PRÉFET DE LA RÉGION OCCITANIE
Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement Direction Aménagement
Comité Régional de l’Habitat et de l'Hébergement d’Occitanie
Bureau du 30 mai 2017
Application de l’article 55 de la loi SRU
5eme période triennale (2014-2016)
Constats de carence
I –La cadre réglementaire du bilan triennal 2014-2016
Le présent bilan porte sur les communes soumises aux obligations SRU, qui n’ont donc pas atteint le taux légal applicable de logements sociaux au regard des dispositions réglementaires en vigueur.
Pour mémoire, l’article 55 de la loi SRU, puis la loi dite DALO du 5 mars 2007, ont instauré un seuil minimal de 20 % de logements sociaux à atteindre dans certaines communes. Sont ainsi concernées, les communes qui comptent au moins 3 500 habitants (1 500 en Ile-de-France), et qui sont situées dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre d’au moins 50 000 habitants, comptant une ville de plus de 15 000 habitants.
La loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social a étendu cette obligation aux communes dites « isolées », c’est-à-dire n’appartenant pas aux agglomérations ou EPCI définis ci-dessus, mais qui ont plus de 15 000 habitants et qui sont en croissance démographique.
Le décret du 1er août 2014 a fixé la liste des agglomérations, des EPCI et des communes isolées, assujettis à une obligation de 20 % de logements sociaux.
Cette même loi a par ailleurs porté le taux légal de 20 à 25 % dans les secteurs qui nécessitent une production de logements sociaux supplémentaires. Ce taux doit être atteint en 2025. Le rythme de rattrapage a ainsi été renforcé : les objectifs de la 5ème période triennale (2014-2016) objet du présent rapport étaient fixés à 25 % du nombre de logements locatifs sociaux manquants, ceux de la 6ème sont fixés à 33%, ceux de la 7ème à 50% et ceux de la 8ème (2023-2025) à 100 % des logements manquants.
Etaient exemptées jusqu’à ce jour de ce dispositif :
• les communes situées dans une agglomération en décroissance démographique, si elles sont membres d’un EPCI qui a adopté un PLH ;
• les communes soumises à une constructibilité limitée (zone de bruit) et aux zones de risques SEVESO (article L.302-5 du CCH),
• mais également depuis la loi du 18 janvier 2013 les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité de bâtiments d'habitation liée aux risques technologiques ou naturels.
Ces facteurs d’exemption vont fortement évoluer du fait de la Loi Egalité Citoyenneté promulguée le 27 janvier 2017 et de ses décrets d’application du 5 mai 2017.
Une évaluation de ce dispositif d’obligation de production de logement social est prévue à l’issue de la période triennale. Ainsi, début 2006 a eu lieu le bilan de la première période triennale (2002 – 2004), puis en 2008 le bilan de la seconde période (2005 – 2007), en 2011 le bilan de la 3ème période (2008-2010), en 2014 le bilan de la 4ème période (2011-2013). Le présent bilan porte sur la 5eme période 2014-2016.
Pour la première fois, ce bilan triennal porte non seulement sur le nombre de logements locatifs sociaux réalisés sur le périmètre communal entre 2014 et 2016, mais aussi sur la répartition par catégorie de financement des logements agréés ou conventionnés sur la période. La loi du 18 janvier 2013 a en effet imposé une répartition équilibrée des logements financés au titre du rattrapage SRU (30 % au moins de PLAI et assimilés et 30 % au plus, voire 20 % pour les communes comptant moins de 10 % de logements sociaux, en PLS). Le non-respect d’une seule de ces conditions déclenche sans exception la procédure de carence. L’atteinte des objectifs qualitatifs est donc toute aussi importante que celle des objectifs
Les prélèvements financiers
Les communes qui n’atteignent pas leur taux légal font l’objet d’un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales, proportionnel au nombre de logements manquants pour atteindre les 20 % ou 25 % en 2025. Ces communes ont la faculté de déduire du prélèvement les montants qu’elles investissent en faveur du logement social.
Par ailleurs, certaines communes sont exonérées du prélèvement, et ce pour deux raisons :
• soit parce qu’elles bénéficient de la DSU (dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale) et qu’elle dispose de plus de 15 % de logement locatifs sociaux ;
• soit en application de l’article 38 de la loi NOTRe qui prévoit qu’une commune soumise pour la première fois aux dispositions SRU du fait de recompositions du/des périmètre(s) communal(ux) ou intercommuna(ux)l, est exonérée de prélèvement pendant trois ans, ce qui correspond au temps nécessaire aux communes concernées pour s’organiser et faire face à ces nouvelles obligations.
Les communes déficitaires en logements sociaux, y compris celles exonérées du prélèvement dans les conditions ci-dessus, sont par ailleurs soumises à des obligations triennales de « rattrapage », qui doivent les amener à produire du logement social, en vue d’atteindre le taux légal applicable à l’échéance de 2025.
À l’issue de chaque période triennale, le préfet vérifie le respect de ces objectifs de rattrapage. Selon la situation de la commune et les contraintes locales, le préfet peut sanctionner une commune n’ayant pas rempli ses objectifs. A cet effet, le préfet prend un arrêté de carence à l’encontre de la commune.
Rappel des implications du constat de carence
• Possibilité de majorer jusqu’à cinq fois le prélèvement initial du par les communes qui ne respectent pas leurs objectifs triennaux de production de logements sociaux ;
• Augmentation du seuil plafonnant les pénalités pour les communes les plus riches : ce seuil passe de 5 à 7,5 % des dépenses réelles de fonctionnement pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 150 % du potentiel fiscal par habitant médian des communes prélevées ;
• Obligation de prévoir une part minimum de 30 % de logements PLUS-PLAI dans les opérations de taille significative ;
• Transfert possible du droit de préemption aux EPCI délégataires et extension du droit de préemption aux lots de copropriétés ;
• Possibilité de conclure une convention pour la mise en place d’un dispositif d’intermédiation locative intégrant une contribution financière obligatoire de la commune ;
• Possibilité d’identifier des secteurs sur lesquels le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol ;
• Mobilisation du contingent communal en priorité pour loger les ménages DALO.
L’impact de la nouvelle procédure d’exemption sur la procédure de carence 2017 Deux décrets venant en application de la loi Egalité Citoyenneté ont été publiés le 7 mai 2017 venant apporter des précisions sur la redéfinition des conditions d'application territoriale du dispositif SRU (définition des obligations, conditions d'exemption…) dans le sens d'un recentrage sur les territoires où les besoins en logements sociaux sont avérés et, d'autre part, d’un renforcement de l'opérationnalité des outils existants, pour rendre plus efficace l'action de l'Etat dans les communes déficitaires refusant délibérément de respecter la loi et de prendre part à l'effort de solidarité nationale. Le décret méthode édicte un indicateur unique mesurant le taux de pression ; le décret liste, révisable chaque période triennale, fixe des seuils à cet indicateur, d'une part pour indiquer le taux légal de logements sociaux (20 ou 25%), d'autre part pour définir les communes exemptables.
Le dispositif d’exemption applicable en territoire SRU a ainsi été remodelé. Notamment :
- l’exemption automatique des communes appartenant à un EPCI ou à une agglomération SRU en décroissance démographique et couvertes par un PLH exécutoire est supprimée ;
- lui est substitué un mécanisme d’exemption à la commune, prononcée par décret, sur proposition des EPCI et après avis de la commission nationale SRU. Cette exemption peut porter sur des communes appartenant à des agglomérations dans lesquelles la tension sur la demande en logement social est faible ou, sur des communes n’appartenant pas à des zones agglomérées et insuffisamment reliées aux bassins d’activités et d’emplois par les transports en commun.
Ce mécanisme aboutit à une exemption au plus tard le 31 décembre de l’année précédant chaque période triennale, sauf en 2017 : une disposition transitoire prévoit que la procédure d’exemption soit conduite au cours de l’année pour application les deux années suivantes de la période triennale en cours.
Des annexes aux décrets précisent les EPCi concernés. Le délai de remontée, par les EPCi, des communes à exempter, initialement fixé au 30 juin, est reporté au 15 septembre, le préfet de région devant transmettre ces demandes à la commission nationale avant le 30 septembre, laquelle disposera d'un mois pour statuer.
Les communes dont l'exemption n'aura pas été validée par la commission nationale ou dont la demande n'aura pas été formulée par l'EPCi pourront alors faire l'objet d'un arrêté de carence, à l'appui de la lettre d'intention qui a dû leur être notifiée durant la phase contradictoire, pour un effet dès 2018.
N.B : En l’attente de la connaissance de la liste définitive des communes exemptées, les Préfets de département ont été invités à titre conservatoire, à ne pas carencer les communes exemptables. Les propositions de carences présentées au bureau du CRHH tiennent donc compte de cet élément majeur.
II – Le déroulement du bilan triennal en Occitanie
Le bilan du triennal 2014-2016 et l’examen des efforts pouvant conduire à constater la carence a été lancé, dans les conditions de l’article L 302-5 du code de la construction et de l’habitation (CCH) tel qu’issu des dispositions de la loi Egalité Citoyenneté du 27 janvier 2017.
Pour ce faire, l’instruction gouvernementale relative à la procédure de carence au titre de la période triennale 2014-2016 a été signée le 23 décembre 2016. Elle contient, outre le fait que le bilan est désormais à la fois quantitatif et qualitatif, trois évolutions majeures par rapport à l’instruction équivalente, parue fin 2013 :
- un resserrement du calendrier, avec la conduite des commissions départementales contradictoires entre février et fin avril au plus tard, puis un passage en CRHH en mai pour une synthèse régionale à transmettre avant le 9 juin : les arrêtés de carence devront être signés avant le 13 juillet.
- un rôle affirmé du niveau régional, en termes « d’animation, de pilotage et de synthèse, tout au long de la procédure, afin de garantir l’égalité de traitement des communes » : le niveau régional ayant dû notamment produire, dès janvier, une trame d’analyse des communes soumises à la procédure, avec et à destination des services départementaux.
- un rôle accru donné à la commission nationale SRU . Désormais, la commission dispose d’un pouvoir d’évocation de la situation de toutes les communes soumises à la procédure de carence.
En Occitanie, conformément à cette instruction :
• les services départementaux de l’état, en lien éventuel avec les communes, ont procédé à l’analyse des réalisations et les ont comparées aux objectifs quantitatifs et qualitatifs. Cette phase de bilan non contradictoire s’est achevée fin février et a donné lieu à un premier rendu global en CRHH plénier le 1er mars 2017, qui a fait l’objet d’une synthèse régionale transmise à la DHUP le 3 mars 2017.
• En parallèle, la DREAL Occitanie a établi en lien avec les DDT(M) une trame d’analyse régional de la situation des communes soumise à la procédure de carence (voir Annexe 1), validée par les directeurs des DDT. Cette trame a été rapidement présentée lors du CRHH plénier du 1er mars 2017.
• Pour les communes n’ayant pas atteint leurs objectifs de rattrapage, les Préfets de département ont lancé la phase contradictoire de deux mois de la procédure de carence, et ont éventuellement réuni les commissions départementales pour examiner la situation des communes soumises à la procédure de carence. Les préfets de département ont adressé au Préfet de Région leurs intentions de carence. Ce sont ces intentions de carence qui sont soumises à l’avis du bureau du CRHH.
• Le Préfet de région transmettra à la commission nationale la synthèse régionale du bilan triennal, assorti de l’avis et des recommandations des commissions départementales et du CRHH.
III – Le bilan de la 5eme période triennal en Occitanie
Sur les 160 communes concernées par l’article L 302.5 du code de la construction et de l’habitation en Occitanie, 146 font l’objet de ce bilan triennal. En effet, 13 communes ont atteint le taux de 20 % ou 25 % de logements sociaux et n’étaient donc pas soumises à des obligations de construction pour la période 2014- 2016, et une commune était exemptée car plus de la moitié de son territoire urbanisé est inconstructible du fait du risque inondation (Cuxac d’Aude)
Le tableau joint au présent rapport présente le bilan détaillé par commune (Annexe 2 :TABLEAU)
En première analyse, il convient de relever que les réalisations dépassent les objectifs fixés de 26 % au niveau régional (objectif quantitatif de réalisation : 20 595 logements / état quantitatif des réalisations : 25 979 logements) ce qui tend à démontrer que la priorité donnée à ces territoires en matière de production porte ses fruits et qu’un certain nombre d’élus s’en sont saisis afin de combler le retard de leur commune en matière d’équipement en logement social.
Malgré ce bon résultat d’ensemble, 64 communes n’ont pas atteint l’objectif quantitatif avec des situations différenciées :
• 31 communes ont un taux de réalisation de l’objectif < 50% ;
• 21 communes se situent entre 50 et 80% de l’objectif ;
• 12 communes dépassent 80 % de l’objectif.
Concernant le volet qualitatif, on peut retenir les éléments suivants :
• parmi les communes ayant réalisé l’objectif quantitatif, 14 ne répondent pas complètement aux objectifs qualitatifs et pourraient par conséquent être carencées pour ce seul motif ;
• dans les faits, l’intention de mise en carence par les préfets de départements ne devraient concerner que 2 communes sur les 14 en plus des 64 suscitées, les autres étant soit potentiellement exemptables, soit sur un périmètre de PLH mutualisant entré en vigueur avant le 1er janvier 2014.
La situation est néanmoins contrastée selon les territoires.
Sur les 78 communes n'atteignant pas leurs objectifs quantitatifs et/ou qualitatifs, 43 ne sont pas potentiellement exemptables et sont donc susceptibles d’être carencées (35 aujourd’hui).
Parmi ces 43 communes non exemptables :
• Mauguio, conformément aux dispositions du décret du 5 mai 2017, sort du dispositif SRU en tant que commune isolée dont le taux de croissance démographique sur 5 ans est inférieur à 5 %. Ainsi, la commune n’est pas concernée par une proposition de carence.
• 17 sont proposées par les Préfets de département comme devant faire l’objet d’un arrêté de carence .
◦ Gard :
▪ Les Angles
▪ Marguerittes
▪ Rousson
▪ Saint-Christol les Alès
▪ Saint Hilaire de Brethmas
▪ Saint-Martin de Valgagues
▪ Villeneuve les Avignons
◦ Haute-Garonne
▪ Castelmaurou
▪ Pechbonnieu
▪ Salvetat Saint-Gilles
◦ Hérault
▪ Frontignan
▪ Gigean
▪ Fabrègues
▪ Maraussan
▪ Poussan
▪ Saint-Gely du Fesc
◦ Pyrénées-Orientales
▪ Canohès
• 25 communes ne seraient pas carencées. La mise en perspective avec les préconisations de la trame d’analyse régionale montre que sur ces 25 communes
◦ 6 sont dans le cas d’une préconisation de carence
▪ Haute-Garonne : Aussonne ; Pins-Justaret ; l’Union
▪ Hérault : Grabels
▪ Tarn et Garonne : Bressols ; Montbeton
◦ 2 sont dans le cas d’une préconisation de carence recommandée
▪ Haute-Garonne : Saint-Orens de Gameville
◦ 3 sont dans le cas d’une préconisation de carence à envisager
▪ Aveyron : Luc La Primaude, Rodez
▪ Hérault : Sète
◦ 14 sont dans le cas d’une carence à apprécier au regard de l’atteinte des objectifs qualitatifs.
▪ Gard : Caissargues ; Caveirac ;
▪ Haute-Garonne : Aucamville ; Balma ; QuintFonsegrives ; Saint-Jean ;
▪ Hérault : Clapiers ; Jacou ; Lattes ; Montpellier ; Prades le Lez ; Villeneuve les Maguelone ; Saint-Clément de Rivière ; Lunel ;
Le bureau du CRHH est invité à émettre son avis sur :
• sur les 17 projets de carence proposés par les Préfets
• sur les 25 communes pour lesquelles la carence n’est pas envisagée et qui dérogent aux préconisations dela trame d’analyse régionale
