LES PUBLICATIONS DU QUÉBEC
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Le cadre juridique
de la gestion des sinistres
au Québec
Données de catalogage avant publication (Canada)
Vedette principale au titre :
Le cadre juridique de la gestion des sinistres au Québec
«Étude réalisée pour la Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998».
Comprend des réf. bibliogr.
ISBN 2-551-18093-7
1. Catastrophes naturelles - Droit - Québec (Province). 2. Gestion des situations d’urgence - Québec (Province). 3. Secours aux victimes de catastrophes - Droit - Québec (Province). 4. Tempêtes de verglas - Québec (Province). 5. Mesures d’exception - Canada. I. Abran, France, 1960- . II. Université de Montréal. Centre de recherche en droit public. III. Québec (Province). Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événe- ments relatifs à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998.
KEQ640.C32 1999 344.714’05348 C99-940584-5
Le cadre juridique
de la gestion des sinistres au Québec
Par
France Abran, Anne-Marie Boisvert,
Jacques Frémont, Richard Langelier et Pierre Trudel
Étude réalisée pour la Commission scientifique
et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998
le 7 avril 1999
Université de Montréal Falculté de droit
Centre de recherche en droit public
Cette publication a été rédigée par la Commission scientifique
et technique chargée d’analyser les évènements relatifs à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 ainsi que l’action des divers intervenants.
Les Publications du Québec en sont l’éditeur.
Membres de la Commission
M. Roger Nicolet, ingénieur, président MeNicole Trudeau, avocate, vice-présidente
MmeHélène Denis, professeure titulaire à l’École Polytechnique, spécialiste en gestion de sinistre
M. Claude Bernier, maire de Saint-Hyacinthe et préfet de la MRC les Maskoutains M. Louis Cloutier, ingénieur, professeur titulaire de génie mécanique à l’Université Laval M. André Dicaire, économiste, ex-membre de la haute fonction publique québécoise M. Armand Roy, lieutenant-général à la retraite des Forces armées canadiennes Coordination des travaux et direction du personnel
M. Jean-Claude Lavergne, Adm. A
Coordination avec Les Publications du Québec M. André Huot
Direction artistique MmeLucie Pouliot Graphiste
M. François Blais, design graphique Édition électronique et mise en pages Composition Orléans
Dépôt légal – 1999
Bibliothèque nationale du Québec Bibliothèque nationale du Canada ISBN 2-551-18093-7
© Gouvernement du Québec – 1999
Tous droits réservés pour tous pays. La reproduction par quelque procédé que ce soit et la traduction, même partielle, sont interdites sans l’autorisation des Publications du Québec.
POUR AFFRONTER L’IMPRÉVISIBLE Les enseignements du verglas de 98
Présentation du rapport de la Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas, survenue du 5 au 9 janvier 1998, ainsi que l’action des divers intervenants
Le mois de janvier 1998 restera gravé dans notre mémoire collective comme celui du Grand Verglas. Près de la moitié de la population du Québec est alors affectée par un sinistre naturel lié à trois vagues successives de verglas ou par le sinistre technologique qui en résulte : l’absence prolongée d’électricité durant la saison hivernale.
Mandat et composition de la Commission
Le 28 janvier, le gouvernement du Québec a annoncé sa volonté de mieux préparer le Québec à affronter de tels événements et a créé la Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas, survenue du 5 au 9 janvier 1998, ainsi que l’action des divers intervenants.
Le mandat de la Commission a couvert trois domaines d’étude principaux
• l’analyse de l’événement climatique lui-même, y compris l’examen des instruments scientifiques qui permettent d’en prévoir l’occurrence et la fréquence ;
• l’étude des aspects techniques liés à la sécurité des approvisionnements en énergie, dont les critères de conception et de fiabilité des équipements et installations de transport et de distribution d’Hydro-Québec, les méthodes de déglaçage, l’enfouissement de certaines lignes et la gestion du rétablissement par Hydro-Québec ;
• l’évaluation du modèle d’organisation, de l’état de préparation et des actions réalisées par les différents intervenants en matière de gestion de sinistre.
Ce mandat, réalisé sous la présidence de M. Roger Nicolet, ingénieur, a mis à contribution les expertises multidisciplinaires de six commissaires : MeNicole Trudeau, avocate et vice-présidente de la Commission ; MmeHélène Denis, professeure titulaire à l’École Polytechnique, spécialiste en gestion de sinistre ; M. Claude Bernier, maire de Saint-Hyacinthe et préfet de la MRC Les Maskoutains ; M. Louis Cloutier, ingénieur, professeur titulaire de génie mécanique à l’Université Laval ; M. André Dicaire, économiste qui a fait carrière au sein de la haute fonction publique québécoise ; M. Armand Roy, lieutenant-général à la retraite des Forces armées canadiennes.
La coordination des travaux et la direction du personnel ont été assurées par le secrétaire général, M. Jean-Claude Lavergne, Adm.A.
Démarche de la Commission
Les travaux de la Commission ont reposé à la fois sur des recherches scientifiques et sur la consultation de la population et des divers intervenants impliqués dans la gestion de ce sinistre.
À ce sujet, plus de 300 organismes et 150 citoyens ont acheminé un mémoire ou ont participé à l’une des 44 journées d’audiences publiques tenues dans vingt différentes municipalités des régions affectées.
La Commission a aussi eu recours à diverses méthodes et techniques de recherche :
• un sondage téléphonique réalisé auprès de 2 112 répondants ayant vécu le sinistre ;
• un sondage écrit auprès d’un échantillon représentatif de 3 833 établissements de plus de 10 employés ;
• une enquête postale auprès d’un échantillon représentatif de 502 municipalités parmi celles affectées par le verglas ;
• des entrevues semi-dirigées : 300 avec des représentants d’organisations diverses et 60 avec des personnes sinistrées ;
• l’organisation de groupes de discussion : sept groupes avec des représentants d’organisations publiques et privées et huit groupes avec des personnes sinistrées ;
• des demandes d’information spécifiques adressées à diverses organisations.
Études sectorielles : analyses complémentaires
Afin de répondre de façon adéquate au mandat confié par le gouvernement, la Commission a constitué des équipes de travail qui ont présenté différentes études touchant des domaines divers, tels les aspects juridiques, techniques, environnementaux, économiques et scientifiques relatifs aux événements survenus lors de la tempête de verglas. Une soixantaine d’experts et de spécialistes ont réalisé des recherches et des analyses dont les résultats sont publiés dans quatre études sectorielles qui accompagnent le rapport principal de la Commission.
Les travaux de ces experts ont été supervisés et discutés par les commissaires, qui y ont apporté les enrichissements et les amendements jugés souhaitables. Ces quatre études font donc partie intégrante du rapport de la Commission et sont publiées, pour cette raison, sous sa signature.*
Rapport principal : conclusions et recommandations
Le rapport principal de la Commission présente plus qu’une synthèse de l’ensemble des études sectorielles réalisées. On y retrouve la vision multidisciplinaire qui a permis à la Commission de transcender les approches sectorielles, de réaliser les arbitrages nécessaires et d’harmoniser les perspectives. Telles sont les assises des conclusions qui sous-tendent les recommandations formulées par la Commission. M. Jean-Pierre Pellegrin a assuré la rédaction finale des textes.
Le présent volume des études sectorielles
MeJulie Brunelle et MeJohanne Muzzo, conseillères juridiques de la Commission, ont succes- sivement assuré la liaison entre les travaux du Centre de recherche en droit public de l’Université de Montréal (CRDP) et ceux de la Commission. On trouvera au début du rapport CRDP la liste des experts et spécialistes qui ont contribué aux recherches et analyses qui sont publiées.
* La Commission a cependant publié quelques études sous la signature de leurs auteurs.
Il s’agit de l’étude sur les conditions de travail préparée par l’Institut de Recherche et d’Information sur la Rémunération (IRIR), des études additionnelles d’experts concernant le réseau d’Hydro-Québec, et l’étude du cadre juridique de la gestion de sinistre confiée au Centre de recherche en droit public de l’Université de Montréal (CRDP).
PLAN SOMMAIRE
Introduction Le cadre juridique de la gestion des sinistres:
l’encadrement de l’exceptionnel 1
Chapitre 1 Le partage des compétences constitutionnelles 13 Chapitre 2 Le régime des lois fédérales sur les mesures d’urgence
et la protection civile 31
Chapitre 3 Le régime de la loi québécoise sur la protection des biens
et des personnes en cas de sinistre 61
Chapitre 4 Le régime municipal 89
Chapitre 5 Les mécanismes d’urgence dans les lois sur la santé
et l’environnement 143
Chapitre 6 La sécurité publique dans les situations d’urgence 179
Chapitre 7 La responsabilité 229
Conclusion générale 251
Bibliographie 253
Annexes 257
Le cadre juridique de la gestion des sinistres au Québec
Volume 4
TABLE DES MATIÈRES
Le cadre juridique de la gestion des sinistres au Québec
Volume 4
Avant-propos XXI
Introduction Le cadre de la gestion des sinistres:
l’encadrement de l’exceptionnel 1
Résumé 2
Section 1 Droit et sinistre, et droit des sinistres 3
Section 2 Les conditions de l’application du droit des sinistres 5 2.1 La notion d’urgence dans le régime législatif ordinaire 5 2.2 La notion d’urgence telle qu’elle ressort des régimes exceptionnels 6
Section 3 Les tendances internationales 9
Section 4 Le plan de l’étude 11
Chapitre 1 Le partage des compétences constitutionnelles 13
Résumé 14
Section 1 Les fondements constitutionnels des pouvoirs d’urgence 16 1.1 Les pouvoirs d’urgence en droit constitutionnel canadien:
La Paix, l’Ordre et le Bon Gouvernement du Canada 16 1.1.1 La Paix, l’Ordre et le Bon Gouvernement du Canada 17 1.1.2 Des exemples de situations où les pouvoirs d’urgence
du Parlement ont été reconnus 17
1.1.3 Les conditions nécessaires pour recourir
aux pouvoirs d’urgence 18
1.1.4 L’effet de l’exercice du pouvoir d’urgence
sur les compétences provinciales 19
1.2 Les fondements constitutionnels des pouvoirs d’intervention
en cas d’urgence 20
1.2.1 Le principe de la primauté du droit 20
1.2.2 La doctrine de l’état de nécessité 21
Section 2 Le partage des compétences dans les situations d’urgence 24 2.1 Le principe guidant le partage des compétences dans
les situations d’urgence: du principal à l’accessoire 24
2.2 Les compétences fédérales 25
2.3 Les compétences provinciales 27
2.4 Conflits, préséance, empiètement et coexistence 28
Constats 29
Chapitre 2 Le régime des lois fédérales sur les mesures
d’urgence et la protection civile 31
Résumé 32
Section 1 La Loi sur les mesures d’urgence 33
1.1 Historique législatif 33
1.2 L’objet de la loi 36
1.3 Le champ d’application de la loi 36
1.4 Les rapports avec les provinces dans l’application de la loi 38 1.4.1 Lors de la proclamation de l’état de crise,
sa prorogation, sa modification éventuelle et sa fin 39 1.4.2 Sur le plan des décrets et règlements pris en vertu
de la déclaration de sinistre 39
1.5 La mise en œuvre de la loi: la déclaration de sinistre
par le gouverneur en conseil 40
1.5.1 La déclaration de sinistre 40
1.5.2 La prorogation de la déclaration de sinistre 41 1.5.3 La modification de la déclaration de sinistre 41 1.5.4 La fin de la déclaration de sinistre 41 1.6 Les domaines d’application des décrets et règlements
du gouverneur en conseil pendant la durée de validité
de la déclaration de sinistre 42
1.6.1 La réglementation ou l’interdiction de déplacement 43 1.6.2 L’évacuation de personnes, l’enlèvement de biens et
l’organisation de secours 43
1.6.3 La réquisition, l’usage et l’aliénation de biens 43 1.6.4 La fourniture de services essentiels et
son indemnisation 43
1.6.5 La distribution et la mise à disposition des denrées,
ressources et services essentiels 44
1.6.6 Les paiements d’urgence 44
1.6.7 La mise sur pied d’abris et d’hôpitaux d’urgence 45 1.6.8 L’évaluation des dommages causés à des ouvrages
ou entreprises et leur réparation, remplacement ou
remise en activité 45
1.6.9 L’évaluation des dommages causés à l’environnement,
leur élimination ou atténuation 45
1.7 Les limitations au pouvoir d’émettre des décrets
ou de réglementer du gouverneur en conseil 45 1.8 Le régime de responsabilité et d’indemnisation 47
1.9 Les mécanismes de contrôle 49
Section 2 La Loi sur la protection civile 53
2.1 Les responsabilités 56
2.1.1 Les responsabilités du gouvernement 56
2.1.2 Les responsabilités du ministre chargé
de la protection publique 56
2.1.3 Les responsabilités des autres ministères 58 2.2 Les rapports avec les provinces et les municipalités 58
2.3 Les mécanismes d’indemnisation 59
Section 3 Constats découlant de l’étude du régime canadien 60
Chapitre 3 Le régime de la loi québécoise sur la protection
des biens et des personnes en cas de sinistre 61
Résumé 62
Section 1 Le régime québécois 63
1.1 La Loi sur la protection des personnes et
des biens en cas de sinistre 63
1.1.1 Le champ d’application de la loi 67
1.1.2 Les responsabilités ministérielles 68
1.1.3 Les volets de la loi 69
Le volet préventif 69
Le volet actif 71
Les pouvoirs et le rôle des municipalités et
des maires en cas de sinistre et la ligne d’autorité 76
La réparation et l’indemnisation 78
Le régime de responsabilité 79
1.2 L’interaction avec la Loi sur l’exécutif et
laLoi sur l’administration financière 80
Section 2 L’application du régime général lors de la tempête de verglas
de janvier 1998 82
Section 3 Constats découlant de l’étude du régime québécois 85
Chapitre 4 Le régime municipal 89
Résumé 90
Historique 91
Section 1 Les dispositions législatives susceptibles de s’appliquer
en cas de sinistre 97
1.1 Le Code municipal 97
1.1.1 Normes et mécanismes internes d’organisation
pour faire face à un sinistre 97
Les dispositions habilitantes générales 97
La mobilisation des ressources 98
La ligne d’autorité 98
Le fonctionnement interne 98
Les mécanismes de mise en application
de la réglementation municipale 98
Les limitations de responsabilité 99 1.1.2 Secteurs, domaines, éléments concernés
par un sinistre 99
Les incendies 99
Les inondations 99
La gestion de l’espace 100
L’environnement 100
La sécurité publique 100
L’énergie 100
Le secteur sociosanitaire 101
Les situations de sinistre 101
1.2 La Loi sur les cités et villes 101
1.2.1 Normes et mécanismes internes d’organisation
pour faire face à un sinistre 101
Les dispositions habilitantes générales 101
La mobilisation des ressources 102
La ligne d’autorité 102
Le fonctionnement interne 102
Les mécanismes de mise en application
de la réglementation municipale 102
Les limitations de responsabilité 103 1.2.2 Secteurs, domaines ou éléments concernés
par un sinistre 103
Les incendies 103
Les inondations 103
La gestion de l’espace 103
L’environnement 104
La sécurité publique 104
L’énergie 104
Le secteur sociosanitaire 104
Les situations de sinistre 105
1.3 La Charte de la Ville de Québec 105 1.3.1 Normes et mécanismes internes d’organisation
pour faire face à un sinistre 105
Les dispositions habilitantes générales 105
La mobilisation des ressources 106
La ligne d’autorité 106
Le fonctionnement interne 106
Les mécanismes de mise en application
de la réglementation municipale 106
Les limitations de responsabilité 107 1.3.2 Secteurs, domaines ou éléments concernés
par un sinistre 107
Les incendies 107
Les inondations 107
La gestion de l’espace 107
L’environnement 108
La sécurité publique 108
L’énergie 108
Le secteur sociosanitaire 108
Les situations de sinistre 109
1.4 La Charte de la Ville de Montréal 109
1.4.1 Normes et mécanismes internes d’organisation
pour faire face à un sinistre 109
Les dispositions habilitantes générales 109
La mobilisation des ressources 109
La ligne d’autorité 110
Le fonctionnement interne 110
Les mécanismes de mise en application
de la réglementation municipale 110
Les limitations de responsabilité 110 1.4.2 Secteurs, domaines ou éléments sollicités
lors d’un sinistre 111
Les incendies 111
Les inondations 111
La gestion de l’espace 111
L’environnement 111
La sécurité publique 111
L’énergie 112
Le secteur sociosanitaire 112
Les situations de sinistre 112
1.5 La Loi sur l’aménagement et l’urbanismeet les MRC 112 1.5.1 Normes et mécanismes internes d’organisation
pour faire face à un sinistre 113
1.5.2 Secteurs, domaines ou éléments concernés
par un sinistre 114
1.6 Les communautés urbaines 114
1.7 Les autres législations municipales pertinentes
en cas de sinistre 116
1.7.1 LaLoi sur l’entraide municipale contre les incendies 117 1.7.2 La Loi sur la prévention des incendies 117
1.7.3 La Loi sur les travaux municipaux 118
1.7.4 La Loi sur les élections et référendums
dans les municipalités 119
1.7.5 La Loi sur le traitement des élus municipaux 119 1.7.6 Les autres lois accordant des pouvoirs aux élus
ou officiers municipaux 120
Section 2 L’interprétation donnée aux pouvoirs des municipalités 122 2.1 L’octroi des contrats municipaux en situation d’urgence 122 2.2 Le pouvoir de réglementation des municipalités et ses limites 129 2.3 Les conséquences juridiques qui découlent de l’utilisation
des pouvoirs de réglementation 132
2.4 Les réclamations suite à des incendies, des chutes sur le trottoir après une tempête de neige, des inondations,
des chutes d’arbres, etc. 133
2.5 Le droit d’examen et de visite des municipalités 135 2.6 La notion d’urgence apparaissant à la Loi sur l’aménagement
et l’urbanisme 137
2.7 Le devoir d’information des municipalités et sa portée 138 Section 3 Constats découlant de l’étude du régime municipal 140
Chapitre 5 Les mécanismes d’urgence dans les lois
sur la santé et l’environnement 143
Résumé 144
Section 1 La santé 145
1.1 Les instances 145
1.1.1 Le ministre de la Santé et des Services sociaux 145
1.1.2 Les Régies régionales 149
1.1.3 Les institutions chargées de dispenser
les services de santé et services sociaux 151 1.2 Les droits et les obligations des acteurs 151
Section 2 L’environnement 155
2.1 Le cadre législatif québécois 155
2.1.1 La Loi sur la qualité de l’environnement 155 La prohibition générale de polluer 156 Les régimes de prévention de la Loi sur la qualité
de l’environnement 157
Les pouvoirs d’ordonnance du ministre
de l’Environnement et de la Faune 158 L’obligation d’aviser sans délai le ministre de
la présence accidentelle d’un contaminant 159 Les plans d’urgence afin de parer aux crises
de pollution atmosphérique 160
Le pouvoir d’ordonner des mesures afin de remédier à la propagation de contaminants
en situation d’urgence 160
Les pouvoirs généraux du ministre
de l’Environnement et de la Faune 160 L’obligation du ministre de l’Environnement et
de la Faune d’aviser le ministre de la Santé et des Services sociaux de la présence de
certains contaminants 161
2.1.2 Les lois sectorielles de protection de l’environnement 162
La Loi sur les pesticides 162
Les lois sectorielles québécoises susceptibles de s’appliquer en matière d’environnement
lors de situation d’urgence 163
2.1.3 Les pouvoirs des municipalités 167
Le cadre général 167
Le pouvoir de prévenir ou de supprimer
les nuisances 168
Le contrôle des produits dangereux 169
La pollution de l’air 170
Les pouvoirs d’urgence 171
2.2 Le cadre législatif fédéral 171
2.2.1 La Loi canadienne sur la protection de l’environnement
L.R.C. (1985), c. 16 (4esuppl.) 171
Réglementation des substances toxiques 171
Les mesures correctives 172
L’immersion des déchets en mer 174
Dispositions pénales ( article 115 L.C.P.E ) 174
2.2.2 Les lois sectorielles 174
Chapitre 6 La sécurité publique dans les situations d’urgence 179
Résumé 180
Section 1 Les droits fondamentaux en situation d’urgence 181 1.1 La protection internationale des droits fondamentaux 181
1.1.1 Applicabilité du droit international au
cadre juridique québécois et canadien 181 1.1.2 Les normes internationales de protection
des droits de la personne 182
1.1.3 La possibilité de dérogation aux droits
fondamentaux en situation d’urgence 182 1.1.4 Les circonstances qui permettent la déclaration
d’un état d’urgence 184
1.1.5 Le principe de la proclamation
et de la notification de l’état d’urgence 185
1.1.6 Les principes de Syracuse 185
1.1.7 Les droits fondamentaux ne pouvant pas être
limités en situation d’urgence 186
1.1.8 L’applicabilité des règles de droit international
lors de la tempête de verglas de janvier 1998 187 1.2 La protection des droits fondamentaux en droit interne 189 1.2.1 Vie privée, domicile et jouissance paisible des biens 189
Vie privée et protection contre les fouilles,
perquisitions et saisies abusives 190
Inviolabilité du domicile 191
Jouissance paisible des biens 191
1.2.2 Liberté de circulation 191
1.2.3 Liberté et protection contre la détention ou
l’emprisonnement arbitraires 192
1.2.4 Droit au secours 193
1.2.5 Les limites des droits fondamentaux en situation
de crise ou de sinistre 194
Section 2 Les pouvoirs des forces de l’ordre en situation
d’urgence ou de sinistre 197
2.1 Les intervenants autres que la police 197
2.1.1 Les agents de la paix 197
2.1.2 Les constables spéciaux 199
2.1.3 Les militaires 199
L’intervention décidée par le gouvernement fédéral 200 L’intervention à la demande des autorités
provinciales 200
2.2 Les devoirs et les pouvoirs de la police 204
2.2.1 Les devoirs généraux de la police 205
2.2.2 Les dispositions spéciales applicables en situation
d’urgence ou de sinistre 206
2.2.3 Les devoirs de la police en situation d’urgence
ou de sinistre 207
2.2.4 Les pouvoirs de la police 209
Le pouvoir d’arrestation et de détention 210 Le pouvoir de pénétrer dans un lieu,
de perquisitionner, de fouiller et de saisir 214 Le pouvoir de limiter la circulation et
celui d’évacuer des lieux 218
Le pouvoir d’utiliser la force 218
2.3 L’autonomie personnelle et les pouvoirs de la police 218 Section 3 Le cadre juridique québécois en matière de collaboration
des divers intervenants de la sécurité publique en cas
d’urgence ou de sinistre 222
3.1 La collaboration entre les forces de l’ordre au Québec 222 3.1.1 La collaboration de la Sûreté du Québec avec
les polices municipales 222
3.1.2 La collaboration entre les diverses forces
de polices municipales 223
3.2 La collaboration avec les forces de l’ordre fédérales 227 3.2.1 La collaboration avec les forces militaires 227 3.2.2 La collaboration avec la Gendarmerie Royale
du Canada 227
Constats 228
Chapitre 7 La responsabilité 229
Résumé 230
Section 1 La responsabilité pénale 231
1.1 Les infractions pertinentes en situation de crise ou de sinistre 231
1.2 L’excuse de nécessité 233
1.3 La responsabilité pénale des organisations 234
Section 2 La responsabilité civile 238
2.1 Sinistre et force majeure 238
2.2 Les fondements de la responsabilité extracontractuelle de l’État 239
2.2.1 L’État fédéral 239
2.2.2 L’État provincial 240
2.2.3 Les municipalités 241
2.3 Le régime de droit commun 242
2.3.1 Le devoir découlant de la loi 242
2.3.2 La violation d’une norme de conduite 244 2.3.3 La faute lourde ou intentionnelle dans
l’exercice d’un pouvoir 245
2.4 Les règles spéciales applicables à l’administration
publique ou à l’État 245
2.5 Les régimes d’indemnisation sans égard à la faute 247
Constats 248
Conclusion générale 251
Bibliographie 253
Annexes 257
Table des matières 259
Annexe I Loi sur la protection des personnes et des biens en cas de sinistre et les règlements afférents (L.R.Q., c. P-38.1) 261 Annexe II Tableaux présentant les dispositions de la Loi sur la protection
des personnes et des biens en cas de sinistre 281 Annexe III Décrets adoptés à la suite de la tempête de verglas
survenue du 5 au 9 janvier 1998 (jusqu’au 12 août 1998) 289
Annexe IV Tableaux synthèses des régimes municipaux 297
Annexe V Tableaux et commentaires sur les différents types de dispositions susceptibles d’être utilisées par les municipalités du Québec
en cas de sinistre 309
Cette étude a été réalisée à la demande de la Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998.
Elle vise à dresser un compte rendu de l’état du droit relatif à la gestion des sinistres au Québec. Pour y arriver, une équipe a été mise en place au Centre de recherche en droit public de la Faculté de droit de l’Université de Montréal.
La conception et la recherche préliminaires de cet ouvrage ont été menées avec l’aide du professeur Karim Benyekhlef, de Cédric Sabbah et Isabelle Brissette. Pour leur part, Anne-Marie Lemieux et Patricia Tourigny ont travaillé à l’analyse, à la mise au point et aux révisions des versions préliminaires.
Le soutien secrétarial a été assuré par Sylvie Thériault-Sylvestre, Cécile Dubeau et Ginette Tittley. Gisèle Chabot, secrétaire administrative du CRDP, était responsable de la gestion du suivi administratif afférent au projet de recherche.
Des experts ont accepté de nous aider en formulant des commentaires sur des versions antérieures des différentes parties de l’étude. Il s’agit de Jean Hétu et Patrick A. Molinari. Toutefois, les lacunes qui subsistent dans cet ouvrage ne sauraient être imputées à d’autres qu’aux auteurs.
AVANT-PROPOS
Le cadre de
la gestion des sinistres:
l’encadrement de l’exceptionnel
introduction
Les interactions entre les membres de tout groupe humain supposent des règles de conduite.
Qu’il s’agisse de prévoir les règles du jeu, de départager les pouvoirs, de répartir les responsabilités ou de déterminer comment seront réparées les conséquences préjudiciables d’un événement,
le droit accompagne la vie sociale. La situation d’urgence a pour effet d’interrompre, voire de modifier en tout ou en partie le déroulement normal des activités sociales1. En situation d’urgence, le cadre juridique qui régit habituellement les relations sociales est susceptible de se trouver dépassé ou inopérant. L’urgence force à l’adaptation du cadre juridique afin de répondre aux impératifs
exceptionnels. Le cadre juridique de la gestion des sinistres concerne les règles qui doivent s’appliquer lors de situations d’urgence ou ayant un caractère exceptionnel. Ces règles peuvent compléter, parfois même remplacer celles qui prévalent habituellement.
Envisagé sous cet angle, le cadre juridique de la gestion des sinistres concerne les règles balisant l’action de ceux qui ont pour tâche d’intervenir afin de prévenir, réparer ou remédier aux situations d’urgence engendrées par un sinistre.
Nous examinerons donc les rapports entre le droit et les sinistres afin d’éclairer l’apport particulier du droit à la compréhension du phénomène des sinistres, apport considérable, voire central dans la mesure où un débat de société est nécessaire, en dernière analyse, à la définition même du phénomène.
RÉSUMÉ
1. Michel DESCHÊNES, Le cadre juridique applicable à l’intervention des pouvoirs publics pour la protection de la santé et de la sécurité de la population lors d’un sinistre ou d’une crise grave, essai présenté pour l’obtention du grade de maîtrise en droit, Québec, Université Laval, Faculté de droit, décembre 1991, p. 1.
Lorsque la tempête éclate, lorsque la terre tremble, lorsque la pluie se transforme en verglas ou lorsque l’erreur humaine conduit à la catastrophe écologique, les structures étatiques, les normes juridiques, les modes d’appréhension et d’expression de la réalité deviennent ambigus, aléatoires, incertains.
Comme le souligne Jacques Caillosse2, le droit est capable de prévoir sa propre mise à l’écart temporaire, de la planifier même pour s’assurer que son emprise sur les choses demeure entière. Par exemple, les théories juridiques de l’abus de pouvoir, de l’excès de compétence ou celles de la faute et de la responsabilité sont venues préciser, baliser, borner le comportement des acteurs, même en situation de sinistre.
Dans plusieurs lois, il existe des dispositions applicables en situation d’urgence. Certaines accordent des pouvoirs d’agir lorsqu’on fait face à une « urgence exceptionnelle ». D’autres prévoient ce qu’il faut faire ou ce qu’il est possible de faire lorsque se présentent des situations d’urgence. Comment arrive-t-on, juridiquement, à qualifier ainsi ces situations ? En quoi ces situations se distinguent-elles de celles qui sont généralement associées à un sinistre ? Quelles limites peut-on poser au pouvoir d’agir des autorités lorsqu’elles ont ainsi qualifié une situation?
Les divers segments du droit vont répondre différemment selon la place qu’ils occupent dans l’ordre constitutionnel de l’État. Alors que le droit constitutionnel trouvera dans la primauté du droit et l’état de nécessité les fondements et les limites du droit permettant de répondre de façon concrète aux interrogations qui se posent à cet égard (voir chapitre 1), le droit administratif suggère, quant à lui, que des conditions de menaces graves et imminentes, rendant l’action immédiatement et absolument nécessaire voire indispensable, selon les modalités et voies différentes de celles habituellement prévues, doivent être réunies pour permettre ou justifier les mesures prises3.
Comme on le voit, la qualification même des situations d’urgence relève d’un procédé d’appréciation qui implique de confronter la norme et la réalité de façon à établir les liens qui les unissent.
La distinction entre les situations d’urgence « normale» et celles qui découlent des sinistres relève du même procédé d’appréciation qui, en définitive, permet la qualification du phénomène.
Pour ce qui est des limites aux pouvoirs des autorités d’agir dans de telles situations, elles sont fixées par la hiérarchie des valeurs qui sont sous-jacentes aux normes juridiques et qui se trouvent confrontées par la situation créée par l’urgence ou le sinistre. Le pouvoir de transgresser des normes ou des valeurs constitutionnellement formalisées est toutefois moindre ou plus limité que pour les autres normes juridiques. (Voir le chapitre 6 pour une illustration concrète du phénomène).
DROIT ET SINISTRE, ET DROIT DES SINISTRES
SECTION 1
2. Jacques CAILLOSSE, « Droit de crise, droit en crise ? » dans Claude GILBERT, La catastrophe, l’élu et le préfet, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 1990, p. 43-66.
3. Pierre-Laurent FRIER, L’urgence, Paris, LGDJ, 1987, p. 11-177.
Le pouvoir exécutif a comme caractéristique essentielle de pouvoir échapper aux normes juridiques touffues qui régissent les situations « normales »4. Cela s’explique d’ailleurs par des causes structurelles : le pouvoir exécutif est le seul qui réalise la synthèse des pouvoirs légitimes disponibles dans une société, soit ceux de concevoir, de décider et d’exécuter5.
Cela n’implique pas une action exécutive à l’encontre ou en opposition au pouvoir législatif ou aux normes juridiques. Au contraire, les normes juridiques vont généralement octroyer de larges pouvoirs à l’exécutif pour agir si une situation problématique se présente (voir notre analyse de la Loi sur l’exécutif, chapitre 3). Des contrôles parlementaires ou judiciaires a posteriori permettront de trouver un point d’équilibre, de borner les prérogatives des diverses composantes de l’État.
En définitive, la finalité de l’État démocratique, tel que le débat social et politique permet de la définir, justifie et explique comment le droit se plie aux nécessités suscitées par le sinistre ou l’urgence et en dessinera les contours.
Ainsi, le droit des sinistres peut s’envisager comme celui qui a vocation de s’appliquer en situation d’urgence. Le déclenchement de son application est tributaire de la reconnaissance de l’existence d’une situation d’urgence ou de crise. C’est l’existence même de pareilles situations qui confère au droit des sinistres sa légitimité et lui fournit les justifications essentielles pour rendre acceptable la mise à l’écart des mécanismes qui trouvent normalement application.
4. Claude GILBERT, Le pouvoir en situation extrême, Paris, L’Harmattan, 1992, p. 16.
5. Pierre-Laurent FRIER, op. cit., note 3, p. 200.
Il s’agit maintenant d’aborder ce qu’il est convenu d’appeler les conditions préalables à l’application des régimes d’état d’urgence. Pour ce faire, il faut cerner les conditions qui permettent à l’État de passer de l’application du régime des lois « ordinaires », à ces régimes d’exception qui régissent son action lorsque des sinistres ou catastrophes posent des problèmes qui ne peuvent être résolus par les voies et moyens normaux.
Il faut aussi examiner la notion d’urgence telle qu’elle apparaît dans de très nombreuses lois, puis les définitions législatives retenues dans les régimes d’état d’urgence pour tenter de comprendre comment et selon quels critères se fait le passage d’un régime à un autre.
2.1 La notion d’urgence dans le régime législatif ordinaire
Plusieurs lois comportent des dispositions applicables lorsque des situations d’urgence se présentent. En fait, tenter de les énumérer reviendrait, à toutes fins pratiques, à présenter l’ensemble du catalogue législatif québécois et canadien.
La notion d’urgence est rarement définie dans les lois. Et pour cause. L’introduction de ce concept vise justement à faire face à des situations qui, dans leur essence même, se révèlent être très difficiles à circonscrire. De plus, l’ensemble du dispositif législatif vise des situations, des domaines, des matières qui sont très variés et où, par conséquent, la notion d’urgence est susceptible de prendre des significations très diverses selon la kyrielle de contextes possibles.
Deux exemples illustrent cette variété de situations et de valeurs que le droit tente de normaliser.
La Loi sur les assurances6prévoit que l’Inspecteur général des assurances, un fonctionnaire nommé par l’État, peut décider après examen de suspendre, refuser ou annuler un permis octroyé à une société ou mutuelle d’assurance. La contestation ou l’appel de la décision de ce fonctionnaire ne suspend pas la décision sauf si « le juge en ordonne autrement dans les cas d’urgence exceptionnelle7».
Le législateur vise ici la protection des assurés et celle des sociétés mises en cause.
Autrement dit, dans ce domaine particulier, les intérêts économiques des sociétés et des individus peuvent justifier, dans des circonstances exceptionnelles, que les voies et moyens que dessine généralement le droit ne soient pas suivis.
La Loi sur l’assurance-maladie8prévoit qu’un professionnel de la santé peut se désengager du régime étatique et être rémunéré directement par ses patients. Il n’a pas le droit de recevoir alors des rétributions de la Régie sauf « dans les cas d’urgences déterminées suivant les normes établies par règlement9».
LES CONDITIONS DE L’APPLICATION DU DROIT DES SINISTRES
SECTION 2
6. L.R.Q., c. A-32.
7. Ibid., art. 369.
8. L.R.Q., c. A-29.
9. Ibid., art. 19 et suiv.
Cette disposition vise à garantir que dans des circonstances exceptionnelles, les normes usuelles ne pourront s’ériger en obstacle à la « dispensation » des soins à la population. L’intérêt de protéger la santé de la population l’emporte ici sur les normes ordinaires de fonctionnement des régimes étatiques.
On pourrait multiplier les exemples de ces dispositions mais ces deux illustrations montrent que la finalité de la loi l’emporte sur sa mécanique d’application, dans des situations exceptionnelles.
Dans ce contexte, il est facile de comprendre pourquoi la notion d’urgence ne saurait être trop précise : la norme juridique doit permettre d’atteindre les objectifs du législateur et non s’ériger en obstacle.
Par ailleurs, les juges ne tentent guère de définir, par leurs considérations, ce qui constitue une situation d’urgence. Leur démarche vise plutôt à constater si oui ou non les conditions qui prévalaient lors des événements dont ils ont à juger constituaient une situation d’urgence. La discrétion judiciaire est vue comme un moyen permettant d’atteindre la finalité de la loi. De plus, sur le plan conceptuel, les notions d’urgence se laissent difficilement enfermer dans un cadre rigide. Au contraire, peuvent être considérées urgentes des situations dans un contexte donné qui ne sauraient l’être dans un autre contexte. L’appréciation de ces situations exigera toujours que soient examinés et analysés les faits concrets d’une situation concrète afin que le syllogisme juridique permette d’atteindre la finalité de la loi.
Autrement dit, le droit ne fait qu’exprimer, traduire, réverbérer les valeurs sous-jacentes d’une société donnée, à une époque donnée et ce sont ces valeurs qui, en dernière analyse, devront primer sur la procédure, les moyens, la quincaillerie juridique que les lois mettent en œuvre.
Certes, le législateur peut vouloir circonscrire et limiter quelque peu l’utilisation de pouvoirs d’urgence pour marquer que ces moyens ne doivent être utilisés qu’en cas d’extrême nécessité. On retrouvera alors des notions telles que « l’urgence exceptionnelle », comme nous l’avons vu dans notre premier exemple. Cette notion, toutefois, n’est pas exempte d’ambiguïté car il est très difficile, sur le plan normatif, de distinguer une situation d’urgence de celle que l’on peut qualifier d’urgence exceptionnelle.
2.2 La notion d’urgence telle qu’elle ressort des régimes exceptionnels
Comme nous le verrons dans cette étude, le Canada et le Québec se sont dotés d’instruments législatifs permettant de faire face à des situations exceptionnelles. Il s’agit de la Loi sur les mesures d’urgenceet de la Loi sur la protection civile, pour le fédéral, et de la Loi sur la protection des personnes et des biens en cas de sinistre, pour le Québec.
Pour comprendre quelles sont les conditions et circonstances qui permettent ou suggèrent à l’État de passer d’un régime législatif ordinaire à un régime exceptionnel, la première démarche à réaliser consiste à vérifier les définitions contenues aux documents législatifs sensés régir les situations exceptionnelles.
Au niveau fédéral, la Loi sur les mesures d’urgencedéfinit ainsi les situations de sinistre ou de catastrophe :
Situation de crise comportant le risque de pertes humaines et matérielles, de bouleversements sociaux ou une interruption de l’acheminement des denrées, ressources et services essentiels d’une gravité telle qu’elle constitue une situation de crise nationale, causée par les événements suivants ou l’imminence de ceux-ci:
a) incendies, inondations, sécheresse, tempête, tremblements de terre ou autres phénomènes naturels ;
b) maladies affectant les humains, les animaux ou les végétaux ; c) accidents ou pollution10.
Pour être considérée comme un sinistre au sens de la loi, la situation problématique doit aussi constituer une crise qui, elle, est ainsi définie :
Pour l’application de la présente loi, une situation de crise nationale résulte d’un concours de circonstances critiques à caractère d’urgence et de nature temporaire, auquel il n’est pas possible de faire face adéquatement sous le régime des lois du Canada et qui, selon le cas :
a) met gravement en danger la vie, la santé ou la sécurité des Canadiens et échappe à la capacité ou aux pouvoirs d’intervention des provinces ;
b) menace gravement la capacité du gouvernement du Canada de garantir la souve- raineté, la sécurité et l’intégrité territoriale du pays11.
Toujours au niveau fédéral, la Loi sur la protection civilese contente de circonscrire la notion de crise provinciale. L’article 2 de la loi la définit ainsi :
Crise, survenant dans une province, à laquelle la province ou une administration locale est chargée de faire face en premier lieu.
Comme on le verra au chapitre 2, l’intervention des autorités fédérales s’enclenche habituellement à la demande formelle de la province concernée. La législation restreint l’intervention aux situations les plus extrêmes où l’efficience et la capacité du gouvernement de la province d’assurer l’ordre juridique, administratif ou exécutif, la paix civile ou l’application régulière des lois, sont gravement compromises, voire mises en échec par la situation résultant du sinistre.
Quant à la Loi sur la protection des personnes et des biens en cas de sinistre, qui est censée régir ce genre de situations au Québec, elle définit ainsi un sinistre :
un événement grave, réel ou attendu prochainement, causé par un incendie, un accident, une explosion, un phénomène naturel ou une défaillance technique, découlant d’une intervention humaine ou non, qui, par son ampleur, cause ou est susceptible de causer la mort de personnes, une atteinte à leur sécurité ou à leur intégrité physique ou des dommages étendus aux biens12.
10. L.R.C. (1985), c. 22 (4esupp.), art. 5.
11. Ibid., art. 3.
12. L.R.Q., c. P-38.1, art. 1.
Si cette situation atteint, aux yeux du gouvernement, une ampleur plus considérable, il peut décréter l’état d’urgence. L’article 16 qui le prévoit est formulé ainsi :
En cas de sinistre, le gouvernement peut, s’il l’estime nécessaire, décréter l’état d’urgence dans l’ensemble ou une partie du Québec pour une période qu’il indique mais qui ne peut excéder trente jours. Le ministre peut aussi, en pareil cas, exercer ce pouvoir pour une seule période n’excédant pas deux jours13. On peut tirer de ces diverses dispositions certains constats.
En premier lieu, si la nature des événements susceptibles de causer ou de constituer des sinistres est relativement bien précisée, malgré son caractère englobant, l’ampleur ou les conséquences que ces phénomènes doivent entraîner pour que soit mise en œuvre cette loi relèvent de l’appréciation du gouvernement. En effet, il suffirait que la vie de quelques personnes soit mise en danger pour que l’État puisse s’autoriser de ces dispositions pour intervenir.
Le deuxième, c’est que l’exercice de la discrétion gouvernementale pour décréter l’état d’urgence n’est soumis à aucune norme objective, à aucun critère spécifique, mais relève plutôt essentiellement de l’appréciation que les autorités peuvent en faire. Un sinistre est un phénomène social, global et complexe, qui met en cause de multiples aspects des régimes juridiques d’un État, ainsi que l’ensemble des normes issues de l’activité des divers acteurs sociaux. Cette complexité augmente d’autant que, dans le cadre d’un État fédéral, divers ordres de gouvernement sont parfois appelés à normaliser les interventions requises et que l’État est aussi lié par des normes et des règles internationales auxquelles il a adhéré.
Non seulement, ces interactions mettent-elles en cause les divers paliers de gouvernements et les ministères et services de ces derniers, mais aussi, plus profondément, les lignes d’autorité, les valeurs culturelles, les façons de concevoir, d’articuler, de nommer et de gérer les crises qui découlent des sinistres. Les systèmes normatifs denses ou diffus des sociétés entrent alors « en transe » et leur bégaiement contradictoire se prête mal à l’élaboration de normes objectives permettant au droit de trouver une application linéaire.
Le dernier constat découle de la nouveauté même des sinistres comme champ d’action et d’étude dans les sciences humaines et des difficultés épistémologiques qui marquent ces diverses approches. En effet, s’il est possible de retrouver des études sur cette question qui datent de plusieurs années, l’engagement systématique des chercheurs à comprendre les sinistres est relativement récent et donne encore lieu à des débats théoriques intenses, à des divergences profondes. Ce fait est en partie lié au développement d’épistémologies éclatées, fragmentaires et toujours incapables de saisir l’objet dans toutes ses dimensions.
13. Ibid., art. 16.
Pour situer une telle étude sur le cadre juridique des sinistres au Québec, il est opportun de mentionner comment s’insère une telle problématique dans les grandes tendances que l’on décèle au plan international.
Dans la majorité des pays, il n’y a pas de régime juridique spécifiquement élaboré pour faire face aux situations de catastrophes ou de sinistres. Tout se passe comme si le souci de prévoir les cadres juridiques des interventions nécessitées par un sinistre ou un désastre était l’apanage des pays dotés d’un système juridique relativement développé. Cazalis14 rapporte qu’une soixantaine de pays sont dotés d’une organisation de lutte contre les sinistres et catastrophes.
Les traits communs de la plupart de ces systèmes, y compris ceux qui découlent des législations canadiennes, sont les suivants :
• la cellule de base est la municipalité ;
• la reconnaissance que les municipalités locales sont susceptibles d’être vite débordées lors de sinistres ;
• la nécessité de prévoir un cadre d’intervention supramunicipal ;
• la reconnaissance du rôle essentiel de l’État.
Si l’on se place dans l’optique des caractéristiques que montrent les différents régimes juridiques, on doit ajouter les tendances suivantes :
• les régimes juridiques organisent avec plus ou moins de précision la mise à l’écart du droit qui régit habituellement les activités affectées par la situation d’urgence et son remplacement par un régime juridique d’exception ;
• les moyens mis en œuvre lors de situations d’urgence varient selon les pays ;
• des textes internationaux formulent les balises qui doivent encadrer les régimes d’exception principalement en ce qui a trait aux dérogations qui peuvent être faites aux droits et libertés.
C’est dans le droit international relatif à la protection des droits fondamentaux que se trouvent plusieurs des limites dont ont convenu les États pour la détermination du cadre juridique de la gestion des sinistres et situations d’urgence.
Les textes internationaux reconnaissent qu’en situation d’urgence, certains des droits fondamentaux peuvent être écartés aux fins d’assurer un encadrement adéquat de la crise par l’État. Lors de pareilles situations exceptionnelles, les différents traités internationaux permettent des dérogations sous réserve de conditions de mise en œuvre rigoureuses et de règles jurisprudentielles internationales qui posent des critères stricts d’application.
LES TENDANCES INTERNATIONALES
SECTION 3
14. Pierre CAZALIS, Quelques modèles d’organisation de la sécurité civile, analyse comparée réalisée à la demande du ministère de la Sécurité publique, Québec, ÉNAP, 13 avril 1998.
Ainsi, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques permet une dérogation à certains droits fondamentaux lors d’un danger public exceptionnel et impose des conditions d’application de cette mesure de dérogation. Les principales règles à ce sujet sont abordées au chapitre 6.
Les caractéristiques des situations de sinistre appellent partout un régime juridique capable de départager ce qui doit absolument être préservé, même en des circonstances difficiles, et les conditions de la mise à l’écart du régime juridique régulier. Le droit est une institution bâtie sur la création, la conservation, le traitement et la communication de l’information ; mais le droit ne fait pas que simplement produire ou consommer de l’information, il la structure, l’organise et la réglemente. Les conditions engendrées par les situations d’urgence imposent de porter attention aux mécanismes par lesquels s’effectuent les ajustements aux régimes juridiques nécessités par la situation exceptionnelle.
Les règles encadrant les situations d’exception résultent de plusieurs dispositions se trouvant dans les lois actuelles auxquelles on doit ajouter les normes de droit international. Mais aucun de ces ensembles ne peut être considéré de façon isolée ; il se trouve en continuelle interdépendance, parfois conflictuelle, avec d’autres ordres juridiques ou normatifs. C’est en ne perdant pas de vue ce phénomène qu’il faut aborder la présente étude.
L’étude du droit relatif aux situations d’urgence ou de sinistre peut s’effectuer à divers niveaux d’approfondissement. On peut s’en tenir à une dimension limitative de la notion et ne s’intéresser qu’aux législations qui visent spécifiquement ces situations. À l’inverse, on peut s’intéresser à l’ensemble des cas de figure imaginables susceptibles d’engendrer un sinistre ou une situation d’urgence. Alors, il y a fort à parier que c’est tout le droit d’un État qui doit être examiné. Les délais et les ressources qui nous étaient impartis nous ont amenés à choisir une approche médiane pour rendre compte du droit relatif aux situations de sinistre en contexte québécois.
Le premier chapitre examine les dimensions constitutionnelles du partage des compétences entre les deux niveaux de gouvernements en ce qui a trait à la prise en charge des situations d’urgence et de sinistre. On y présente l’étendue et les limites des pouvoirs fédéraux et provinciaux pour agir en situation de sinistre.
Le deuxième chapitre s’attache à décrire le régime des deux grandes lois fédérales encadrant les interventions en situation d’urgence. Sont ainsi examinées les dispositions des lois fédérales sur les mesures d’urgence et sur la protection civile.
Dans le troisième chapitre, on analyse la loi québécoise relative à la protection des personnes et des biens en cas de sinistre. On explique l’historique, le libellé ainsi que l’application qu’a connue cette loi lors des événements de janvier 1998. Enfin, on tire les constats résultant de l’analyse de son application.
Le chapitre 4 s’intéresse aux pouvoirs des municipalités pour agir en situation d’urgence et de sinistre. On y constate que les municipalités ont une longue histoire d’implication dans les sinistres de toutes sortes et qu’elles sont dotées de pouvoirs nombreux bien qu’épars pour faire face à une kyrielle de situations urgentes.
Le chapitre 5 examine les dispositions relatives aux situations urgentes que l’on trouve dans les lois encadrant le secteur de la santé et de l’environnement.
La sécurité publique dans les situations d’urgence de même que les dérogations possibles aux droits fondamentaux en pareilles situations sont abordées au chapitre 6. Ce chapitre traite aussi des pouvoirs des forces de l’ordre en situation d’urgence ou de sinistre.
Dans le chapitre 7 sont abordées les dispositions du droit pénal puis du droit civil qui déterminent la responsabilité des personnes qui sont appelées à agir dans des situations de sinistre.
Enfin, la conclusion rassemble les principales constatations qui sont faites dans cette étude.
LE PLAN DE L’ÉTUDE
SECTION 4
Le partage
des compétences constitutionnelles
chapitre 1
RÉSUMÉ
L’état du partage des compétences législatives au Canada en situation de sinistres est complexe. Certaines caractéristiques fondamentales se détachent néanmoins à l’égard des pouvoirs extraordinaires à la disposition des autorités fédérales ainsi qu’à l’égard des principes généraux applicables en termes de partage des compétences législatives. La question des droits fondamentaux est discutée dans un autre chapitre de cette étude.
Les pouvoirs extraordinaires.Les pouvoirs extraordinaires en matière d’urgence découlent du paragraphe introductif de l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. En vertu de ces pouvoirs, le Parlement fédéral canadien se voit conférer des compétences temporaires sur toutes les matières nécessaires afin de faire face à la situation d’urgence et de lui permettre de la régler. C’est donc dire que, en situation d’urgence, le Parlement peut validement légiférer sur des matières qui relèveraient normalement de la compétence des législatures provinciales. Étant donné le caractère extraordinaire du recours aux pouvoirs d’urgence, il est établi que son exercice ne peut être que temporaire, c’est-à-dire pour la durée nécessaire pour faire face à la situation d’urgence ainsi que la période qui suit. Toute loi fédérale s’appuyant sur les pouvoirs d’urgence du Parlement et transcendant les compétences provinciales ne peut donc avoir une durée indéterminée.
Seuls les principes de la primauté du droit et l’application de la doctrine de l’état de nécessité peuvent servir de fondement aux pouvoirs fédéraux d’urgence relatifs à la Paix, l’Ordre et le Bon Gouvernement du Canada. Si c’est le cas, la doctrine de l’état de nécessité est forcément disponible dans les mêmes circonstances extraordinaires aux législatures provinciales et aux gouvernements des provinces confrontés à des situations d’urgence. C’est donc qu’il existerait bel et bien un pouvoir exceptionnel d’urgence de nature constitutionnelle qui permettrait aux autorités provinciales de légiférer ou de prendre des décisions de caractère impératif en situation d’urgence.
Le partage des compétences.Ce chapitre démontre par ailleurs que les situations d’urgence ne soulèvent pas habituellement de sérieuses difficultés constitutionnelles en termes de partage des compétences législatives. À vrai dire, les situations d’urgence qui surviennent à l’occasion condamnent bien souvent les autorités fédérales et provinciales à exercer chacune leurs responsabilités respectives en fonction de la constitution canadienne ce qui, dans les faits, peut imposer une coordination entre les ordres de gouvernement.
On constate tout d’abord que la compétence du Parlement fédéral d’intervenir à titre principal en cas de sinistre, si elle est importante en principe, peut se révéler beaucoup plus modeste en réalité, ne serait-ce qu’à cause de la nature fondamentale des compétences fédérales. D’autre part, l’adoption par le Parlement du Canada de la Loi sur les mesures d’urgencevient confirmer cette façon de concevoir la compétence fédérale en l’associant de près aux demandes des provinces et, par conséquent, à leur compétence de principe.
