « valeur ajoutée » 122
1. Une idée déjà ancienne 122
2. Une idée floue ... 124
B. L'idée de la fiscalisation 125
1. Les motifs 125
2. Les interrogations 126
Chapitre 6. La problématique de l'équilibre 129
Section 1: La question de l'équilibre de trésorerie 129 I. La donnée: l'intégration des fonds de trésorerie
au circuit du Trésor 130
A. Le circuit financier de la Sécurité sociale stricto sens Il . 130 B. Les autres épargnes de prévoyance 131 II. Les questions: décalages et restes à recouvrer 131
A. Le décalage dans le temps entre encaissements
et versements 132
1. Le constat des décalages 132
2. Le recours à la Caisse des Dépôts 132
B. Les restes à recouvrer 133
1. Les cotisations des entreprises privées 133
2. Les cotisations du secteur public 134
Section 2: La problématique de l'équilibre budgétaire 134
1. Le choix du cadre comptable 135
A. Le cadre comptable des régimes sociaux autres
que le régime général 135
B. Le cadre comptable du régime général 136 II. L'inventaire des passerelles comptables 138
A. Les subventions de l'Etat 138
B. Les charges indues 140
1. Les inventaires 140
2. Les commentaires 141
C. Les compensations 143
Troisième partie: P e r s p e c t i v e s
Chapitre 7. Perspectives de dérèglement 149
Section 7 : La méconnaissance des mécanismes internes
du système de protection sociale ... 149
I. La méconnaissance statistique 149
A. Les comptabilités d'effectifs 149
B. Les comptabilités financières ... 151
1. Ail tili,e(ili international 151
2. Le cas français ... 152
II. La méconnaissance économique 154
A. Gestion et rationalité 154
1. L'évaluation des coûts 155
2. L'appréciation de l'utilité 155
B. Protection sociale et rationalité 156
1. Les résultats 156
2. L'évaluation des coûts réels 157
III. L'incertitude financière 158
A. Le point de vue technique: capitalisation
ou répartition 159
B. Le point de vue démo-économique 160
Section 2: La prise de conscience de l'environnement 161
I. L'environnement conjoncturel 162
A. L'impact de l'inflation sur la situation financière
de la protection sociale 162
1. Inflation et flux de cotisations 163
2. Inflation et flux de prestations 164
B. L'impact du chômage sur la situation financière
de la protection sociale 166
II. L'environnement structurel 166
A. Les tendances lourdes d'ordre démographique 166 B. Les tendances lourdes d'ordre sociologique 168
Chapitre 8. Perspectives d'éclatement 171
Section 1: Les perspectives de l'aide sociale 175
1. L'acquis institutionnel 176
A. L'institution du point de vue administratif 177 B. L'institution du point de vue financier 180 1. Les principes relatifs au calcul des prestations 180 2. Les principes relatifs au financement 180
II. Les évolutions et les incertitudes 184
A. Les évolutions les plus probables 184 1. La diversification de l'aide sociale 184
2. La mutation de l'aide sociale 185
B. Les incertitudes 187
1. L'insuffisance des réflexions 187
2. La défaillance des praticiens 188
3. La défaillance de la doctrine 189
Section 2: Les perspectives de l'action sociale 190
I. La faiblesse institutionnelle 193
A. L'insuffisance des définitions 193
1. L'absence de définition administrative ... 193 2. L'absence de définition budgétaire ... 194
B. L'insuffisance des moyens 195
1. Les équipements 195
2. Les personnels 196
II. Les mutations 197
A. Réflexions nouvelles 197
1. Les réflexions d'ordre sociologique et la variété
des actions sociales 197
2. Les réflexions d'ordre juridique et la délimitation
de l'action sociale 198
B. Acteurs nouveaux 199
1. Le déclin des acteurs traditionnels 200 2. L'essor des organismes de sécurité sociale dans
le domaine de l'action sociale 202
Chapitre 9. Perspectives de mutualisation 205
Section 1: Perspectives restrictives 206
I. Les régimes complémentaires 207
A. L'organisation des régimes 207
1. Le champ des protections complémentaires 207 2. Le fonctionnement des protections complémentaires . 208
B. Les résultats 208
1. Pour ce qui concerne le risque chômage 209 2. Pour ce qui concerne le risque vieillesse 209 II. La mutualité sociale agricole (M.S.A.) 211
A. Le particularisme de la M.S.A 212
1. Le particularisme interne 213
2. Le particularisme externe 213
B. Les limites de la M.S.A 214
1. Les contraintes financières 214
2. Les limites doctrinales 216
Section 2: Perspectives de développement 217
I. Le poids des mutualités sociales 217
A. Les points forts 218
B. Les critiques 219
1. Du point de vue de la gestion 219
2. Du point de vue financier 220
3. Du point de vue de la portée solidariste ... 221
II. L'essor des mutuelles d'assurance 222
A. Les assurances mutuelles 222
B. La politique de l'Etat 223
Conclusion: Logique politique et exigences pratiques 227 Une bibliographie est présentée chapitre par chapitre. ...
Liste des sigles
A.C.O.S.S. : Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale.
A.G.I.R.C. : Association Générale des Institutions de Retraites des Cadres.
A.M.E.X.A. Assurance Maladie des Exploitants Agricoles.
A.M.G. : Aide Médicale gratuite.
A.R.R.C.O. Association des Régimes de Retraites Complémentaires.
A.S.S.E.D.I.C. : Association pour l'Emploi dans l'Industrie et le Commerce.
A. V.T.S. : Allocations aux Vieux Travailleurs Salariés.
B.A.P.S.A. Budget Annexe des Prestations Sociales Agricoles.
C.A.M.R. Caisse Autonome de Retraite.
C.A.N.C.A.V. A. Caisse Autonome Nationale de Compensation de l'Assurance Vieillesse Artisanale.
C.N. A.F. Caisse Nationale des Allocations Familiales.
C.N.A.M. Caisse Nationale de l'Assurance Maladie des Travailleurs Salariés.
C.N. A.V. Caisse Nationale d'Assurance Vieillesse des Travailleurs Salariés.
C.R.E.D.O.C. Centre de Recherches et Documentations sur la Consommation.
D.D.A.S.S. Direction Départementale de l'Action Sanitaire et Sociale.
E.NJ.M. Etablissement des Invalides de la Marine.
F.N.O.S.S. Fédération Nationale des Organismes de Sécurité Sociale.
F.N.S. Fonds National de Solidarité.
G.M.F. Garantie Mutuelle des Fonctionnaires.
I.G.A.S. : Inspection Générale des Affaires Sociales.
I.R.C.A.N.T.E.C. : Institution de Retraites Complémentaires des Agents Non Titulaires de l'Etat et des Collectivités publiques.
M.N.E.F. : Mutuelle Nationale des Etudiants de France.
M.S. A. Mutualité Sociale Agricole.
O.R.G. A.N.I.C. Organisation Autonome Nationale d'Assurance Vieillesse de l'Industrie et du Commerce.
P.R.E.F.O.N. Caisse nationale de Prévoyance de la Fonction Publique.
U.N.C.A.F. : Union Nationale des Caisses d'Allocations Familiales.
U.N.B.A.S. Union Nationale des Bureaux d'Aide Sociale.
U.N.E.D.I.C. Union Nationale Interprofessionnelle pour l'Emploi dans l'Industrie et le Commerce.
U.N.I.R.S. : Union Nationale des Institutions de Retraites des Salariés.
U.R.S.S.A.F. : Union pour le Recouvrement des cotisations de Sécurité Sociale et d'Allocations Familiales.
Introduction
Les paradoxes d'une politique
Deux paradoxes au moins, marquent profondément la politique de protection sociale de la France, pour qui analyse tout à la fois son évolution historique et sa situation présente.
► D'une part, le contraste est considérable entre les ambitions, généreuses, définies initialement pour cette politique par les législateurs du dernier après-guerre, et les aménagements, parcimonieusement calculés, de l'actuelle politique de protection sociale. Il s'agit là d'un premier paradoxe qu'illustre, période après période, l'évolu- tion historique de la politique sociale, de 1945 à aujourd'hui.
► D'autre part, la comparaison des forces et des faiblesses de la politiques de protec- tion sociale, en France aujourd'hui, laisse l'impression d'une situation d'ambiguïté, où les points forts, faciles à reconnaître, s'opposent aux points réputés faibles, et sur- tout, alimentent une critique politique permanente : il s'agit là d'un second paradoxe que révèle l'observation de l'actualité et de ses contradictions.
Section I Contrastes et évolution historique
Le contraste est puissant qui oppose les ambitions définies pour la protection sociale en 1945 et 1946 et les réalités de la situation actuelle.
1. En 1945, on l'oublie trop facilement, la France se donna un plan ambitieux en matière de politique de protection sociale, centré fondamentalement sur une politi- que fortement construite en matière de Sécurité sociale, et organisé par un droit tout à fait novateur en la matière. Des circonstances, diverses mais convergentes, expli- quent l'émergence de cette ambition à cette époque précise : les reflexions et les exi- gences de la Résistance Intérieure (telles que le programme du Conseil National de la Résistance les exprima) firent autant que l'observation du réformisme britannique
(par les Résistants qui résidaient à Londres1) pour affiner la conception et la rédaction des textes fondamentaux de 1945 et 1946 portant création d'un systéme ambitieux de protection sociale.
► Les ordonnances de 1945 consacrèrent l'institution d'un système de Sécurité sociale de base, initialement limité aux travailleurs salariés de l'industrie et du com- merce, mais déja essentiel dans la mesure où il portait la triple définition d'une méthode : 1) en matière de financement, 2) en ce qui concerne la couverture des ris- ques, 3) en matière de gestion. Pour une catégorie importante de la population était conçu un régime complet inédit de protection sociale.
► La loi de généralisation de mai 1946 prévoyait l'extension du régime à toute la population, avec un échelonnement dans le temps, subordonnant la généralisation du système de 1945 à la hausse de l'indice de la production industrielle.
2. Par opposition à cette gigantesque ambition de l'après-guerre, la situation actuelle apparaît comme une situation de crise profonde en matière de protection sociale.
D'une part, le système fondamental de la Sécurité sociale est contesté sous divers arguments : financièrement il est jugé trop coûteux ; économiquement il est apprécié comme dangereux dans le contexte actuel de concurrence internationale ; politique- ment on l'accuse d'être parcellisé selon l'appétit de pouvoirs syndicaux contradictoi- res ; démographiquement enfin sa progression paraît condamnée par la double con- trainte d'une natalité insuffisante et d'une espérance de vie sans cesse accrue. D'autre part, apparaît, en concurrence avec cette politique prédominante de Sécurité sociale toute une politique visant à renouveler d'autres dispositifs de protection socialisée : J'aide sociale (déjà dépoussiérée en 1953); l'action sociale qui, de 1973 à 1981, fit l'objet d'une puissante relance doctrinale et politique et se trouva même placée sous le contrôle politique d'une autorité quasi ministérielle (comme s'il n'y avait pas quel- que paradoxe à placer les bénévolats les plus divers sous la coupe d'un Secrétariat d'Etat) ; les protections des régimes conventionnels, dont l'efficacité est sollicitée dans le même temps que pèsent, de plus en plus lourdement, la charge du chômage et celle de la vieillesse ; les protections mutualistes qui, à l'identique, font l'objet d'une célébration officielle, sous l'argument qu'elles sont la meilleure expression de la soli- darité face aux risques. Enfin, la publicité faite autour des protections non socialisées, au nom de la nécessaire responsabilisation des individus, et en faveur d'un recours accru à l'assurance responsable et individuelle, accroît cette certitude que la protec- tion sociale est en crise.
3. En quoi ce contraste entre deux époques — 1945 et 1981 — s'est-il inscrit dans l'évolution historique de la politique de protection sociale ? Il est tentant d expliquer cette crise latente, d'une politique qui n'a pas réussi à tenir ses promesses, par le fait que, jamais, entre 1945 et aujourd'hui, le contexte psycho-politique et le contexte économique n'ont réussi à jouer dans le même sens. Lorsque le climat politique por-
1. Dans la prise de conscience des problèmes économiques et sociaux de l'époque on a peut-être excessive- ment négligé l'importance de cette résidence londonienne : outre le fait que bien des Français perfectionnèrent leur langue anglaise, une partie d'entre eux y découvrit, en anglais, les travaux non encore traduits de Keynes et de Beveridge.
t a i t à la s o c i a l i s a t i o n , le c o n t e x t e é c o n o m i q u e s e r é v e l a i t d é f a v o r a b l e à c e t t e d e r n i è r e . L o r s q u e , i n v e r s e m e n t , l a c o n j o n c t u r e é c o n o m i q u e e û t p u f a v o r i s e r ( e t f i n a n c e r ) u n e s o c i a l i s a t i o n , le c o n t e x t e p o l i t i q u e s e r é v é l a i t e n o p p o s i t i o n a v e c u n e t e l l e é v o l u t i o n . U n e p e r s p e c t i v e h i s t o r i q u e s o m m a i r e , d é c o u p a n t c e t t e p é r i o d e g l o b a l e e n q u a t r e t e m p s , p r o u v e la p e r m a n e n c e d e c e c o n t r a s t e 2 .
1. P r e m i e r c o n t r a s t e : 1 9 4 5 - 1 9 5 0
L e d é c a l a g e a p p a r u t r a p i d e m e n t e n t r e l e s a m b i t i o n s i s s u e s d e l ' e u p h o r i e d e la L i b é - r a t i o n e t la r é a l i t é é c o n o m i q u e . C e r t e s , le c o n t e x t e p s y c h o l o g i q u e é t a i t f a v o r a b l e à t o u t e s les i l l u s i o n s c o l l e c t i v e s , v o i r e c o l l e c t i v i s t e s : m a i s c e t y p e d ' e u p h o r i e e s t e x c e p - t i o n n e l d a n s l ' h i s t o i r e f r a n ç a i s e e t , s u r t o u t , il n ' e s t j a m a i s d u r a b l e . L e c o n t e x t e é c o - n o m i q u e , d é f a v o r a b l e , é t a i t là p o u r le r a p p e l e r e t la loi d e g é n é r a l i s a t i o n d e 1 9 4 6 é t a i t s a n s d o u t e s a g e , q u i p r é v o y a i t l ' e x t e n s i o n d u s y s t è m e r é g i p a r les o r d o n n a n c e s d e 1 9 4 5 , m a i s l i a i t c e t t e e x t e n s i o n à la h a u s s e d e l ' i n d i c e d e la p r o d u c t i o n i n d u s t r i e l l e : la g é n é r a l i s a t i o n f u t i n a p p l i c a b l e p a r c e q u e l e s a n n é e s 1 9 4 7 e t 1 9 4 8 f u r e n t d e s a n n é e s d e c r i s e e t d e p é n u r i e ; j u s q u ' à 1 9 5 0 , a u c u n r e d r e s s e m e n t v é r i t a b l e n e s e d e s s i n a n t , la s t a g n a t i o n d e l ' i n d i c e d e la p r o d u c t i o n i n d u s t r i e l l e j u s t i f i a , à e l l e s e u l e , q u e f û t d i f f é - r é e t o u t e g é n é r a l i s a t i o n d e l a p r o t e c t i o n s o c i a l e d e s s a l a r i é s d e l ' i n d u s t r i e e t d u c o m - m e r c e à d ' a u t r e s c a t é g o r i e s a u s s i r e p r é s e n t a t i v e s .
II. D e u x i è m e c o n t r a s t e : 1 9 5 0 - 1 9 6 7
A p a r t i r d e 1 9 5 0 s ' o u v r i t u n e p é r i o d e d o n t les c a r a c t é r i s t i q u e s p s y c h o l o g i q u e s e t é c o n o m i q u e s s o n t t o u t à f a i t o p p o s é e s à c e l l e s d e la p é r i o d e p r é c é d e n t e . L e c o n t e x t e é c o n o m i q u e e t f i n a n c i e r s ' é c l a i r c i t e t p a r u t f a v o r a b l e à u n e v é r i t a b l e a p p l i c a t i o n d e la loi d e g é n é r a l i s a t i o n . M a i s le c o n t e x t e p s y c h o l o g i q u e s e r é v é l a d é f a v o r a b l e : a v e c la r e l a n c e d e l ' a c t i v i t é é c o n o m i q u e r é a p p a r u r e n t l e s p a r t i c u l a r i s m e s d e g r o u p e s , h o s t i l e s à t o u t e c o l l e c t i v i s a t i o n e t à t o u t e s o c i a l i s a t i o n , d o n c à la g é n é r a l i s a t i o n d ' u n e p r o t e c - t i o n g l o b a l e m e n t s o c i a l i s a t r i c e . T a n t il e s t v r a i q u e la p é r i o d e d e la L i b é r a t i o n f u t f o n - d a m e n t a l e m e n t e x c e p t i o n n e l l e p o u r le t e m p é r a m e n t f r a n ç a i s !
V o i l à q u i e x p l i q u e q u e l e s m i l i e u x p o l i t i q u e s n e se p r é o c c u p è r e n t q u e t r è s p e u d e la p o l i t i q u e d e p r o t e c t i o n s o c i a l e . A u r e s t e , le M i n i s t è r e a p r i o r i c o m p é t e n t , c e l u i q u i e x e r ç a i t s a t u t e l l e s u r l e s o r g a n i s m e s d e S é c u r i t é s o c i a l e , é t a i t c o n d a m n é à l ' i n e f f i - c i e n c e , d a n s la m e s u r e o ù il é t a i t d é p o u r v u d e m o y e n s a d m i n i s t r a t i f s e t d ' a u t o r i t é
2. Il n'est pas inutile de rappeler quelques-unes des dates qui illustrent cette évolution. Dès 1947, le principe de l'unité de gestion est abandonné sous la pression d'oppositions politiques. Dès 1947, aussi, le fait que l'indice de la production industrielle demeure stagnant justifie très légalement que la généralisation ne soit pas appliquée mais différée. Ultérieurement, la généralisation s'effectua très lentement et par étapes, de plus en plus comp- tées : régime de l'assurance vieillesse des non salariés (1948) ; régime des étudiants (1950) ; complément du régime des exploitants agricoles (1961) ; complément du régime des non salariés ( 1 9 6 6 ) A tel point qu'il faudra en 1974 rappeler le principe de généralisation pour justifier de nouvelles protections.. à pas comptés.
politique suffisante. Quant au Ministère des Finances, il se préoccupa d'autant moins de ces questions que sa tutelle financière ne rencontrait pas de difficultés : l'aisance globale des régimes fit que les Finances n'intervinrent que formellement.
Dès lors, la question d'un éventuel réexamen de la politique de protection sociale ne fut pas posée. La meilleure preuve fut fournie en 1958, année de rédaction d'ordonnances multiples : il est significatif qu'aucun texte, réellement novateur, ne fut édicté en matière de protection sociale durant cette période, l'absence de crise financière semblant signifier que l'opportunité de réformer n'existait pas (et en parti- culier que la question de la généralisation de la politique de protection sociale n'était pas une question d'actualité).
III. Troisième contraste : 1967-1973
La crise financière de la Sécurité sociale en 1967 fut la preuve a contrario des ensei- gnements offerts par la précédente. La question parut être parvenue à maturité, dès lors que la crise financière éclata et imposa ses contraintes. En 1965 déjà, des déficits importants étaient apparus ; mais, surtout, juillet 1966 fut le mois où la Sécurité sociale fut réellement en situation de cessation de paiements : le Trésor public dut intervenir. De cette crise financière très sérieuse naquit une reflexion nouvelle sur les problèmes que pose la politique de protection sociale et, depuis lors, la recherche de solutions n'a pratiquement pas cessé de se démultiplier et d'enrichir le fonds des rap- ports adminitratifs.
Si l'on tente de caractériser le contexte de cette période, il faut opposer une nou- velle fois le climat financier et le climat politique. Financièrement, le remodelage de la politique de protection sociale paraissait inévitable et, en ce sens, la crise financière eût pu être salutaire. Mais, politiquement, le contexte était loin d'être le meilleur pos- sible pour conduire une telle entreprise. L'opinion publique se révélait étrangère à un problème qu'elle comprenait d'autant moins qu'elle se voyait offrir les explications les plus diverses et les débats les plus contradictoires sur le sujet. Tout au plus le public se révélait-il sensible uniquement à tout ce qui risquait d'abaisser le niveau de protection sociale, apprécié sur le plan personnel ou catégoriel. Ce fut là une occasion de réexprimer le particularisme cher aux Français, en matière de droit acquis du fait de l'ancienneté d'immatriculation, du fait de la régularité passée des cotisations, etc.
Quoi qu'il en fût, les réflexions s'engagèrent sur la base de rapports très nombreux et d'idées ou de thèmes très variés.
► Dans le flot des rapports résultant des travaux de Commissions du Plan (en parti- culier de la Commission des Prestations sociales), ou de Commissions ad hoc nom- mées par le gouvernement, il serait possible à l'analyste de distinguer des générations et des tendances. Cette période de 1967 à 1974 qui correspond approximativement à celles du cinquième et sixième plan fut la source de réflexions essentielles qui mar- quèrent profondément les réflexions ultérieures. Le rapport Dobler (sur les perspec- tives financières de la Sécurité sociale), le rapport Canivet (sur l'assurance maladie), le rapport Friedel (sur les structures générales de la Sécurité sociale), les rapports des Commissions des Prestations sociales du Plan s'efforçant de programmer les flux de prestations dans le cadre du financement général (en offrant tantôt des études à
législation inchangée, tantôt des études imaginant et intégrant tous les types de réfor- mes) sont des textes importants à un double titre : d'une part, ils offrirent les bases d'une première réflexion; d'autre part, et surtout, ils contraignirent les milieux les plus divers à prendre conscience des problèmes posés par la politique de protection sociale. Force est cependant de reconnaître que, l'urgence était alors d'ordre finan- cier, ce sont les questions de finances sociales que privilégia cette première généra- tion de rapports.
► En dehors de cette littérature administrative, issue des sphères élevées de l'Admi- nistration, furent également proposées et discutées d'autres réflexions, généralement issues du monde de la pratique et de la gestion quotidienne. Ainsi l'idée fut-elle avan- cée de mettre en concurrence certains organismes de Sécurité sociale et les compa- gnies d'assurances, privées ou publiques, du secteur de l'économie marchande : l'idée, dont la portée politique est évidente, fut apparemment rejetée, mais le souci de substituer — totalement ou partiellement — la protection marchande à la protec- tion non marchande trouva là l'une de ses premières formulations. Une autre idée fut développée concernant l'opportunité d'accroître l'autonomie et la responsabilité des caisses dans leur gestion : la responsabilisation de chaque organisme, face à un déficit qui serait persistant, eût pu trouver sa sanction, soit dans une diminution des taux de prestations, soit dans l'élévation des taux de cotisations propres à l'organisme. Bien sûr l'idée comportait des risques multiples d'abus et surtout d'inégalités de protection sociale pour l'assujetti, qui, selon l'organisme le prenant en charge, eût pu avoir droit, soit à un excès, soit à un défaut de protection sociale : politiquement, le prin- cipe et la pratique d'un tel dispositif auraient été jugés irrecevables, même si financiè- rement la rigueur de gestion y eût trouvé son compte.
Au total la crise financière (apparue en 1966) et les réponses contenues dans les textes de 1967 ont marqué durablement la politique de protection sociale en imposant à ses responsables une prise de conscience des certitudes les plus évidentes et des incertitudes d'une telle politique. La certitude s'imposa dans les esprits que la crise financière de la Sécurité sociale appelait la nécessité d'un remodelage global. L'incer- titude concerna les solutions : que faire ? Et, en définitive, que recouvre l'expression même de « politique de protection sociale » ? En dehors de cette saine prise de cons- cience des certitudes et des interrogations, la période fut fondamentalement marquée par la réponse la plus commode donnée à ces questions, à savoir un traitement comp- table des problèmes les plus urgents, la remise en ordre de points de détail : les textes de 1967, pour efficaces qu'ils furent provisoirement, contredisaient la générosité des textes de 1945-1946.
IV. Quatrième contraste : depuis 1973
A partir de 1973, première année de crise économique, une double contradiction marque l'évolution de la politique de protection sociale.
► Financèrement et économiquement, la crise affecte cette politique de façon par- fois contradictoire. Ainsi en est-il tout d'abord des recettes et principalement des recettes parafiscales : si l'inflation des valeurs nominales engendre, à première vue, la hausse nominale des recettes parafiscales, assises sur les salaires, l'apparition et le
développement du chômage joue dans le sens inverse et freine cette catégorie de recettes. Quant aux dépenses de protection sociale l'évolution de la crise s'accompa- gne, au moins de trois effets : 1) une élévation du coût de la protection contre la maladie ; 2) une élévation du coût de la protection contre la vieillesse ; 3) une éléva- tion de la charge du risque chômage.
► Politiquement, l'incertitude et la contradiction résultent du partage de l'opinion publique entre deux philosophies opposées : l'une qui ne cesse de pousser à un déve- loppement de la socialisation ; l'autre qui s'efforce, au nom d'un néolibéralisme de façade, de limiter le champ de la politique de protection sociale.
C'est à travers ces contradictions qu'il faut tenter de juger, d'une part, la tentative de renouveler et de repenser des dispositifs extérieurs et concurrents de la Sécurité sociale (l'aide sociale; le bénévolat; l'assurance et l'épargne individuelles), d'autre part ce qu'il est possible d'appeler la seconde génération des rapports fondamentaux se rapportant à la Sécurité sociale, rapports fondamentaux dans la mesure où ils mini- misent quelques anciens faux problèmes (ainsi en est-il de la question des « charges indues »3) et s'efforcent de poser les actuelles vraies questions (telle celle du finance-
m e n t d e l a p r o t e c t i o n s o c i a l e d a n s l e s i n d u s t r i e s d e m a i n d ' œ u v r e 4 ) .
Au terme de cette rapide présentation d'une évolution, il est permis de se deman- der si entre 1945 et aujourd'hui la politique de protection sociale n'a pas changé de nature, c'est-à-dire d'ambitions. Les préoccupations de 1945 n'ont-elles pas été aban- données ? Et dans l'affirmative, au profit de quelles ambitions l'ont-elles été ? Bref, si l'on a changé de politique, comment peut-on sommairement analyser ce change- ment ?
1. Il est nécessaire de rappeler ici (avant de le développer en détail plus loin), que la politique de protection sociale pouvait a priori être conçue à tout le moins de deux façons.
► Ou bien, la protection sociale était construite à l'image d'une protection mar- chande et, dès lors qu'on la voulait générale, ou du moins, généralisable, elle appa- raissait sous les traits d'une simple assurance obligatoire contre certains risques dési- gnés par le législateur, à l'image de l'assurance automobile obligatoire mais mar- chande : cela signifiait alors, en particulier, que serait respectée pour tous l'équiva- lence contre le prix payé, d'une part, le bénéfice retiré du mécanisme, d'autre part.
► Ou bien, la protection sociale était conçue comme un moyen privilégié de réaliser une certaine redistribution du revenu national, dans le but de réaliser une meilleure équité dans le partage du revenu national, et, surtout, de venir en aide aux plus défa- vorisés : alors, cette conception signifiait qu'aux besoins jugés essentiels par la collec- tivité — ceux des malades, ceux des vieillards, etc. — une égalité d'accés était recon- nue, qu'éventuellement ces protections égales pour tous pouvaient être financées par des contributions inégales, bref que l'équivalence (entre d'une part la contribution des assujettis d'autre part le bénéfice retiré de la protection) n'existait pas nécessaire- ment.
3. Sur ce point cf. les rapports Granger et surtout Grégoire.
4. Sur ce point cf. les rapports présentés devant le Conseil Economique et Social : Boutbien (C.E.S., 1974) et Calvez (C.E.S., 1978).
2. A l'origine du système, en 1945, c'est incontestablement la seconde conception qui inspira les législateurs : les textes, et plus encore les débats et les exposés des motifs le prouvent amplement. Mais, depuis quelques années, sont apparues d'autres inspira- tions.
a) D'abord, est apparue la première conception citée, celle d'une Sécurité sociale réduite à une assurance obligatoire et générale. L'assurance maladie des non salariés semble relever de cette inspiration. Les textes les plus récents, relatifs aux artisans et aux ecclésiastiques par exemple, illustrent également cette première conception .
b) Mais sont apparues aussi des conceptions parfaitement étrangères aux préoccu- pations de la politique de protection sociale. S'est développée, sur des points précis, l'idée que les mécanismes de protection sociale pouvaient servir des besoins autres que ceux visés initialement : à la limite il s'agit alors de véritables détournements ins- titutionnels. C'est le cas, en matière de Sécurité sociale, du problème que recouvrent les charges dites « indues ». Il s'agit là de transferts de charges diverses aux finances du régime général de Sécurité sociale, ces transferts, difficiles à justifier, ayant eu deux effets : d'une part, de faire apparaître un déficit artificiellement gonflé du régime général ; d'autre part, de faciliter à l'Etat, libéré par les transferts de certaines de ces charges, un équilibre de ses comptes budgétaires. Nul doute que les périodes d'apparent équilibre budgétaire, avant 1974, doivent beaucoup à ces transferts réelle- ment indus, puisque réalisés aux dépens du régime général, et concernant des char- ges normalement imputables au budget de l'Etat : frais relatifs à l'équipement hospi- talier (normalement inscrits sur le budget du Ministère de la Santé) ; frais relatifs à l'enseignement médical (normalement à la charge d'un Ministère des Universités). Le même détournement de dispositifs précis de protection sociale apparaît si l'on songe aux essais renouvelés, effectués par certaines collectivités publiques, d'opérer une main-mise sur les ressources non négligeabes de régimes complémentaires : ainsi ont été réussies des opérations d'intégrations de ressources relevant de telles institutions conventionnelles au bénéfice de collectivités locales, l'intégration se faisant concrète- ment sous la forme de prêts « consentis » aux dites collectivités.
c) Au surplus, s'est dessinée récemment une troisième conception en matière de politique de protection sociale, qui contredit les inspirations initiales bien qu'elle concerne sans nul doute cette politique. C'est l'idée que la politique de protection sociale doit se donnner pour ambition de protéger sélectivement les catégories socia- les : en clair, de délaisser les catégories nanties et de protéger particulièrement les
« exclus » de la société. Cet intérêt particulier porté aux « marginaux » (qu'illustre une abondante littérature) conduit directement à promouvoir les reflexions en matière d'action sociale, mais elle conduit aussi à circonscrire la Sécurité sociale à cer- taines catégories de la société. La sélectivité de la protection signifie alors un démem- brement certain de la Sécurité sociale.
Tel est bien en effet le paradoxe révélé par l'évolution historique de la politique de protection sociale. Partie d'idées simples, cette politique est insidieusement conduite à démultiplier les dispositifs. Elle laisse alors l'impression d'un éclatement du disposi- tif initial, si ce n'est celle d'un échec, par référence aux ambitions premières.
Ouvrages du même auteur
ÉCONOMIE ET SÉCURITÉ Editions Cujas, Paris, 1964. (épuisé)
MAIS QUE FONT-ILS DE LA SÉCURITÉ SOCIALE Cercle du Livre Économique, Paris, 1969.
ÉCONOMIE ET INCERTITUDES (en collaboration), Economica, Paris, 1982.
L'INDÉPENDANCE PÉTROLIÈRE DE LA FRANCE Editions Cujas, Paris, 1969.
MÉLANGES ÉCONOMIQUES en hommage à Pierre Moran (en collaboration), Economica, Paris, 1978.
LA DIVERSIFICATION DES APPROVISIONNEMENTS PÉTROLIERS Economica, Paris, 1981.
ÉTAPES DE LA PROSPECTIVE (en collaboration), P.U.F., Paris, 1967.
L'AFRIQUE ET LA PROSPECTIVE. CEDA, Abidjan, 1971.
SHAPING THE FUTURE (en collaboration), Gordon and Breach, New York, 1973.
MAIS QUE FONT-ILS AUX FINANCES? Cercle du Livre Économique, Paris, 1968.
