Géographie Économie Société : Article pp.65-89 du Vol.16 n°1 (2014)

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géographie économie société géographie économie société

Géographie, économie, Société 16 (2014) 65-89

Comment analyser la gouvernance territoriale ? Mise à l’épreuve d’une grille de lecture

Hélène Rey-Valette

^{a *}

, Eduardo Chia

^b

, Syndhia Mathé

^a,c

, Laura Michel

^d

, Brigitte Nougarèdes

^b

, Christophe-Toussaint Soulard

^b

,

Pierre Maurel

^e

, Françoise Jarrige

^b

, Eric Barbe

^e

, Pierre-Yves Guiheneuf

^f

a UMR LAMETA Faculté d’Économie, Av. R. Dugrand, 34960 Montpellier Cedex 2

b UMR Innovation Inra Supagro, 2 place Viala, 34060 Montpellier

c CIRAD UMR Innovation. 73 rue J.F. Breton, 34398 Montpellier Cedex 5

d CEPEL, rue de l’Université, 34000 Montpellier

e UMR TETIS - Maison de la Télédétection, 500 rue JF Breton, 34093 Montpellier Cedex 5

f GEYSER, 104 rue du Plein Soleil, 34980 St Gély du Fesc

Résumé

La gouvernance territoriale est devenue un enjeu pour la mise en œuvre des politiques publiques et une nécessité pour les acteurs du développement territorial. Cet article présente une grille d’analyse de la gouvernance territoriale construite dans le cadre d’un projet de recherche pluridisciplinaire centré sur la question des innovations organisationnelles dans les dispositifs de gouvernance. Élaborer une grille d’analyse sur la gouvernance territoriale ne va pas de soi. En effet, les dispositifs et les outils sont contextuels et les modes de gouvernance pluriels selon les objectifs et les dynamiques antérieures. Ils peuvent relever d’une logique d’exploitation ou d’exploration. Nous illustrerons l’opérationnalité de la grille d’analyse proposée à partir des travaux de terrain réalisés dans trois situations de gouvernance contrastées en Languedoc Roussillon.

Mots clefs : gouvernance territoriale, innovation organisationnelle, partenariat, évaluation,

Adresse email : helene.rey-valette@univ-montp1.fr

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Summary

How to analyze territorial governance ? Testing an analytical framework. Territorial governance has become an issue in the development of public policy and for those involved in territorial deve- lopment. This paper presents an analytical framework for territorial governance developed as part of a multidisciplinary research project investigating organizational innovations in governance mechanisms. Developing such a framework for territorial governance is not straightforward. The mechanisms and tools depend on the context and there may be a variety of governance systems depending on previous objectives and dynamics. Moreover, these systems may be based on exploi- tation or exploration rationales. On the basis of fieldwork undertaken in three contrasting gover- nance situations in Languedoc Roussillon, we show how the suggested analytical framework may be operationalized.

Keywords: Territorial governance, organizational innovation, partnership, evaluation,

Introduction

Outre la décentralisation et les pratiques de développement local, l’adoption de nouvelles normes en faveur du développement durable et de la participation (Blondiaux et Michel, 2007) renforce la logique des projets concertés de territoire. Le développement territorial (Angeon et al., 2007) qui suppose « d’activer les relations sociales porteuses d’innovation, d’organiser les ressources territoriales et de concevoir un projet » (Lardon et al., 2009) constitue dès lors un nouveau référentiel. Il suppose « l’augmentation de la capacité des acteurs à maîtriser les dynamiques d’évolution qui les concernent » (Lardon et al., 2001), spécifiant dès lors de nouvelles compétences d’accompagnement. L’accent est mis sur le dialogue, la participation, la coopération et la concertation à diverses échelles territoriales tandis que la prise en compte du développement durable introduit de nouvelles dimensions dans les objectifs à atteindre. Dans ce contexte la gouvernance territoriale constitue à la fois une thématique importante pour la recherche et un enjeu institutionnel majeur pour les acteurs locaux (Collectivités territoriales, Chambres consulaires, services décentralisés de l’État, syndicats, coopératives…), voire les citoyens.

Cette gouvernance territoriale impose une évolution des politiques publiques (Chevalier, 2003 ; Leloup et al., 2005) au profit de formes de coordinations multiples entre acteurs divers, publics et privés, dispersés et organisés. Les approches sectorielles et descen- dantes évoluent vers des approches territoriales et interactives entre acteurs et institutions diverses. Définie par Gaudin (1998) comme un « processus de coordination multi niveaux et multipolaires », la gouvernance territoriale fait de la participation un principe central (Blondiaux et Fourniau, 2011). Ces nouvelles situations de gestion (Girin 1990) mettent en œuvre des pratiques de « bricolage » au sens de Weick (1993) pour fabriquer de nouveaux dispositifs et outils de coordination entre les acteurs. On observe des dispositifs divers qui peuvent être plus ou moins formels, issus de cadres juridiques ou spontanés, au sens de fabriqués par les acteurs au cours de l’action, portant sur les interactions entre sec- teurs ou ciblant les liens d’un ou des secteur(s) avec le territoire. La pluralité de ces dispositifs génère des besoins de coordination régionale et d’articulation entre les échelles

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d’actions multiples, entre global et local. Face à la complexité des pratiques, l’enjeu pour la recherche-action est double : i) comprendre les processus de coordination, d’apprentissages et de régulation que recouvre concrètement cette gouvernance, et ii) accompagner les acteurs locaux dans la mise en œuvre de ces nouveaux dispositifs. Les problématiques relatives à la gouvernance territoriale concernent les questions de coordination ainsi que le mode de construction collective d’un projet commun et ses effets sur les processus de représentations ou de participation. Il faut cependant souligner qu’il existe des filtres à la participation, excluant de fait certains acteurs tandis que d’autres peuvent bénéficier de processus de cooptation ce qui grève la représentativité et la légitimité de ces dispositifs (Gaudin, 2002 ; Hermet et al., 2005).

Dans le cadre du projet de recherche Gouv. Innov¹nous avons analysé la dynamique de la gouvernance territoriale, à l’occasion de situations et dispositifs de gestion inté- grée et durable des territoires ruraux, en accordant une attention particulière aux situations de péri urbanisation et plus généralement aux capacités et opportunités pour les acteurs agricoles de s’inscrire dans les dispositifs de gouvernance territoriale qui les concerne. En effet la périurbanisation, qui impacte à la fois la pérennité de l’agriculture, la qualité des paysages et de l’environnement et les inégalités sociales, est devenue un enjeu central des politiques d’aménagement du territoire. L’objectif du projet était d’observer, d’analyser et d’accompagner la mise en œuvre et la conduite de dispositifs de gouvernance territoriale à partir de plusieurs partenariats avec des territoires ou des instances confrontés à la gestion de processus de périurbanisation : (i) l’instance départementale de concertation multi-institutions agriculture et urbanisme (Groupe de Travail Agriculture Urbanisme et territoires –GTUA– de l’Hérault), (ii) l’Opération Concertée d’Aménagement et de Gestion de l’Espace Rural –OCAGER- menée par le Pays Corbières-Minervois (PCM) dans l’Aude et (iii) la mise en œuvre de projets com- munaux agriculture-habitat par la Communauté d’Agglomération Hérault-Méditerranée (CAHM). Ces partenariats ont permis d’analyser les processus de gouvernance en train de se faire dans des situations et à des échelles contrastées.

Dans cet article nous présentons une définition de la gouvernance territoriale dont l’objectif est de permettre l’élaboration d’une grille d’analyse opérationnelle. Cette défi- nition, et la grille d’analyse qu’elle a permis de construire, ont constitué la première étape de la co-construction d’un guide pour la mise en œuvre de la gouvernance territoriale (Rey-Valette et al., 2011). Ces démarches ont rassemblé une équipe pluridisciplinaire de chercheurs (géographie, économie, science de gestion, science politique, agronomie, sociologie, science de l’information) et un large panel d’agents de développement local ainsi que de représentants du monde agricole. Dans une première partie, nous présen- terons la définition et la structure de la grille d’analyse, ainsi que quelques repères sur les terrains analysés. Les autres parties présenteront successivement chacune des quatre sous-rubriques de la grille en précisant chaque fois la problématique spécifique de l’étape abordée et des exemples issus de l’application de cette grille aux trois situations de gouvernance étudiées dans le cadre du projet Gouv. Innov.

1 Gouvernance des territoires et développement rural : une analyse par les innovations organisationnelles.

Projet financé par le Programme « Pour et Sur le Développement Régional (PSDR) » Languedoc-Roussillon, piloté par l’INRA dans le cadre des recherches partenariales avec 10 régions françaises.

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1. Co-construction d’une grille d’analyse de la gouvernance territoriale 1.1. Présentation générale de la grille

Les recherches sur la gouvernance territoriale (Le Galès, 1994 ; Stoker 1998 ; Bertrand et Moquay, 2004 ; Gilly et Wallet, 2005 ; Leloup et al., 2005 ; Pasquier et al., 2007 ; Lardon et al., 2008 ; Rey-Valette et al. 2008 ; Simard et Chiasson, 2008 ; Beuret et Cadoret, 2010 ; Michaux, 2011 ; Torre, 2011 ; Torre et Beuret, 2012), se sont multipliées très rapidement ces dernières années. Cependant, peu d’articles sont consacrés explicitement aux outils et aux dispositifs qu’elle implique (Chia et al., 2008 ; Ehlinger et al., 2007). Afin d’analyser les processus, les dispositifs et les outils mobilisés par les acteurs dans les situations de gouvernance territoriale, nous avons d’abord cherché à produire collectivement au sein du projet une définition générique de la gouvernance territoriale, sorte de grammaire commune, de système d’hypothèses, permettant ensuite, à partir de l’identification des dimensions clés de bâtir une grille d’analyse. Cette construction est une co-construction. Elle s’est effectuée en deux temps. Plusieurs réunions internes aux chercheurs ont permis de produire une défini- tion commune qui a ensuite été discutée et validée avec les partenaires lors d’un atelier de travail. Elle a par la suite été régulièrement discutée et progressivement appropriée par tous, chercheurs et partenaires, à l’occasion des analyses de terrains pour lesquelles elle a consti- tué un outil pour l’accompagnement des partenaires. À la fin du projet, lors de la rédaction du guide, elle était devenue un repère collectif. Elle a ainsi joué le rôle d’objet intermédiaire (Vinck, 1999) au sein du projet, tant pour les chercheurs que pour les partenaires. Ainsi nous avons défini la gouvernance territoriale comme « un processus dynamique de coordination (hiérarchie, conflits, concertation) entre des acteurs publics et privés aux identités mul- tiples et aux ressources (au sens très large : pouvoirs, relations, savoirs, statuts, capitaux financiers) asymétriques autour d’enjeux territorialisés. Elle vise la construction collective d’objectifs et d’actions en mettant en œuvre des dispositifs (agencement des procédures, des mesures, des connaissances, des savoir-faire et informations) multiples qui reposent sur des apprentissages collectifs et participent des reconfigurations/innovations institutionnelles et organisationnelles au sein des territoires » (Rey-Valette et al., 2011). Cette définition volontairement étendue joue un rôle analytique mais également méthodologique au sens où elle permet de structurer les questions et objets à analyser. Plutôt que des définitions souvent synthétiques ou insistant sur un des aspects, par exemple le caractère multi acteurs, ou multiniveau, l’importance du partenariat ou du pilotage, l’ambition de cette définition, qui explique son caractère étendu, est d’appréhender la gouvernance comme un processus dynamique en tentant de spécifier l’ensemble des composantes qui interagissent. Elle a, par là même, un rôle pédagogique et opérationnel plus marqué que les définitions généralement proposées, souvent synthétiques et statiques. Son caractère territorial tient à la fois au fait que les phénomènes considérés concernent l’aménagement du territoire mais aussi au fait qu’il s’agit de collectifs, qui constituent de véritables organisations territorialisées (Menard 2004). Bien que construite à partir d’analyses des territoires ruraux, la portée de cette défi- nition, et de la grille d’analyse qui en découle, dépasse le cadre rural. Elle propose une approche générique de la gouvernance territoriale. À partir des mots clés de cette définition nous avons structuré une grille d’analyse de la gouvernance territoriale dont l’utilité a été pensée de manière plurielle de façon à étudier les dispositifs ou les projets territoriaux à

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différents moments (ex ante, in cursus et ex post). On retrouve pour partie le phasage tradi- tionnel des politiques publiques (Jones, 1970) qui est par ailleurs adapté au cas de la mise en œuvre d’un nouveau dispositif de gouvernance. Dès lors la mise en œuvre d’innovations institutionnelles et organisationnelles est appréhendée dans une logique gestionnaire de projet. Néanmoins le fait que ces étapes correspondent à des besoins de connaissances et d’informations différents et de complexité croissante (compréhension, analyse, évaluation) permet aussi à l’approche d’être pertinente pour étudier une situation de gouvernance, c’est- à-dire les dispositifs existants et leur articulation au sein d’un territoire ou entre territoires.

Cette double logique renforce l’intérêt et l’opérationnalité de la grille d’analyse. L’objectif est d’appréhender l’ensemble des processus de gouvernance qui peuvent : mobiliser des procédures ou des dispositifs dédiés ou non, être plus ou moins formels ou informels, cor- respondre à des périmètres délimités ou non, et/ou encore, être menés à l’initiative d’acteurs leaders ou résulter de la constitution plus spontanée d’un collectif en réponse à une crise ou une injonction.

Quatre rubriques et étapes ont été définies qui correspondent à trois catégories com- plémentaires : compréhension, analyse et évaluation (cf. figure 1). La première rubrique (1) relève de la connaissance des acteurs, institutions et procédures autour des dispositifs existants. Elle correspond à un état de lieu de l’existant ainsi qu’à la genèse du (des) dispositif(s). C’est un préalable indispensable. Le terme « analyse » des rubriques suivantes (2A, 2B et 3) renvoie à des approches plus détaillées nécessitant des enquêtes, des entretiens ou des formes d’observation participante. Enfin la notion d’évaluation de la quatrième rubrique (4), correspond au niveau le plus approfondi qui intègre une logique de réflexivité et correspond aux besoins d’information les plus importants. Il s’agit d’identifier et d’évaluer les produits et les effets du processus.

Figure 1 : Schéma simplifié de la grille d’analyse de la gouvernanceFigure 1 : Schéma simplifié de la grille d’analyse de la gouvernance

Figure 2 : Organigramme schématique de l’analyse de chronique

Besoin d’information croissant

Durée et institutionnalisation (suivi) croissantes

2B

Analyse des interactions territoriales et contextuelles Composantes

structurelles

Composantes

structurelles Composantes

dynamiques

1

Compréhension institutions des

et des dispositifs

4

Evaluation des pratiques,

des produits et des effets

3

Analyse du système d’acteurs, des représentations et des controverses

2A

Analyse des interactions fonctionnelles

Composantes dynamiques Composantes

structurelles

Cet article des Editions Lavoisier est disponible en acces libre et gratuit sur ges.revuesonline.com

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Afin de démonter le caractère opérationnel de cette grille, et par là, de la définition dont elle est issue, nous allons illustrer son intérêt et son utilité en explicitant chacune de ces rubriques. Cette application permettra de rendre compte de la gouvernance territoriale dans les différents terrains étudiés dans le cadre du projet Gouv. Innov ; terrains dont nous allons préalablement rappeler les principales caractéristiques.

1.2. Présentation synthétique des situations de gouvernance étudiées pour tester l’opérationnalité de la grille

1.2.1. Le GTUA de l’Hérault

À l’origine, ce dispositif a été créé de façon informelle pour résoudre les conflits entre la profession agricole et les services de l’État sur l’arbitrage des demandes de permis de construire en zone agricole (Nougarèdes, 2011). Lors de sa constitution, il a été formé de trois collèges réunissant des représentants départementaux des services de l’État, des collectivités locales et de la profession agricole. Animé par un binôme DDAF et Chambre d’Agriculture, ce groupe est progressivement devenu un lieu de réflexion technique où s’élabore un référentiel départemental pour la gestion des constructions agricoles et, plus largement sur la prise en compte des enjeux agricoles dans les projets d’aménagement de territoire et les documents d’urbanisme (Jarrige et al., 2008). Ce référentiel est acté via la signature de chartes définissant la politique générale suivie dans le département en application des lois relatives à l’aménagement du territoire et prévoyant des protocoles d’accord entre les chambres d’agricultures, les DREAL et les collectivités territoriales sur des problématiques spécifiques. Le GTUA communique ses prescriptions et conseils aux agriculteurs et collectivités territoriales et apporte aussi un accompagnement via la pro- duction régulière d’informations (nombreuses plaquettes) ou de présentations locales réa- lisées à la demande. Le cas du GTUA de l’Hérault est particulièrement intéressant car il révèle l’émergence d’une forme d’action de l’État dans les territoires, davantage axée sur la production de référentiels négociés, sur une pratique d’animation multi-acteurs et sur la régulation des conflits par la concertation. Cette expérience originale a inspiré l’État qui a publié en 2008 une circulaire du Ministère de l’Agriculture et de la Pêche (dite circulaire Barnier) généralisant ce type de groupe de travail à tous les départements français.

1.2.2. L’OCAGER du Pays Corbières Minervois

Le Pays Corbières Minervois (PCM) est situé dans la région Languedoc Roussillon, dans le Département de l’Aude. Il est composé de 6 communautés de communes qui comptent 89 communes, dont une ville de 9 000 habitants : Lézignan-Corbières, qui est située à 20 km à l’ouest de Narbonne. Le territoire présente des caractéristiques agricoles et rurales assez contrastées entre une région de plaine (Minervois/canal du Midi et lézignanais) et la région plus montagneuse des Corbières. En 2005 le Conseil régional du Languedoc-Roussillon met en place, dans le cadre de sa politique de développement économique et d’aménagement du territoire, les OCAGER (Opération Concertée d’Aménagement et Gestion de l’Espace Rural²).

2 Actions collectives au service de l’aménagement rural, s’appuyant sur une stratégie multisectorielle, écono- mique, sociale et paysagère, dans le cadre d’une large concertation avec les acteurs du territoire. Elles répondent aux enjeux de l’espace rural : accès au foncier et aménagement, gestion de l’eau et des risques.

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Il s’agit d’un dispositif institutionnel que les acteurs locaux doivent façonner en fonction de leur contexte d’action. Le PCM adopte ce dispositif pour conduire sa réflexion stratégique concernant le développement rural. Le Pays s’appuie sur deux organes : le conseil de déve- loppement, structuré en association, et le Syndicat Mixte, qui associe aux représentants des communautés de communes, ceux du Conseil Général de l’Aude et des chambres consulaires.

Une équipe de six agents assure la gestion quotidienne de ces deux organes et s’emploie par une démarche d’animation territoriale à la mise en œuvre des projets. L’OCAGER constitue un dispositif transversal permettant de répondre à plusieurs axes de la charte du Pays.

1.2.3. La Communauté d’Agglomération Hérault Méditerranéen (CAHM)

Le territoire de cette communauté d’agglomération situé entre Béziers et Montpellier, regroupe 19 communes depuis sa création en janvier 2003. La dynamique fonctionnelle du territoire est structurée selon deux axes perpendiculaires. Une partie des flux sont structurés parallèlement au littoral d’Est en Ouest suivant la présence de l’autoroute A9, de la nationale 113 et du Canal du Midi. L’autre axe fonctionnel répond à une logique Nord Sud. Il est matérialisé par le fleuve Hérault et l’autoroute A75. La CAHM, entité administrative aujourd’hui âgée de six années, revendique la recherche d’un développe- ment durable de son territoire. Elle s’est d’ores et déjà engagée dans une démarche de mise en place d’Agenda 21. Elle a établi un zonage permettant de spatialiser ses enjeux.

Le secteur Sud est dominé par une économie touristique importante et comprend les trois communes littorales, à savoir Agde, Vias et Portiragnes. Le secteur centre connaît des ambitions économiques fortes portées par le triangle Bessan, Florensac, Saint Thibéry.

Enfin, le secteur Nord est caractérisé comme « l’arrière-pays » et s’affirme par le biais de sa valorisation patrimoniale (tels que les villages de vignerons et/ou moyenâgeux comme Pézenas). Parmi les axes de développement retenus dans le projet de territoire la question du maintien et de l’intégration de l’agriculture constitue une des entrées prioritaires.

La CAHM est une des seules intercommunalités à s’être dotée de cette compétence de gestion des hameaux agricoles. Il s’agit à la fois de réfléchir au rôle et à la place de l’agriculture dans le cadre de dispositifs de planification territoriale tels que les SCOT, mais aussi de proposer des dispositifs de gestion des constructions qui répondent aux besoins d’investissements des agriculteurs sans renforcer la péri urbanisation.

2. Comprendre les institutions et les dispositifs (phase 1) 2.1. Détail des objectifs

Cette première phase correspond à un état des lieux du contexte institutionnel permettant à la fois d’expliciter les dynamiques et interactions contextuelles, et les enjeux et objectifs poursuivis par les actions envisagées en matière de gouvernance. Il peut s’agir de la création ou de l’institutionnalisation d’un dispositif, de la mise en œuvre d’une procédure participative à l’occasion d’une étape du projet de territoire, de la réor- ganisation du fonctionnement d’une structure, d’un changement d’échelle territoriale lié à la fusion ou à la session de certaines entités… Le tableau 1 présente les types de questionnements sous-jacents à cette étape qui se rapporte au fait que la gouvernance est définie comme « un processus dynamique de coordination mobilisant des disposi-

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tifs multiples ». Ce sont ces propriétés de processus dynamique et de complexité qui justifient le besoin d’un état des lieux, dont dépendra la pertinence de certains choix ultérieurs, notamment la sélection des participants. Bien que cette étape de préparation conditionne bien souvent la réussite de la démarche, elle est fréquemment ignorée pour des questions de gain de temps ou de budget.

Tableau 1 : Questionnements de la phase de compréhension des institutions et des dispositifs Mots clés

de la définition Exemple des types de questions à aborder (repères à étudier ou à suivre)

Processus dynamique de coordination

mobilisant des dispositifs multiples

- Quels sont les dispositifs existants par rapport à la question étudiée ? - Quelle est la genèse des dispositifs ?

- Quel est le facteur ou l’événement déclenchant ?

- Quel est l’objectif principal de ces dispositifs (consultation, participation, concertation…) ?

- Quels sont les formes et les types de coordinations existants (formel et informel) ? - Comment sont pris en charge les points de vue divergents ?

- Comment et par qui sont-ils organisés ? - Quelle est la légitimité de ces dispositifs ?

- Y a-t-il eu des dysfonctionnements du ou des dispositif (s) ? Comment ont-ils été réglés ?

2.2. Quels outils de collecte de l’information mobiliser ?

Soulignons que les enjeux et le champ d’exploration de cette phase sont fonctions des études passées et de l’information disponible. Ainsi, la part de l’étude de la bibliographie existante et des investigations de terrain sera propre à chaque territoire et au type d’action envisagée. Les objectifs de pilotage et de recherche de transversalité conduisent notamment ici à chercher à mobiliser et organiser l’information existante, plutôt que multiplier et souvent superposer des diagnostics. Néanmoins, l’expérience montre que les diagnostics, quelques fois lorsqu’ils sont récents, n’abordent pas explicitement les aspects institu- tionnels qui sont au cœur de la problématique de la gouvernance. Il est donc nécessaire de prévoir des investigations complémentaires qui peuvent mobiliser plusieurs types d’outils avec des degrés de partenariat différents. Le besoin, à la fois de centralisation des données disponibles et de partage du diagnostic issu de cet état des lieux, conduit à recommander d’impliquer l’ensemble des partenariats envisagés dès cette phase, malgré son caractère moins stratégique. Divers outils de recueil d’information peuvent être mobilisés, le plus souvent de façon complémentaire et non exclusive. Le tableau 2 présente l’éventail de ces outils en fonction du degré d’implication des partenariats, accompagné d’exemples issus des trois terrains du projet Gouv. Innov.

2.3. Les produits de l’état des lieux : types de résultats

Au-delà d’un diagnostic plus ou moins détaillé, cette phase permet d’établir un certain nombre de produits qui constitueront des connaissances clés pour la phase suivante centrée sur l’analyse des interactions. On peut tenter de décrire quelques-uns de ces produits notamment pour rendre compte de l’imbrication spatiale des institutions et de l’influence des dynamiques

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temporelles. Cette dimension dynamique est très importante comme le rappelle Jean et Bisson (2008) pour qui la gouvernance peut être considérée pour le territoire comme un atout pré- existant où comme un processus en train de se faire. Ces auteurs insistent sur le fait que la gouvernance n’est pas une dotation structurelle mais « qu’il s’agit plutôt d’une propriété qui se construit dans le processus d’apprentissage social du développement local ».

Tableau 2 : Inventaire des outils de recueil d’information pour l’état des lieux préalable Degré croissant d’implication des partenariats

Nature des outils

Analyse

bibliographique Enquête par entretien et par

questionnaire

Observation

participante Focus

Group

Analyse des études antérieures, des comptes rendus

administratifs et des revues

de presse

Entretiens semi directifs auprès de personnes clés, ou enquêtes plus large auprès de la population

(ponctuelle ou régulière dans le cas d’enquête

d’opinion) ou cartes mentales rendant compte des représentations

Observation régulière dans la durée, avec prise de note voire

enregistrement des réunions pour identifier les interactions entre acteurs

Mise en place de réunions de travail collectif

Exemple des travaux réalisés dans le cadre du projet Gouv. Innov

GTUA

Analyse des documents

existants pour constituer la chronique

du GTUA

Entretiens auprès des conseillers

engagés dans l'opération et des membres

du GTUA (10 entretiens)

10 réunions du GTUA d’une demi-

journée chacune Plusieurs réunions de travail communes à l’ensemble des partenaires des trois dispositifs

Atelier de co-construction

du guide (35 participants) CAHM

Analyse des documents et compte rendus

existants

25 enquêtes auprès des parties

prenantes de la communauté d’agglomération

Restitution d’une carte de potentialité

des sols

OCAGER Constitution d’une chronique

de l’OCAGER

40 enquêtes auprès des parties

prenantes de l’OCAGER

6 réunions thématiques du

diagnostic de l’OCAGER et

4 réunions du comité de pilotage Diagnostic

régional des Pays

Étude bibliographique

régionale et nationale sur les Pays

Enquête auprès des responsables des 18 Pays du Languedoc- Roussillon

Journée de travail avec 7 animateurs de Pays et deux agents de la Région

(15 participants)

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2.3.1. La cartographie des institutions

Il s’agit de produire une sorte d’organigramme recensant les structures (par exemple les Conseils de développement, les Pays, le Conseil régional, les services d’aménagement, les bureaux d’études) et les dispositifs impliqués (OCAGER, SCOT, PLU, SRADDT, Charte de territoire…) œuvrant en matière d’aménagement du territoire et de mise en place du développe- ment durable. Il est intéressant de confronter plusieurs types de cartographies institutionnelles :

• la synthèse objective des structures directement concernées en fonction de leur champ de compétence et de leur implication effective

• la synthèse des flux d’information

• la synthèse des cartes mentales subjectives permettant de rendre compte de l’importance relative des structures pour les acteurs

Ce type de produit permet de clarifier à un moment donné les interactions entre acteurs, notamment les structures territoriales et sectorielles, mais aussi de s’interroger sur les interdépendances entre échelles qui sont au cœur de la gouvernance territoriale. Il offre un visuel opérationnel des interactions et des éventuels besoins de transversalité. Il peut être important pour ce diagnostic d’identifier de façon distincte les différents services d’une même institution, posant par là aussi la question de la coordination interne au sein de certaines structures.

2.3.2. La structure des réseaux d’acteurs

L’analyse des réseaux sociaux, à l’origine spécifique de la sociologie pour comprendre les dynamiques sociales (Mercklé, 2011), a été mobilisée en sociologie de l’innovation (Callon 1986), ou en science politique (Le Galès P. et Thatcher M., 1995) pour analyser l’action publique dans une approche qualitative, alimentant directement les travaux ultérieurs sur la gouvernance (Hassenteufel, 2008). Elle est également très développée dans les approches quantitatives pour analyser les dynamiques fonctionnelles des territoires (Filippi et Torre, 2003 ; 2005 ; Bouba- Olga et Grossetti, 2008) ainsi que la structure des flux d’information et des liens d’apprentissages, voire la distribution des rapports de force (Lazega, 2007). Selon diverses formes de représentation, appelées sociogrammes, il s’agit de rendre compte des interactions entre des unités sociales (individus, groupes d’individus, organisations…). « L’analyse de réseau n’est pas une fin en soi mais le moyen d’une analyse structurale dont le but est de montrer en quoi la forme du réseau a une incidence sur le phénomène analysé, tout en étant le résultat des interac- tions qui y ont cours » (Degenne et Forsé, 2004). Il s’agit par des interviews, par l’exploitation de comptes rendus de réunions ou de compositions des instances mobilisées, par des cartes mentales, de reconstituer l’ensemble des relations liant des individus ou des structures. Il est alors possible d’étudier la structure de ces liens de façon à identifier l’existence de personnes ou organisations clés (nœuds) qui focalisent les interactions ou au contraire les cas d’individus ou d’organisations isolés. On peut aussi évaluer le degré d’ouverture et de stabilité des réseaux en fonction de la nature des personnes qui sont impliquées et des formes de structuration. La restitution et la visualisation de la structure de ces réseaux s’effectuent par des sociogrammes qui offrent une représentation graphique des réseaux sociaux.

2.3.3. La chronique d’un dispositif

L’analyse de la dimension dynamique de la gouvernance et de son inscription territoriale nécessite de reconstituer un suivi dans le temps donnant lieu à l’établissement

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d’une chronique pour organiser le recueil et la structuration des données dans le temps.

L’inventaire collectivement réalisé des thématiques à intégrer permet de proposer un cadre élargi par rapport aux travaux déjà existants (Paoli et Soulard, 2003 ; Pennanguer, 2005). Il s’agit d’étudier les interactions dans le temps entre plusieurs composantes : (1) les acteurs (individuels et/ou collectifs) : Qui est présent ? Qui entre et qui sort du dispositif ? De quelle manière ? Quels sont leurs rôles et leurs liens ? Quelle est leur légitimité ? ; (2) les actions concrètes qui sont réalisées : Qu’est-ce qui est fait ? Qu’est-ce que le dispositif produit ? Quels résultats ? ; (3) les controverses, c’est-à-dire les thèmes qui font débat dans les réunions ou les médias et comment ils évoluent au fil du temps ; (4) le contexte, au sens des événements ou faits qui surviennent de l’extérieur et qui impactent le dispositif. Des organigrammes dans le temps permettent d’organiser ces informations. Ils aident à l’interprétation et permettent de repérer les configurations du dispositif lors des moments-clés de la vie du dispositif ou du territoire vis-à-vis de la gouvernance. Ils facilitent l’observation, la mémorisation et la traçabi- lité des processus. Ces chroniques peuvent être rapprochées des chronogrammes de suivi des opérations de modélisation d’accompagnement, inspiré de la méthode « Most Significant Change » (Pérez et al., 2010).

Figure 2 : Organigramme schématique de l’analyse de chronique

Actions Acteurs

Controverses

Action 1

Action 2

Acteurs initiaux (pour )

Acteurs initiaux (contre)

Contexte

Nouveau contexte

Evènement ponctuel Evènement

ponctuel

Création nouveau

collectif

Moment clé 1 Moment clé 2 Temps

Controverse 1 Controverse 2

Contro-‐

verse 3

Entrées et sorties d’acteurs

Action 3

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3. Analyser les interactions fonctionnelles et territoriales (phase 2) 3.1. Détail des objectifs

Cette phase s’appuie sur les informations disponibles, notamment celles collectées dans la phase antérieure, pour analyser les interactions. Il s’agit de combiner à la fois des composantes structurelles et dynamiques et d’étudier les interactions autour des ressources, au sens large, ainsi que celles qui correspondent au fonctionnement institutionnel et aux enjeux spécifiques du territoire. Le tableau 3 offre des exemples des types de questionnement que recouvre cette analyse. Ceux-ci se rapportent au second volet de la définition collective de référence à savoir le fait que la gouvernance implique « des acteurs aux ressources (au sens très large : pouvoirs, relations, savoirs, statuts, capitaux financiers) asymétriques autour d’enjeux territorialisés ».

Tableau 3 : Questionnements de la phase d’analyse des interactions Mots clés

de la définition

Exemple des types de questions à aborder (repères à étudier ou à suivre) Composantes structurelles Composantes dynamiques

Rubrique 2A. Analyse des interactions fonctionnelles

Ressources (partagées et asymétriques)

- Quels sont les outils ou ressources (information, savoirs, relations, budgets, temps, évaluation) utilisés ?

- Comment les calendriers et les agendas politiques sont gérés et coordonnés ?

- Comment le pouvoir (politique) est-il distribué ? - Quels sont les liens d’interdépendance entre acteurs ? - Quels est la nature, l’opérationnalité, la qualité, la

transparence (diffusion et accès), et l’utilisation de l’information (observatoire, SIG, résultats d’enquêtes…) sur le ou les territoire (s) ? - Quels sont les conflits ?

- Le dispositif a-t-il permis un(e) meilleur(e) accès/

distribution aux/des ressources ?

- Comment ont évolué la production et la mutualisation des informations, la communication entre les acteurs ?

- Comment ont évolué les conflits (changements d’acteurs, d’objet, lieux, conséquences…) ? Rubrique 2B. Analyse des interactions territoriales et contextuelles

Enjeux territorialisés

- Quels sont les spécifiés du ou des territoire (s) ? - Quels sont les liens, les négociations et les

synchronisations avec les autres échelles (caractère multi niveaux et multi appartenance des acteurs) - Comment les enjeux au niveau national et régional

coïncident-ils ou non avec les enjeux locaux ? - À quels enjeux doit répondre la gouvernance sur le ou

les territoire(s) ? et quels enjeux représente-t-elle ?

- Comment ont évolué les politiques sur le territoire (sectorielles, intégrées) ? - Comment ont évolué

les instruments normatifs (mise en œuvre, application…) ?

3.2. Les produits de l’analyse fonctionnelle

Si à la suite d’Amin et Thrith (1995, cité par Simard et Chiasson, 2008), la gou- vernance territoriale est rapprochée de « l’intensité des relations comme capacité des milieux à produire du développement », la question des interactions fonctionnelles au

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sein d’un territoire est un facteur central de l’analyse. Bien évidemment les questions et les produits de ce type d’analyse sont multiples dans l’absolu, et qui plus est, fonctions des territoires. Sans chercher ni pouvoir établir une liste exhaustive, on peut identifier quelques points clés. Soulignons aussi qu’il n’y a pas à ce stade d’outils spécifiques, ce sont ceux mobilisés dans la phase précédente qui permettent d’organiser l’information pour faciliter l’analyse.

3.2.1. La mise en évidence des contraintes, des concurrences et des conflits : quelques exemples

L’analyse de la mise en œuvre de l’OCAGER a montré l’importance de la contrainte financière. En effet la faiblesse des financements obtenus (2/3 du budget demandé) a détourné une partie importante du temps et de l’énergie des agents de développement vers le montage de nouveaux projets. Dans un contexte où l’État finance de moins en moins l’ingénierie territoriale, les projets offrent l’opportunité de financer de l’ingénierie à travers les diagnostics. Il en résulte une multiplication des diagnostics pour dégager des ressources. Cette tendance illustre la situation où ce sont les instruments qui guident l’action. Celle-ci est dénoncée par Lascoumes et Le Galès (2005) au sens où elle corres- pond à une « gouvernance par les projets et la technocratie ». Sans aller jusqu’à parler de

« technocratie », le quotidien de la gestion de l’OCAGER témoigne d’une prédominance des techniciens (Franchi, 2009). Les élus tendent à déléguer ou à s’en remettre aux techniciens au cours du processus et à ne garder un rôle fort que pour la prise de décision finale.

C’est notamment le cas lors de la mise en œuvre de dispositifs participatifs, pour lesquels selon certains techniciens, les élus sont plus en position de consommateurs que d’acteurs (Franchi, 2009). Si dans le cas de l’OCAGER, le terme de technocratie peut paraître trop fort, la mise en place de ce dispositif est cependant à l’origine d’une sorte de coupure entre la concertation et la décision, et d’une polarisation autour du diagnostic territorial, confié à un bureau d’étude (Chia et al., 2010). Malgré un engagement fort des animateurs du Pays, on note un manque de personnel pour l’animation de l’OCAGER et de la part de la Région, l’absence de dispositif de mutualisation entre OCAGER.

La mise en œuvre de l’OCAGER a aussi généré des tensions importantes pour les animateurs du Pays. Ces tensions ont concerné en premier lieu le bureau d’étude qui a voulu, dès le départ, prendre une posture d’animateur de Pays, tout en se centrant par ailleurs sur des questions de collecte et d’organisation de l’information. De plus, la Chambre d’Agriculture dont le rôle était central, est restée en retrait, et n’a pas participé au diagnostic animé par le Pays. Il s’est développé une situation que l’on peut caractériser de

« coopétition » entre Chambre et Pays (Le Roy et Yami, 2007). La Chambre s’est consa- crée parallèlement à la réalisation de son propre diagnostic de la crise viticole, illustrant ainsi les difficultés de coordination des actions, voire les problèmes de légitimité des structures dès lors que l’on cherche à intervenir de façon transversale. Cette situation peut s’expliquer par le fait que les actions de développement local ne représentent que 9 % des actions de la Chambre d’agriculture qui ne partage par ailleurs pas les objectifs de soutien à la pluriactivité, d’agriculture raisonnée et biologique, d’organisation des circuits courts et des énergies renouvelables qui étaient au cœur du projet d’OCAGER. Il ne s’agit pas de simples conflits de légitimité mais plus de difficultés à intégrer des politiques à l’échelle d’un territoire. Les travaux réalisés font en effet apparaître un manque de transversalité

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avec une prédominance de la logique de filière au profit de la question de la crise viticole (notamment le soutien des prix), et ceci alors que l’analyse des réseaux d’acteurs mobilisés dans les ateliers participatifs fait apparaître la faiblesse relative des agriculteurs et le profil spécifique de ceux qui ont participé, plutôt représentatifs des agriculteurs néo-ruraux. Ce manque de transversalité en générant des effets d’éviction de certains partenaires produit un mécanisme d’auto renforcement des biais de représentativité. Ce constat montre la difficulté des acteurs pris dans leur cadre institutionnel à repenser leur fonctionnement face aux innovations organisationnelles que supposent le développement durable et la gestion intégrée et concertée des territoires.

3.2.2. L’identification des synergies et des acquis : quelques exemples

Dans le cadre du GTUA, plusieurs activités ont été conduites simultanément : la mutualisation d’informations, la réalisation d’études et travaux pour affiner la connaissance du contexte local, la prospection et présentation d’outils et de méthodes, l’élaboration de principes communs sur les différents thèmes abordés et le transfert de connaissances aux acteurs concernés (élus et intercommunalités, agriculteurs). Ces activités multiples, sug- gérées et adoptées dans les réunions plénières du groupe, ont conduit à plusieurs produits concrets (plaquettes, dossiers thématiques, outils d’aide à la décision). Par leur diversité et leur caractère évolutif, elles ont permis de mobiliser les compétences internes et externes en développant des partenariats (Association Française de Droit Rural, CAUE, Syndicats Mixtes en charge de Scot), et de dépasser les éventuels blocages sur certaines thématiques.

On a observé une ouverture croissante du collectif, tant au niveau des thématiques que de ses interactions territoriales, et ses implications dans d’autres réseaux ou groupes (réseau interrégional des agents foncier, juridique et d’aménagement, des chambres d’agriculture du sud-est ; des agents de la DDE et de la DDA). Cette ouverture a permis à la fois de mobiliser des exemples et de diffuser les guides de pratiques collectivement élaborés. On observe aussi d’importants efforts de mutualisation et de capitalisation des informations ainsi que des outils d’accompagnement des acteurs locaux au sein du groupe. Enfin pour traiter les désaccords, notamment en matière d’aménagement et vis-à-vis de la place du photovoltaïque, la structure a mis en place une pratique de groupes de travail spécifiques pour identifier des pistes de consensus, sans bloquer la dynamique globale.

On retrouve cette attention collective à l’information et aux interactions dans le fonctionnement de la CAHM autour de l’observatoire du territoire. Celui-ci a permis la constitution d’une expertise interne et favorise les interactions entre services, avec des commissions thématiques et des comités de pilotages ad hoc pour suivre les études au profit d’une réflexion collective. Les interactions avec les partenaires autour de la question de la gouvernance territoriale et les résultats des enquêtes ont montré l’intérêt de l’internalisation des études pour renforcer les compétences endogènes et la prise de conscience du lien entre gouvernance et cohérence. Dans le cas de la CHAM, la trans- versalité n’est pas que sectorielle, elle est aussi déclinée de façon géographique pour dépasser les partitions fonctionnelles du territoire entre les logiques Nord/Sud et les logiques Est/Ouest (cf. § 1.2.3.).

Enfin, la dynamique de participation observée dans le Pays Corbières Minervois permet de vérifier l’importance de la durée des dispositifs. La mise en œuvre de dynamique participative est ancrée dans l’histoire de ce territoire où l’on note l’exis-

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tence d’actions exemplaires menées dès 1985 autour des premiers projets Leader³ dans le canton de Mouthoumet. Cet ancrage local des processus participatifs va permettre d’importants processus d’apprentissage avec, pour les animateurs, une forte maî- trise méthodologique de l’organisation de ces dispositifs s’appuyant notamment sur la méthode GERDAL (Groupe d’Expérimentation et de Recherche pour un Développement Agricole Local, (Darré, 1994)) plusieurs fois éprouvée dans le territoire. Cette récurrence des actions participatives permet de structurer les réseaux d’acteurs dans la durée et faci- lite leur mobilisation. Cet héritage participatif conduit même à la création d’un mythe organisationnel, au sens de March (1999), autour de la participation auquel les agents de développement actuels ne cessent de se référer. Cette situation cependant induit aussi des inerties en rendant plus difficile l’ouverture des réseaux et en créant une distance avec les élus, qui participent moins à ces dynamiques.

4. Analyser les systèmes d’acteurs et les controverses (phase 3) 4.1. Détail des objectifs

Tandis que la première phase avait pour objectif de caractériser la structuration des réseaux d’acteurs et des institutions, il s’agit ici, notamment à partir des investigations antérieures (cartographies d’institutions (cf. § 2.3.1.), sociogrammes cf. § 2.3.2.), chroniques, (cf.2.3.3.)), d’analyser les types d’interactions, les logiques d’actions, les conflits potentiels. Le tableau 4 propose des exemples de questionnements. Par rapport à la défi- nition, il s’agit d’analyser la diversité des « acteurs publics et privés aux identités mul- tiples ». Il est possible de donner quelques exemples des types de réseaux qu’il est alors possible d’étudier et de caractériser ainsi que des profils des acteurs en fonction de leurs représentations.

Tableau 4 : Questionnements de la phase d’analyse des systèmes d’acteurs et des controverses Mots clés

de la définition

Exemple des types de questions à aborder (repères à étudier ou à suivre) Composantes structurelles Composantes dynamiques

Acteurs publics et privés avec des identités multiples

- Quels acteurs sont impliqués et représentés ? Qui sont les absents ?

- Quels sont leurs valeurs et leurs représentations, leurs intérêts et leur justification ?

- Quelles sont les responsabilités et les ressources institutionnelles ? Quels sont les mandats multiples ?

- Quels types de partenariat ou de coalitions (formelles et informelles) se sont formés entre privé et public ?

- Quels acteurs ont l’intention de multiplier les mandats ? - Quelles trajectoires envisagent-ils ?

3 Les projets européens Leader « Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale » sont axés sur le soutien à l’innovation, notamment en matière de gouvernance. Ainsi les Groupes d’Action Locale ont un rôle d’exemplarité pour l’association d’acteurs privé à la gouvernance des territoires. Actuellement ces projets relèvent de l’axe 4 du programme de développement rural du FEDER.

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4.2. Exemples des produits de l’analyse des réseaux et des représentations

4.2.1. L’analyse des représentations des parties prenantes sur le territoire de la CAHM L’analyse des représentations constitue un apport important des approches cognitives (Jobert et Muler, 1987 ; Sabatier, 1988 et 1998) à la compréhension des logiques d’action des acteurs et à la construction d’une vision dominante à un moment donnée des enjeux du territoire (Lardon et al, 2001). En effet, la prise en compte des représentations permet d’appréhender les référentiels -valeurs, normes et instruments- auxquels les acteurs ou les organisations se réfèrent. La confrontation de ces représentations aux valeurs portées par exemple par le développement durable permet de mesurer les dissonances cognitives soit la « distance » entre ce nouveau référentiel et celui sous jacent aux pratiques actuelles.

Dès lors l’appropriation et l’acceptation par les acteurs locaux de nouvelles pratiques et ou de nouvelles règles en matière de gouvernance sera d’autant plus facile que cette

« distance » sera faible, c’est-à-dire que ces pratiques et ces règles seront proches des représentations qu’ils ont du rôle et de la place de leur métier par rapport aux logiques du développement durable. Cette analyse concernant le développement durable dans le territoire de la CAHM (Choquet, 2009) s’est appuyée sur la méthodologie de l’étude des affrontements d’acteurs dans l’aménagement de la nature de Lafaye et Thévenot (1993), en substituant le concept de nature par celui de développement durable. La typologie est effectuée en se référant à des « ordres de justification » qui expriment les valeurs aux- quelles les acteurs cherchent à se conformer. Trois catégories ont pu ainsi être identifiées :

• Les « traditionalistes » qui considèrent le développement durable comme un acquis avec lequel ils déclarent que leurs actions sont déjà en totale cohérence.

• Les « innovants » qui appréhendent le développement durable comme « un nouvel ordre de grandeur, une grandeur écologique » sans pour autant se reconnaître dans la termino- logie du développement durable. Ils souhaitent au contraire s’approprier les modalités de développement durable en fonction des problématiques propres à leur situation et leur territoire.

• Les « critiques » qui refusent la notion ou les expériences existantes en voulant réinven- ter les objectifs et le contenu du concept.

4.2.2. L’analyse des réseaux autour de la constitution de l’OCAGER

L’analyse des processus de concertation autour de la mise en place de l’OCAGER a montré que plusieurs réseaux interconnectés ont été mobilisés (Nicouleau, 2009 ; Franchi, 2009) : un réseau polycentrique, un réseau de techniciens, un réseau d’élus et un réseau de citoyens. Le réseau polycentrique est formé d’acteurs ayant déjà participé à d’autres projets sur le territoire. C’est un réseau issu de l’histoire des concertations sur le territoire (cf. §322). Il est constitué à partir de plusieurs autres réseaux et regroupe surtout des socioprofessionnels, quelques techniciens ainsi que des agriculteurs innovants, majoritai- rement néo-ruraux. On trouve dans ce réseau la quasi-totalité des acteurs ayant plusieurs fonctions ou représentations, qui lui confère un caractère polycentrique au sens où ces acteurs sont les noyaux d’autres réseaux. Le réseau des techniciens est composé unique- ment de techniciens issus des agences de développement, de la chambre d’agriculture, des services déconcentrés de l’État, de la Région, ainsi que du Département. Ce réseau s’est constitué au fil des projets sur le territoire et il permet aux techniciens de construire

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leur légitimité sur le territoire face aux élus. Le réseau des élus fait apparaître une distinc- tion entre petits et grands élus (conseil régional, parlement…). Les « grands élus » qui ont plutôt tendance à agir dans un des sous réseaux du réseau polycentrique, se tiennent dans une position attentiste par rapport aux techniciens. Les « petits élus » quant à eux participent plus et constituent un relais pour faire descendre ou remonter l’information.

Dans tous les cas cependant, on note que les élus les plus influents n’ont pas participé.

Enfin le réseau des citoyens du territoire est formé des associations, des agriculteurs, des professionnels. Au sein de ce réseau, les associations sont assez représentatives mais trop peu nombreuses, et les entreprises privées quasiment absentes.

La complexité des interactions entre ces réseaux s’est révélée être une contrainte forte au partage des apprentissages car les interconnexions sont trop ponctuelles pour permettre l’établissement de proximités stables entre les individus. Les animateurs du Pays et de l’OCAGER, à travers l’établissement d’un réseau polycentrique, œuvrent dans le sens de la création de ces proximités organisationnelles pour favoriser les apprentissages tant individuels que collectifs.

4.2.3. Des problèmes autour du partage de l’information

Concernant le rôle de l’information en appui à la gouvernance, le diagnostic de l’OCAGER, n’a pas constitué un objet intermédiaire. Au contraire, le suivi de la mise en œuvre du diagnostic et les enquêtes sur la structure des systèmes d’information existants, témoignent de multiples obstacles au partage des connaissances :

• les délais de restitution des résultats et le caractère trop technique du diagnostic ont freiné la mise en commun

• le support informatique des échanges a exclu de nombreux agriculteurs.

• le manque d’intérêt et la non-compatibilité des outils ont bloqué l’adoption d’une logique de partage de l’information. Ces contraintes à la mutualisation de l’information génèrent un besoin de sensibilisation à l’intérêt d’un catalogue de données partagées.

• la perte de nombreuses données issues des travaux déjà réalisés par les bureaux d’étude a nui à une approche globale.

Soulignons au contraire, même si elle reste sectorielle, que l’action de formation/information de l’Université du vin, périodiquement organisée sur le territoire, constitue un moment riche et important dans la mobilisation des agriculteurs et acteurs liés à l’agriculture, et efficace pour le partage des informations.

5. Évaluer les produits et les effets (phase 4) 5.1. Détail des objectifs

Les conditions de gouvernance mettent en exergue le rôle de l’évaluation tant du point de vue de la transparence des processus que comme outil favorisant la mobilisation et l’apprentissage des acteurs lorsqu’ils sont associés à l’évaluation. Il s’agit dans cette phase d’analyser les productions et les effets des dispositifs de gouvernance qui sont mis en œuvre. Compte tenu de l’importance du caractère participatif au sein de ces dispositifs, cela conduit pour partie à s’interroger sur les effets de cette participation, tant du point de vue de l’efficacité, par une meilleure adaptation des actions mises en œuvre,

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que plus généralement sur les apprentissages en faveur de la démocratie locale (Rey- Valette et Mathé, 2012). Le tableau 5 détaille les types d’objets à évaluer en relation avec les objectifs évoqués par la définition, à savoir « la construction collective d’objectifs et d’actions, la présence d’apprentissages et le soutien aux innovations et reconfigurations institutionnelles au sein du territoire ». Il s’agit ici d’une évaluation qui intervient néces- sairement ex post.

Tableau 5 : Questionnement de la phase d’évaluation des produits et des effets Mots clés

de la définition

Exemple des types de questions à aborder (repères à étudier ou à suivre) Composantes structurelles Composantes dynamiques Construction

collective (objectifs et

actions)

- Comment sont définis les objectifs ? - Comment sont-ils atteints ?

- Quelle est la performance par rapport aux objectifs ?

- Des réorientations sont-elles intervenues au cours du processus ? Par qui ont-elles été initiées ? Comment ont-elles été intégrées ? - Quels rôles jouent les outils ?

Apprentissages collectifs

- Quels types d’objets intermédiaires, de savoirs et d’apprentissages ont facilité la mise en place de la gouvernance ?

- Quels apprentissages ont été créés ? - Ces apprentissages bénéficient-ils

plus à certains groupes d’acteurs ? - Y a-t-il des moments réflexifs sur les

modes de mise en œuvre ? - Y a-t-il une prise de conscience

du caractère systémique, une connaissance et une appropriation de la complexité territoriale ?

- Quels outils sont utilisés pour professionnaliser les savoirs liés à la mise en œuvre de la gouvernance ? - Y a-t-il eu la création d’un langage

commun ?

- Y a-t-il eu la création de mythes organisationnels ?

Reconfigurations ou innovations organisationnelles et institutionnelles

- Les dispositifs permettent-ils la coordination entre les acteurs, par rapport au fonctionnement, l’élaboration des projets ?

- Sont-ils reconnus par tous les acteurs et en particulier les acteurs publics ? - Existent-ils de nouvelles relations

et pratiques de travail qui font sens pour les acteurs ?

- Les dispositifs ont-ils fait émerger d’autres dispositifs, de nouvelles organisations ou de nouvelles règles ? - Les arrangements et dispositifs

ont-ils été répliqués, formalisés ? - Les dispositifs ont-ils fait l’objet

de stratégies d’appropriation ?

5.2. Comment identifier les produits et les effets à évaluer

La question de l’évaluation des produits, des pratiques et des effets suppose d’étudier en quoi et comment les objectifs ont été atteints et quels ont été les produits. La défini- tion des produits et des effets implique donc de revenir sur les finalités des dispositifs de gouvernance territoriale. S’agissant de la gestion intégrée et de la mise en œuvre du déve- loppement durable il s’agit de passer d’une logique de guichet à une logique de projet collectif. Ce caractère collectif suppose de mettre en œuvre des actions pour faciliter la coordination entre institutions et la participation des acteurs en évitant un empilement des actions. C’est donc autour des notions de transversalité, de coordination et de participation que l’évaluation des moyens mis en œuvre et des produits obtenus doit être centrée. Il

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convient de rappeler que les produits concernent les réalisations concrètes. Ils ne doivent pas être confondus avec les effets qui relèvent des impacts produits et qui nécessitent une certaine durée pour être identifiés. Les réalisations au sein des dispositifs de gouvernance concernent principalement deux grands domaines qui sont l’animation et le pilotage. Il s’agit de renforcer la capacité à agir et la capacité à gérer les interactions concernant la mobilisation des acteurs mais aussi la gestion des relations multi niveaux. Tous les produits et actions ne sont pas forcément innovants. On peut tenter de lister quelques exemples de produits (cf. tableau 6). Ceux-ci peuvent en premier lieu concerner la dynamique interne ou externe du dispositif. Il est aussi possible de les caractériser en fonction des deux catégories proposées par March (1991) et reprises par Duit et Galaz (2008). Il s’agit de la gouvernance d’« exploitation » qui s’appuie sur des outils ou des dispositifs déjà existants et opérationnels et la gouvernance d’« exploration » qui se fonde sur de nouveaux scénarios d’évolution et de nouvelles relations qui impliquent d’innover tant au niveau des outils, que des dispositifs. Cette seconde forme de gouvernance impose de mettre en place de nouveaux apprentissages et relève plutôt d’initiatives expérimentales.

Tableau 6 : Exemples de produits relevant de la gouvernance territoriale

Dynamique interne au dispositif Interactions externes

Situation ou phase d’exploitation

· Systématisation et diffusion des comptes rendus

· Mise en place de comité de copilotage

· Mise en place de tableaux de bord et institutionnalisation du suivi

· Mise en place de voyages d’étude

· Développement d’un site Web et efforts de diffusion de l’information

· Actualisation régulière du carnet d’adresse et mobilisation des acteurs dans des processus participatifs

· Diffusion de cahiers des charges, de guides pour l’action, de fiches techniques

· Organisation de journées thématiques

Situation ou phase d’exploration

· Formalisation de protocole à l’issue d’expérimentation pour stabiliser les apprentissages

· Mise en place de formation

· Action de décloisonnement entre les services

· Efforts de transparence

des délibérations et des procédures

· Action visant à pérenniser la participation

· Formation des acteurs participants

· Diversification des publics dans les processus participatifs

· Diversification des méthodes d’animation et expérimentation de méthodes innovantes

· Création d’accords-cadres avec

· les partenaires en vue d’une gestion intégrée

· Mise en place d’outils de partage de l’information