Etat et politiques économiques

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UNIVERSITE HASSAN II-CASABLANCA A.U. (2018/19) FSJES-MOHAMMEDIA

FILIERE : ECONOMIE ET GESTION QUATRIEME SEMESTRE

MODULE : FINANCES PUBLIQUES ENSEIGNANT : M. SAJID FINANCES PUBLIQUES ET POLITIQUES ECONOMIQUES

Etat et politiques économiques

Les finances publiques sont couramment définies comme l’étude des ressources, des charges et des comptes des collectivités publiques, c’est-à-dire principalement de l’Etat (administrations publiques centrales (APUC), des collectivités territoriales (administrations publiques locales (APUL), des administrations et organismes de sécurité sociale (ASS) ainsi que des organismes dépendants étroitement de l’Etat et des collectivités territoriales (établissements publics).

Dans le domaine des finances publiques, des principes et des règles précises encadrent les actions financières et comptables des administrations publiques, comme par exemple les actions en matière de perception d’impôt et d’exécution des dépenses, établissement des budgets et des comptes, mécanismes de contrôle supérieur des finances publiques…

Les finances publiques constituent un des principaux leviers de l’action de l’Etat et expriment des choix de société qui sont largement influencés par des soubassements et fondements économiques et politiques. Le poids des finances publiques et des interventions de l’Etat – exprimé notamment par l’intermédiation sociale des ressources prélevées sur la richesse nationale et dépensées pour financer les divers types de ses activités et missions - révèle l’importance du rôle de l’Etat dans l’économie et la société.

L’organisation des finances publiques est un indicateur de la qualité du lien entre l’Etat et la société, c’est-à-dire du rapport entre le politique et le social. Le degré démocratique d’un pays ne se mesure pas uniquement par la nature des institutions politiques et constitutionnelles, organisant les différents pouvoirs, mais par la mise en place des mécanismes de consentement à l’impôt, une justice sociale et une équité fiscale, une transparence des comptes publics, un contrôle parlementaire des dépenses, etc.

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L’Etat est une forme d’organisation politique et ne doit pas être confondu avec le gouvernement. Le pouvoir de contrainte détenu par l’Etat qui est fondé sur une légitimité, suppose des règles de droit public stables et l’existence d’un appareil politique spécifique. Sous cette forme, les Etats modernes sont apparus entre le XIVe et le XVIIIe siècle, en remplacement de formes d’organisations féodales dans lesquelles la force, la propriété et la justice sont concentrées entre les mains des suzerains.

Il faut remonter à la période des mercantilistes, du XVI^ème jusqu’au début du XVIII^ème, en tant que courant ayant dominé les idées économiques en Europe, pour déterminer l’existence déjà du lien entre la fiscalité et l’économie comme un outil primordial que peuvent manipuler les Etats pour accroître leurs ressources et asseoir leur puissance. Aussi, l’instrument fiscal devrait servir en matière du commerce extérieur à travers la mise en place d’une politique protectionniste par l’encouragement de barrières douanières, sachant que le principal souci et objectif des mercantilistes était de dégager des balances commerciales excédentaires.

Toutefois, il convient de souligner que le système fiscal, de cette époque, était conçu pour servir au financement des dépenses des rois, sachant que les Etats en Europe étaient des monarchies absolues et dépensières, ainsi que les dépenses militaires qui étaient importantes eu égard aux finalités des guerres et des conquêtes extérieures considérées comme un facteur de puissance des Etats et d’enrichissement des nations.

Ce rôle restreint de l’impôt va être de plus en plus élargi par les gouvernements dans l’optique de son influence sur les acteurs économiques qui composent la société. Plus tard au XXème siècle, sous l’influence des idées keynésiennes, l’impôt devient un outil de justice sociale à travers la redistribution des revenus et le développement de l’Etat providence.

Durant la domination du paradigme de l’économie du marché, sous l’influence de la théorie libérale classique et néoclassique, les règles des finances publiques obéissent à des principes pour éviter que l’intervention financière de l’Etat vienne heurter et brider l’initiative privée des acteurs économiques et leur liberté en matière des comportements économiques.

Les principaux principes, en matière budgétaire, du paradigme libéral sont :

- La neutralité budgétaire : le budget ne doit pas être utilisé pour agir sur la conjoncture économique et influencer les comportements et situations des agents économiques.

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- La limitation des dépenses : L’Etat n’intervient pas en matière économique et sociale (Etat-gendarme) et la fiscalité doit être la plus légère possible permettant uniquement la collecte de ressources servant à financer le fonctionnement des services du maintien de l’ordre public, à savoir la paix civile et la sécurité extérieure. De ce fait, l’Etat doit se recentrer sur ses missions régaliennes (sécurité, armée, diplomatie, justice). A ce sujet, l’impôt ne doit pas avoir un rôle redistributif.

- L’équilibre budgétaire : cet impératif s’avère important pour éviter que l’Etat affiche un déficit public qui est proscrit. Les ressources de l’Etat doivent provenir de l’impôt et que les activités publiques ne doivent pas être financées par la création monétaire, sachant que la monnaie est considérée comme neutre (un instrument d’échange et de réserve de la valeur sans aucune influence sur l’activité économique). Les recettes extraordinaires (comme l’emprunt) sont très limitées pour couvrir les dépenses exceptionnelles et non prévues, comme par exemples les dépenses militaires liées aux guerres ou les dépenses en cas de catastrophes naturelles. En dehors des missions régaliennes, aucune activité économique de l’Etat n’est justifiée. Toutefois, des auteurs libéraux admettent une certaine intervention économique et sociale de l’Etat dans les cas de défaillances du marché et de l’impossibilité pour les lois concurrentielles et les mécanismes spontanés et autorégulateurs des marchés à assurer les situations d’équilibre et pour restaurer l’optimum. Parmi les domaines des défaillances des marchés, on peut citer le rôle de l’Etat en matière d’internalisation des externalités négatives (la pollution comme exemple) et de production d’externalités positives (infrastructures de base), la nécessité de fourniture des services collectifs, la mise en place de dispositifs de solidarité et de lutte contre l’exclusion, l’intervention de l’Etat lorsque l’économie ou des secteurs particuliers fonctionnent selon la logique des rendements croissants en raison de situations monopolistiques, etc.

Après une longue période de neutralité des finances publiques et une très faible importance accordée au domaine économique et social, l’Etat, fortement influencé par les idées et théories de l’économiste britannique John Maynard Keynes (1883-1946)¹, va occuper au cours du XX^ème siècle une part de plus en plus croissante dans les questions et interventions économiques et sociales.

1En matière d’interventionnisme étatique, on se réfère principalement au keynésianisme. Les interventions keynésiennes sont à situer dans le contexte de la crise de 1929 et de la grande dépression de la décennie 1920. La crise de 1929 marque une rupture dans la dynamique du capitalisme en raison, d’une part, de l’absence de reprise

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spontanée, d’autre part, de l’effondrement de la production et des prix ainsi que de la montée du chômage massif. L’explication et la résolution de ces problèmes, véritable infirmation empirique de la croyance à l’automaticité des économies de marché à engendrer le plein emploi, constituent alors un double défi théorique et pratique que doit relever l’apport keynésien. Le premier défi l’est directement par Jean Maynard KEYNES (1883-1946) qui démontre qu’il n’existe pas de mécanisme dans une économie concurrentielle qui garantisse le plein emploi, fondant par là même la possibilité d’un « équilibre de sous-emploi ». Sur ces bases, le second renvoie à l’idée selon laquelle la politique économique (budgétaire et monétaire) peut remédier à la dépression et au chômage.Cette situation marque la fin de la doctrine du « laissez faire » au profit de la nouvelle politique économique (New Deal) face à la crise économique, en tant qu’ensemble d’interventions en faveur des travaux publics financés par des déficits budgétaires déniant toute efficacité à la baisse des salaires nominaux pour lutter contre le chômage, thèse prônée par les économistes classiques. La crise de 1929 est perçue comme « la mort de la civilisation du marché », permettant l’avènement d’une économie administrée en réponse à l’effondrement du libéralisme économique. La réalité de l’économie mixte allait s’imposer au mythe de l’autorégulation des marchés concurrentiels. La crise de 1929 et la grande dépression constituent, pour Keynes, aussi bien un domaine opératoire pour des politiques économiques curatives qu’un démenti cinglant aux vertus jugées infaillibles, par les classiques, des mécanismes spontanées et concurrentiels des marchés.La grande dépression des années 1920-1930 a montré les limites des classiques qui se trouvent totalement démunis avec leur conception traditionnelle d’un équilibre stabilisé au niveau de plein emploi des ressources et avec l’idéologie du

« laissez faire ». Après avoir démontré que l’économie de marché n’est pas autorégulée, Keynes conclut qu’il revient aux pouvoirs publics de rapprocher le niveau d’activité de l’optimum.Selon Keynes, l’intervention de l’Etat est nécessaire pour soutenir et relancer la demande en agissant sur la consommation et/ou l’investissement.

Ainsi, des politiques économiques budgétaires et monétaires sont indispensables pour favoriser le retour à l’équilibre. Les idées et théories développées par Keynes justifient un interventionnisme accru de l’Etat et font l’apologie de ses implications budgétaires et monétaires dans les situations de crises et de déséquilibres économiques. L’intervention de l’Etat passe par des politiques économiques conjoncturelles, à travers notamment la manipulation de l’instrument monétaire et l’action au niveau des canaux des finances publiques, comme l’augmentation des dépenses publiques et l’extension de leurs domaines ; l’intervention directe de l’Etat dans l’économie par le développement du secteur public ; le rôle redistributif et incitatif de la politique fiscale et budgétaire (impôts progressifs, subventions, etc.)… Selon Keynes, l’augmentation de la dépense publique – quitte à creuser le déficit public et à recourir à l’emprunt (un financement sans rapport avec les ressources courantes) – permet de soutenir la demande globale (la consommation et l’investissement), dans le cadre d’une politique de relance, et de lutter contre les crises et favoriser le retour à un équilibre de plein emploi. Le keynésianisme a inspiré la plupart des politiques économiques de l’après-guerre au début des années 1970. Il a ensuite été très critiqué du fait de l’apparition d’effets pervers et de sérieux problèmes économiques et sociaux:

chômage, inflation galopante, déficits publics, etc.L’ouverture et la forte interdépendance des économies nationales, la mondialisation des échanges et de la finance rendaient difficiles, voire inopérantes, les techniques et les politiques de relance. Keynes a opéré une sorte de révolution conceptuelle en économie. La notion de « demande effective » centre la dynamique économique sur les stratégies des acteurs, leurs anticipations, décisions et comportements. Partisan du marché et de la libre entreprise, Keynes défend néanmoins la nécessité d’une intervention correctrice et régulatrice. En ce sens, Keynes figure bien comme l’artisan des « économies mixtes

». L’Etat est le seul acteur à pouvoir intervenir au niveau macroéconomique. Après la seconde guerre mondiale, l’Etat intervient dans tous les pays industrialisés par la mise en place de politiques économiques. Dans certains pays, l’intervention va plus loin et touche à l’aménagement du territoire, la planification, la nationalisation d’entreprises…On parle d’économie mixte pour désigner la double régulation de l’économie par l’Etat et par le marché. L’intervention de l’Etat moderne a conduit à des prélèvements de plus en plus importants sur la richesse nationale (PIB). Une grande partie est prélevée directement au titre du budget de l’Etat, (impôts et taxes) une autre sous forme de versements obligatoires à des organismes distincts mais relevant de choix étatiques (cotisations sociales). L’institutionnaliste allemand Adolph Wagner (1835-1917) relève dans l’histoire l’alourdissement des interventions économiques de l’Etat. Il le relie à la complexification et à l’urbanisation de la vie sociale, aux investissements d’infrastructures et de recherche ainsi qu’à la lutte contre les monopoles qui se multiplient corrélativement à la concentration des entreprises. L’implication des administrations progresse notamment lors des guerres et des crises sans se réduire d’autant par la suite du fait des habitudes prises. Cette loi de Wagner se quantifie notamment par la croissance de la part des dépenses publiques dans le PIB. Cette loi établit ainsi que les dépenses publiques croissent plus vite que l’activité économique. Le degré d’intervention de l’Etat dépend des modèles de relation entre l’Etat et le marché qui sont multiples et qui ont évolué dans le temps

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et dans l’espace. A ce sujet, il convient de souligner que les régimes économiques ou les modèles de pays ne correspondent jamais parfaitement aux caractéristiques des deux grands systèmes économiques, en tant que variantes théoriques, qui ont été théorisés pour servir les sociétés en matière d’organisation économique et sociale, notamment pour ce qui est de la satisfaction des besoins des populations et des citoyens à travers deux types d’organisation de l’économie sur le plan de la création de la richesse et de sa répartition. Les deux systèmes économiques sont le système de l’économie de marché (le capitalisme) et le système de l’économie dirigée ou planifiée (le socialisme). Le système de l’économie de marché est caractérisé par le respect de la propriété privée et de l’initiative et liberté des agents économiques dans leurs actes et comportements économiques. Le modèle de pays le plus proche de ce système est le modèle américain (USA). Les pays occidentaux, comme l’Allemagne, Angleterre, France, Italie…, sont rattaché à ce système capitaliste malgré une intervention poussée de l’Etat dans certains de ces pays. Le système socialiste est caractérisé par la propriété collective des moyens de production et l’organisation de l’économie dans le cadre d’un plan qui s’impose par l’échelon central de façon impérative. Les agents économiques sont dépourvus de toute liberté et initiative privée en matière de comportements économiques (production, consommation, investissement…). Le modèle de pays qui était le plus proche de ce système socialiste est le modèle soviétique (URSS). Plusieurs autres pays, comme la Tchécoslovaquie, la Pologne, la Roumanie, Hongrie, Yougoslavie, Allemagne de l’Est…, faisaient partie de ce système bien que certains de ces pays avaient adopté des modèles de gestion très différents par rapport au modèle soviétique, comme notamment le modèle décentralisé de la Yougoslavie. Ce système socialiste, qui a trouvé une concrétisation en URSS depuis la révolution bolchévique de 1917 et puis dans plusieurs pays de l’Europe de l’Est, s’est largement inspiré de la doctrine marxiste. Depuis la chute du mur de Berlin, entraînant la réunification des deux Allemagnes (RFA et RDA),et l’éclatement de l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques en 1991, le système socialiste a du mal à tenir comme source d’inspiration pour les pays du monde, du fait de la pression et l’influence de nombreux facteurs et en particulier les effets de la mondialisation économique et financière, le souci de lutter contre le chômage par le financement et les investissements étrangers, les difficultés de la productivité dans un système collectiviste, l’échec de l’expérience du socialisme soviétique et des pays satellites qui est lié aux dérives bureaucratiques et totalitaires, etc. En effet, l’éclatement de l’URSS, en plusieurs pays souverains et autonomes, et l’intégration de l’Union Européenne par plusieurs pays anciennement socialistes ainsi que l’adoption par l’écrasante majorité des pays de l’économie de marché, ne doit signifier le triomphe du capitalisme du fait que ce système ne cesse de se heurter à de sérieuses crises qui le secouent et qui se manifestent clairement par des phénomènes et des effets désastreux comme par exemple les fortes inégalités sociales et territoriales, les pollutions et les différentes atteintes à l’environnement et aux ressources naturelles épuisables, les inégalités de développement, le chômage massif, la concentration de la richesse mondiale entre les mains d’une minorité au détriment de larges populations en souffrance, les privatisations des services publics (éducation, santé, culture, transport, …) et les atteintes à leur gratuité, etc.Ce sont ces multiples problèmes économiques, sociaux et environnementaux, inhérents au système capitaliste, qui font que l’idéal socialiste n’est pas mort et qu’il est toujours d’actualité. Certes, la volonté d’instaurer le socialisme marxisten’a plus la même ardeur et la même motivation que celles ayant animé les protagonistes et les acteurs durant les années précédant les événements de la fin des années 1980 (chute du mur de Berlin) et du début des années 1990 (éclatement de l’URSS). Mais, il existe partout dans le monde des revendications et des aspirations pour mettre en place des régimes politiques et modèles économiques prenant en compte l’approfondissement des libertés publiques et fondamentales, la satisfaction des besoins essentiels des populations, l’instauration de la démocratie et de la justice sociale, le respect des droits humains, etc. A défaut de changer le capitalisme et d’instaurer le socialisme d’inspiration marxiste, dans nombreux pays, lesgouvernements dirigés par des partis politiques, se réclamant de la social-démocratie ne visent pas à remplacer le système capitaliste par le système socialiste, mais plutôt à le tempérer dans le cadre de compromis entre les classes sociales en matière de répartition des fruits de la valeur ajoutée créée, et par la prise en compte de la dimension sociale dans l’élaboration des politiques publiques. Il faut dire que les régimes économiques et sociaux tendent vers des modèles combinant les éléments ou les ingrédients des deux systèmes. Si les économies sont caractérisées par la présence de deux secteurs économiques, le secteur public et le secteur privé, une troisième voie commence à émerger et à se développer du fait des défaillances des deux systèmes. Cette troisième voie prend diverses formes, selon les pays, comme le développement du tiers secteur et de l’économie sociale (associations, coopératives, mutuelles, fondations, etc.), le poids du secteur informel, l’économie solidaire et collaborative, etc. Selon Karl Marx (1818-1883), l’Etat devrait disparaître lorsque le socialisme aura atteint le stade communiste, l’étape où les sociétés seront caractérisées par l’absence de classes sociales et l’inexistence de l’Etat. Pour Marx, l’Etat est un instrument qui sert toujours les intérêts de la classe dominante.

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Karl Marx (1818-1883). Marx est né à Trèves et poursuit des études de droit et de philosophie. Après avoir été directeur de journal, il est expulsé de Paris et de Cologne et s’installe à Londres. Il a créé la 1^ère Internationale des travailleurs. MARX, à travers son « socialisme scientifique » veut dépasser l’approche « mystique » de l’humanité sur laquelle reposait le « socialisme utopique ». MARX veut corriger ces socialismes qui ne correspondent ni à la réalité de l’histoire, ni à une vision réaliste de la nature humaine. Il entend construire une critique de l’économie capitaliste sur la base d’une analyse qu’il veut rigoureuse et scientifique. La méthode d’analyse de ce grand penseur est de nature matérialiste et dialectique. Dans son analyse de compréhension et d’étude du fonctionnement du système capitaliste, visant à dévoiler sa réalité et sa logique contradictoire et conflictuelle, Marx a adopté le matérialisme historique – selon lequel l’histoire de l’humanité est caractérisée par une succession de plusieurs modes de production (société primitive, esclavagisme, féodalisme, capitalisme, socialisme puis le communisme) – et le matérialisme dialectique qui admet que toute chose renferme sa contradiction et que rien n’est stable du fait d’un perpétuel mouvement. Selon cette méthode, le monde n’est pas figé et stable, mais il bouge et se transforme ; et que les lois économiques ne sont pas universelles et immuables, mais elles sont datées historiquement et correspondent à des contextes historiques particuliers et donc à des systèmes économiques et sociaux bien déterminés. MARX était un militant et penseur socialiste. Sa production intellectuelle mêle la philosophie allemande, notamment de HEGEL et FEURBACH, les idées politiques françaises, plus particulièrement celles de l’anarchiste et socialiste Pierre Joseph PROUDHON et l’économie politique anglaise. C’est ENGELS, avec qui il se lie par une solide amitié depuis 1844, qui lui fait découvrir l’économie à travers les écrits de SAY et surtout de RICARDO. MARX a publié plusieurs textes et articles, dont le plus important c’est Le Capital. Ce très long texte ne sera pas publié en entier de son vivant. Le tome premier paraît en 1867, les deuxième et troisième tomes en 1885 grâce à ENGELS. Le Manifeste du parti communiste a été publié en 1848 par MARX et ENGELS. MARX a été aussi un militant actif. Il a milité au sein des mouvements révolutionnaires, en particulier l’Alliance internationale des travailleurs. Il devient, par son activisme et son combat politique, un agitateur sans cesse pourchassé par la police. Son activisme l’oblige à fuir d’un pays à l’autre dans le besoin malgré l’aide financière d’ENGELS. Marx distingue l’infrastructure de la superstructure. L’infrastructure économique est caractérisée par un mode de production composé de forces productives (machines, hommes, techniques) et de rapports de production (esclavage, métayage, artisanat, salariat). Au cours de l’histoire, plusieurs modes de production se sont ainsi succédé: antique, asiatique, féodal et bourgeois. Arrivées à un certain degré de développement, les forces productives entrent en conflit avec les rapports de production, ce qui débouche sur la lutte des classes. Le changement dans les conditions économiques s’accompagne d’un bouleversement plus ou moins rapide dans l’édifice des formes juridiques, politiques, religieuses, artistiques, philosophiques… qui constituent des formes idéologiques ou des superstructures. La superstructure est conditionnée par le cadre économique et est une sorte de reflet de celui-ci.

Pour Marx, la dynamique d’une société se joue autour d’un conflit central: la lutte des classes entre bourgeoisie et prolétariat. La bourgeoisie, poussée par la concurrence et la soif de profit, est conduite à exploiter les prolétaires. Condamnée à la paupérisation, au chômage endémique, la classe prolétaire n’a d’autres issues que la révolte et la révolution. Même s’il décrit plusieurs classes et fractions – aristocratie financière, bourgeoisie industrielle, petite bourgeoisie, prolétariat, petite paysannerie, grands propriétaires fonciers… - selon Marx, la dynamique du capitalisme, la concentration de la production, les crises périodiques tendent à radicaliser l’opposition entre deux classes: la bourgeoisie et le prolétariat. La conception marxiste présente l’Etat comme le produit de la classe dominante et donc comme un instrument d’exploitation et de gestion des affaires de la classe bourgeoise. Dans ce cas, la classe dominante impose aux autres classes les règles qui fondent sa propre puissance, soit par la soumission volontaire, soit par la contrainte. Pour Marx, l’Etat n’est que l’émanation de la classe économiquement dominante. Le pouvoir de l’Etat est ainsi défini comme le pouvoir organisé d’une classe pour l’oppression d’une autre. L’Etat n’est qu’un comité qui gère les affaires communes de toute la classe bourgeoise. Cela suppose qu’un groupe homogène à l’intérieur de la nation dispose des pouvoirs militaires et policiers (recours à la force ), économiques (contrôle des moyens de production et de répartition des richesses) ou politiques (gestion publique et élaboration des lois en faveur de la classe dirigeante et économiquement puissante). Des marxistes contemporains, tels Nicos POULANTZAS ou Suzanne De Brunhoff, l’appareil d’Etat fonctionne objectivement dans le sens des intérêts des grands groupes économiques, quel que soient ceux qui exercent réellement le pouvoir politique. Pour ces marxistes, l’Etat dans une économie capitaliste sert les intérêts du capital.

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Les missions et les moyens de l’Etat vont se développer considérablement après la seconde guerre mondiale. Certes, cet interventionnisme accru de l’Etat allait s’affaiblir depuis le début des années soixante-dix, mais cet affaiblissement ne signifie pas une fin de l’Etat même si sa marge de manœuvre se trouve de plus en plus étroite et très réduite.

Pendant longtemps, l’intervention de l’Etat s’est limitée à ses fonctions régaliennes (armée, police, justice). C’est la conception de l’Etat gendarme. Au cours de la première moitié du XX^ème siècle les fonctions économiques et sociales de l’Etat se développent.

Ces fonctions économiques et sociales des Etats prennent une importance plus grande après la seconde guerre mondiale avec l’apparition de l’Etat providenceCette expression trouve son sens dans la prise en charge par l’Etat de prestations sociales c’est-à-dire de la mise en œuvre de mécanisme de couverture des risques sociaux (maladie, vieillesse, chômage, accidents de travail…). L’Etat providence est utilisé aujourd’hui pour désigner au sens large les interventions économiques et sociales.

L’intervention de l’Etat dans le domaine économique et social se concrétise par la conception et la mise en œuvre de politiques économiques et sociales. La politique économique se définit comme un ensemble de décisions prises par les pouvoirs publics visant à atteindre des objectifs relatifs à la situation économique d’un pays, à l’aide de divers instruments, et en tenant compte d’un certain nombre de contraintes.

Les politiques économiques désignent l’ensemble des interventions des pouvoirs publics dans l’économie en vue de corriger des déséquilibres économiques. Les politiques économiques se caractérisent par la hiérarchie des objectifs poursuivis et le choix des instruments mis en œuvre pour les atteindre.

Les objectifs sont censés traduire des finalités politiques et s’inspirer d’une grille d’analyse avec des soubassements théoriques: le keynésianisme et le libéralisme constituent deux inspirations des politiques économiques. La dimension politique doit d’emblée être mise en avant tant il est difficile pour les économistes de déterminer objectivement un équilibre entre efficacité économique et efficacité sociale.

Il faut distinguer entre les politiques conjoncturelles et les politiques structurelles. Les politiques économiques conjoncturelles sont des politiques à court terme menées en vue d’orienter l’activité économique dans un sens jugé souhaitable (soutien de l’emploi, limitation de l’inflation, réduction du déficit extérieur, etc.).

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Quatre domaines ou outils de politique conjoncturelle peuvent être identifiés: la politique budgétaire, la politique salariale et des revenus, la politique monétaire et la politique de change.Elles visent de maintenir ou de rétablir les grands équilibres économiques et financiers sans pour autant avoir la prétention ou la possibilité de les atteindre tous: le choix est fait en fonction de la situation de l’économie nationale et des objectifs des décideurs politiques.

Les politiques économiques structurelles visent à adapter, préparer, orienter les structures de l’économie à long terme pour suivre l’évolution du changement économique. La politique structurelle vise à augmenter le rythme potentiel de croissance en modifiant les structures et les règles du jeu dans certains secteurs (agriculture, infrastructures, formation, etc.) ou dans l’ensemble de l’économie (droit du travail, fiscalité, aménagement du territoire…).

Les politiques structurelles se préoccupent aussi des conditions de fonctionnement des marchés (évolution de la structure de marché et modification des comportements des agents notamment). Ainsi, ces définitions laissent apparaître le caractère large des domaines des politiques structurelles:

politique agricole, industrielle, de la recherche, politique de l’emploi, politiques sociales, politique commerciale, etc.). L’action de l’Etat se porte en amont des marchés pour soumettre l’économie à l’évolution (aide à la recherche et développement, aide à la formation, aide à l’innovation,…)

Depuis les années 70, les prérogatives économiques et sociales des Etats allaient de plus en plus s’affaiblir dans le cadre d’une économie de plus en plus mondialisée et où les économies nationales deviennent très interdépendantes.Le souci de compétitivité et l’influence forte des firmes multinationales dans le commerce international constituent des facteurs déterminants dans les mutations ayant affecté le rôle de l’Etat dans ses différentes fonctions.

Dans les pays en voie de développement, en plus de ces facteurs communs à toutes les économies, la mise en œuvre de politiques d’ajustement structurel dans plusieurs pays, se trouvant dans l’incapacité d’honorer leurs engagements financiers vis-à-vis des bailleurs de fonds, a entraîné une forte révision des fondements de l’intervention économique de l’Etat. L’Etat a été accusé comme étant responsable de tous les maux et problèmes économiques dont souffraient les économies en développement.

Le Maroc, à l’instar de nombreux pays en développement, serait contraint, à partir du début des années 80, de se soumettre aux recommandations des institutions financières internationales, le FMI et la Banque Mondiale, qui vont

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lui dicter les mesures à entreprendre et à appliquer dans le cadre d’un programme d’ajustement structurel. L’objectif du dit programme serait le rétablissement des grands agrégats macroéconomiques.Ce programme vise à réduire la demande, à limiter les interventions de l’Etat et à rationaliser ses choix budgétaires de façon à dégager des ressources qui seront affectées au remboursement du service de la dette. Il en va découler une politique de stabilisation.

Après plusieurs années d’application du PAS, il s’est avéré que ses résultats n’étaient pas à la hauteur de ce qui est assigné et attendu comme objectifs de la part des pouvoirs publics et des institutions financières internationales.

En fait les effets du PAS ont été décevants sur le plan productif et social. La croissance n’a pas été forte et les dégâts sociaux ont été lourds à travers la prolifération des problèmes sociaux. Même les équilibres extérieurs n’ont pas été atteints puisque le déficit commercial est resté important.

Budget de l’Etat et Lois de finances

Le budget de l’Etat est un document qui retrace les recettes et les dépenses de l’Etat pour une année civile. C’est un acte économique mais aussi juridique puisqu’il est voté au parlement sous la forme d’une loi de finances.Le budget de l’Etat pour une année est préparé et voté l’année précédente. Le solde budgétaire est la différence entre toutes les recettes et toutes les dépenses de l’Etat.L’accumulation des déficits publics (en tant que flux) fait gonfler le montant de la dette publique (en tant que stock). Aussi, la situation d’endettement détériore l’équilibre financier de l’Etat qui se trouve confronté au paiement des intérêts et du principal et entraînant ainsi un effet « boule de neige », c’est-à-dire que l’encours de la dette ne cesse d’augmenter au fur et à mesure que les soldes budgétaires enregistrent des déficits importants.

Les composantes du budget de l’Etat sont constituées par les recettes et les dépenses. Pour ce qui de la rubrique relative aux recettes, il faut distinguer les recettes ordinaires et les recettes extraordinaires.

Les recettes ordinaires sont constituées de recettes fiscales et non fiscales.

Les recettes fiscales sont constituées des impôts directs et indirects ainsi que d’autres types de prélèvements obligatoires.

Les impôts directs sont des impôts perçus directement sur le revenu ou capital constituant la base imposable (assiette de l’impôt). L’impôt sur le revenu (IR) et l’impôt sur les sociétés (IS) sont des impôts directs.

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Les impôts indirects sont des impôts perçus à l’occasion de certaines opérations économiques, telles que la production, la consommation, l’exportation et l’importation. On peut citer comme impôts indirects, la TVA et les droits de douane. La TVA est un impôt payé d’abord par le vendeur qui incorpore le montant payé dans les prix payés par l’acheteur qui est le véritable contribuable. Les droits de douane appelés aussi taxe douanière ou droit de porte sont des impôts particuliers qui frappent les marchandises importées ou exportées. Les droits d’enregistrement font partie des impôts indirects perçus dans certaines situations pouvant affecter la vie d’une personne physique ou morale comme par exemple les droits de succession ou l’achat et vente de biens immobiliers, etc.

Les recettes non fiscales sont constituées de recettes domaniales et des recettes d’exploitation des entreprises publiques et celles générées par les opérations de cession (recettes des privatisations), au secteur privé, d’entreprises appartenant au portefeuille de l’Etat, etc.Les recettes publiques proviennent essentiellement des impôts et taxes, des recettes des privatisations et des entreprises publiques, etc.

Les dépenses budgétaires sont composées des dépenses de fonctionnement et des dépenses en capital. Les dépenses de fonctionnement sont des dépenses rendues nécessaires par le fonctionnement et le poids des activités et services de l’Etat, comme notamment les dépenses de personnels, d’entretien, de fournitures et matériels, etc. Quant aux dépenses en capital, elles concernent les dépenses d’équipement et celles d’investissement.

Les recettes publiques proviennent essentiellement des impôts et taxes, des recettes des privatisations et des entreprises publiques, etc.

En cas de déficit budgétaire, le financement peut se faire par : - Emission de titres (bons de trésor) = Emprunt interne.

- Endettement extérieur (emprunt externe) - Création monétaire.

- Recours à des réserves préalablement accumulées.

- Hausses/baisses d’impôts.

- Réduction des dépenses publiques.

La politique budgétaire consiste à décider de l’ampleur des dépenses publiques et à choisir dans quelles proportions elles doivent être couvertes par l’impôt, l’emprunt ou diverses recettes.

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Un système fiscal est « un système de recettes et de contributions publiques » ayant en commun deux caractéristiques:

- Le caractère obligatoire: les individus sont soumis aux Etats, aux pouvoirs publics. Ceux-ci disposent d’un pouvoir de contrainte pour se procurer leurs moyens d’action.

Une limite à ce pouvoir existe dès le moment où la recette ou contribution publique obligatoire suppose le vote d’une loi ou l’édiction d’une réglementation.

L’absence de contrepartie directe entre le paiement des individus aux pouvoirs publics et la rétrocession par ceux-ci d’un certain nombre de droits ou de prestations ou la fourniture de telle ou telle quantité ou qualité de biens et services publics.

Les systèmes fiscaux représentent un thème d’étude à la charnière de plusieurs domaines: les finances publiques, la fiscalité, les budgets sociaux et leur financement (cotisations sociales et autres prélèvements), l’économie publique, etc.Etudier les systèmes fiscaux, c’est décrire, analyser, comprendre et évaluer comment les pouvoirs publics réussissent à se procurer leurs moyens d’action, ceux qui vont apparaître en recettes, ressources, dans un ou plusieurs documents appelés Budgets.

Ces budgets sont des comptes de flux (par opposition à des bilans ou comptes de stocks) retraçant également les dépenses publiques et permettant de mettre en évidence l’équilibre ou au contraire les déséquilibres des opérations des Etats.

La fiscalité c’est un instrument au service d’une politique, d’une vision de la vie en commun, organisé par des pouvoirs publics gestionnaires de services publics, qui nécessite la perception en monnaie de ressources.

Les dépenses fiscales sont des dépenses fictives des administrations publiques qui, au lieu de procéder à une aide, à caractère économique et social, financée par l’impôt, peuvent décider de procéder à un cadeau fiscal ou à une ouverture d’abri fiscal.

Les recettes fiscales, constituant les principales ressources de l’Etat, sont destinées à couvrir les dépenses générées par la grande variété des frais généraux de fonctionnement de la société et de la myriade des services rendus aux particuliers et aux entreprises par l’Etat, les collectivités territoriales et le système de sécurité sociale.

Le budget de l’Etat est formé de trois composantes : le budget général, le budget des SEGMA et les comptes spéciaux du trésor (CST).

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Parmi les charges de l’Etat figurent les dépenses des SEGMA (les Secteurs de l’Etat Gérés de Manière Autonome). Le nombre des SEGMA s’élève à 206 services, au titre de l’année 2013, répartis selon plusieurs domaines d’intervention, notamment dans les domaines de la santé et de l’enseignement et de la formation professionnelle. Les SEGMA constituent depuis 2000 une composante du budget de l’Etat. C’est le souci d’une gestion budgétaire axée sur les résultats qui explique le fait d’ériger des services publics en SEGMA et de leur conférer plus d’autonomie tout en renforçant leur responsabilité en matière de réalisation des objectifs prédéfinis.

Le statut des SEGMA conféré à des services publics, leur accordant une autonomie budgétaire, une souplesse des procédures de gestion et une responsabilisation en matière de résultats, est de nature à leur permettre de contribuer à la réalisation des objectifs des politiques publiques sectorielles.

La loi de finances est une loi dans le but est de présenter les recettes et les dépenses de l’Etat. La loi de finances doit être impérativement approuvée par le parlement. La loi de finances prévoit et autorise, pour chaque année budgétaire, l’ensemble des ressources et charges de l’Etat.La loi de finances a la particularité d’être discutée et votée chaque année en référence à la constitution et à la loi organique relative à la loi de finances.

La loi de finances de l’année ouvre un cycle budgétaire qui se complète par des lois de finances rectificatives et s’achève par une loi de règlement.La loi de finances de l’année prévoit et autorise pour l’année à venir, les dépenses et les recettes de l’Etat. Cette loi de finances, nécessairement prévisionnelle et aléatoire, peut être modifiée en cours d’exercice budgétaire, par une ou plusieurs lois de finances rectificatives.

Une fois l’exercice achevé, une loi de règlement rend compte des dépenses effectivement réalisées et des recettes réellement perçues. Cette loi permet de constater les résultats financiers de chaque année civile et celles relatives à la gestion des finances publiques, il était impératif de procéder à la refonte du cadre juridique qui encadre et organise les finances publiques. Dans ce cadre, la d’approuver les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances complétée, le cas échéant, par des lois rectificatives.

Afin de mettre en œuvre les dispositions de la constitution de 2011, notamment celles relatives à la gestion des finances publiques, il était impératif de procéder à la refonte du cadre juridique qui encadre et organise les finances de l’Etat. La loi organique n°130-13 relative à la loi de finances a été adoptée pour assurer la performance au niveau de la gestion des deniers publics et pour changer profondément le sens des lois de finances et leur rôle pour en faire un

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outil principal de mise en œuvre des politiques publiques ainsi que de leur efficacité et cohérence.

Aussi, parmi les principaux objectifs de la loi organique des lois de finances, il convient de mentionner le souci de son adaptation aux nouvelles dispositions de la constitution dans le domaine des finances publiques ; l’amélioration de la situation financière de l’Etat ainsi que le renforcement des principes de l’efficience et de la transparence des finances de l’Etat.

Les principes encadrant la loi de finances

Plusieurs principes encadrent l’élaboration du budget de l’Etat et donc de la loi de finances. Il s’agit des principes suivants:

- Le principe de l’annualité budgétaire

- Le principe de l’unité et universalité budgétaire - Le principe de la spécialité

- Le principe de la sincérité - Le principe d’annualité Le principe d’annualité

Ce principe signifie que le budget de l’État doit être voté chaque année (annualité du vote du budget et de l’autorisation de percevoir les impôts). Si les budgets respectent généralement le principe d’annualité, ils peuvent néanmoins avoir des dates d’application différentes.

Le principe d’unité

Le principe d’unité recouvre deux règles :

- La règle de l’unité, qui exige que le budget de l’État soit retracé dans un document unique (la loi de finances). Il s’agit ainsi d’assurer aux parlementaires une bonne lisibilité du budget, et donc, un contrôle effectif sur les finances de l’État ;

- La règle de l’exhaustivité, selon laquelle la loi de finances doit prévoir et autoriser l’ensemble des recettes et des charges de l’État.

Ces deux règles ne sont pas toujours respectées.

Tout d’abord, le budget de l’État est certes articulé autour d’un document central, la loi de finances, mais celle-ci s’accompagne de très nombreuses rubriques et budgets annexes;Ensuite, la règle de l’exhaustivité est parfois respectée de manière imparfaite, des débudgétisations permettant d’extraire certaines charges du périmètre du budget de l’État en créant, par exemple, des fonds spécifiques.

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Le principe d’universalité

Le principe d’universalité, selon lequel l’ensemble des recettes couvre l’ensemble des dépenses, se décompose en deux règles

- La règle de non-compensation, qui interdit la compensation des dépenses et des recettes.

- La règle de non-affectation, qui interdit l’affectation d’une recette à une dépense déterminée.

Le principe de spécialité

Ce principe impose d’indiquer précisément le montant et la nature des opérations prévues par la loi de finances, ce qui implique une nomenclature budgétaire appropriée. Les crédits sont ainsi ouverts de manière détaillée, spécialisés par programmes Le principe de spécialité vise à assurer une information suffisante pour permettre l’exercice d’un contrôle efficace sur l’exécution du budget de l’État.

Ce principe de sincérité budgétaire

Ce principe implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’État. Ce principe est consacré par les nouvelles dispositions de la loi organique relative à la loi de finances (LOLF) promulguée en 2015.

La politique économique du Maroc

La planification globale et gestion du développement

- La planification comme instrument de gestion de développement économique et social.

- Une planification indicative et souple par rapport à celle impérative des modèles socialistes

- Cette planification consiste en l’élaboration et la mise en œuvre de plans de développement économique et social le plus souvent de cinq ans.

- Depuis le premier Plan biennal (1958/59) jusqu’au dernier Plan quinquennal (2000-2004), le Maroc a adopté 9 Plans de développement économique et social. Il s’agit des suivants :

- Le plan biennal 1958/59 - Le plan quinquennal 1960/64 - Le plan triennal 1965/67 - Le plan quinquennal 1973/77 - Le plan triennal 1978/80

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- Le plan quinquennal 1981/85 - Le plan quinquennal 1988/92 - Le plan quinquennal 2000/2004

Dans le cadre de ces Plans, l’Etat trace les orientations générales, fixe les principaux objectifs à atteindre et définit les moyens à mettre en œuvre pour inciter les agents et opérateurs économiques et sociaux à contribuer à la concrétisation des objectifs.

- Dans les premiers plans, des programmes d’investissement public étaient encouragés reflétant une option volontariste de l’Etat en tant que principal acteur du développement.

- L’initiative privée est encouragée dans les différents Plans par des politiques incitatives

- Avec le Plan quinquennal 1960-64, le système de planification a pris un réel départ pour afficher un essoufflement depuis le début des années 1980.

- La crédibilité du système de planification sera entamée dans un contexte de crise d’endettement et de mise en œuvre du Programme d’ajustement structurel (PAS).

- Adoption d’un Plan de stabilisation (1978/80) dans ce contexte de détérioration de la situation économique et financière du pays.

- Mise en doute des vertus de la planification et abandon du Plan quinquennal 1980/85 au profit d’un PAS supervisé par le FMI et la Banque mondiale, dont l’objectif est de rétablir les équilibres internes et externes.

- Retour à la planification, après cinq années d’absence, avec le Plan 1988/92, dit d’orientation.

- Ce Plan est marqué par une nouvelle approche, et s’est voulu stratégique, participatif et décentralisé.

- Ce Plan contient un programme d’investissement minimum et une des projets en fonction des contraintes budgétaires.

- Un résultat médiocre de cette nouvelle approche de planification tant an matière de réalisation des objectifs fixés que celui de l’adhésion des acteurs de développement.

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- La marginalisation des orientations du Plan et la mise en veilleuse de ses projets dans ce contexte du prolongement de l’ajustement structurel.

- Abandon de la planification de 1993 à 1999 du fait de la montée de l’approche dite technocrate et les attitudes de certains départements ministériels et établissements publics ne se considérant pas tenus par le respect des dispositions et mesures du Plan.

Des facteurs expliquent la volonté de renouer avec la planification et le lancement du Plan 2000/2004, dont:-

- La forte dégradation de la situation économique et sociale (accentuation du chômage, faiblesse de la croissance économique, etc.)

- Le gouvernement d’alternance

- La Lettre royale adressée au Premier Ministre en septembre 1999.

Les caractéristiques du Plan 2000/2004:

- Une approche sectorielle des projets de développement,

- Mise en place de mécanismes de sélection de projets dans le cadre d’un noyau pluriannuel,

- Intégration dans les budgets annuels de projets supplémentaires en fonction des conditions et contraintes financières.

Les points positifs du Plan 2000/04:

- Une nouvelle impulsion à la planification en introduisant des changements comme l’obligation de suivi et d’évaluation,

- Elargissement du cadre de concertation sur les axes stratégiques de développement,

- Inscription du Plan dans une vision de long terme, etc.

- L’analyse des expériences en matière de planification montre qu’elle a connu des périodes d’expansion, mais elle a vécu également des phases de crise et de remise en cause.

- Depuis 2004, la planification globale et centrale se trouve hors du processus de prise de décision.

- La planification a souffert de la faiblesse des études diagnostiques et de prospective, de l’insuffisante implication des acteurs, des difficultés de mise en cohérence des actions de développement; ou encore de la faible articulation du Plan entre les niveaux national et territorial.

- Les stratégies de développement sous-tendant les Plans n’émanaient pas d’une vision prospective globale.

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- Manque d’anticipation des Plans et d’ajustement dans un environnement caractérisé par des mutations rapides au niveau national et international.

VISIONS ET PLANS SECTORIELS

- L’approche sectorielle témoigne d’une nouvelle orientation dans la conduite du développement économique et social.

- Abandon de l’approche classique d’élaboration du Plan global et élaboration de Plans/Visions de moyen et long terme concernant des programmes ciblés autour de secteurs jugés prioritaires.

L’approche sectorielle se distingue par la création de fonds et d’agences de développement.

Parmi les principaux Plans sectoriels:

- Vision 2010 et 2020 du tourisme, basée sur un partenariat public-privé:

(aménagement des stations balnéaires, diversification des produits, investissements hôteliers, formations dans les métiers du tourisme, libéralisation du transport aérien, incitations publiques, etc.)

Le Plan Emergencevisait la relance des secteurs industriels à fort potentiel (agro-alimentaire, produits de la mer et textile) et la promotion de nouveaux métiers au Maroc, ou métiers mondiaux au Maroc, (offshoring, automobile, électronique et aéronautique).

Le Plan Maroc Vert, adopté en 2008, repose sur deux piliers:

- Le développement d’une agriculture moderne et compétitive - Accompagnement solidaire de l’agriculture traditionnelle

Le Plan Halieutis 2020 a pour ambition d’atteindre:

- un PIB de près de 21 milliards de Dirhams à l’horizon 2020;

- de passer de 61 650 emplois à 115 000 emplois directs et 510 200 emplois indirects;

- La réduction de moitié du poids de l’informel;

- Multiplier par 2,6 le chiffre d’affaires des exportations, - Une production dépassant 1,6 million de tonnes en 2020

Le Plan national d’actions prioritaires, lancé en 2008, a pour objectifs:

- Réduire la contrainte énergétique qui pèse sur la croissance économique et la compétitivité du pays;

- Répondre à la forte demande énergétique;

- Accroître l’efficacité énergétique;

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- Diversifier et sécuriser les sources de financement (développement des énergies renouvelables, encouragement de l’exploration pétrolière, etc.)

Les Réformes économiques et sociales

Les réformes engagées depuis les années 1980 se poursuivent visant deux orientations:

- - La libéralisation économique et l’amélioration du positionnement compétitif

- - L’assainissement des finances publiques et des équilibres macroéconomiques

Le processus de libéralisation économique se concrétise par des mesures qui ont pour but de favoriser un environnement propice aux investissements nationaux et internationaux:

- Processus de démonopolisation, privatisations et concessions;

- Mise en place des centres régionaux d’investissement (CRI);

- Adoption d’une loi sur la liberté des prix et la concurrence

Dans ce cadre d’amélioration du positionnement compétitif, des projets d’infrastructures économiques de base sont mis en œuvre:

- Ports (Tanger Med…);

- Télécommunications;

- Autoroutes;

- Infrastructures d’accueil des investissements (zones franches, zones industrielles, parcs technologiques et de logistiques…).

En matière des réformes visant l’assainissement des finances publiques, les chantiers visés par l’Etat concernent les domaines suivants:

- La caisse de compensation;

- Le système des retraites;

- La fiscalité

- La réforme de l’administration;

- Lutte contre la corruption

Pour combler ses déficits publics (soit 7,1% du PIB en 2012), le Maroc se tourne vers les marchés financiers pour contracter des emprunts.Le FMI a accordé au Maroc une « ligne de précaution et de liquidité » de 6,2 milliards de dollars en 2012.

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Le contrôle supérieur des finances publiques

Le contrôle supérieur des finances publiques a affiché depuis les années 1960 des mutations importantes. Ce contrôle est passé d’un simple contrôle administratif des comptes des comptables publics à un véritable dispositif de contrôle. Ainsi, la Commission nationale des comptes, créée en 1960, allait laisser place à la Cour des comptes en tant qu’institution indépendante de contrôle supérieur des finances publiques. Le travail de la Cour des comptes est orienté en faveur de la performance des finances publiques et la bonne gouvernance de la chose publique.

Pour une bonne gestion des deniers publics, leur rationalisation et optimisation, la Cour des comptes œuvre à la mise en place d’un dispositif efficace de contrôle des finances publiques au niveau des différentes entités publiques (Etat, collectivités territoriales, établissements publics) et autres entités œuvrant dans le domaine des politiques publiques.

Une étape importante allait commencer à partir de 1996 à travers l’élévation de la Cour des comptes au rang constitutionnel. La Cour des comptes se voit confier les missions de contrôle d’exécution des lois de finances, d’assistance au Parlement et au Gouvernement dans les domaines relevant de sa compétence.

Aussi, dans le cadre de la politique de décentralisation, des Cours régionales des comptes ont été instituées et investies de la mission de contrôle de la gestion et des comptes des collectivités territoriales. La Cour des comptes compte de nouvelles missions portant sur les dépenses des partis politiques, des associations, et ayant pour but d’instaurer plus de transparence et de moralisation en matière de politiques publiques.

Le rang de la Cour des comptes, en tant qu’institution supérieure de contrôle des finances publiques, et indépendante, a été renforcé par la nouvelle constitution de 2011 dans son article 147. La mission de la Cour des comptes s’est vue consolidée en matière de gestion des finances publiques, de transparence et de la bonne gouvernance.