LES SYNDICATS FACE A LA MODERNISATION DE L’ETAT : FRANCE/ITALIE Udo Rehfeldt (IRES), Udo.Rehfeldt@ires-fr.org,
Michèle Tallard (IRISES) michele.tallard@dauphine.fr
Catherine Vincent (IRES), catherine.vincent@ires-fr.org
Résumé
Cette communication rend compte d’une recherche sur les effets des politiques de modernisation de l’Etat sur les systèmes de relations industrielles dans la fonction publique en France et en Italie ; le cas du Ministère des finances est plus particulièrement approfondi dans les deux pays.
Mots-clés : Modernisation de la fonction publique, Relation d’emploi, Syndicats, France, Italie.
Depuis 1es années 80, les gouvernements français successifs se sont attachés à la réforme de l’Etat et de ses services publics. Cet intérêt n’est pas propre à la France ; de telles réformes se sont déployées sous différentes formes dans d’autres pays européens. Elles découlent le plus souvent de contraintes budgétaires et de leurs effets sur les politiques publiques. Tous les gouvernements veulent améliorer l’efficacité de leurs services publics et diminuer les déficits publics. De plus, les citoyens ont des attentes grandissantes en termes de qualité et d’efficacité des services publics. De toute évidence, les configurations spécifiques des relations d’emploi dans chaque pays (fonction publique, entreprises publiques à statut particulier) ainsi que l’étendue et les voies empruntées par les réformes sont liées aux traditions nationales. Les marges de manœuvre nationales par rapport aux orientations européennes apparaissent déjà réelles pour les services publics marchands où des directives en matière d’ouverture à la concurrence s’imposent aux États membres. Dans le domaine de l’organisation des services publics non marchands, que le principe de subsidiarité laisse du domaine des Etats nationaux, les pressions européennes sont indirectes au travers des contraintes budgétaires. Ces transformations ont des répercussions importantes sur les relations d’emploi à travers trois types de procédures : la privatisation d’entreprises publiques, l’introduction d’une approche plus managériale, les politiques de New
Public Management (NPM) qui se concrétisent notamment dans une gestion
de la main d’œuvre plus décentralisée et plus individualisée ainsi que le développement de procédures de négociations collectives. La rapidité de mise en œuvre des réformes et leur radicalité varient beaucoup selon les pays. Le succès des réformes dépend largement du type de relations nouées avec les syndicats. Le modèle dominant en Europe est plus proche d’un mode de régulation des relations de travail contractuel que statutaire comme c’était le cas en Italie et en France. Les récentes évolutions des fonctions publiques italiennes démontrent que des changements radicaux et rapides sont possibles, même dans des univers de travail fortement syndiqués.
L’Italie a procédé à une contractualisation négociée de sa fonction publique alignant ainsi la régulation des relations de travail du public sur celles du privé (Bordogna, 1998; Carrieri, 2002).
Cette communication reprend les principaux résultats d’une recherche sur le rôle et les stratégies des syndicats face aux transformations de la relation d’emploi dans les administrations, en France et en Italie (Vincent, Rehfeldt, Tallard, 2005). Pour chaque pays, après une présentation de la construction des relations professionnelles dans les fonctions publiques, nous analysons leurs évolutions face aux politiques de modernisation de l’Etat, en particulier au ministère des Finances.
LE CAS FRANÇAIS : UNE HYBRIDATION DU MODELE PUBLIC
Le rôle des syndicats dans le public, comme dans le privé, est de défendre les intérêts des salariés. Plus qu’ailleurs, le syndicalisme dans la fonction publique a toujours oscillé entre la défense corporative des professions, la défense des avantages acquis de l’ensemble des fonctionnaires et la défense globale de la fonction publique et de son rôle dans le pays. Les liens entre l’acteur syndical et les personnels de la fonction publique se sont construits sur la base d’une perception commune des missions de service public que les organisations syndicales ont vocation à défendre, missions élaborées par le pouvoir politique et organisées par la haute fonction publique. La légitimité représentative des organisations syndicales de la fonction publique est devenue indissociable de la défense de l’intérêt général dont l’Etat, qui est aussi l’employeur des fonctionnaires, est le garant. Alors que le syndicalisme français se caractérise par le contraste entre sa faiblesse dans le secteur privé et son influence ancienne et importante dans le secteur public où des règles propres régissent les relations professionnelles, les logiques d’individualisation portée par les politiques de NPM ne pouvaient manquer de déstabiliser les règles du jeu des relations professionnelles dans la fonction publique.
1. La construction des relations professionnelles dans le secteur public
L’existence de relations de travail singulières dans le public se trouve
justifiée par le fait que les personnels remplissent un service public. Le travail dans les services publics est fortement identifié au service de l’Etat, qui lui-même incarne l’intérêt général. Cette identification entre intérêt général et Etat légitime que ce dernier ait octroyé unilatéralement un statut fixant les droits et les devoirs de ses agents. A cette caractérisation de l’emploi public par un statut, en opposition à l’emploi privé qui l’est par un contrat, correspond un système de règles de relations professionnelles spécifiques, celui que Jean Saglio qualifie de « décision éclairée ». L’auteur suggère l’existence de deux modèles distincts : le premier, à tendance contractuelle, où les relations entre les acteurs sont réglées par la négociation collective et qui est celui de la sphère de l’économie privée ; le second, propre à la sphère publique, où l’Etat décide de manière unilatérale après avoir éclairée sa décision par la consultation des représentants des salariés.
Dans la réalité, ces deux modèles n’ont jamais fonctionné à l’état pur. Ainsi, comme c’est le cas en France, l’Etat intervient sous des formes diversifiées dans le champ de la négociation conventionnelle. A l’inverse, le statut de 1946 a constitué, d’une certaine manière, une forme d’hybridation du modèle public pur des juristes : le droit de grève complète la séquence consultation/décision en accordant aux organisations syndicales la possibilité de remettre en cause la légitimité décisionnelle du dirigeant au travers du conflit ; les instances de gestion individuelle de la main d’œuvre vont au-delà du simple rôle consultatif et se rapprochent d’institutions paritaires de cogestion. Le modèle canonique, ainsi complété et qui s’articule sur la séquence consultation/décision/conflit, décrits parfaitement les traits spécifiques des relations professionnelles de la fonction publique d’après 1946 : un statut unifié où la place faite à l’idée de service public forge l’identité professionnelle des fonctionnaires, des syndicats puissants qui participent à la gestion paritaire des carrières, des relations professionnelles très institutionnalisées.
En termes de droits collectifs, le droit syndical et l’exercice du droit de grève sont complètement reconnus. En revanche, il n’y pas de place pour la négociation collective. En effet, à la caractérisation de l’emploi public par un statut correspond un système de règles de relations professionnelles spécifiques. La principale originalité du statut consiste à faire participer les représentants du personnel à la gestion des carrières individuelles dans des commissions administratives paritaires et à l’organisation des services dans des comités consultatifs. On a, d’une part, des instances de concertation institutionnalisées sur l’organisation des services : les Comités techniques paritaires (CTP), qui ne jouent qu’un rôle plutôt formel ; d’autre part, la gestion paritaire du marché du travail interne au travers des Commissions administratives paritaires (CAP). Les organisations syndicales sont associées à la prise de décision à tous les niveaux, mais cette dernière reste du ressort exclusif du pouvoir administratif. En s’investissant dans les CAP, les syndicats dans la fonction publique se sont construits sur la défense individuelle des salariés tout en gardant la maîtrise collective des critères de mobilité et de carrière afin de garantir un traitement égal des agents. C’est sur ce lien avec leur base que les syndicats du public ont construit leur force et leur capacité revendicative.
Mais le syndicalisme dans la fonction publique se caractérise aussi par la force numérique de ses adhérents et la multiplicité de ses organisations. Les fonctionnaires représentent aujourd’hui au minimum 38% des adhérents actifs de la CGT et la Fédération des services publics y est la première fédération. Leur poids est encore plus important à Force Ouvrière, qui est moins bien implanté dans le secteur privé que la CGT, ou à la CFDT où le secteur public représente au moins 40% des adhérents. Le syndicalisme autonome qui y occupe historiquement une place singulière s’est polarisé dans les années 90 entre une mouvance réformiste et une mouvance contestatrice. Dans la première, on trouve un nouveau regroupement,
l’UNSA (Union nationale des syndicats autonomes), créé en 1993 par la FEN (Fédération de l’Éducation Nationale) et un certain nombre de syndicats autonomes ; elle a été rejointe par certains secteurs de la minorité réformiste de Force Ouvrière, composée d’un certain nombre de militants des fédérations des cheminots, des Impôts et des PTT. Dans la seconde, on trouve d’abord la FSU (Fédération syndicale unitaire de l’enseignement), issue de l’éclatement de la FEN en 1993, à laquelle il convient d’ajouter l’Union Syndicale Solidaires, qui regroupe actuellement un grand nombre de syndicats autonomes et des organisations plus contestatrices, notamment les syndicats SUD (Solidaires, unitaires, démocratiques), issus d’une série de scissions à gauche de la CFDT. C’est donc un syndicalisme morcelé et le plus souvent divisé qui va devoir faire face aux politiques de réformes de l’État et à la rénovation du dialogue social qui l’accompagne.
2. L’évolution des relations professionnelles face à la modernisation de l’Etat
Dès la fin des années 60, la fonction publique connaît de profondes évolutions liées à l’extension et à la complexification des domaines d’intervention et d’action de l’État. Après les grèves de 1968, particulièrement puissantes dans le secteur public, une politique de négociation émerge dans la fonction publique au niveau national. Depuis, la pratique de négociations salariales annuelles globales s’est instaurée. Le gouvernement négocie désormais avec les organisations syndicales sur de nombreux thèmes: formation, résorption de l’emploi précaire, classifications même si le développement de la négociation connaît un blocage tant dans le domaine salarial où les accords annuels sont désormais rares que dans celui de la réduction du temps de travail où organisations syndicales et gouvernement ont échoué dans la tentative d’encadrer la mise en œuvre de la RTT par un accord couvrant les trois fonctions publiques (Rehfeldt, Vincent, 2004).
Depuis le début des années 80, l’objectif de modernisation des services publics et de la réforme de l’État est réaffirmé avec insistance par les gouvernements successifs, que ce soit dans le but de maîtriser les dépenses publiques ou dans celui d’améliorer la qualité ou l’efficacité de ces services. Sur ces deux plans, on repère deux temps forts : la loi de 83 qui homogénéise les différents statuts des trois fonctions publiques (État, territoriale et hospitalière) et la circulaire Rocard de 1989 qui fait reposer la rénovation du service public sur deux axes: l’amélioration des relations avec les usagers en rapprochant l’administration des usagers; l’implication des personnels dans ces changements en les faisant acteurs des évolutions. On assiste à un double mouvement: d’une part, à une modification des règles du dialogue social : l’accent est mis sur la décentralisation de la gestion des personnels à travers notamment le renforcement du dialogue social dans les services territoriaux par la création d’instances paritaires locales et la mise en place de formes de concertation ou de négociation plus informelles ; et d’autre part, à l’importation de modalités de gestion des ressources humaines issues de formes de management de l’entreprise : le
développement de projets de service et la responsabilisation des agents sur les objectifs qui y seraient inclus est adossé à une réforme de la procédure de notation, faisant place à une plus grande part d’individualisation des carrières par l’introduction, par le décret du 29 avril 2002, d’une phase d’évaluation de l’activité des agents par le supérieur hiérarchique direct. 3. Les évolutions des relations professionnelles au sein du ministère des Finances
Le ministère des Finances offre un cadre particulièrement approprié pour analyser la mise en œuvre de ces politiques de modernisation de l’Etat. Il occupait en 2003, 192 000 fonctionnaires ; il est une des premières administrations de l’Etat et son fonctionnement reste très centralisé. Les grandes directions de ce ministère sont de véritables fiefs avec une forte identité marquée notamment par une identification entre l’activité des salariés et les missions de service publics qu’ils accomplissent. Des syndicats puissants, s’appuyant sur cette identité, s’y sont anciennement implantés en articulant la défense des intérêts corporatifs et la défense de l’intérêt général notamment au sein des instances paritaires où ils avaient réussi à mettre en place une certaine co-gestion du marché interne du travail. Le déploiement de politiques de modernisation de l’Etat ne pouvaient donc manquer de déstabiliser ces formes traditionnelles de relations sociales.
2.1. De nouvelles formes de dialogue social : décentralisation et négociation
La mise en place des CAP locales veut répondre au décalage entre le caractère local des décisions concernant de nombreux actes individuels (notation, temps partiel, disponibilité…) et le niveau national des discussions paritaires et en conséquence à la nécessité d’avoir une instance institutionnelle de proximité pour la gestion du personnel.
Au sein de la DGI1 – l’engagement ayant été donné de ne pas modifier les modalités de définition des règles collectives de gestion qui continueront d’être discutées paritairement au niveau national – la décentralisation des CAP a suivi un processus de négociation assez ouvert qui s’est étendu sur plusieurs mois. Au départ, toutes les organisations syndicales manifestent des réticences devant le projet de la direction et organisent grèves et journées d’action. Leur crainte principale vient du risque d’une perte des garanties d’équité dans les conditions de la mobilité et des carrières des agents. Au cours des négociations, les positions syndicales ont divergé. Alors que les fédérations CGT et CFDT pensent que la réforme améliorera la démocratie du dispositif paritaire actuel et peut créer une nouvelle dynamique pour l’ensemble du dialogue social local, le SNUI2 et la fédération F.O. sont restés fermement opposés au projet, sans pour autant bloquer le processus de discussion. Ils ne veulent voir dans la déconcentration du dialogue social, et plus généralement dans la modernisation du service public, qu’un moyen de faire avancer la politique de rationalisation des coûts budgétaires et donc de réduction des effectifs et craignent un émiettement des lieux de pouvoir.
Des modifications importantes du projet initial, comme par exemple, le droit à un deuxième examen au niveau national en cas de contestation de la décision du niveau local ont été obtenues. Les organisations syndicales ne sont donc pas dessaisies d’une possibilité de contrôle a posteriori du fonctionnement des CAP déconcentrées. D’autres demandes syndicales ont également été prises en compte comme l’élargissement des thèmes traités en CTP et l’abandon d’un projet de modulation des primes de rendement. Cependant, les modalités de conclusion de la négociation ont repris le cours du circuit classique des relations sociales dans la sphère publique : il n’y a pas eu signature d’un accord collectif mais adoption d’un décret après une consultation des instances paritaires.
Ce système décentralisé va rapidement montrer des signes de dysfonctionnement. Après un diagnostic établi par un haut fonctionnaire, des négociations s‘engagent pour la signature d’une « charte du dialogue social local » fixant un certain nombre de règles de fonctionnement de ces instances et donnant un statut aux élus. Alors que les organisations syndicales opposées à la décentralisation estiment qu’un tel document, en ce qu’il introduit symboliquement la signature d’un accord ou d’une charte, porte atteinte au paritarisme, il est signé par celles qui avaient approuvé la décentralisation des instances, ce qui constitue la première signature d’un accord collectif au niveau d’une direction.
2.2. De nouvelles politiques de GRH : la réforme de la notation
Au Min is t è r e d e s fin a n c e s , d a n s u n c o n t e xt e d e r é o r g a n is a t io n p r o fo n d e d e s s e r v ic e s , u n e in t e r p r é t a t io n r a d ic a le d e la r é fo r m e d e la n o t a t io n v is e à in s t a lle r u n e cu lt u r e d e la p e r fo r m a n ce à t r a v e r s d ’u n e p a r t la m ise a u p o in t d ’in d ica t e u r s d e p e r fo r m a n ce d e s se r vice s, d ’a u t r e p a r t l’in t r o d u c t io n d ’é lé m e n t s d e r é m u n é r a t io n à la p e r fo r m a n c e . Ce c h a n g e m e n t d e s c r it è r e s d e g e s t io n d e s c a r r iè r e s t o u c h e à u n d e s p r in c ip a u x e n je u x c o lle c t ifs d e s r e la t io n s p r o fe ssio n n e lle s d a n s la m e su r e o ù l’a n cie n sy st è m e d e n o t a t io n a va it p e r m is d ’in st a lle r u n e ce r t a in e c o g e s t io n d e s p r o m o t io n s . En e ffe t , la p r o c é d u r e a n t é r ie u r e d e n o t a t io n a p p a r a is s a it a u x a g e n t s co m m e t r a n s p a r e n t e e t é q u it a b le d a n s la m e s u r e o ù u n c o n s e n s u s p a r it a ir e s’é t a it é t a b li su r d e s cr it è r e s p e r m e t t a n t d e fa v o r is e r le s je u n e s e t s u r u n e c e r t a in e r o t a t io n d e s a v a n c e m e n t s o u v r a n t u n e c e r t a in e p e r s p e c t iv e d e c a r r iè r e s u r t r o is a n s . De p lu s , le m é c a n is m e d e la c o m p a r a is o n d e la n o t e o b t e n u e à la m o y e n n e n a t io n a le d u g r a d e e t d e l’é ch e lo n lim it a it la m a r ge d e m a n œ u vr e d e s ch e fs d e s e r v ic e e t é v it a it le s c o m p a r a is o n s in t e r in d iv id u e lle s d a n s u n m ê m e s e r v ic e . La n o u v e lle p r o cé d u r e b o u s c u le c e s
s c h é m a s : la fixa t io n d e s o b je c t ifs à a t t e in d r e d ’u n e a n n é e su r l’a u t r e r e d o n n e u n e la t it u d e a u x ch e fs d e se r vice e t in t r o d u it u n e n o t io n d e c o n t r a t a n n u e l p a s s é in d iv id u e lle m e n t p o r t a n t e n filig r a n e , s e lo n le s s y n d ic a t s , u n e c o n t r a c t u a lis a t io n d e la r e la t io n s a la r ia le . En fin , le s p o ssib ilit é s d ’a ccé lé r a t io n d e ca r r iè r e d o n t d isp o se n t le s c h e fs d e s e r v ic e t e n d e n t à in t r o d u ir e u n e c o m p é t it io n e n t r e le s a g e n t s p o u r le s o b t e n ir e t v is e n t à d é g a g e r u n e é lit e p e r fo r m a n t e . A l’é ch e lo n ce n t r a l e t d a n s le s d iffé r e n t e s d ir e ct io n s d u m in is t è r e , le s s y n d ic a t s v o n t fa ir e p o r t e r la n é g o c ia t io n s u r d e s a m é n a g e m e n t s v is a n t à lim it e r la p o r t é e d u s y s t è m e o u à r e n fo r ce r l’a ct io n d e s o r ga n isa t io n s s y n d ic a le s d a n s le s CAP lo c a le s à t r a v e r s n o t a m m e n t u n e p lu s g r a n d e t r a n s p a r e n c e d e la p r o c é d u r e , a m é lio r a n t p a r là le t r a v a il s y n d ic a l. Le s p o s s ib ilit é s d e c o n t e s t a t io n d e la n o t a t io n s e r o n t é g a le m e n t é la r g ie s . Ce s c o m p r o m is p e u v e n t ê t r e lu s t o u t à la fo is c o m m e u n e d é fe n s e d e s d r o it s a c q u is lié s a u s t a t u t e t c o m m e u n e t e n t a t ive d e m a in t e n ir , p a r l’a ccr o isse m e n t d e s p o ssib ilit é s d ’a ct io n d e s CAP, d e s fo r m e s lim it é e s, e x -p o st , d e c o n t r ô le d u m a r c h é d u t r a v a il.
II – LE CAS ITALIEN : VERS UNE CONTRACTUALISATION DE LA FONCTION PUBLIQUE
1. La construction des relations professionnelles dans la fonction publique italienne
L’intérêt d’une comparaison avec l’Italie réside d’abord dans le fait que son système de relations professionnelles, fondé sur l’autonomie des acteurs et le volontarisme – et donc, jusqu’en 1992, l’absence d’instances élus de représentation des salariés - présente cependant des similitudes avec celui de la France particulièrement dans le secteur public. Elles concernent d’abord le pluralisme syndical, la coexistence de trois grandes confédérations syndicales (CGIL, CISL et UIL) marquées par des origines politiques et religieuses diverse. Leur implantation est forte dans la fonction publique mais au côté de syndicats autonomes nombreux et fragmentés, également d’origines et d’orientations diverse : le taux de syndicalisation des personnels non cadres de la fonction publique était de 44% en 2000 (plus de 48% dans les agences fiscales)3. En Italie, ce pluralisme est toutefois atténué du fait de tentatives récurrentes de rapprochement organique et par des pratiques unitaires de négociation, en dépit d’affrontements périodiques sur le plan politique. La mise en place au début des années quatre-vingt-dix de
RSU (représentations syndicales unitaires) dans les entreprises et administrations est symbolique de cette volonté affirmée d’unification. La différence majeure entre les systèmes français et italien de relations professionnelles réside dans la faible intervention de l’Etat dans les relations entre organisations patronales et syndicales. Cette différence ne vaut pas pour le secteur public, domaine historiquement réservé de l’interventionnisme étatique dans l’économie et les relations sociales. En conséquence, les relations professionnelles dans la fonction publique sont longtemps restée marquée par la prépondérance de l’Etat. Celui-ci affiche cependant, depuis les années quatre-vingt, sa volonté de réduire son rôle économique et social.
Enfin, la fonction publique s’est construite, en Italie comme en France, sur la base d’un modèle statutaire où les relations d’emploi des fonctionnaires sont régis par une régulation unilatérale de droit public. Le résultat est pourtant diamétralement opposé : autant les usagers français reconnaissent dans leur grande majorité la puissance d’une fonction publique française au service de l’intérêt général, autant l’image de l’administration italienne est minée par son inefficacité et son inféodation aux notables politiques locaux. Le clientélisme de l’administration démocrate chrétienne4
, caractérisée par une forte imbrication avec le pouvoir syndical catholique, notamment dans le sud du pays, a favorisé le statut quo dans un compromis implicite selon lequel les fonctionnaires étaient peu payés mais devaient aussi travailler peu, et ceci malgré l’insatisfaction des usagers devant le peu de performance des services publics. La double réforme du système des relations professionnelles et de la fonction publique de 1993 n’a pu voir le jour qu’après l’écroulement de l’hégémonie de la démocratie chrétienne suite aux scandales des pots de vin et de l’opération manu puliti.
2 La modernisation de l’Etat et la contractualisation de la fonction publique italienne
Comme en France, la modernisation de la fonction publique italienne s’est manifestée par l’introduction de la négociation collective et par un mouvement de décentralisation de la gestion des personnels. Le changement a cependant été plus radical qu’en France puisqu’il a consisté en une contractualisation large de la relation d’emploi des fonctionnaires.
Un accord tripartite de juillet 1993, négocié sous l’impulsion d’un gouvernement de « techniciens » et signé par l’ensembles des organisations patronales et syndicales réforme à la fois les relations professionnelles et la fonction publique. Pour ce qui concerne cette dernière, le décret-loi de février 1993, soutenu par les organisations syndicales, a un double objectif. Il veut, tout d’abord, rendre l’administration plus efficace en rapprochant la gestion du personnel des pratiques du secteur privé. Sur ce plan, la loi introduit une décentralisation avec une plus grande responsabilisation des fonctionnaires dirigeants. Le principe d’inamovibilité des fonctionnaires est aboli et remplacé par une mobilité contrainte mais limitée en fonction des
besoins locaux en effectifs. L’affectation des personnels est décidé par les dirigeants locaux dotés d’une certaine autonomie, mais seulement après consultation des organisations syndicales. Très récemment, un accord de janvier 2007, conclu entre le gouvernement et les trois confédérations syndicales, poursuit la voie de la mise en mobilité des fonctionnaires et la responsabilisation des dirigeants. Il prévoit également la titularisation à terme du personnel précaire public.
La nouvelle organisation du travail doit toutefois respecter les conventions collectives négociées au niveau central. Le deuxième objectif de la loi est, en effet, de rapprocher les règles des relations professionnelles de celles du privé. La loi de 1993, complétée par les lois Bassanini de 1997 et 2001, définit des règles strictes pou la négociation collective. La législation introduit des RSU élues par l’ensemble du personnel et qui disposent d’un pouvoir de négocier et de signer des contrats au niveau décentralisé conjointement avec les organisations syndicales signataires de conventions collectives de secteur. Des critères stricts, basés à la fois sur le nombre d’adhérents et sur le résultat des élections professionnelles, déterminent la représentativité syndicale pour la participation à la négociation collective à tous les niveaux et pour la validité des accords conclus. Ces nouvelles règles ont diminué considérablement le nombre de syndicats présents dans certaines négociations. Les premières élections aux RSU ont placé en tête la CGIL, le syndicat de gauche, qui est devenu, avec 29%, le premier syndicat de la fonction publique, devançant la syndicat catholique, la CISL (26%).
L’innovation majeure du décret de 1993 est le transfert des prérogatives de négociation collective au niveau national des différents ministères vers un organisme spécifique, l’ARAN. L’objectif est de soustraire cette négociation au cycle politique en la confiant à un organisme technique composé « d’experts reconnus en matière de relations professionnelles et de gestion du personnel ». la politique salariale est au cœur de cette négociation nationale interministérielle puis par administration. La négociation salariale n’exclut évidemment pas le conflit quand les taux d’augmentations sont jugés insuffisants par les organisations syndicales, comme ce fut le cas en mai 2005 avec le gouvernement Berlusconi.
La décentralisation de la négociation a été un processus lent à s’imposer (Bordogna, 2002). D’abord formelles et encadrées par la politique des revenus nationale, les négociations décentralisées ont acquis récemment une réelle autonomie : les grilles de classification, les carrières, les primes de rendement, l’évaluation des performances ou les modalités d’accès à la fonction publique sont désormais des matières de négociation. Ce mouvement s’est appuyé sur un pouvoir plus grand donné aux échelons décentralisés dans la gestion du budget et l’évaluation des personnels. Le système du secteur public est maintenant fondé sur des règles strictes en ce qui concerne les procédures de négociation, les règles de représentativité et les conditions de validité des accords. Tous les acteurs ont accepté le
changement des règles, qui a été lui-même précédé d’une concertation avec les organisations syndicales, notamment les trois organisations confédérées. L’acceptation des règles a été plus lente de la part de certains syndicats autonomes, mais ceux-ci les ont maintenant formellement reconnues.
Dans les pratiques subsiste cependant encore un certain nombre de contradictions et de dysfonctionnements. L’Etat a promu l’ARAN comme agence autonome pour la négociation collective qui devait servir de d’écran pour empêcher la contamination de la négociation par des logiques politiques et électoraux. Dans la pratique, l’ARAN n’est pas totalement autonome pour mener les négociations. Elle doit d’abord tenir compte des directives du gouvernement pour un certain nombre de secteurs. Ensuit, les syndicats préfèrent souvent, comme auparavant, court-circuiter l’ARAN, de façon à pouvoir négocier directement avec le gouvernement ou certains ministres, notamment sur la question cruciale de l’augmentation de l’enveloppe pour les augmentations salariales. L’interférence de ces logiques politiques a entraîné des retards considérables dans la négociation et parfois une remontée de la conflictualité. Dans l’ensemble, on peut néanmoins constater une certaine « professionnalisation » de la négociation.
3. Le ministère des finances
Le ministère de l’Economie et des Finances a connu en 1999 une réforme qui s’inspire de celles menées dans d’autres pays européens, comme l’Espagne ou la Grande-Bretagne. L’administration centrale, avec 2000 agents, n’exerce plus qu’un pouvoir d’orientation et de surveillance. Les départements opérationnels, les agences fiscales (60 000 agents), ont acquis une autonomie totale. Il y a désormais trois agences fiscales : les contributions, les douanes et le territoire (cadastre). Le Ministère des Finances constitue un cas particulier pour l’application de la convention collective nationale des ministères, car il y a un nombre plus élevé de niveaux de négociation que dans les autres ministères. En effet, avant l’autonomisation des Agences fiscales, l’accord décentralisé du ministère des Finances comportait lui-même deux niveaux. Un accord appelé « contratto integrativo nazionale » concernait l’ensemble du ministère. Il s’agissait d’une espèce d’accord-cadre négocié exclusivement avec les organisations syndicales. La mise en œuvre de cet accord se faisait par des accords négociés au niveau de chacune des trois Agences (alors appelées départements) et du service central, puis par des accords négociés au niveau des offices locaux ou au niveau régional. Désormais, une convention collective sectorielle des agences fiscales est négocée
3.1. L’introduction d’une individualisation des salaires
Les accords signés au ministère des Finances pour la période 1998-2000 se sont concentrés sur deux matières essentielles : les primes de productivité et l’avancement. Ces éléments de rémunération sont financés non seulement selon les règles prévues par la convention collective sectorielle, mais aussi par des ressources supplémentaires (environ la moitié) provenant d’un bonus collectif sur les résultats des rentrées fiscales qui s’ajoute aux primes
de productivité. L’accord ministériel prévoit une répartition de ce Fonds unique, en fonction du nombre des agents. A l’intérieur de chaque département (agence), on distingue entre les ressources qui sont gérées de façon centrale au niveau du ministère et celles qui sont gérées au niveau décentralisé des bureaux, soit de façon négociée avec les syndicats, soit de manière discrétionnaire par les dirigeants locaux. En ce qui concerne l’avancement, l’accord ministériel de 2000 et une série d’accords complémentaires prévoyaient des critères de sélection sous forme d’un système de points. Pour l’avancement à l’intérieur d’une catégorie, ce système a privilégié les critères de l’ancienneté et la participation à un cours de formation par rapport à la notation par le supérieur hiérarchique. Pour l’avancement entre catégorie, le système a privilégié la possession de diplômes par rapport à la notation. Dans les deux cas, le candidat avait la possibilité de contester la notation avec l’assistance d’un représentant syndical. Si un candidat se voyait refuser l’accès à un cours de formation, il pouvait porter le litige devant la commission paritaire de vérification de l’application de l’accord.
Selon l’évaluation des accords et pratiques du ministère des Finances pour l’ARAN (Della Rocca, 2004), le système aurait produit une série de dysfonctions. En ce qui concerne le système de primes de productivité, les syndicats ont voulu réduire le pouvoir discrétionnaire des dirigeants locaux. Ce faisant, ils ont créé un système d’arrosage généralisé qui n’incite que très faiblement à l’implication personnelle des agents dans l’amélioration de l’efficacité du service. L’évaluation du rôle des notations par l’encadrement apparaît également controversé. L’administration préfère privilégier ce critère par rapport aux critères traditionnels de l’ancienneté. En préférant ce dernier critère, les syndicats auraient bloqué l’accès des jeunes ainsi que la possibilité de carrières rapides pour des agents particulièrement dynamiques. La nouvelle convention collective des Agences fiscales signée en 2004 a tenu compte de certaines de ces critiques et a modifié le système d’avancement, en rééquilibrant les critères traditionnels et la notation des examens.
3.2. La nouvelle convention collective sectorielle des Agences fiscales de 2004
En 2003-2004, a été négociée la première convention collective nationale pour la nouvelle entité Agences fiscales. Elle a une durée quadriennale 2002-2005 (et biennale 2002-2003 pour la partie économique), donc en partie rétroactive, en raison du retard de la négociation. La convention, signée par l’ensemble des organisations syndicales habilitées à participer à la négociation, a été négociée avec un comité de secteur de l’ARAN composé de représentants du ministère de la Fonction publique, de la Comptabilité publique et des directions des trois Agences fiscales.
La convention collective des Agences fiscales comporte quatre grande parties : les relations avec les syndicats, la classification, la relation de travail et les rémunérations. La partie « relations avec les syndicats » comporte peu d’innovation et reprends pour l’essentiel les dispositifs de la
convention des ministères. Parmi les éléments de continuité, on retrouve une spécificité des ministères par rapport aux autres secteurs de la fonction publique qui est l’instauration d’un double niveau de négociation décentralisée :
Au niveau national de chaque agence, les thèmes suivants sont négociés avec les organisations syndicales : programme de formation continue, changement technologique et effets sur l’organisation du travail et la qualité du service, mobilité, égalité hommes-femmes, les horaires etc.
Au niveau de chaque office (y compris le siège central de l’administration) où il y a une RSU sont négociés avec la participation de cette dernière les thèmes comme l’hygiène et la sécurité, l’adaptation des horaires etc. (toujours dans les limites fixées par la négociation au niveau central).
La partie la plus difficile à négocier a été celle des classifications et notamment la place du recrutement externe par rapport à l’avancement interne. La nouvelle convention maintient également le fonds unique destiné à financer la partie variable des salaires en fonction de la progression de la productivité collective et de la qualité de la prestation individuelle. La convention confirme le rôle des organisations syndicales en matière de classification et déroulement des carrières. Deux formes d’intervention sont prévues :
La négociation collective décentralisée : par ce biais, les syndicats participent à la définition des critères généraux des procédures de sélection pour l’avancement à l’intérieur des catégories et à la définition des profils de postes pour l’avancement entre catégories L’information et la consultation : par ce biais, les syndicats participent à l’individualisation des contingents disponibles pour l’avancement entre catégories, à la définition des critères généraux pour la sélection des candidats, à la définition des critères généraux d’attribution des charges de travail et à la définition des critères et procédures d’évaluation périodique du personnel.
En ce qui concerne la décentralisation de la négociation, celle-ci était, dans l’optique du législateur, mais aussi des syndicats confédéraux, au service d’un objectif d’amélioration de l’efficacité du service. Dans les accords conclus, cet objectif n’est pas encore pleinement atteint. Dans bien des cas, les syndicats préfèrent encore négocier des primes collectives généralisées qui n’encouragent que faiblement des efforts individuels pour la productivité et la qualité des services. De même, pour les critères d’avancement, les facteurs traditionnels comme l’ancienneté restent toujours privilégiés. Du côté syndical, ce comportement dénote une certaine méfiance et crainte de l’arbitraire de la part des dirigeants locaux de l’administration. En effet, en Italie, les syndicats contrôlent, à travers la négociation collective, seulement les critères généraux du système des primes et avancements, et non pas les carrières individuelles des agents. Il en résulte parfois une certaine propension à figer le statu quo, avec le
consentement des dirigeants de l’administration locale. Néanmoins, on peut observer une évolution progressive aussi sur ce plan, puisqu’il y a obligation de renégociation périodique tant des conventions collectives que des accords locaux.
CONCLUSION
Introduction de modalités diversifiées de négociation collective, décentralisation du dialogue social, nouvelles formes plus individualisées de gestion des ressources humaines, une certaine convergence des systèmes de relations professionnelles du public et du privé s’ébauche. Ce phénomène est à l’œuvre aussi bien en France qu’en Italie, même s’il prend des formes plus accentuées dans le deuxième cas. Pour autant, les formes propres à chacun des systèmes ne sont pas fondamentalement remises en cause mais leurs dynamiques se transforment. Ainsi, dans la fonction publique, en matière de gestion des carrières, à la régulation conjointe du marché du travail paraît succéder un contrôle de l’égalité devant les procédures. Plus généralement, notre recherche tend à confirmer que le système public de relations professionnelles se réapproprie les mouvements qui affectent l’ensemble de la société (individualisation, décentralisation) selon des modalités propres et y imprime alors sa marque.
Références bibliographiques
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ella prospettiva europea, Bologna, Il Mulino.
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Vincent C., Rehfeldt U., Tallard M. (2005), Formes de syndicalisme et
formes de représentation dans la fonction publique, IRES/Commissariat
1
Nous avons plus particulièrement suivi l’implantation de ces réformes au sein de la principale direction de ce Ministère, la Direction générale des impôts (DGI).
2
Le Syndicat national Unifié des Impôts, syndicat autonome, est la principale composante de l’Union syndicale solidaire.
3
Source ARAN (www.aranagenzia.it).
4
Le parti démocrate-chrétien a été au pouvoir de façon ininterrompue de 1948 jusqu’en 1992.
