Le droit de la Communauté européenne en matière de sécurité sociale - coordination exceptée

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Le droit de la Communauté européenne en matière de sécurité sociale - coordination exceptée

GREBER, Pierre-Yves

GREBER, Pierre-Yves. Le droit de la Communauté européenne en matière de sécurité sociale - coordination exceptée. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, 2000, no. 25, p.

73-92

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CAIDERS GENEVOIS ET ROMANDS DE SÉCURITÉ SOCIALE N° 25-2000 73

COLLOQUE P.-Y. GREBER

LE DROIT DE LA COMMUNAUTE EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ SOCIALE- COORDINATION EXCEPTÉE*

Pierre-Yves GREBER, Université de Genève

No 1. Objet de l'étude ... 1 2. La sécurité sociale est d'abord l'affaire des Etats membres

3.

4.

5.

6.

7.

*

de l'Union européenne ... , .. 3 Dans un tel cadre, pourquoi adopter du droit communautaire

en matière de sécurité sociale ? ... 11 Le Traité instituant la Communauté européenne et la sécurité sociale ... 14 L'harmonisation communautaire de la sécurité sociale:

une approche par dossiers ... 30 La convergence des objectifs et des politiques de sécurité sociale :

ambitieuse quant au fond, faible quant à la forme juridique ... 3 7 Perspectives ... 4 7

Rapport présenté dans le cadre du « 5e Colloque de sécurité sociale à Prague: L'élar- gissement de l'Union européenne : quel impact pour la sécurité sociale ? » Organisé par les Facultés de Droit de Genève et de Prague. PRAGUE, 8 juin 2000.

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74 CAHIERS GENEVOIS ET ROMANDS DE SÉCURITÉ SOCIALE No 25-2000

P.-Y. GREBER COLLOQUE

1. OBJET DE L'ÉTUDE

1. Le droit communautaire de la sécurité sociale, comme d'ailleurs le droit international, peut avoir deux grandes orientations :

premièrement, celle de l'harmonisation ou de la convergence. La doctrine utili- se aussi les termes de textes normatifs. Ici, l'ordre juridique européen ou international, entend exercer une influence sur le contenu des politiques et des sys- tèmes de sécurité sociale. Il peut s'agir de développer le champ d'application personnel ou matériel, le niveau de protection, le respect de 1' égalité de traitement entre femmes et hommes. C'est cette orientation qui fait l'objet du présent rapport;

deuxièmement, celle de la coordination. Ici, le droit européen ou international n'a pas pour but d'influencer les stratégies et les droits adoptés par les Etats. Son objet est de réaliser l'égalité de traitement entre nationaux et étrangers et de traiter les situations transfrontières. La question complexe de la coordination en droit communautaire n'est pas abordée dans la présente étude¹,2

.

2. Nous allons donc étudier l'harmonisation et la convergence telles qu'elles sont conçues et réalisées dans le cadre de la Communauté européenne. Sans se perdre dans les détails et dans 1 'historique des concepts, il peut cependant être utile de définir briè- vement les deux termes utilisés :

2

lorsque le droit communautaire influence le contenu des systèmes nationaux au moyen d'instruments juridiques comprenant des éléments obligatoires, contrai- gnants, le concept d'harmonisation sera employé. Dans ce cadre, les institutions de la Communauté européenne adoptent des directives (directives, Richt- linien) ;

lorsque le droit communautaire influence le contenu des politiques et des systè- mes au moyen d'instruments juridiques dépourvus d'effets obligatoires, le concept de convergence sera employé. Les institutions de l'Union européenne adoptent alors des recommandations (recommendations, Empfehlungen), des ré- solutions; elles peuvent aussi se limiter à des discussions, à des échanges d'in- formations ou d'expériences. Le concept de convergence se caractérise par une très grande souplesse.

Voir notamment Sécurité sociale, revue de l'OFAS, 1999 et 2000, ainsi que la Revue suisse des assurances sociales et de la prévoyance professionnelle (RSAS/SZS) 1998, pp. 173 sv., 1999, pp. 432 sv., 2000, pp. 232 sv.

Pour une approche globale : Frans PENNINGS : Introduction to European Social Secu- rity Law. 2nct ed. Kluwer Law International. Den Haag/London/Boston 1998.

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CAHIERS GENEVOIS ET ROMANDS DE SÉCURITÉ SOCIALE N° 25-2000 75

2.. LA SÉCURITÉ SOCIALE EST D'ABORD L'AFFAIRE DES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE

3. Avant d'examiner les réalisations de la Communauté européenne, il est néces- saire de rappeler que les politiques de sécurité sociale sont définies avant tout par les Etats membres ; ce sont eux qui décident du contenu de leurs systèmes de protection sociale.

4. Prenons des exemples:

le grand choix entre un système national de santé et un ou des régimes d'assurance-maladie est de la compétence des Etats³;

la combinaison, importante, dans le domaine des pensions (retraite, survivants, invalidité) entre des régimes publics, des régimes professionnels et des protections individuelles est de la compétence des Etats. Ceux-ci pourraient d'ailleurs ne choisir qu'un type de protection. Même une privatisation complète de la protection sociale, la solution la plus extrême et la plus grave sur le plan social, ne serait pas interdite par le droit communautaire. Dans le même domaine, le choix du financement en capitalisation ou en répartition relève des Etats⁴^.

5. D'une manière générale, chaque Etat définit ses objectifs, décide de l'organisation et du financement de son système de sécurité sociale.

6. Comment peut-on expliquer cette nette prépondérance des droits nationaux en matière de protection sociale ? La réponse réside dans la diversité des approches, des histoires, des expériences nationales. Dans les pays d'Europe, les cadres constitu- tionnels et légaux ont leurs spécificités ; le rôle et le poids des acteurs sociaux⁵ne sont pas partout les mêmes. L'Europe centrale est sensible à cette question: depuis latran-

3

4

5

Voir : Marc DURIEZ/Diane LEQUET-SLAMA: Les systèmes de santé en Europe.

Presses universitaires de France. Paris 1998. - Milton ROEMER: L'organisation des soins médicaux dans le cadre de la sécurité sociale. Bureau international du Travail.

Genève 1969.

ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : Préserver les retraites : options pour une réforme. Etudes et recherches, N° 37. AISS. Genève 1997.- Revue internationale de sécurité sociale, N° 3/1999 (numéro spécial pour l'Année internationale des personnes âgées, coordonné par Roland SIGG) et N° 1/2000 (consacré aux débats sur les pensions, coordonné par Warren McGILLIVRA Y).

ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE: La responsabi- lisation des acteurs de la sécurité sociale. Série européenne, N° 24. AISS. Genève 1995.

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sition politique et économique, les Etats ne sont plus obligés de s'inspirer d'un système, mais ils sont libres de choisir leurs chemins⁶.

7. Cependant, 1' on sait que cette diversité des systèmes nationaux est quand même marquée par de grands «modèles» de sécurité sociale⁷^.Il suffit de rappeler ici très brièvement leurs caractéristiques :

6

7

le modèle bismarckien est le plus ancien, son origine remontant à la fin du XIXe

siècle, en Allemagne. Il a apporté un mode de protection remarquable et toujours vivant, celui de l'assurance sociale. Le modèle bismarckien est fondé sur l'assurance sociale obligatoire, protégeant d'abord les travailleurs salariés et leurs familles, à l'égard de risques définis par la loi. L'objectif des prestations est ambi- tieux puisqu'il tend à maintenir le standard de vie. L'organisation administrative est confiée à des caisses indépendantes de l'Etat mais sous surveillance de celui- ci. Le financement repose sur les partenaires sociaux, avec des subventions publiques dans certains régimes⁸;

le modèle de Beveridge, datant de 1942 est apparu au Royaume-Uni. Dirigé d'abord contre la pauvreté, il comprend un triptyque composé d'un système national de santé, de l'assurance sociale et d'une politique de plein emploi. L'in- vention majeure de ce deuxième modèle est celle de l'universalité: la sécurité sociale a pour vocation de protéger l'ensemble de la population d'un pays, à

Dans le présent Cahier, voir Vladimir RYS : The entry of transition countries of Central Europe in European Union : sorne social protection issues. - Egalement : La sécurité sociale en Europe à l'aube du XXIe siècle. Mutations, nouvelles voies, réformes du financement. Helbing & Lichtenhahn. Basel/Frankfurt am Main 1996 (spécialement les études de Bettina KAHIL-WOLFF et Vladimir RYS).

La formulation de ces « modèles » varie selon les auteurs. Pour une approche pertinente et synthétique : François-Xavier MERRIEN: L'Etat-providence. Presses universitaires de France. Paris 1997. Et l'ouvrage, majeur, de Jean-Jacques DUPEYROUX: Droit de la sécurité sociale. 13e éd. par Rolande RUELLAN. Dalloz. Paris 1998, pp. 34 sv.

Anne-Françoise CAMMILLERI : La protection sociale en Europe. Etude de droit public comparé. GLN Joly éditions. Paris 1993. - Jean-Jacques DUPEYROUX!Rolande RUELLAN : Droit de la sécurité sociale, cité à la note 7, pp. 36 sv. - Eberhard EICHENHOFER: Sozialrecht. 2. Auflage. Mohr Siebeck 1997, pp. 17 sv.- Wolfgang GllTER: Sozialrecht. 3. Auflage. C. H. Beek. München 1992, pp. 13 sv. - Béatrice MAJNONI D'INTIGNANO: La protection sociale. Editions de Fallois. S.l. 1993, pp.

24 sv.- Guy PERRIN : L'assurance sociale- ses particularités- son rôle dans le passé, le présent et l'avenir. In: Beitrâge zu Geschichte und aktueller Situation der Sozialver- sicherung. Max-Planck-Institut fur auslândisches und internationales Sozialrecht. Dune-

ker & Humblot. Berlin 1983, pp. 29 sv. - Detlev ZÙLLNER: République fédérale

d'Allemagne. In : Un siècle de sécurité sociale 1881-1981. L'évolution en Allemagne, France, Grande-Bretagne, Autriche et Suisse. Edité par Peter Kôhler, Hans Zacher et Philippe-Jean Hesse. Centre de recherche en histoire économique et sociale de l'Uni- versité de Nantes/Max-Planck-Institut fur auslândisches und internationales Sozialrecht.

Nantes/München 1982, pp. 7 sv. (pp. 39 sv.).

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l'égard de l'ensemble des éventualités. Au principe d'universalité s'ajoute celui d'intégration : l'assurance sociale, le service public, à titre subsidiaire l'assis- tance sociale sont associés au service de la sécurité sociale, selon une vision globale de protection. Mais cette protection reste de base et devrait être améliorée par des prestations professionnelles ou d'assurances privées⁹^;

le modèle Scandinave ou Nordique émerge dès 1945. Il relève d'un choix de société d'inspiration social-démocrate. Le niveau de protection est élevé et il as- socie des prestations en nature, en argent et en services. Ce modèle applique le principe de l'universalité aux soins de santé - au moyen du système national de santé ou de l'assurance maladie nationale- aux pensions de base (retraite, survivants, invalidité) et aux prestations familiales. Sur ce plan, il s'inspire du modèle de Beveridge. Mais en plus, il prévoit des prestations en espèces élevées .en cas de maladie et des pensions complémentaires, avec un objectif de maintien du niveau de vie. Ici, il s'inspire du modèle de Bismarck. L'approche scandinave est généralement considérée comme la plus développée au monde¹⁰^;

Brian ABEL-SMITH: Le rapport Beveridge: ses origines et ses conséquences. Revue internationale de sécurité sociale, 1-211992, pp. 5 sv. - Peter BALDWIN: Beveridge dans la longue durée. Revue internationale de sécurité sociale, 1-2/1992, pp. 61 sv. - William BEVERIDGE: Social Insurance and Allied Services. His Majesty's Stationery Office. London 1942.- American edition: The MacMillan Company. New York 1942.

- Jean-Jacques DUPEYROUX/Rolande RUELLAN : Droit de la sécurité sociale, cité à la note 7, pp. 53 sv.- Paul DURAND: La politique contemporaine de sécurité sociale.

Dalloz. Paris 1953, pp. 104 sv.- INSTITUT EUROPÉEN DE SÉCURITÉ SOCIALE/

EUROPEAN INSTITUTE OF SOCIAL SECURITY : Les réformes en Europe Centrale et de 1 'Est/Reforms in Eastern and Central Europe. Beveridge 50 years after. Annuaire IESS/EISS Yearbook 1992. Acco. Leuven/Amersfoort 1993, pp. 333 sv.- Nicole KER- SCHEN : La doctrine du rapport Beveridge et le plan français de Sécurité Sociale de 1945. Unité, universalité, uniformité. Droit ouvrier, octobre 1995, pp. 415 sv. -Robert LEAPER : Le rapport Beveridge dans son contexte historique. Revue internationale de sécurité sociale, 1-211992, pp. 21 sv.- Guy PERRIN: Pour le quarantième anniversaire du Plan Beveridge. Journal des tribunaux du travail 1983, N° 259, pp. 89 sv. -Même article, sous le titre : Le plan Beveridge : les grands principes. Revue internationale de sécurité sociale, 1-2/1992, pp. 45 sv.

ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : Protection sociale en Europe: aperçu des régimes de sécurité sociale, 1996. AISS. Genève 1996. - Stein KUHNLE : Basic historical trends in European social security. In : The Nordic madel of social security in a European perspective/Le modèle nordique de sécurité sociale dans une perspective européenne. EISS Yearbook 1994/Annuaire IESS 1994. Eu- ropean Institute of Social Security/Institut européen de sécurité sociale. Acco. Leuven/

Amersfoort 1995, pp. 5 sv. - François-Xavier MERRlEN : L'Etat-providence, cité à la note 7.- Else 0YEN: How robust is the Nordic social security system in comparison with other social security systems ? In : The Nordic mode! of social security in a Euro- pean perspective. Acco. Leuven/Amersfoort 1995. pp. 43 sv.- Joachim PALME : The Nordic mode! of social security. In: The Nordic madel of social security in a European perspective. Acco. Leuven/Amersfoort 1995. pp. 25 sv.

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un quatrième modèle, celui de l'ancien régime communiste, ne semble plus avoir qu'une importance historique ; il était dominé par l'Etat, de sa conception à son pilotage et à son financement. Il comprenait généralement un système national de santé (universel), l'Etat avait la responsabilité d'assurer l'existence de tous les membres de la société, la protection sociale des familles et plus particulière- ment des mères était développéell. Il n'a pas exercé d'influence directe sur les modèles ouest-européens. Une influence indirecte est en revanche probable, dans la mesure où les pays à économie libérale devaient répondre sur le terrain social à l'Est : ils y étaient poussés notamment par les partis de gauche et les syndicats.

D'où la recherche d'un équilibre entre l'économie et le social.

8. Cette richesse remarquable des modèles européens, qui se sont eux-mêmes influ- encés, explique pourquoi la sécurité sociale reste d'abord conçue et gérée au niveau national.

9. Il s'y ajoute évidemment une deuxième raison, d'ordre économique et finan- cier. Les Etats membres de l'Union européenne ont renoncé à piloter de façon auto- nome leur économie, une part d'entre eux sont en train de renoncer à leur monnaie. Dès lors, ils peuvent utiliser une certaine marge de manœuvre dans le domaine social où ils tiennent en mains les principaux leviers. En cas de difficultés financières, les Etats peuvent reculer en matière de sécurité sociale, sauf si la population concernée s'y oppose avec fermeté¹².

10. La richesse des modèles européens de sécurité sociale et la volonté des Etats de garder une maîtrise sur le dossier et sur les dépenses sociales limitent l'intervention possible de la Communauté européenne en matière de protection sociale. Cela explique des compétences communautaires bien encadrées dans le Traité de Rome et un droit dérivé d'importance que l'on peut qualifier de moyenne.

Il

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Jean-Jacques DUPEYROUX/Rolande RUELLAN: Droit de la sécurité sociale, cité à la note 7, pp. 47-48.- Vladimir RYS :La réforme de la sécurité sociale en Europe centrale et orientale. Revue française des affaires sociales 1992, N° 3, pp. 147 sv. -Pour l'évo- lution dès 1989, voir les articles de Otto CZÛCZ, Vladimir RYS, Vera STANGOV

A

et Petr TRÙSTER publiés à plusieurs reprises dans les CGSS.

George KOPITS : Les finances de la sécurité sociale sont-elles compatibles avec l'Union économique et monétaire (UEM)? In: ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE/COMMISSION EUROPÉENNE- DG V : L'adaptation aux nouvelles réalités économiques et sociales : quels défis, quelles opportunités, quel rôle pour la sécurité sociale? Conférence européenne d'Aarhus, Danemark, 19-21 no- vembre 1996. AISS. Genève 1997, pp. 183 sv.

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3. DANS UN TEL CADRE, POURQUOI ADOPTER DU DROIT COMl\1U- NAUTAIRE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ SOCIALE ?

11. Si la sécurité sociale est d'abord et principalement l'affaire des Etats, pourquoi adopter du droit communautaire dans ce domaine?

12. Certaines motivations sont les mêmes que celles valant sur le plan international, singulièrement dans le cadre de l'Organisation internationale du Travail (OIT)¹³:

l'argument de la concurrence économique est à la fois ancien et toujours présent.

Il a été invoqué en faveur de la création de l'OIT, en 1919. L'idée peut être résu- mée comme suit : les Etats qui ne s'engagent pas ou peu dans le domaine social rendent difficile l'adoption d'une bonne politique sociale dans les autres Etats;

en effet, les premiers sont avantagés sur le plan concurrentiel et vont inciter les seconds à régresser ; un certain nombre de règles communes permet de lutter contre cette tendance ;

l'approche idéale : les Nations Unies ont reconnu à chaque être humain le droit à la sécurité sociale. Mais pour être effective, cette reconnaissance exige beaucoup de moyens financiers et de mesures juridiques et institutionnelles. La Charte des Nations Unies met, à juste titre, 1' accent sur la coopération internationale au service du progrès social ;

certains défis sont communs à beaucoup de pays, même si leur intensité varie.

L'on peut penser au coût de la médecine et à l'accès de chacun aux soins de san- té, au vieillissement de la population, à la pauvreté, au chômage, à 1' adaptation continuelle des qualifications professionnelles, à l'intégration sociale. Dès ré- ponses peuvent être au moins partiellement trouvées sur un plan international ou européen¹⁴.

13. D'autres motivations peuvent être plus spécifiques à l'Europe et notamment à l'Union européenne:

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Nicolas V AL TICOS/Geraldo von POTOBSKY : International Labour Law. 2nd ed. Klu- wer Law and Taxation Publishers. Deventer/Boston 1995, pp. 20 sv.

ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : La sécurité sociale demain : permanence et changements. Etudes et recherches, N° 36. AISS. Genève

1995. -ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE: Les tendances démographiques et la mondialisation : défis pour la sécurité sociale. Confé- rence de l' AISS, Bratislava, 14-15 octobre 1999.

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la défense et l'adaptation d'un modèle européen15

, qui cherche à faire coexister le plus harmonieusement possible la performance économique et technologique, d'une part, la protection sociale pour tous, d'autre part, dans un cadre démocra- tique16 ;

éviter qu'une trop grande disparité des systèmes sociaux ne dissuade les ressor- tissants de l'Union européenne de faire usage de la libre circulation des personnes, un principe fondamental.

4. LE TRAITÉ INSTITUANT LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE ET LA

SÉCURITÉ SOCIALE

14. L'étape suivante consiste à repérer dans le Traité instituant la Communauté eu- ropéenne les dispositions qui concernent directement ou indirectement la sécurité sociale. L'examen porte sur les articles qui peuvent être en relation avec l'harmonisation et la convergence. Les bases du Traité qui concernent la libre circulation et la coordination sortent du cadre de ce rapport et ne sont dès lors pas mentionnées. Le Traité est bien en- tendu étudié dans sa teneur actuelle, c'est-à-dire révisée à Amsterdam le 2 octobre 1997 et entrée en vigueur le 1er mai 1999.

15. L'art. 2 du Traité instituant la Communauté européenne traite des missions. Il dispose que «La Communauté a pour mission, par l'établissement d'un marché commun, d'une Union économique et monétaire et par la mise en œuvre des politiques ou des actions communes visées aux art. 3 et 4, de promouvoir dans l'ensemble de la Com- munauté ( ... ) un niveau ( ... ) de protection sociale élevé, 1' égalité entre les hommes et les femmes, ( ... ) le relèvement du niveau et de la qualité de vie, la cohésion économi- que et sociale et la solidarité entre les Etats membres».

16. Seuls viennent d'être cités les éléments qui peuvent intéresser la sécurité sociale.

Au centre de ceux-ci figure la promotion d'un niveau de protection sociale élevé. L'art.

2 du Traité montre que la Communauté européenne va au-delà d'une mission économi- que17, même si cette dernière demeure fondamentale.

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17

Jean-Jacques DUPEYROUX/Rolande RUELLAN : Droit de la sécurité sociale, cité à la note 7, p. 73.

Jacques V ANDAMME : Introduction. In : L'avenir de la sécurité sociale en Europe.

Edité par Herman DELEECK. Economica. Paris 1987, pp. 1 sv. (p. 2).

Bettina KAHIL: L'influence du droit communautaire sur le développement de la sécu- rité sociale : vers une union sociale européenne ? In : La sécurité sociale en Europe à l'aube du XX:Ie siècle, cité à la note 6, pp. 89 sv.

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17. L'art. 3 du Traité énumère les différentes actions à mener par la Communauté européenne pour accomplir les missions indiquées par 1' art. 2. Dans certains domaines, une politique commune doit être menée (p. ex. en matière commerciale, d'agriculture).

D'autres domaines font l'objet de normes précises (p. ex. l'interdiction des droits de douane, le marché intérieur). D'autres domaines enfin font l'objet de politiques, de promotion ou de contribution. Dans le nouveau Commentaire Léger, Isabelle PINGEL- LENUZZA relève que: «A l'évidence, le vocabulaire utilisé n'est pas neutre et l'on imagine qu'il existe des différences sensibles, par exemple, entre une politique commune, entièrement intégrée, et une politique simplement communautaire limitée à une coordination des législations nationales sur des points particuliers »¹⁸^.La sécurité sociale ne relève pas, bien sûr (voir ci-dessus), d'une politique commune, intégrée. La lettre j) de l'art. 3 prévoit cependant« une politique dans le domaine social», qui effectivement fait l'objet des art. 136 et suivants du Traité instituant la Communauté européen11e (anciennement : art. 117 et sv.i ⁹.

18. L'art. 4 du Traité, très important, porte sur la politique économique, sur le mar- ché intérieur et sur l'instauration d'une monnaie unique. Introduite à Maastricht (en 1992), l'union économique et monétaire «est sans doute la réalisation la plus ambitieuse et la plus complexe du traité »²⁰^.D'une part, l'art. 4 du Traité pose, pour les Etats membres et pour la Communauté, les « principes directeurs suivants : prix stables, finances publiques et conditions monétaires saines et balance des paiements stable » (§

3). D'autre part, cette disposition se réfère expressément-à deux reprises- au respect du« principe d'une économie de marché (ouverte) où la concurrence est libre». L'art. 4 du Traité, fondamental et aux très grandes implications, ne mentionne à aucun moment le domaine social. Ce dernier est dès lors soumis à ce cadre. Dans le Commentaire Lé- ger, Isabelle PINGEL-LENUZZA relève qu'il s'agit d'un «double rappel de l'inspiration néo-libérale qui anime le traité dans son ensemble »²¹. Cette observation, pertinente, montre que la place de la politique sociale et de la sécurité sociale (en dehors de son orientation de coordination) est limitée dans 1' ordre juridique communautaire.

19. De plus, l'art. 5 § 2 du Traité (anciennement art. 3 B) énonce le principe de sub- sidiarité. Il a pour objet de réguler 1 'exercice des compétences entre la Communauté et les Etats membres. Il s'agit de déterminer le niveau d'action approprié. La nécessité d'une action communautaire doit être prouvée par la Communauté. Ainsi, la Commis-

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21

Isabelle PINGEL-LENUZZA: Commentaire de l'art. 3. In: Commentaire article par article des traités UE et CE. Sous la direction de Philippe LÉGER. Helbing & Lichten- hahn, Basel/Dalloz, Paris/Bruylant, Bruxelles 2000, pp. 163 sv. (p. 166).

Voir aussi Carl-Otto LENZ: Art. 3. In : EG-Vertrag. Kommentar zu dem Vertrag zur Gründung der Europaischen Gemeinschaften, in der durch den Amsterdam er V ertrag geânderten Fassung. Herausgegebcn von C.-0. LENZ. 2. Auflage. Bundesanzeiger, Kôln/Helbing & Lichtenhahn, BaseVUeberreuter, Wien 1999, pp. 89 sv.

Isabelle PINGEL-LANUZZA : Art. 4, In: Commentaire LÉGER: cité à la note 18, pp. 168 sv. (p. 169).

Idem, p. 170.

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sion européenne doit motiver ses propositions au regard du principe de subsidiarité.

L'appréciation n'est pas seulement juridique, mais bien aussi politique. Le contrôle d'application de ce principe n'est pas sans difficulté pour la Cour de justice de Luxem- bourg, puisqu'elle doit dire le droit « sans substituer son appréciation à celle du pouvoir

l' . 21 23 24

po Itlque » , , .

20. L'art. 13 du Traité permet l'adoption de mesures antidiscriminatoires, notamment en matière de sexe, de race, de handicap ou d'âge. Il s'agit d'une disposition don- nant une compétence au Conseil, qui ne devrait pas avoir d'effet direct; elle a une por- tée générale : s'il existe d'autres dispositions plus précises dans le Traité, ce seront ces dernières qui serviront de base à du droit dérivé²⁵. LENZ remarque, dans ce sens, que l'art. 141 (anciennement 119) a un champ d'application plus restreint que l'art. 13, qu'il figure dans les dispositions sociales du Titre XI, alors que l'art. 13 appartient aux principes (première partie); l'art. 141, dans son domaine d'application a donc la priorité sur l'art. 13, car il est une lex specialis²⁶

21. Les art. 81 et suivants du Traité sont relatifs aux règles de concurrence. Ils se situent dans la ligne de l'art. 3, lettre g du Traité, qui prévoit« un régime assurant que la concurrence n'est pas faussée dans le marché intérieur». L'idée est d'avoir dans la Communauté une concurrence libre entre les entreprises, qui ne soit pas entravée par des ententes ou des pratiques anticoncurrentielles.

22. La question s'est posée de déterminer si la sécurité sociale, tant dans ses régimes publics que dans ses régimes professionnels, entrait en contradiction avec ces règles économiques qui revêtent une grande importance dans la Communauté. En effet, la sé- curité sociale obéit à d'autres principes, notamment de solidarité, d'affiliation obligatoire ; des législations sociales soumettent les entreprises à certains régimes, avec l' obligation de s'affilier à ces organismes sans but lucratif. La Cour de justice a développé une jurisprudence subtile sur le sujet. Il en ressort que :

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les institutions gérant des régimes publics de sécurité sociale, en remplissant une fonction de caractère exclusivement social, sans but lucratif, en appliquant le principe de la solidarité nationale, n'ont pas la qualité d'entreprises au sens des

Idem, p. 178.

Voir aussi Gerd LANGGUTH: Art. 5. In: EG-Vertrag. LENZ (Hrsg.), cité à la note 19, pp. 95 sv.

Pour le principe de subsidiarité appliqué au droit social, l'ouvrage de référence est celui de Bettina KAHIL : Europâisches Sozialrecht und Subsidiaritât. Nomos Verlagsgesell- schaft. Baden-Baden 1996.

Isabelle PINGEL-LENUZZA: Art. 13. In: Commentaire LÉGER, cité à la note 18, p.

213.

Carl-Otto LENZ: Art. 13. In: EG-Vertrag. LENZ (Hrsg.), cité à la note 19, p. 150.

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règles de concurrence du Traité (CJCE, aff. C-159/91 et C-160/91, Poucet, 17 février 1993) ;

des fonds de pensions chargés de la gestion d'un régime complémentaire, insti- tué par une convention collective conclue entre les partenaires sociaux, fonction- nant selon le principe de la capitalisation, ont, en revanche, la qualité d' entreprises au sens des règles de concurrence du Traité. Cependant, la Cour de justice a admis que les pouvoirs publics - à la demande des partenaires sociaux - rendent obligatoire 1' affiliation à de tels fonds de pensions ; la Cour a admis également que les pouvoirs publics confient à un fonds de pension le droit exclusif de gérer un régime complémentaire de pensions dans un secteur économique déterminé (CJCE, aff. C-67 /96, Albany International, 21 septembre 1999).

23. La jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes est donc très importante, car elle permet ainsi à la sécurité sociale - régimes publics et régimes professionnels - de continuer à accomplir sa mission de protection sociale.

24. Les art. 136 à 145 du Traité portent sur la politique sociale dans le cadre de la Communauté européenne. Certaines dispositions concernent directement ou indirectement la sécurité sociale.

25. Selon l'art. 136 du Traité, la Communauté européenne et les Etats membres se fixent notamment comme objectifs « une protection sociale adéquate » et « la lutte contre les exclusions». Référence générale est faite à deux textes de principe : la Charte sociale européenne adoptée par le Conseil de l'Europe en 1961, la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs de 1989. Les objectifs énoncés seront réalisés par la Communauté et par les Etats membres; il s'agit d'une compétence partagée, dont la mise en œuvre doit tenir compte aussi bien de la diversité des pratiques nationales que de la nécessité de maintenir la compétitivité de 1' économie européenne.

Le § 3 cite deux sources pour ce développement social : le fonctionnement du marché commun, l'action communautaire et des Etats membres. L'art 136 a, selon la jurisprudence, un caractère de programme; il doit être pris en compte pour l'interprétation du Traité et du droit dérivé. Barbara JESUS estime que cet article « traduit une réelle vo- lonté de construction d'une dimension sociale européenne, afin, si ce n'est de parvenir à une parfaite harmonisation, de garantir un socle minimal de droits sociaux dans l'ensemble des Etats membres²⁷.

26. L'art. 137 du Traité prévoit que la Communauté soutient et complète l'action des Etats membres afin de réaliser les objectifs visés à l'art. 136. Sont visés notamment:

27 Barbara JESUS :Art. 136. In: Art. 136. In: Commentaire LÉGER, cité à la note 18, p.

1164.

(13)

1 'amélioration du milieu de travail pour protéger la santé et la sécurité des travailleurs. Le Conseil peut adopter des directives. La majorité qualifiée suffit (§§

1-2);

la sécurité sociale et la protection sociale des travailleurs. Le Conseil peut aussi adopter des directives, mais l'unanimité est exigée. Il n'y a pas eu d'accord à Amsterdam pour passer ici à la majorité qualifiée(§ 3)²⁸^;

dans ces domaines, la mise en œuvre des directives peut être confiée par un Etat membre aux partenaires sociaux, si ceux-ci en font conjointement la demande (§

4).

27. Les art. 138 et 139 du Traité associent les partenaires sociaux à la politique sociale communautaire. L'art. 140 du Traité habilite la Commission européenne à encou- rager la coopération entre les Etats membres, notamment en matière de sécurité sociale.

La Commission produit sur cette base des études, des avis, des consultations, des recommandations.

28. L'art. 141 du Traité (anciennement art. 119) porte sur l'égalité des rémunéra- tions entre travailleuses et travailleurs pour un même travail ou de même valeur. Cette disposition, relevant du droit du travail, a également un effet en matière de sécurité sociale: la Cour de justice soumet au principe d'égalité contenu dans l'art. 141 du Traité les régimes professionnels de sécurité sociale. En effet, l'art. 141 vise non seulement le salaire, mais également « tous autres avantages payés directement ou indirectement, en espèces ou en nature, par l'employeur au travailleur en raison de l'emploi de ce dernier». (§ 2) (CJCE, aff. C-262/88, Barber, 17 mai 1990). Ainsi, toute discrimination entre femmes et hommes, dans les régimes professionnels de sécurité sociale, est interdite par le Traité. La jurisprudence vise aussi bien les discriminations directes qu'indi- rectes.

29. Si le Traité instituant la Communauté européenne ne place pas le social au même niveau que l'économie, et de loin pas, il contient cependant une série de principes et de règles qui ont leur importance. Le Traité révisé à Amsterdam a d'ailleurs apporté des bases plus solides pour développer une politique sociale européenne, respectueuse des compétences national es²⁹.

28 29

Idem, pp. 1174-1175.

Voir également: Jan BERGMAN/Christofer LENZ (Hrsg.): Der Amsterdamer Vertrag. Omnia Verlag. Kôln 1998, pp. 95 sv. (par Rose LANGER). - Christoph THUN- HOHENSTEIN: Der Vertrag von Amsterdam. Manz, Wien/Beck, München/Stâmpfli, Bem 1997.

(14)

5. L'HARMONISATION COMMUNAUTAIRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE: UNE APPROCHE PAR DOSSIERS

30. L'harmonisation, au sens de règles juridiques comprenant des éléments obligatoires, ne connaît pas de portée générale. En d'autres termes, aucun texte de droit dérivé n'envisage d'une manière générale la sécurité sociale. C'est l'affaire des Etats membres que de choisir les finalités, le contenu et l'organisation de leur propre système de protection sociale.

31. Le droit communautaire, en matière d'harmonisation, est composé de dossiers.

C'est en effet à propos de questions déterminées que l'on a trouvé- avant la révision du Traité à Amsterdam - des règles de compétence pour la Communauté ainsi que des ac- cords politiques.

32. Un premier dossier porte sur l'égalité entre femmes et hommes en matière de sécurité sociale. Outre le Traité, il repose sur trois directives et sur la jurisprudence de la Cour.

33. Pour le synthétiser très rapidement, les points suivants peuvent être mentionnés :

30

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une première directive, datant du 19 décembre 1978 (79/7/CEE)³⁰, porte sur les régimes légaux de sécurité sociale. Son champ d'application personnel est centré sur la population économiquement active. Le champ d'application matériel n'est pas complet : il ne comprend pas les éventualités survivants et charges familiales. En principe cette directive applique de manière générale l'égalité de traitement (champ d'application et accès aux régimes, prestations, cotisations). Les Etats doivent prendre les mesures nécessaires, dans leur législation comme en matière d'administration des régimes. Une voie juridictionnelle doit être ouverte.

Cependant, la directive permet aux Etats membres d'exclure de son champ d'application certaines questions (âge de la retraite, droits dérivés de l'épouse p. ex.)

1, ce qui n'est plus conforme au Traité révisé à Amsterdam (cf art. 2, 3 et 13);

une deuxième directive, datant du 24 juillet 1986 (86/3 78/CEEi²porte sur les régimes professionnels de sécurité sociale. Elle est également centrée sur la po- Directive du Conseil du 19 décembre 1978 relative à la mise en œuvre progressive du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale (79/7/CEE). JOCE du 10 janvier 1979, N° L 6/24.

Frans PENNINGS : Introduction to European Social Security Law, cité à la note 2, pp.

245 sv.

Directive du Conseil du 24 juillet 1986 relative à la mise en œuvre du principe de l'éga- lité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale (86/378/CEE). JOCE du 12 août 1986, N° L 225/40.

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pulation économiquement active. Son champ d'application matériel devrait être complet. L'égalité a une portée générale. Les Etats doivent aussi prendre des mesures et garantir une voie juridictionnelle. Cependant, cette directive permet- tait aux Etats de reporter à plus tard la réalisation de 1' égalité entre femmes et hommes à propos de certaines questions, dont 1' âge de la retraite et le droit aux pensions de survivants. Or, la Cour de justice a jugé ces éléments contraires au Traité (p. ex. CJCE, aff C-262/88, Barber, 17 mai 1990; aff C-110/91, Moroni, 14 décembre 1993)³³ ;

d'où l'adoption d'une troisième directive, toujours pour les régimes professionnels, le 20 décembre 1996 (96/97/CEi⁴. Celle-ci modifie sur certains points la deuxième directive. Le Traité exige, selon la Cour, le respect de l'égalité entre femmes et hommes pour tous les salariés³⁵. Des inégalités ne peuvent demeurer que pour les travailleurs indépendants ; ce dernier point n'est plus conforme au Traité tel que révisé à Amsterdam (cf art. 2, 3 et 13).

34. La Communauté européenne s'est mise en évidence à propos de l'égalité entre femmes et hommes en matière de sécurité sociale. Le dispositif juridique appli- cable- Traité, directives, jurisprudence de la Cour- est développé. A l'échelon de notre continent, la Communauté relaie ainsi judicieusement et efficacement les efforts entrepris au plan mondial par les Nations Unies³⁶. En effet, la Charte, signée le 26 juin 1945, proclame sa foi dans l'égalité de droits des hommes et des femmes (préam- bule) et fixe parmi ses buts le respect des droits de l'être humain sans distinction de sexe (art. 1 § 3). La Déclaration universelle des droits de l'homme (1948) et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (1966) ~ qui les deux reconnaissent à chaque être humain le droit à la sécurité sociale (principe d'universalité) - écartent expressément les discriminations notamment entre femmes et hommes (res- pectivement art. 2 § 1 et 2 § 2). La Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (1979), après une approche générale, traite de la sécurité sociale (art. 11). Cette conjonction d'efforts européens et mondiaux est importante. Cependant, une tendance, contraire, peut aussi se manifester, qui vise à réaliser

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36

281 sv.

Directive 96/97/CE du Conseil du 20 décembre 1996 modifiant la directive 86/378/CEE relative à la mise en œuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale. JOCE du 17 février 1997, N° L 46/20.

281 sv.

Alexandre BERENSTEIN : Le développement et la portée des droits économiques et sociaux. Travail et Société, vol. 7, n° 3, juillet-septembre 1982, pp. 311 sv. -Guy PER- RIN :Histoire du droit international de la sécurité sociale. Tome V de La sécurité sociale. Son histoire à travers les textes. Association pour l'étude de l'histoire de la sécurité sociale. Paris 1993. - Michel VIRALLY: L'Organisation mondiale. Armand Colin.

Paris 1972.

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l'égalité « par le bas », sur la protection la moins développée³⁷et ceci pour des raisons économiques (souci prioritaire de la concurrence), démographiques (vieillissement de la population et donc alourdissement de certaines dépenses sociales) et politiques (pré- dominance du (néo-)libéralisme).

35. Un deuxième dossier porte sur la santé et la sécurité des travailleurs. Il relève d'abord du droit du travail mais il intéresse aussi la sécurité sociale, dans la mesure où celle-ci inclut une fonction de prévention des risques.

36. Il peut aussi être synthétisé très brièvement :

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40

le Conseil a adopté le 12 juin 1989 une directive-cadre sur la santé et la sécurité des travailleurs³. Ce texte s'applique à tous les secteurs d'activités, privés comme publics. Il contient des définitions. La directive-cadre met l'accent sur les obligations des employeurs (éviter les risques, évaluer les risques qui ne peuvent pas être évités, planifier la prévention, instruire les travailleurs, etc.). Les travailleurs doivent être consultés et ils ont le droit de formuler des propositions ; une participation plus étendue dépend des Etats. Les travailleurs endossent aussi des obligations (p. ex. utiliser les dispositifs de sécurité, signaler les dangers)³⁹;

le Conseil a adopté de nombreuses directives particulières qui viennent concréti- ser la directive-cadre (p. ex. protection de la maternité, travail sur des équipe- ments à écrans de visualisation, travail intérimaire)⁴⁰ ;

Dans son rapport « La protection sociale en Europe 1997. Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement» (Office des publications officielles des Communautés européennes. Luxembourg 1998), la Commission européenne relève par exemple, face au vieillissement de la population, « une réponse commune (qui) a été le relèvement de l'âge officiel de la retraite des femmes pour l'aligner sur celui des hommes » (p. 20) ; s'y ajoute aussi un calcul des pensions de retraite davantage lié aux cotisations versées pendant la carrière professionnelle (ég. p. 20), ce qui peut po- ser plus de problèmes aux femmes qu'aux hommes (interruptions et/ou réductions d'ac- tivités rémunérées pour s'occuper des enfants).

Directive 89/391/CEE concernant la mise en œuvre des mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail, du 12 juin 1989.

JOCE du 29 juin 1989, NoL 183.

Roger BLANCPAIN/Jean-Ciaude JAVILLIER: Droit du travail communautaire. 2e éd.

LGDJ. S.l. 1995, pp. 271 sv.-Florence AUBRY GIRARDIN: Santé et sécurité au tra:- vail : étude de droit suisse et communautaire. Schulthess Polygraphischer Verlag.

Zürich 1995. - Heike BRANDES : System des europaischen Arbeitsschutzrechts. Peter Lang. Frankfurt am Main 1999.

Roger_BLANG-PAINfJean-ClaudeJAVILLIER_: Droit du travail communautaire, cité à la note 39, pp. 275-276, 395 sv.

(17)

le tout forme un standard minimum de sécurité en Europe, développé car la Communauté a utilisé ses compétences « d'une manière fort dynamique» ⁴¹,

dans un domaine qui a des implications sociales, financières et de concurrence⁴²

6. LA CONVERGENCE DES OBJECTIFS ET DES POLITIQUES DE SÉCURITÉ SOCIALE: AMBITIEUSE QUANT AU FOND,

FAffiLE QUANT À LA FORME

37. La convergence des objectifs et politiques de protection sociale a aussi pour but d'influencer les systèmes nationaux, mais selon un processus très souple et non contrai- gnant. Elle prend pour base la diversité qui existe entre les Etats ; les modèles europé- ens, les rapprochements qui se sont opérés au fur et à mesure des années entre les con- ceptions rattachées au travail rémunéré, d'une part, et à la citoyenneté ou à la qualité de résident, d'autre part.

38. Une deuxième base est constituée par les problèmes communs auxquels les sys- tèmes de sécurité sociale sont confrontés en Europe :

41 42 43

le chômage;

le développement des situations de pauvreté et d'exclusion;

1' augmentation des coûts de santé ;

la transformation des structures familiales, qui aboutit à une fragilisation et à une diversification ;

de nouveaux besoins liés à la dépendance du grand âge⁴³.

Idem, p. 270.

Florence AUBRY GIRARDIN: Santé et sécurité au travail, cité à la note 39, p. 13.

Voir p. ex.:- ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE: La sécurité sociale demain: permanence et changements. Etudes et recherches, N° 36.

AISS. Genève 1995. - ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : (26e Assemblée générale, Marrakech, 1998) : Développements et tendances de la sécurité sociale, 1996-1998. AISS. Genève 1998. - ASSOCIATION INTER- NATIONALE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE/COMMISSION EUROPÉENNE-DG V:

L'adaptation aux nouvelles réalités économiques et sociale: quels défis, quelles oppor- tunités, quel rôle pour la sécurité sociale? AISS. Genève 1997.- INSTITUT EUROPÉ- EN DE SÉCURITÉ SOCIALE : The New Social Risks/Les nouveaux risques sociaux.

EISS Yearbook/Annuaire JESS 1996. J. van LANGENDONCK (ed.). Kluwer Law In- ternational. London/The Hague/Boston 1997. -COMMISSION EUROPÉENNE: La protection sociale en Europe 1997. Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement. Emploi & affaires sociales. Commission européenne. Di- rection générale de 1 'emploi, des relations industrielles et des affaires sociales, unité VI E.2. Office des publications officielles des Communautés européennes. Luxembourg

1998.

(18)

39. Une troisième base porte sur les liens entre la protection sociale et l'économie.

A ce propos, Yves CHASSARD relève qu'il y a bien sûr un lien en Europe entre le niveau de développement économique et la qualité de la protection. Il est généralement admis que le premier doit être haut pour que la seconde soit élevée. Cet auteur appro- fondit cette interprétation:« Après tout, qu'est-ce que la protection sociale sinon l'organisation de solidarités professionnelles ou nationales qui ont pour effet de prélever une partie du revenu des travailleurs pour le reverser à des personnes qui ne travaillent pas (chômeurs, retraités, invalides) ou pour alimenter un pot commun destiné à financer certaines dépenses (soins de santé, charges familiales)? L'ampleur relative à ce transfert ne dépend pas à priori du niveau des revenus sur lesquels il est opéré. Un tel transfert doit cependant être accepté par l'ensemble de la société et la protection sociale ne peut pas se maintenir et se développer si elle n'est pas ressentie comme nécessaire par l'ensem-

ble de la population » ⁴⁴ .

40. Une quatrième base de la convergence repose sur les différences de niveau de protection entre systèmes sociaux, différences qui sont susceptibles d'être importantes. Deux effets opposés peuvent en résulter :

la disparité peut représenter, pour certains travailleurs, un obstacle à la libre circulation, certains renonçant à la mobilité, car ils arriveraient dans un Etat à sys- tème sensiblement moins développé ;

la disparité constitue, au contraire, le motif de la mobilité : une personne se dé- placerait dans un Etat parce que ses prestations sociales seraient plus avantageu- ses45.

41. Une cinquième base de la convergence repose sur le risque de dévaluation sociale. Les Etats membres de l'Union européenne étant liés par l'union économique et monétaire, ils pourraient recourir à un abaissement des prélèvements obligatoires et donc des prestations pour se rendre plus compétitifs46.

42. C'est sur ces bases que repose la stratégie de convergence. Elle est souple, progressive et non contraignante. Elle requiert donc 1' adhésion des Etats européens qui veulent maintenir et adapter leur protection sociale. La stratégie définit au niveau communautaire certains objectifs « destinés à servir de guide, de références communes pour

44

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46

Yves CHASSARD : La convergence des objectifs et politiques de protection sociale:

une nouvelle approche. Europe sociale, supplément 5/1992, pp. 13 sv. (p. 17). - Voir également : Chantal EUZÉBY : Quelle sécurité sociale pour le XXIe siècle ? Revue internationale de sécurité sociale, 211998, pp. 3 sv. (p. 4).

Yves CHASSARD: La convergence des objectifs et politiques de protection sociale, cité à la note 44, pp. 18-19.

Idem, p. 19.

(19)

les prochaines années »⁴⁷^.Elle est axée sur la reconnaissance de l'importance de la protection sociale comme facteur de cohésion sociale.

43. L'instrument principal est constitué par la Recommandation du Conseil du 27 juillet 1992 relative à la convergence des objectifs et politiques de protection sociale (92 /422/CEE)⁴⁸^.Ce texte propose quatre missions très importantes :

la garantie à toute personne d'un «niveau de ressources conforme à la dignité humaine», ceci pour lutter contre la pauvreté et l'exclusion;

la garantie à toute personne des soins de santé ;

la garantie à toute personne de l'intégration sociale et, s'il y a aptitude, de l'inté- gration professionnelle ;

le maintien du niveau de vie, de manière raisonnable, pour les travailleurs sala- riés.

44. De plus, la Recommandation du 27 juillet 1992 demande l'instauration ou le dé- veloppement d'une protection sociale appropriée pour les travailleurs non salariés, le respect général de l'égalité de traitement, l'adaptation des systèmes aux nouveaux besoins de protection.

45. Cet instrument synthétise ainsi les grands modèles de Bismarck, de Beveridge et de Scandinavie évoqués dans cette étude⁴⁹^.Il est prolongé par une approche par dossiers. Ces derniers portent sur :

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48 49

50

la protection contre les maladies professionnelles. Traité sous forme de recommandations de la Commission européenne, ce dossier vise à l'adoption d'une liste européenne des maladies professionnelles, liste complétée par une

1 ' ' 1 56

c ause genera e ;

Idem, p. 20.

JOCE du 26 août 1992, No L 245/49.

Voir également: Yves CHASSARD/Odile QUINTIN : La protection sociale dans la Communauté européenne: Vers la convergence des politiques. Revue internationale de sécurité sociale, 1-211992, pp. 105 sv. - Convergence des objectifs et politiques de protection sociale. Sous la direction de Michel DISPERSYN. Revue belge de sécurité sociale 1994, N° 4, pp. 1115 sv. - Guy PERRIN : La sécurité sociale dans la perspective du Marché intérieur unique de la Communauté économique européenne. Cahiers genevois de sécurité sociale, N° 6-1990, pp. 3 sv. (pp. 28 sv.).- Michel VOIRIN : Sécurité sociale et Marché intérieur européen : Quelles mesures communautaires pour faire face à l'échéance de 1993 ? Revue internationale de sécurité sociale, 1-2/1991, pp. 49 sv.

Marie-Claude HESSLER : Les maladies professionnelles dans la CEE et en Suisse.

Centre d'études juridiques européennes. Georg. Genève 1971.

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46.

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la retraite flexible, abordée dans une recommandation de 1982 relative à une politique communautaire de l'âge de la retraite⁵¹^.L'idée est de promouvoir le libre choix du moment auquel les travailleurs salariés pourront bénéficier de leur pension. Si l'anticipation entraîne des abattements opérés sur le montant de la prestation, ceux-ci ne devraient pas rendre la flexibilité illusoire ;

la reconnaissance d'un droit à des ressources suffisantes pour les plus dé- munis, dans le cadre d'une politique de soutien à leur insertion. L'instrument adopté ici est la recommandation de 1992 sur des ressources suffisantes dans les systèmes de protection sociale⁵²^.Il recommande aux Etats membres d'admettre un droit à la protection, couvrant progressivement l'ensemble des situations d'exclusion. Une disponibilité au travail ou à la formation professionnelle peut être attendue des intéressés. Cette protection a un caractère auxiliaire par rapport aux autres droits en matière sociale⁵³et la réinsertion doit être recherchée⁵⁴^;

la protection contre le chômage : une résolution de 1996 concerne, par exemple, le rôle des systèmes de protection sociale dans la lutte contre le chômage⁵⁵^; elle met l'accent sur la réintégration sociale et économique, l'étude d'un financement sans effets néfastes sur l'emploi, la lutte contre le travail au noir, l'incita- tion à la reprise d'un emploi.

Cette stratégie de convergence est ainsi contrastée :

Recommandation du Conseil du 10 décembre 1982 relative aux principes d'une politique communautaire de l'âge de la retraite (82/857/CEE). JOCE du 18 décembre 1982, N° L 357/27.

Recommandation du Conseil du 24 juin 1992 portant sur les critères communs relatifs à des ressources et prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale (92/441 /CEE). JOCE du 26 août 1992, No L 245/46.

Chantal EUZÉBY: Le revenu minimum garanti. La Découverte. Paris 1991 (cf. les sub- divisions II «Le revenu minimum substitutif» et III «Le revenu minimum complé- tif»).

Pour la problématique générale, voir notamment : - Jos BERGHMAN : La résurgence de la pauvreté et la lutte contre l'exclusion : un nouveau défi pour la sécurité sociale ? Revue internationale de sécurité sociale, 111997, pp. 3 sv. - Pauvretés et sécurité sociale. Travaux réunis par Pierre GILLIAND. Réalités sociales. Lausanne 1990 (cf. sin- gulièrement les contributions de Jean-Pierre FRAGNIERE, Pierre GILLIAND, Guy PERRIN, Caroline REGAMEY, Roland SIGG). - Sozialhilfe/Aide sociale. NFP/PNR 29. Travaux réunis par Jean-Pierre FRAGNIERE, Jürg SOMMER, Antonin WAGNER.

Direction du PNR 29. Lausanne 1994.

Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des Etats membres, ré- unis au sein du Conseil, du 2 décembre 1996, sur le rôle des systèmes de protection sociale dans la lutte contre le chômage (96/C 386/02) (JOCE du 20 décembre 1996, N° C 386/3).

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elle est forte sur le fond. Elle entend défendre un modèle européen élevé de sécurité sociale. Elle s'intéresse autant aux protections minimales universelles qu'à la garantie du maintien du niveau de vie;

elle est faible sur la forme juridique, puisque toute obligation est écartée. La stratégie nécessite 1' adhésion volontaire des Etats, qui peuvent être soutenus par les acteurs sociaux ;

cette faiblesse est cependant à relativiser : les Nations Unies ont aussi commencé par la voie non contraignante en matière de droits de l'être humain avant d'adopter des textes de nature conventionnelle. L'Organisation internationale du Tra- vail a aussi emprunté la voie de déclarations et de recommandations avant d'adopter un système normatif composé de conventions⁵⁶.

7. PERSPECTIVES

47. Les perspectives en matière de sécurité sociale dans l'Union européenne appa- raissent très ouvertes. Il est probable que les Etats vont continuer de jouer un rôle pré- pondérant. Le Traité instituant la Communauté européenne, révisé à Amsterdam, offre des bases plus solides. Une amélioration substantielle serait de passer de la règle de l'unanimité à celle de la majorité qualifiée pour l'adoption des instruments juridiques.

Une autre amélioration substantielle consisterait à faire coulisser certains dossiers de la convergence (non contraignante) à l'harmonisation (par voie de directives) ; à cet égard, l'universalité de l'accès aux soins de santé et la garantie de ressources minimales conformes à la dignité humaine devraient avoir la priorité.

48. Actuellement, le modèle social européen traverse une phase critique, sous la pression des besoins et des problèmes de financement, mais avant tout parce que l'éco- nomie gouverne le monde. Les Européens sauront-ils défendre leur modèle, faire fructi- fier leurs expériences ? L'Union européenne deviendra-t-elle plus dynamique sur le plan social? L'interrogation est ouverte. La qualité de vie de nos populations en dépend.

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* * * * *

Guy PERRIN : Histoire du droit international de la sécurité sociale. Tome V de La sé- curité sociale. Son histoire à travers les textes. Association pour l'étude de l'histoire de la sécurité sociale. Paris 1993.