INTRODUCTION GENERALE

INTRODUCTION GENERALE

Le CREM a été fondé en Janvier 1986 par la ville de Martigny et l’Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne, comme officialisation de leur coopération débutée 5 ans plus tôt dans le domaine du génie urbain. Il est organisé en association à but non lucratif, selon les articles 60 et suivants du Code Civil Suisse.

Au départ le CREM, Centre de Recherches Energétiques et Municipales, se spécialise dans les questions de techniques urbaines, notamment liées à la gestion quantitative et qualitative des flux de matières, d’eau et d’énergie, dans une optique de développement urbain durable.

Ainsi Martigny devient pour le CREM un laboratoire grandeur nature ou sont menées différents types d’expériences (tester méthodes, appareils et systèmes complets développés par le centre).

Aujourd’hui, et depuis 2000, le CREM a évolué en un centre de compétence en urbistique, qui cherche à appliquer l’analyse systémique via les nouvelles technologies de l’information et de la communication, au service du génie urbain.

Le CREM n’est donc pas un institut universitaire ou un bureau d’ingénieur de plus, mais une institution spécifiquement crée par la collectivité publique pour l’aider à mieux gérer ses systèmes et à mieux penser son fonctionnement dans sa globalité. « Il rend des services sur la base d’une logique de pilotage des collectivités publiques, il est un outils au service des collectivités »¹. Pour cela il concentre ses activités sur l’analyse des systèmes urbains en vue d’élaborer des concepts intégrés avec comme objectifs principaux :

i) Comprendre le fonctionnement des villes ;

ii) Suggérer des méthodes de gestion rationnelles et intelligentes.

1 René Longet, président d’Equiterre, 14.02.2003.

Les buts qui sont visés par le CREM sont de limiter les investissements, de diminuer les effluents urbains, de réduire les atteintes environnementales et de valoriser les ressources endogènes, tout en garantissant une qualité de vie optimale aux citoyens.

Figure 1 : Les partenaires de travail du CREM²

….Université….

CREM

Communes Industries

Trois objectifs sont assignés au CREM :

i) Tester les résultats de travaux de recherche menés par l’EPFL³, les instituts universitaires partenaires et le milieu industriel ;

ii) Identifier les besoins des villes, afin de solliciter de nouvelles recherches, pouvant aboutir à des méthodologies ou des systèmes pour les satisfaire ;

iii) Diffuser les connaissances acquises auprès des différents acteurs du système urbain (élus, agents des services techniques, architectes…).

Le management des ressources et des infrastructures urbaines nécessite, dans une approche urbistique, de conduire une démarche comprenant quatre séquences : connaître, comprendre, agir et communiquer. Cette démarche repose sur une exploitation de l’information acquise sur le milieu urbain de manière judicieuse, dans une optique d’amélioration du fonctionnement de la ville d’un point de vue tant économique que social et environnemental. Ainsi, avant de transmettre le savoir-faire acquis (communiquer), la démarche consiste successivement à :

2 Source : Le CREM, centre de compétence en urbistique, plaquette interne de présentation ;

3 Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne.

i) Connaître : cette première séquence vise à acquérir des informations fiables (c’est à dire pertinentes, exhaustives et récentes) portant sur l’objet urbain étudié. Il s’agit en particulier de mesures de terrain et de données relevant d’inventaires : dans cette étude, ce sont les habitudes de déplacements des personnes travaillant et/ou habitant à Lugano à l’aide d’un questionnaire qui doit refléter leurs perceptions face à la congestion et des moyens de s’en défaire ;

ii) Comprendre : la deuxième séquence consiste, pour le gestionnaire urbain, à analyser et interpréter les données récoltées. En effet, la comparaison des résultats avec des études précédentes menées par le CREM ou par d’autres organismes (fédéraux – OFROU⁴- ou européens – Commission européenne) permet de leur donner du sens et de repérer les évolutions et spécificités du phénomène observé.

De même, les résultats doivent être interprétés à la lumière d’une veille réglementaire sectorielle, tant au niveau fédéral qu’européen, ce qui constitue un moyen d’aide à la décision pour le gestionnaire urbain ;

iii) Agir : la troisième séquence de la démarche conduit le gestionnaire urbain à la prise de décision en toute connaissance de cause. Il est ainsi en mesure d’intervenir au niveau de l’offre de prestations par l’établissement d’un plan directeur énergétique, la répartition dans le temps des travaux de réhabilitation des équipements vétustes ou encore par la maîtrise des déplacements urbains. De même, il agit sur la demande de prestations, par exemple par un management des consommations électriques domestiques ou de moyens de transport individuels et collectifs au moyen de l’introduction de mécanismes incitatifs régulateurs tels que la tarification.

Par conséquent, cette approche urbistique permet d’intégrer, dans la gestion des composants du "système urbain", la préservation des ressources et l’impératif économique en tenant compte de la dichotomie court-long terme. L’utilisation de la tarification dans la gestion de la ville doit permettre d’intégrer ces deux dimensions temporelles pour financer les infrastructures, inciter les utilisateurs des transports individuels à économiser leurs ressources (énergie et voiries), à des fins économiques et environnementales. Autant d’enjeux qui relèvent d’une plus grande action des décideurs et opérateurs locaux dans la définition des compétences notamment dans tout ce qui concerne la responsabilité des collectivités locales,

4 Office Fédéral des ROUtes.

des cantons et de la Confédération dans la planification des transports, pour préserver l’environnement tant local que global⁵.

Figure 2 : Les prestations variées du CREM

Génie civil urbain Cycle de l’eau Energie Réseaux énergétiques

- intégration des nouvelles - analyse quantitative - optimisation - optimisation des systèmes

technologies de la demande des liens fournis-

- suivi de la qualité seurs/clients

Génie civil urbain

- entretien préventif des structures

TESTER Management public

- plan directeur énergétiques

Cycle de l’eau

- diagnostic des réseaux

Energie

- monitoring - suivi

- analyse des consommations

IDENTIFIER DIFFUSER Réseaux énergétiques

- planification des nouvelles structures

- optimisation des réseaux existants

Environnement

- réalisation d’écobilans

Management public Economie Réseaux énergétiques

- relation entre les opérateurs - tarification - planification p publiques

rivés et les collectivités - taxes écologiques - optimisation

5 CREM (2003), Le pouvoir des villes ? Développement durable et villes du futur, Actes du Forum International d’Urbistique des 14 et 15 novembre 2002 à Martigny, Le vecteur de l’urbistique, mai.

Depuis 15 ans, le CREM a développé toute une série de prestations⁶ et services en matière d’expertise, de recherche et développement, de conseil et de formation en ingénierie urbaine comme le montre la figure 2 ci-dessus.

UN CENTRE DE COMPETENCE EN URBISTIQUE

A

u plan urbain, comme au plan mondial, développement et environnement entrent en conflit. La ville est une entité à gérer globalement. C’est la concentration sur un territoire restreint de préoccupations économiques, écologiques, humaines, sociales et culturelles. Toute politique de la ville doit être une politique transversale. La concertation, l’analyse des différents systèmes qui la composent et enfin l’approche globale des problèmes de planifications urbaines doivent prendre le pas sur le développement expansif au profit d’un développement durable.

« La ville se comporte comme un véritable système qui évolue au fur et à mesure des découvertes technologiques et du développement subséquent des réseaux qui la font vivre (eau, télécommunications, énergie, transports…) …[…]… l’analyse systémique doit donc impérativement devenir un outils d’aide à la gestion de la ville »⁷.

C’est cette réflexion qui a poussé le Centre de Recherche Energétiques et Municipales à élaborer un nouveau concept de compréhension de la ville et de gestion urbaine appelé urbistique, et à rebaptiser par la même occasion le CREM de « Centre de Compétences en Urbistique ».

L’urbistique – d’urbi (la ville) et des NTIC (nouvelles technologies d’informations et de communications) / systémique (étude des systèmes) – est donc un néologisme inventé par le CREM il y a plus de 10 ans. Il est défini comme regroupant toutes les idées intégrant une vision plus globale de la ville en tant que système, et introduit également la notion de

« nouvelles technologies de l’information et de la communication ». L’urbistique vise la maîtrise de l’information et de l’organisation à des fins de gestion intelligente ou rationnelle des flux qui parcourent la cité, dans une politique de développement durable. C’est pourquoi l’urbistique se veut être une méthode intégrant dans un même système la complexité urbaine et ses multiples composants qui interagissent (infrastructures électriques, équipement de transport, environnement..). En ce sens, cette démarche globale vise à prendre en compte et

6 Source : Le CREM, Centre de compétences en urbistique, plaquette interne de présentation ;

7 J.M.Revaz (2002), Introduction à l’urbistique, ed.Helbling & Lichtenhahn.

unifie l’ensemble des politiques urbaines, qu’elles soient d’ordre technique (construction, exploitation..), humaine (demandes de mobilité et d’électricité) ou encore naturelle (pollution atmosphérique due aux transports ou préservation de l’eau comme ressource hydroélectrique par exemple). Elle entend donc développer la communication à l’échelle de la cité et ainsi contrer le cloisonnement des disciplines recouvrant l’ensemble des tâches techniques municipales. Dès lors, le CREM s’articule autour du concept d’urbistique, une approche systémique de la gestion urbaine.

En Suisse, et dans le monde à l’heure actuelle, le nombre de voitures, d’embouteillages et le taux de pollution ne cessent d’augmenter. Dans les grandes métropoles, les infrastructures de transport arrivent à saturation et l’air devient irrespirable. Dans l’optique d’une diminution de la congestion, et d’une meilleure gestion du trafic urbain, et après le feu vert accordé par le monde politique à la mise en œuvre de la Redevance Poids Lourds liée aux Prestations (RPLP), la question de l’instauration de redevances routières pour les transports de personnes est de plus en plus à l’ordre du jour dans les débats sur les externalités négatives économiques et environnementales des transports. En effet, si ces redevances servent aujourd’hui pour la plupart à financer la construction et l’entretien de routes (exemple du péage autoroutier en France), qu’en est-il donc d’une conception régulatrice du péage urbain, d’une « tarification de la congestion », visant à orienter le comportement des individus pour mieux gérer le trafic en ville ?

Car en Suisse, si la question des péages urbains n’a jusqu’à présent pas fait l’objet de réalisation concrète dans les grandes agglomérations (contrairement à Singapour ou à Londres par exemple), elle a néanmoins suscité de nombreux débats. Elle a en cela le mérite de soulever l’importance des problèmes d’engorgement provoqués par le trafic automobile, et permet d’envisager des solutions alternatives à cette tarification de la congestion, peu développée encore car rejetée par l’opinion publique pour des raisons éthiques et politiques.

Qu’en est-il donc précisément de l’acceptabilité de ces péages urbains en tant que parade possible à la congestion et à la pollution automobile urbaine ? Dans quelle mesure la tarification de la congestion est une solution salutaire pour limiter les externalités négatives engendrées par la circulation routière en ville ?

C’est pour tenter de répondre à ces questions concernant l’acceptabilité de la tarification de la congestion et de l’usage de la voirie, critère fondamental pour la faisabilité et la mise en œuvre concluante d’un tel système, que le CREM a voulu réaliser des enquêtes de terrains

(dans le cadre de la thèse de Mathias Reymond, doctorant en sciences économiques au CREDEN⁸ à l’Université de Montpellier) à Lausanne, Bâle et Lugano. Celles-ci visaient à connaître la compréhension du terme « péage urbain » par la population, sa réaction face à l’instauration d’un tel système, ainsi que les démarches à mener pour améliorer son acceptabilité, aujourd’hui encore insuffisante.

Actuellement doctorant en sciences économiques à l’Université de Montpellier, Mathias Raymond effectue depuis septembre 2002 une thèse sur les péages urbains, dans le cadre d’une collaboration entre le CREDEN et le CREM concernant les politiques d’internalisation de la congestion automobile (colloque organisé par le CREM en partenariat avec le CREDEN en 2002). Dans sa thèse, il compte présenter en premier lieu le péage de congestion comme meilleure solution de régulation de la circulation, rendre ensuite compte des problèmes de sa mise en œuvre et de son acceptabilité auprès de la population, et chercher enfin à proposer des solutions d’accompagnement pour rendre cette mesure, qui peut paraître inéquitable, plus acceptable.

Le péage urbain est donc un des instruments possibles pour la gestion et le financement des infrastructures routières urbaines, et peut être envisagé selon différentes optiques : instrument de financement d’ouvrages, de régulation de la circulation urbaine, ou de lutte contre la pollution (le listing des péages urbains sera fait dans le premier chapitre).

8 Centre de Recherche d’Economie et Droit de l’Energie

Encadré1 :Le péage urbain, meilleure solution du point de vue théorique Définition du péage urbain

Le péage urbain correspond à « toute forme de paiement imposée aux automobilistes pour pouvoir accéder et/ou circuler en certains endroits des zones urbaines »⁹. C’est donc la taxation de l’usager de la voirie, et ce d’un montant équivalent aux coûts internes et externes qu’il induit, c’est à dire aux coûts d’exploitation, aux coûts liés à la dégradation des infrastructures et aux encombrements, aux coûts environnementaux ainsi qu’aux coûts liés aux accidents... De cette façon, les agents dont le consentement à payer est inférieur au coût complet vont être dissuadés de « consommer » de la voirie. C’est un fait de l’intervention publique, mais le choix est laissé à l’automobiliste de prendre son véhicule (il doit alors s’acquitter des coûts qu’il fait subir à la collectivité), ou bien de laisser son véhicule chez lui. Le péage va donc « inciter les automobilistes pour qui il est facile de se passer de la voiture, à limiter d’eux-mêmes leur consommation de voirie »¹⁰. Le péage urbain vise principalement 2 objectifs : diminuer le trafic et la congestion afin de baisser les nuisances sonores, le niveau de pollution et le nombre de dégradations, et financer de nouvelles infrastructures routières ou de nouvelles voies de transport en commun.

Encadré 2 : Typologie des péages urbains

On peut classer les différents types de péages urbains notamment en fonction de l’objectif recherché. On retrouve alors : Le péage de financement : Il s’agit d’une tarification de la voirie instaurée dans le but principal d’obtenir les ressources financières nécessaires au financement de nouvelles infrastructures. Le péage va donc consister en un « prélèvement sur les automobilistes qui circulent en certains endroits, les sommes nécessaires au financement d’ouvrages qui les intéressent ».

Le péage environnemental : Dans ce cas il est question de protection de l’environnement. Il ne s’agit pas alors de péage au sens strict du terme, c’est-à-dire un prélèvement monétaire sur les automobilistes occasionné par leur déplacement, mais de

« mesures contraignantes qui leur sont imposées »¹¹ (ex du système du jour alternant).

Le péage de régulation : Ici le péage urbain consiste à imposer aux automobilistes une forme de paiement pour accéder à une zone afin de la décongestionner. Dans ce cas, le péage urbain est aussi appelé « tarification de la congestion » (« congestion pricing »).

Hormis cette typologie fonction de l’objectif dominant du péage instauré, on peut faire une classification selon la forme que prend le péage urbain. On retrouve alors :

-le péage réseau : il s’agit de la construction d’une nouvelle voie payante permettant d’effectuer le même trajet que sur l’ancienne voie gratuite existante, mais beaucoup plus rapidement, du fait d’un trafic moins important. Le choix de prendre ce nouvel itinéraire correspond au principe du paiement de son parcours en argent plutôt qu’en temps.¹²

-le péage de cordon : il est perçu à chaque passage du cordon (vers le centre ville) avec le plus souvent des tarifs plus élevés aux heures de pointe, et un accès libre le soir et le week-end. C’est un péage de financement.

-le péage de zone, ou area lincensing : il s’agit d’une taxe à payer pour l’accès à une zone, ou pour la circulation dans une ou plusieurs zones, qui vise à limiter l’usage de la voiture. C’est un péage de régulation.

-le paiement sur une partie du tracé

9M.Reymond (2003), Les péages urbains, CREM, mai.

10 F.Levêque (1999), Instrument économique et ville soutenable, colloque « Evolution urbaine et développement durable », CERNA, Ecole des Ponts et Chaussées, Février.

11 O.Chabloz, (2002), Agir sur les transports : quelles politiques, quelles mesures, quels effets ? , avril.

12Voir le site du Centre d’Etudes sur les Réseaux de Transport et de. l’Urbanisme : www.certu.fr/transport/s_pages/tarification/R%C3%A9sum%C3%A9_analytique.pdf

Les problèmes posés par la mise en place des péages urbains Le problème d’équité

Avec l’instauration d’un péage urbain, les disparités sociales sont mises en exergue : les personnes aisées utilisent les voies rapides mais payantes et les revenus modestes utilisent les transports en commun ou les voies gratuites qui ont un trafic dense. Le péage urbain est perçu comme un mécanisme d’exclusion par les prix, et donc critiqué car limitant l’accès de la voirie à ceux qui veulent, et surtout à ceux qui peuvent payer. De plus, avec raison, les décideurs et la population se posent des questions sur l’équité d’un système qui rendrait payant un service gratuit auparavant.

Cela pose donc un problème sur le plan de l’équité, car le traitement n’est dès lors plus égal pour tous les citoyens, et pour tous les moyens de transports, et ce à travers le temps. Or il est nécessaire de promouvoir un traitement juste et équitable des différents types d’usagers, qui passe par :

i) l’équité territoriale : principe de liberté selon lequel la société doit assurer à chacun l’accès aux biens et services, évitant ainsi l’exclusion sociale impliquant la reconnaissance d’un droit à la mobilité ;

ii) l’équité horizontale : principe d’opportunités égales qui suppose un traitement égal entre tous les usagers utilisant un même service;

iii) l’équité verticale. Principe d’indifférence qui tient compte des inégalités de situation entre les groupes d’usagers ;

iv) l’équité longitudinale : objectif pour chacun de ne pas diminuer les bénéfices antérieurement disponibles. C’est une des principales difficultés quand on souhaite remettre en cause certains compromis institutionnels dans les sociétés modernes vieillissantes.

L’objectif principal du péage urbain est dès lors d’avoir le meilleur compromis entre l’efficacité économique (orienter efficacement la demande et satisfaire la condition « prix = coût marginal »), l’équité territoriale, l’équité horizontale, l’équité verticale et l’équité longitudinale.¹³

13 M.Reymond, (2003), Les péages urbains, documentation CREM, mai.

Le point de départ de la réflexion, les externalités négatives générées par le trafic automobile La situation actuelle du trafic automobile

L’avènement de l’ère moderne, le changement des modes de vie, l’arrivée de l’automobile et la préférence des agents pour ce mode de transport, ont instauré une tendance générale et universelle, depuis la 2^nde guerre mondiale, à la motorisation des individus, couplée d’un allongement des distances quotidiennes et d’une extension des aires de circulation. Face à cette nouvelle demande, le réseau routier s’est rapidement développé, et l’on se retrouve aujourd’hui dans un cercle vicieux dans lequel l’offre de voirie génère à son tour l’augmentation du trafic automobile et la saturation des artères de circulation.

Ainsi, « l’utilisation massive de l’automobile dans les grandes métropoles urbaines et la place prédominante que les pouvoirs publics lui ont accordée depuis plus d’un demi-siècle (investissements massifs dans les infrastructures urbaines) ont orienté nos cités sur des sentiers de croissance non soutenable à long terme : les effets externes comme les nuisances sonores, la pollution, la consommation massive d’énergie, la congestion urbaine…générés par le trafic automobile ont peu à peu provoqué l’asphyxie des villes, suscitant de nombreux débats et questions quant aux solutions à apporter pour réhabiliter les espaces urbains. »¹⁴

Des externalités à internaliser

Les effets externes du trafic automobile

On peut définir une externalité comme « toute influence directe des actions d’un agent économique (consommateur ou firme) sur les fonctions d’objectif d’autres agents (…), influence directe signifiant que cette interaction ne fait pas l’objet de transaction sur un marché »¹⁵.

Dans le cas précis du trafic automobile, on a à faire à de nombreuses nuisances correspondant à cette définition. Il s’agit principalement :

i) De la congestion urbaine : atteinte à la mobilité, perte de temps, gaspillage énergétique ;

14 F.Mirabel, (1999), « Répartition modale urbaine, externalités et instauration de péages : le cas des externalités de congestion et des externalités modales croisées », Revue Economique, Volume 60, N°5.

15 Bonnieux et Desaigues, 1998

ii) De la pollution (notamment le problème de la qualité de l’air en ville) : le développement constant du trafic motorisé individuel a progressivement fait émerger une nouvelle source de pollution. Si des mesures d'assainissement, à caractère technologique ou réglementaire (obligation du catalyseur, véhicules plus économes en essence ou diesel, carburants moins polluants) ont été imposées, leurs effets ont été amoindris par l'augmentation du nombre de véhicules en circulation. Cette source de pollution de l'air est aujourd'hui prédominante (en Suisse, environ 36% des émissions, contre 28% pour l'industrie et 26% pour l'agriculture)¹⁶ ;

iii) Des nuisances sonores ; iv) De l’insécurité ;

v) De l’étalement urbain.

De plus, se pose également le problème du financement des infrastructures pour répondre aux besoins de voirie.

Tableau 1 : Classification des externalités des automobiles¹⁷

Coûts sociaux

Catégories de coûts Coûts privés Coûts externes

Estimation du coût en % du PIB

(dans les pays européens) Pollution de l’air

Bruit

Coûts liés aux encombrements

préjudices personnels

préjudices personnels

coûts en temps personnel

coûts

environnementaux non couverts

coûts

environnementaux non couverts

coûts des retards/pertes de temps imposés à

des tiers

0,5 à 2 %

0,3 %

2 %

16 Office fédéral de la Statistique

17 C.E.E (1995). -Vers une tarification équitable et efficace dans les transports- livre vert, Bruxelles.

Comme nous l’indique le tableau 1, les nuisances de l’automobile ont un coût.

C’est pourquoi des solutions ont été cherchées pour internaliser ces externalités, c’est-à-dire pour réduire le trafic automobile urbain, et par la même tenter de résoudre les problèmes de congestion, de pollution, de financement et entretien des infrastructures, et autres nuisances sonores. Or un moyen de résoudre le problème des externalités est de les marchander en créant le droit correspondant : c’est dans ce cadre qu’intervient le péage urbain comme moyen d’internaliser les externalités du trafic automobile en ville.

Un questionnaire en 4 étapes pour connaître la perception de la population

Il y a plusieurs étapes dans le questionnaire qui permettent de rendre compte de l’intérêt que présentent les citoyens (automobilistes en particulier) à l’égard des péages urbains, ainsi que leur réaction face à l’instauration d’une telle mesure.

i) Les 15 premières questions sont consacrées à l’identité des personnes interrogées, et à leur comportement en ville ;

ii) En second lieu il s’agissait de poser les questions qui permettent de rendre compte de la perception et de l’intérêt que la population a pour les effets externes suscités par l’automobile en ville. En effet, avant toute analyse de l’acceptabilité, il fallait déterminer au préalable si les nuisances occasionnées par le trafic urbain sont déjà, à la base, perçues comme telles ou pas ;

iii) La troisième partie de questions vise à présenter les différentes politiques de régulation possibles, et parmi elle le péage urbain ;

iv) Enfin les dernières questions s’attardent sur le cas précis du péage de congestion (qui d’un point de vue théorique, est le meilleur instrument de réduction de la congestion), afin de déterminer le degré d’acceptabilité, de souligner les craintes des automobilistes et de cerner les mesures d’accompagnement souhaitables pour diminuer la réticence de la population.

On retrouve donc 4 grandes parties dans la version définitive du questionnaire¹⁸, qui comporte au total 31 questions, relatives à :

i) « Généralités et comportement en ville » ; ii) « Perception des problèmes de circulation » ; iii) « Les politiques de régulation » ;

iv) « L’acceptabilité et les politiques d’accompagnement.

Cette étude entend traiter les péages urbains non comme un gadget ou un racket (taxe supplémentaire) sur les automobilistes mais comme un outils de développement – urbain – durable. C’est dans ces termes que la présente étude s’articule en mettent en lumière les différents enjeux et alternatives autour de la régulation du trafic automobile.

Après avoir définit le cadre d’analyse sur lequel va porter cette étude, il s’agit maintenant d’énoncer la démarche qui sera suivie. Cette étude vise à proposer une analyse de l’acceptabilité d’un péage urbain à Lugano à partir d’une enquête sur le trafic automobile, la démarche étant comparative et urbistique. Pour ce faire, nous articulerons cette étude autour de deux parties. Une première partie descriptive s’attachera à présenter les caractéristiques urbaines de la ville de Lugano et les vertus théoriques des péages urbains couplée à une présentation des résultats issus de l’enquête de terrain réalisée au mois de juin 2005. La seconde partie se veut plus analytique dans la mesure où sera fait une synthèse des enquêtes du CREM lors de ces trois dernières années combiné à une ouverture du champ d’étude sur les résultats obtenus à l’étranger. L’accent sera mis dans cette partie sur le rôle prépondérant des mesures d’accompagnement ainsi que sur les dimensions politiques et juridiques suisses pour mettre en place un tel système.

18 Questionnaire (2003), « les usagers face aux péages urbains : un sondage sur la Suisse », M.Reymond, le CREM en collaboration avec l’OFROU (Office Fédéral des routes), Mai.

PARTIE I

L’ACCEPTABILITE D’UN PEAGE URBAIN POUR LA VILLE DE LUGANO

En Suisse, le nombre de voitures ne cesse d’augmenter, celui des kilomètres d’embouteillages et le taux de pollution suivent la même croissance. C’est pourquoi pour lutter contre ce fléau, la redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP) a finalement obtenu le feu vert du monde politique suite à la votation populaire du 21 janvier 2001. Dans la logique de cette démarche, la question suivante est de plus en plus à « l’ordre du jour », les redevances routières pour les transports de personnes, ont elles également un avenir ? En effet, elles servent généralement à financer la construction de routes et des villes, le développement des transports en commun (TC).

La remise en cause de la place de la voiture en ville occupe désormais les débats politiques et l’attention porte sur les recherches en matière de planification des transports urbains. Après des années d’adaptation de la ville à la voiture, les pouvoirs publics suisses réfléchissent à

rendre le milieu urbain plus agréable à vivre en réduisant notamment la congestion des flux urbains. La question de la place de la voiture en ville se pose davantage en terme de modalités de régulation des moyens de transports (au sens d’en assurer le bon fonctionnement) que dans une logique de suppression. Elle a en effet pour finalité de réduire la congestion routière des villes, les nuisances qui en découlent et la recherche de financements à une période où ces derniers peuvent être remis en cause. La tarification de la congestion via le péage urbain est une réflexion qui conduit à donner des réponses à la gestion de la circulation automobile en ville. Cependant, pour être durable et efficace, une telle régulation des déplacements implique une nouvelle conception de la mobilité urbaine.

Face à cet enjeu, le CREM, en partenariat avec l’Office Fédéral des Routes, conduit des recherches visant à évaluer les mesures d’accompagnement à mettre en place par les autorités locales pour une meilleure acceptabilité de la tarification de la congestion par la population. Il s’agira dans cette étude d’évaluer la perception sociale de la fonction du péage urbain comme meilleure solution de régulation du trafic, rendre compte des problèmes de sa mise en place et de son acceptabilité auprès de la population, et enfin chercher à proposer des solutions d’accompagnement pour rendre cette mesure, qui peut paraître inéquitable, plus acceptable.

Ainsi, à l’issue de deux enquêtes menées à Lausanne et Bâle réalisées respectivement en 2003 et 2004, il restait à analyser le sentiment des usagers de la ville face à l’instauration d’un péage urbain en Suisse italienne (Lugano) pour corréler ou non les résultats observés. En effet, après avoir relevé l’intérêt que présente Lugano et la pertinence des péages urbains au niveau théorique pour répondre aux défis des profondes mutations de la « Nouvelle Lugano » (chapitre I), il s’agira de se rendre compte comment est perçu ce concept, c’est-à-dire, s’il est acceptable pour la population luganaise de se reporter à ce type de solutions. Autrement dit, la question qui est d’actualité est, qu’en est il de l’acceptabilité du péage routier en tant que parade possible aux embouteillages et à la pollution pour la ville de Lugano (chapitre II).

CHAPITRE I :

Caractéristiques urbaines de Lugano et enjeux

L’objet de ce chapitre est double dans la mesure où il présente dans une première section la ville de Lugano et les raisons pour lesquelles elle a été choisie comme ville cible et une deuxième section qui aura à trait à la littérature économique relative aux péages urbains.

Cette recherche du CREM porte sur la régulation des déplacements urbains en Suisse et pour ce faire, trois villes cibles ont été choisies pour mener cette étude. Lugano est la dernière de ces trois villes cibles (à la suite de Lausanne et Bâle) et se trouve dans le canton du Tessin au sud de la Suisse dont la capitale est Bellinzona. Le Tessin (en italien: Ticino) constitue le seul canton suisse dont l’unique langue officielle est l’italien. Le Tessin (2812 km²) est un canton-frontière; il est limité au nord par les cantons du Valais et d’Uri, au nord-ouest et à l’ouest par le canton des Grisons, au sud par l’Italie. Lugano représente pour beaucoup la Suisse italienne et constitue plusieurs intérêts pour cette étude. En effet, on remarque que de profondes mutations traversent cette ville. Ces mutations puisent leur origine dans le processus appelé la « Nouvelle Lugano » qui vise à rattacher 8 autres communes de la ceinture urbaine à la ville de Lugano. « Unis pour grandir » est le slogan du Maire de Lugano (M. Giorgio Giudici) pour promouvoir ce rattachement officialisé le 05 Avril 2004 dont l’idée est de « relancer une région dotée d’un large potentiel, aujourd’hui pénalisée par une trop grande fragmentation géopolitique du territoire »¹. La structure urbaine de Lugano (avant et à la suite de ce processus) constituera notre première section où sera mis en avant la perception

1 Mairie de Lugano (2004), La nouvelle ville de Lugano, discours de M. Giudici à la journée des villes 2004 à Bâle.

des problèmes de circulation pour les usagers de la ville et les perspectives d’évolution en matière de politique de mobilité urbaine durable. A la suite de cette première section, il s’agira d’évoquer les contributions théoriques pour la mise en place des péages urbains. La dimension théorique des péages urbains est fondamentale dans cette étude car elle concourre à sa mise en place mais soulève le problème d’acceptabilité de l’opinion publique. Il s’agit du problème majeur qu’il est nécessaire de remédier.

Section I : La structure urbaine de la ville de Lugano

Cette première section vise à présenter la ville de Lugano et dire en quoi elle présente un intérêt via les profondes mutations issues du processus de la « Nouvelle Lugano ». Cette section sera articulée en deux points. Un premier point donnant les caractéristiques principales de la ville de Lugano et un second point axé plus particulièrement sur la perception des problèmes de circulation pour les usagers de la ville.

Section I.1 : Le Tessin, Lugano et la « Nouvelle Lugano »

Lugano, contrairement à Lausanne où Bâle, a les caractéristiques d’une petite ville malgré ses 52 000 habitants (après rattachement). Historiquement, la région fut une possession du duché de Milan jusqu’au XIII^e siècle, puis elle fut conquise par les Suisses de 1403 à 1516. Le Tessin devint l'un des cantons de la Confédération suisse en 1803, lors de l'Acte de médiation.

En 1999, le canton du Tessin comptait 400 600 habitants. De ce nombre, plus de 250 000 Tessinois parlaient l’italien comme langue maternelle, soit environ 62 % de la population locale. Dès lors, les italophones constituent une majorité linguistique relativement vulnérable, car 38 % de la population parle une autre langue que la langue officielle. Les autres communautés parlent d’abord l’allemand (29 %), puis le français, l’espagnol, le portugais, le romanche, l’albanais, etc. Les italophones ne comptaient en 1999 que pour 4,5 % des Helvétiques, alors qu’en 1990 ils représentaient 7,6 % de la population totale. La langue italienne du Tessin perd ses locuteurs et est de moins en moins concentrée géographiquement, ce qui n’est pas le cas de l’allemand en Suisse alémanique et du français en Suisse romande.

Bref, le principe de l'unilinguisme territorial semble menacé en Suisse italienne.

Distances de Lugano: Carte 1 : Les principaux axes routiers suisses Bâle 287 km

Berne 302 km Genève446km Zurich 227 km Milan 77 km Rome 644 km

Paris 856 km Berlin1048km

La ville de Lugano (intra-muros) compte environ 29000 habitants et dispose d’un territoire légèrement supérieur à 11 km2. Petits chiffres et dimensions surprenantes face à l’importance de cette ville. De fait, les structures et les services correspondent à une population d’environ 100000 habitants (sources : office du tourisme), éparpillée essentiellement sur les territoires environnants. Cela signifie que les services urbains, tels que les réseaux de distribution d’eau, d’électricité, de gaz et les réseaux de transport, concernent toute la partie méridionale du canton du Tessin (Sottoceneri) et que des structures telles que le Palais des Congrès (1200 places), l’aéroport de Lugano-Agno sont à échelle cantonale. L'économie de la ville de Lugano se répartit sur trois grands secteurs qui se sont développés, puis affirmés à des époques différentes et qui, pour toute une série de circonstances, se sont parfaitement intégrés et harmonisés, définissant une structure et une image dynamique et fonctionnelle. Le premier d’entre eux remonte à la moitié du XIXe, il s’agit de l’industrie touristique. Les conditions de sa création et de son essor sont liées aux qualités spécifiques du paysage subalpin, du lac et de ses rives, à ses monts d’origine volcanique et aux excellentes conditions climatiques de la région. La construction du réseau ferroviaire suisse et en particulier le tracé Nord-Sud du Saint Gothard, ont rendu ces paysages aisément accessibles. Ce secteur a eu une incidence marquante sur le tracé urbain, sur la qualité et l’ensemble des infrastructures de la ville. Le second secteur basé sur une tradition encore plus ancienne est celui du commerce. Lugano, dès le Moyen Âge, est une ville de négoce très active et notamment le lieu d’une des plus grandes foires aux bestiaux d’Europe, un événement qui apporte à Lugano célébrité et prospérité. Le troisième secteur est celui des services bancaires et financiers. Ce secteur, le dernier à voir le jour chronologiquement parlant, est actuellement le rouage principal de l’économie luganaise. Il naquit après la seconde guerre mondiale, entre les années soixante et soixante-dix et fit de Lugano, la troisième place financière de la Confédération Helvétique.

Aujourd’hui ce secteur répond aux plus hautes exigences du tertiaire avancé. Malgré les transformations intervenues dans le secteur bancaire et financier, avec les grandes concentrations des années quatre-vingt-dix, Lugano continue d’être une place attrayante.

Carte 2 : Vue aérienne de Lugano

Au niveau de la Suisse, Lugano occupe la 9^ème place parmi les villes les plus peuplées avec ses 52 000 habitants alors qu’elle se situait à la 21^ème place avant le processus de la

« Nouvelle Lugano », soit une augmentation de 55%. Sa superficie actuelle est désormais de 31.2 km2, ce qui fait d’elle la 8^ème ville de Suisse au niveau de son extension territoriale (elle était 61^ème). Avec 33 000 postes de travail estimés, elle est en 10^ème position au lieu de son 23^ème rang avant 2004. Derrière cette fusion, se trouvent de nombreux projets pour répondre aux défis environnementaux et des transports. Une nouvelle vision urbaine prend place avec entre autre la réalisation du Plan des transports et du réseau routier du Luganais. Cette dernière envisage la construction du tunnel Vedaggio-Cassarate ce qui permettra de déplacer le trafic de transit (est-ouest) de Lugano (30% des 280 000 passages quotidiens de véhicules) au Nord de la ville, d’organiser un système de Park and Ride et d’améliorer les prestations des services des transports publics. Lors d’un premier repérage au mois de juin, la perception des

problèmes de circulation pour les usagers était frappante. Ce problème de congestion pèse fortement sur le développement de Lugano et agace tout particulièrement les usagers de la voirie. A titre de comparaison, le service information et communication de la Mairie de Lugano m’a indiqué que le trafic automobile de Lugano était en proportion l’équivalent de celui de l’agglomération New-yorkaise²… Les raisons sont multiples à ces problèmes. Nous pouvons citer le nombre de frontaliers italiens qui accèdent et circulent à Lugano, la concentration des banques dans le centre-ville (activité centrale de l’économie luganaise), l’afflux des touristes et bien évidemment une inadaptation de la voirie pour répondre efficacement à la structure économique de cette ville. Ces derniers points vont par ailleurs constituer l’objet d’étude du prochain point de cette section.

Section I.2 : La perception des problèmes de circulation pour les usagers de la voirie luganaise et les perspectives d’évolution en matière de politique de mobilité urbaine durable

En dépit de la taille relativement petite de Lugano, la congestion voir l’hyper- congestion automobile ne cesse de peser sur la qualité de vie de divers quartiers et entravent les potentialités économiques du centre-ville. C’est la raison pour laquelle la « Nouvelle Lugano » pose les conditions du développement futur de la ville en apportant des solutions pour décongestionner le centre-ville (exemple du tunnel Vedaggio-Cassarate). Les automobilistes qualifient ce problème de majeur et le place en tête de liste sur les solutions qui doivent être données à l’avenir. En effet, 20 606 véhicules à moteurs sont enregistrés à Lugano³ auquel il faut ajouter les véhicules de transit, les frontaliers, les touristes etc. En additionnant l’ensemble des véhicules présents sur la voirie, on remarque que le nombre des véhicules est plus important que le nombre d’habitants ! L’intérêt est donc réel d’avoir choisi Lugano comme ville cible tant les préoccupations des luganais à ce type de problème (congestion, externalités-environnement) sont fortes. En ce sens, cela se traduit par un pourcentage de retour de questionnaire bien plus élevé que dans les autres villes cibles même si d’autres facteurs doivent être pris en compte pour expliquer cette plus forte sensibilité (les résultats et l’analyse du questionnaire figurent au prochain chapitre). Cette constatation nous amène à mieux comprendre la nouvelle vision urbaine que la communauté luganaise souhaite impulser. En effet, cette dernière fait de la mobilité l’une des conditions essentielles de son

2 information qui émane d’Eléonora Bourgoin, rédactrice en chef de la revue de la ville de Lugano.

3 Office du tourisme de Lugano.

développement. Cela passe par une « obligation » d’appréhender la ville dans toute sa complexité et prévoir des interventions structurelles de grande envergure sur le plan économique, urbanistique ou culturel. La mobilité est essentielle pour promouvoir un développement urbain en faveur de l’économie, qui augmente la qualité et la force d’attraction des entreprises de Lugano et des alentours, tout en résorbant les déséquilibres et les conditions environnementales critiques. Le PTL, le Plan des transports de la région de Lugano, vise à réorganiser et à mieux intégrer les différents systèmes de transport afin de développer les moyens de transport public. Les projets de la Promenade du lac, du Palace et du Campo Marzio Nord s’inscrivent dans le cadre des interventions infrastructurelles qui ont pour but de redonner à la ville, ses quartiers et son centre historique un second souffle. Le programme "Ferrovia 2000" prévoit toute une série d’interventions dont le but est d’augmenter les performances du réseau des chemins de fer en réduisant la durée de parcours.

Le projet AlpTransit prévoit la construction de deux nouveaux axes transversaux alpins, le Gothard et le Lötschberg, ainsi que des mesures concernant le matériel roulant et la prévention contre les nuisances acoustiques. Ce projet est un premier pas vers l’intégration de l’axe nord-sud dans le système ferroviaire national. La seconde phase du projet permettra à la Suisse, et ce dès 2005-2010, de moderniser le réseau et de créer un système de transport efficace, attrayant. Cette seconde phase prévoit notamment le prolongement de l’axe au sud de Lugano ("Ferrovia 2000 sud"). L’axe du Saint Gothard est le chemin le plus court pour relier entre elles les villes européennes et italiennes les plus importantes. Avec la construction d’AlpTransit, Milan sera à une distance de 3 heures de Zurich et la ligne rapide, située au sud de Lugano et au nord des Alpes, une fois terminée, réduira la durée du parcours à moins de 2 heures. La mise en place de ces mesures participe aux besoins de rendre les transports plus efficaces à l’heure où la communication prime et devient un facteur de compétitivité. Ce qui est intéressant à souligner dans ces politiques urbaines c’est la place accordée aux transports alternatifs à l’automobile. En effet, la dimension environnementale ne peut plus être négligée ou laissée de côté quand on se rend compte de la place prédominante que les pouvoirs publics ont accordé à l’utilisation massive de l’automobile dans les métropoles urbaines lors de la seconde moitié du XXème siècle. Cet état de fait a effectivement entraîné les villes sur des sentiers de croissance non soutenable à long terme.

Pourtant, le plan d’urbanisme de Lugano indiquait dès 1983 les efforts à fournir en émettant des orientations environnementales pour l’avenir. En voici les principales directives :

« L’environnement est un des points les plus graves et les plus sensibles de notre époque. Le problème est de développer une culture du respect de l’environnement et de la nature; ceci

concerne directement de nombreux comportements et habitudes humaines. Le respect de l’environnement est une responsabilité collective qui demande la collaboration de tout un chacun. »⁴

Le Plan d’urbanisme prévoyait dans ce domaine les orientations suivantes:

i) adapter l’édification à l’importance du paysage ;

ii) augmenter quantitativement et qualitativement les espaces verts publics;

iii) conserver et encourager les espaces verts privés ; iv) améliorer les zones piétonnes ;

v) agir sur les causes des différents types de pollution (trafic, bruit, etc) ; vi) promouvoir le dessin urbain de la Ville;

vii) élargir la recherche historique et culturelle des biens à conserver et les valoriser comme témoignages du passé.

Force est de constater que ces considérations environnementales n’ont pas donné lieu à des résultats probants. Toutefois, depuis 2001, date à laquelle a débuté le processus de la

« Nouvelle Lugano » jusqu’à son officialisation l’année dernière, le débat politique autour des questions environnementales et des transports occupe une plus grande place et davantage de moyens (financiers) sont alloués pour réaliser ces projets. Il est toutefois difficile de dire que Lugano propose à ses concitoyens une véritable politique de mobilité urbaine durable. En effet, Lugano, pour des raisons topographiques, se rapproche plus de la ville de Lausanne que de celle de Bâle. En dehors de la marche à pied dans le centre-ville, les options offertes pour les luganais sont restreintes dans la mesure où dès que l’on sort de ce périmètre, il n’y a que des montées et des descentes. En revanche, Bâle dispose d’une topographie urbaine plate ce qui favorise bien entendu la mise en place de voies aménagées en faveur de la mobilité douce⁵. De fait, la pratique du vélo est très faible pour les déplacements quotidiens des luganais. Dès lors, l’alternative à la voiture individuelle repose essentiellement sur l’offre des transports en communs, mais ces derniers semblent ne convenir que pour une faible partie de la population. Ainsi, la problématique des péages urbains prend tout son sens à Lugano qui

4 Archives de la Mairie de Lugano (1983), Plan d’Urbanisme du Luganais, Lugano.

5 On entend par mobilité douce le fait de se déplacer à pied, sur roues ou sur roulettes, à la seule force musculaire humaine. Les moyens les plus répandus sont le vélo et la marche à pied. Ce qui est assez nouveau, c'est que la mobilité douce fasse l'objet d'un plan directeur officiel de la Confédération. Cette démarche revient à considérer la mobilité douce comme un mode de déplacement au même titre que les transports en commun et la voiture.

(Communiqué de presse du département de l’intérieur, de l’agriculture et de l’environnement du canton de Genève).

connaît une utilisation massive de la voiture et des transports en communs pas suffisamment exploités. A la lumière de la littérature économique, nous démontrerons dans la prochaine section que le péage urbain est considéré comme la meilleure solution d’un point de vue théorique pour répondre aux problèmes de congestion.

SECTION II : Les contributions théoriques pour la mise en place des péages urbains

Il s’agit dans cette section de revenir sur les fondements théoriques des péages urbains, à savoir dans quelle mesure la tarification de la congestion est perçue comme la meilleure solution au niveau théorique (section II.1). Nous enchaînerons ensuite sur les facteurs qui bloquent sa mise en œuvre notamment à travers l’étude du critère d’acceptabilité de la population (section II.2).

Section II.1 : Le péage urbain, meilleure solution théorique pour la régulation du trafic ? Les recherches menées sur la lutte contre la congestion automobile urbaine sont vastes et peuvent se scinder en deux groupes : les travaux des ingénieurs et ceux des économistes :

i) pour les ingénieurs et les aménageurs, la solution traditionnelle pour lutter contre la congestion a longtemps été de développer et d’améliorer le réseau routier afin de déployer les automobilistes, mais l’adaptation de la ville pour l’automobile a montré ses limites. Désormais, d’autres politiques sont tentées à travers des documents et schémas planificateurs d’échelles variables qui consistent à maîtriser l’étalement urbain et conduire une planification intégrée urbanisme/transport à long terme : densification des centres villes, intégration de la dimension transport dès la conception des nouvelles zones urbaines et réhabilitation des lignes ferroviaires par exemple;

ii) pour les économistes, cette solution traditionnelle encore la plus répandue n’est pas non plus viable, car si l’on augmente l’offre de voiries, la demande de déplacement se renforcera et le problème de la congestion ne sera pas résolu⁷. Ils

7 REYMOND Mathias (2003), De la congestion au péage urbain, régulation et gain de temps, Revue des Transports, n°417, pp. 31-42.

proposent donc différents outils tarifaires comme la taxation sur les carburants, la subvention des transports collectifs ou encore l’instauration d’un péage urbain.

Cette dernière peut ainsi conduire à une gestion intégrée des transports à court et moyen terme à travers une tarification des déplacements urbains, permettant à la fois de mieux gérer les déplacements routiers et de les réguler en les monétarisant à leur juste coût.

Etant donné la problématique sur laquelle porte les travaux du CREM et de Mathias Reymond, la présentation théorique suivante suivra l’angle économique. Dans la lignée des réflexions menées par J. Dupuit, A. Marshall ou encore A. Pigou, les économistes insistent sur la nécessité de faire payer le pollueur (principe du pollueur-payeur) pour les nuisances qu’il impose au reste de la collectivité. Le principe de l’internalisation des effets externes considère que l’emmetteur de l’externalité doit payer le coût social qu’il fait supporter à la communauté.

Dans ce cadre, en payant une taxe, l’individu prend conscience de l’impact négatif de sa décision (celle d’utiliser son automobile) sur la collectivité et modifie son comportement en conséquence. L’internalisation des effets externes permet ainsi d’orienter les comportements des individus. Le péage urbain illustre cette idée et correspond (en rappel ) à « toute forme de paiement imposée aux automobilistes pour pouvoir accéder et/ou circuler en certains endroits des zones urbaines »⁸. En effet, la tarification repose sur :

i) les coûts d’exploitations ;

ii) les coûts liés à la dégradation des infrastructures et aux encombrements ; iii) les coûts environnementaux ;

iv) les coûts liés aux accidents.

Ce principe a comme finalité la prise en compte « réelle » des coûts ou « vérité des coûts » dans la mesure où les agents dont le consentement à payer est inférieur au coût global vont être dissuadés de « consommer » de la voirie.

Le péage urbain de « premier rang »⁹, le plus efficace pour éliminer les problèmes de congestion sur la voirie (et de manière indirecte, les problèmes de pollution), est celui qui

8 REYMOND Mathias (2003), Les péages urbains, CREM, Mai ;

9 Le péage de « premier rang » est fonction de l’horaire et du lieu de déplacement.

consiste à faire payer une taxe à l’automobiliste en fonction du coût social réel qu’il génère durant son déplacement. Dans l’idéal, le niveau du péage est d’autant plus élevé que le flux d’automobilistes est important, c’est-à-dire durant les périodes de pointe du trafic urbain. En effet la courbe de congestion automobile se rapproche de celle de l’électricité ou encore de l’eau. Dès lors, on observe deux pointes, une du matin et une du soir qui représente la période dans laquelle le flux d’automobilistes est le plus important et c’est à cette période qu’il s’agit de mettre en place une tarification de la voirie.

Ainsi, en l’absence d’itinéraires ou de modes de transport alternatifs, le péage urbain de

« premier rang », qui est modulé de manière précise en fonction du niveau de densité du trafic, permet de modifier le comportement du choix d’horaires des individus, de répartir de manière optimale la circulation dans le temps et par conséquent, d’éliminer les problèmes de congestion (Arnott R. et alii -1990- ou Anderson -1992-). Au contraire, lorsqu’un mode de déplacement alternatif est introduit (Tabuchi -1993-, Mirabel -1999-2001-) ou qu’un autre itinéraire est proposé aux automobilistes, le péage induit des reports d’usagers sur l’itinéraire alternatif ou vers le mode de déplacement qui leur est proposé. Dans ce contexte, le péage de

« second rang »¹⁰ est fixé de manière à minimiser le coût de déplacement pour l’ensemble de la population ou maximiser le bien-être collectif. Il s’agit donc de déterminer conjointement les niveaux de tarifs à mettre en place dans les transports collectifs ou sur la voirie alternative (gratuité ou mise en place d’un péage avec différents types de tarification envisagées sur les deux voiries).

Cette efficacité théorique des péages urbains mise en évidence à travers une littérature très vaste¹¹ ne semble pas avoir convaincu les décideurs. Pourtant la mise en place de tels péages a confirmé les conclusions théoriques avancées par les économistes. Ainsi, entre 1975 et 1991 à Singapour, la vitesse moyenne au centre-ville en heure de pointe a doublé en passant à 36 Km/h et le trafic a diminué de 45% en moyenne. De même, une étude faite sur la ville de Bern en 1997 montre que la mise en place d’un péage en zone urbaine devrait entraîner une baisse du trafic automobile comprise entre 2,2% (avec une faible élasticité et un niveau faible de péage) et 9% avec une forte élasticité et un niveau plus élevé de taxation. Malgré ces

10 Le péage de « second rang » est relatif à la fois des périodes de pointe du matin et du soir et aussi de l’évolution de la circulation.

11 Pour une synthèse de cette littérature, le lecteur pourra par exemple consulter les articles de Chu (1999) ou de Lindsey et Verhoef (2000) ;

observations et une certaine tendance/sensibilité qui nous invite à penser le contraire, les exemples de mise en place et de succès sont relativement peu nombreux¹². En effet, le critère d’acceptabilité est prépondérant pour la faisabilité et la légitimité du projet et devant l’hostilité préconçue des populations, les décideurs affichent une certaine réserve quant à l’utilisation de tarification du milieu urbain. Cette dernière constatation, au combien sensible dans la problématique des péages urbains, sera l’objet de notre second point de la section. En effet, nous aborderons les débats autour de « l’acceptabilité » du péage urbain et présenterons les conditions à mettre en place et à respecter (les mesures d’accompagnements) pour augmenter les chances de succès d’une tarification de l’usage des infrastructures urbaines.

Section II. 2 : La question d’acceptabilité de la population

Les questions posées aujourd’hui sur l’impact des péages urbains en terme d’équité, de droit à la mobilité, de gratuité d’un espace public se sont déjà posées lors de la mise en place des péages de stationnement. La question est de savoir quels sont les arguments qui fondent le rejet des péages urbains par la population afin de mettre en place les mesures qui permettraient de faire accepter par les individus concernés l’idée d’une taxe sur la voirie.

Deux objections principales sont faites à l’égard des péages urbains, objections traditionnellement reprises par les décideurs comme argument politique de base :

i) les péages urbains constitueraient une violation du droit qu’à tout usager de se déplacer et de la liberté d’en choisir les moyens ;

ii) les péages urbains seraient totalement inéquitables, dans la mesure où ils pénaliseraient les agents ayant une forte contrainte monétaire (les pauvres) tout en privilégiant les riches à fortes contraintes de temps.

Pour répondre de manière brève à la première objection, la mise en place d’un péage doit être subordonnée à l’existence de substituts à l’automobile assurant, au même prix, une

« qualité de mobilité » (en terme de vitesse et de confort) équivalente. Ainsi, le péage urbain, pour ne pas transgresser le droit à la mobilité des usagers doit concerner une zone peu dispersée, proche du centre-ville, où les pouvoirs publics peuvent offrir un service de transports collectifs de qualité équivalente à celle de l’automobile. Au-delà de cette zone où

12 Se reporter au dernier chapitre de cette étude pour avoir un horizon complet des expériences des péages urbains à travers le monde.

les équipements en transports collectifs sont très faibles, il faut proscrire l’instauration d’un péage et laisser effectivement les usagers choisir librement le mode de transport utilisé. A la seconde objection, il convient de favoriser au maximum les transferts de richesses des usagers les plus aisés vers les usagers les plus modestes. Il faut alors s’interroger sur les politiques d’accompagnements au péage urbain que les pouvoirs publics pourraient mener, pour permettre de tels transferts. De nombreux auteurs proposent une affectation des recettes du péage pour le développement des transports collectifs : par cette mesure, un transfert monétaire serait effectué des automobilistes (ceux qui ont la plus forte disposition à payer) vers les usagers des transports en communs (ceux qui ont une faible disposition à payer), et le développement qualitatif des réseaux, financé par les recettes du péage, permettrait à l’ensemble des individus ( y compris les automobilistes) de disposer d’un mode alternatif à l’automobile qui préserverait leur droit à la mobilité dans des conditions de prix et de qualité équivalentes.

Sur la question directement liée à l’acceptabilité, il faut créer des conditions de transparence des informations relatives au péage :

i) l’usager doit d’abord être renseigné de manière précise sur les objectifs du péage, et en l’occurrence, savoir que le péage n’est pas mis en évidence pour récolter des fonds, mais pour améliorer le bien-être de la collectivité, via la préservation des ressources rares de la ville (espace, temps, environnement, énergie…) ;

ii) l’usager doit ensuite être renseigné sur les affectations des recettes du péage.

Et des conditions de « concernement direct » des « payeurs » aux objectifs de la taxe et aux affectations de ses recettes :

i) les usagers qui subissent le péage doivent être directement concernés par les objectifs poursuivis par les autorités publiques et, par là-même, doivent entrevoir un bénéfice en retour du péage acquitté ;

ii) les usagers qui subissent le péage doivent être directement concernés par la redistribution des recettes du péage : comme l’écrit D. Banister (1994), « tout le débat sur la tarification routière a montré à quel point le problème de l’affectation des redevances était capital. Pour être acceptées, les redevances d’usage ne doivent

pas être perçues comme un moyen supplémentaire de remplir les caisses de l’Etat »…Pour que le péage suscite l’adhésion des citoyens, il doit être présenté comme un système de taxation dont les recettes seraient utilisées de manière spécifique pour l’amélioration des transports et de l’environnement.

Toutes ces conditions combinées paraissent essentielles pour que l’instauration d’un péage puisse être acceptée : « on peut espérer (…) que les individus acceptent de telles mesures - l’instauration d’un péage – si ils savent où va leur argent » (K. Small -1993-). Cette section avait donc pour vocation de présenter les différents ressorts et enjeux de l’instauration des péages urbains¹⁹. La dimension théorique justifie la nécessité de mettre en œuvre ce type de mesures en dépit du débat que suscite l’acceptabilité et les mesures d’accompagnements. Le prochain chapitre vise donc à confronter ces postulats théoriques à travers un questionnaire sur la perception sociale des péages urbains à Lugano. Vérifier ou non les enseignements théoriques par une enquête de terrain sera donc l’objet de notre second chapitre.

19 Cette section s’inspire des cours et des travaux de synthèse de F. MIRABEL, maître de conférence intervenant dans le Master 2 pro Economie et Droit de l’énergie, UM1, Montpellier.