Suivre et évaluer les degrés d'intégration dans la mise en oeuvre du contrat de la baie de Fort-de-France : appui scientifique et méthodologique

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Suivre et évaluer les degrés d’intégration dans la mise en

oeuvre du contrat de la baie de Fort-de-France : appui

scientifique et méthodologique

Nicolas Rocle, J. Denis

To cite this version:

Nicolas Rocle, J. Denis. Suivre et évaluer les degrés d’intégration dans la mise en oeuvre du contrat de la baie de Fort-de-France : appui scientifique et méthodologique. irstea. 2012, pp.89. �hal-02598009�

Septembre 2012

-Suivre et évaluer les degrés

d’intégration dans la mise en

œuvre du contrat de baie de la

baie de Fort-de-France

Rédacteurs :

- Nicolas ROCLE, ingénieur-chercheur en sociologie, IRSTEA (Institut national de Recherche en Sciences et Technologies pour l’Environnement et l’Agriculture) ;

- Jacques DENIS, délégué IFREMER pour les Antilles, chef de station Martinique.

Avant-propos

Le présent rapport synthétise les travaux et résultats d’une étude menée en 2011-2012 par Irstea (ex-Cemagref) et l’IFREMER, en partenariat avec la CACEM, dans le cadre du contrat de la baie de Fort-de-France. Ce partenariat répondait au double objectif de mener d’une part une action de recherche finalisée à vocation essentiellement méthodologique (travail sur une méthode de suivi-évaluation par indicateurs d’intégration) en l’appliquant à la mise en œuvre du contrat de la baie de Fort-de-France, pour produire d’autre part des connaissances et un outil d’aide à la décision pour le suivi, le pilotage et l’animation du contrat de baie. Les recommandations émises dans ce rapport n’en font pas pour autant un rapport d’évaluation, bien que cette recherche puisse être assimilée au domaine de l’évaluation des politiques publiques. Les analyses et recommandations sont majoritairement issues du traitement des entretiens réalisés (d’où l’usage du conditionnel dans les recommandations visant à rendre compte de la parole des acteurs auditionnés) et visent à alimenter les discussions parmi les partenaires du contrat de baie. Pour ce faire, l’accent est davantage porté en fin de rapport sur l’appropriation des résultats d’enquête et les effets d’apprentissage attendus pour la suite de la démarche.

Que les personnes ayant contribué à la réalisation de cette étude soient ici remerciées, en particulier les personnes enquêtées dans le cadre de l’étude.

Sommaire

Avant-propos ... 3

Sommaire ... 5

Liste des figures ... 7

Introduction ... 13

I.Contexte, enjeux et objectifs de la démarche ... 15

1. Un outil au service de la gestion d’un bien commun : la baie de Fort-de-France et ses écosystèmes ... 15

1.1. Périmètre et territoire du contrat de la baie de Fort de France ... 15

1.2. Enjeux et thématiques du contrat de baie et de son programme d’actions ... 17

1.3. Organisation et fonctionnement type de l'outil contrat de baie ... 21

2. Quel suivi-évaluation d’une action publique complexe ? ... 25

2.1. Quelques enjeux du « suivi-évaluation » des politiques publiques territoriales ... 25

2.2. L’intégration comme référentiel de suivi-évaluation des politiques territoriales ... 27

2.3. Objectifs de la démarche pour le suivi-évaluation du contrat de la baie de Fort-de-France ... 29

II.Méthodologie, travaux réalisés et déroulement de l’étude ... 31

2.1. Présentation de la méthode de suivi par indicateurs d’intégration ... 31

Six indicateurs « d’intégration » ... 31

Identification et sélection des acteurs à enquêter ... 33

Renseignement et représentation des indicateurs ... 34

2.2. Étapes réalisées dans l'application de la méthode au contrat de la baie de Fort-de-France ... 35

Travail sur la méthode et la fiabilité des indicateurs ... 35

Sélection des personnes à enquêter + déroulement des entretiens ... 37

Elaboration d’un guide pratique d’utilisation de la méthode ... 39

III.Résultats, mise en discussion et perspectives ... 39

3. 1. Résultats chiffrés et représentations graphiques ... 40

3.2. Analyse et interprétation des résultats à l’échelle globale ... 42

3.2.1. Les dimensions spatiale, horizontale et relative aux connaissances sont jugées satisfaisantes à bonnes ... 43

3.2.2. Les dimensions verticale et participative sont jugées modérées et à consolider ... 50

3.2.3. Une dimension temporelle (non significative mais) à ne pas négliger… ... 56

3.3. Analyse et interprétation par collège d’acteurs ... 59

3.4. Discussion : apports, limites et perspectives quant à l’utilisation des « indicateurs d’intégration » ... 63

3.4.1. Validité conceptuelle des indicateurs : apports et limites ... 63

3.4.2. Une validation « par les résultats » et « par l’usage » à éprouver ... 65

Conclusion ... 67

Bibliographie ... 70

ANNEXES ... 75

ANNEXE I : Liste des membres partenaires du contrat de baie ... 76

ANNEXE II : Version finale du questionnaire utilisé pour les entretiens ... 78

ANNEXE III : Liste des personnes auditionnées ... 85

ANNEXE IV : Exemple d’éléments rhétoriques, symboliques et identitaires mobilisés pour l’engagement des partenaires ... 86

Liste des figures

Figure 1: Périmètre et contexte administratif du contrat de la baie de Fort-de-France ... 17

Figure 2 : De multiples usages et activités humaines sur le littoral foyalais ... 20

Figure 3 : Les priorités d’actions retenues en 2010 dans le contrat de baie ... 21

Figure 4 : Articulation des différentes instances dans l’animation et la mise en œuvre du contrat de la baie de Fort-de-France ... 26

Figure 5 : Des approches complémentaires de suivi-évaluation des politiques territoriales ... 29

Figure 6 : Six dimensions fondamentales de l’intégration dans les politiques territoriales de développement durable ... 34

Figure 7 : Illustration du système de notation pour un indicateur et d’une représentation graphique en radar pour les six indicateurs ... 37

Figure 8 : Cadre d’analyse pour la validation d’indicateurs ... 38

Figure 9 : Nombre de personnes enquêtées par collège d’acteurs « type Grenelle » ... 40

Figure 10 : Nombre de personnes enquêtées par collège « type contrat de baie » ... 40

Figure 11 : Moyennes obtenus pour chaque indicateur et par collège d’acteurs « type Grenelle » (nd : non renseigné ou non significatif) ... 42

Figure 12 : Représentation en radar des indicateurs d’intégration, collèges « type Grenelle » ... 43

Figure 13 : Moyennes obtenues pour chaque indicateur et par collège « type contrat de baie » (nd : non renseigné ou non significatif) ... 43

Figure 14 : Représentation en radar des indicateurs d’intégration, collèges « type contrat de baie » ... 44

Figure 15 : Des enjeux spécifiques à l’interface terre-mer ... 46

Figure 16 : Modèle conceptuel DPSIR appliqué à l’eau et aux milieux aquatiques ... 51

Figure 17 : L’Anse à l’Ane, sur la commune des Trois-Ilets ... 52

Figure 18 : Des activités maritimes pressenties pour être de plus en plus importantes ... 58

Résumé

Le « contrat de baie » de la baie de Fort-de-France a été mis en place et signé par 44 membres partenaires en mai 2010 pour répondre aux enjeux de préservation et de restauration des ressources en eau et des milieux aquatiques du territoire terrestre et marin concerné. Ce contrat, porté par la Communauté d’Agglomération du Centre de la Martinique (CACEM), constitue un engagement sur cinq ans à réaliser les études et travaux visant la restauration d’un « bon état écologique et chimique » des masses d’eau au titre de la Directive Cadre européenne sur l’Eau (DCE). Au-delà de l’application de cette directive et des règlementations afférentes, il s’agit pour une communauté d’acteurs d’œuvrer collectivement à diminuer les pressions et impacts sur les ressources en eau de la baie et de ses bassins versants, de favoriser de meilleurs équilibres entre activités humaines et milieux naturels, tenant compte du tissu économique, des dynamiques sociales et institutionnelles, ainsi que des liens entre ces différentes composantes. Le principe fondateur de la mise en œuvre de cette démarche repose sur le concept de « gestion intégrée des ressources en eau ».

Le pilotage et le suivi de cette démarche partenariale posent alors des questions sur la manière dont celle-ci opère, évolue, et poursuit les objectifs assignés à l’horizon 2015. En effet, au-delà de l’évaluation des moyens mis en œuvre et de l’atteinte des objectifs (via des indicateurs biologiques et physico-chimiques par exemple), la complexité et le caractère incertain d’une telle action publique révèlent la nécessité de suivre la manière dont est mis en œuvre le contrat de baie, c’est-à-dire la manière dont les acteurs s’impliquent et interagissent, dont les connaissances sont utilisées, dont les différentes échelles de temps et d’espace sont appréhendées et articulées entre elles, etc. Il s’agit ainsi de s’intéresser aux dimensions organisationnelles et institutionnelles du développement durable dans la mise en œuvre du contrat de baie, pour pouvoir les relier aux autres outils (indicateurs, audits…) de suivi-évaluation de la démarche. C’est dans ce cadre que ce travail s’est inscrit, avec un double objectif :

- sur le plan de la recherche finalisée : il s’agissait de faire progresser les aspects méthodologiques visant à rendre compte de la manière dont un outil de gestion est mis en œuvre au regard des principes d’intégration et de coordination, à partir d’une méthode par indicateurs développée par l’Ifremer sur des outils de gestion du littoral méditerranéen ;

- sur un plan opérationnel : l’application de cette méthode au contrat de la baie de Fort-de-France devait permettre de dégager des connaissances sur la manière dont il est mis en œuvre, et de proposer une grille d’indicateurs qui puisse d’une part être validée et partagée par les membres partenaires, et qui d’autre part puisse être appropriée et reproduite ultérieurement, de manière à permettre à la cellule d’animation d’assurer un suivi dynamique et de pouvoir mesurer l’évolution et l’apprentissage opérés depuis.

Pour mener à bien ce travail, un partenariat a été formalisé entre Irstea (ex-Cemagref), l’Ifremer et la CACEM, via une convention tripartite d’une durée d’un an. Au plan méthodologique, il a été mené suivant deux grandes étapes : un premier travail sur la méthode par indicateurs d’intégration, à la fois sur le questionnaire permettant de renseigner les indicateurs et sur le mode de notation et de calcul des indicateurs, un second travail consistant en la réalisation d’une quinzaine d’entretiens auprès d’acteurs partenaires du contrat de baie ou ayant un lien avec les actions inscrites au programme du contrat de baie. Le traitement et l’analyse des données ont permis de renseigner les six indicateurs d’intégration et de mettre en exergue certains éléments d’analyse basés sur les dires d’acteurs qui ont été recoupés, comparés et analysés pour formuler quelques recommandations pour la suite de la démarche. La méthode présentée ici, appliquée à la mise en œuvre du contrat de baie, conduit ainsi à apprécier, davantage qu’à évaluer, la manière dont cette action publique est conduite et quelles sont les dynamiques institutionnelles qu’elle entraîne dans l’objectif d’un bon état écologique des masses d’eau. Elle vise, à travers les six dimensions d’intégration (spatiale, temporelle, horizontale, verticale, liée aux connaissances, participative) reprises des principes fondamentaux de « gestion intégrée des ressources en eau » et de « gestion intégrée des zones côtières », à porter une attention sur les modes opératoires qui visent l’application du concept du développement durable sur cet espace terrestre et marin. L’application de cette méthode par indicateurs d’intégration entre 2011 et 2012 aura, à ce titre, permis deux types d’avancées : d’une part sur la méthodologie en elle-même, ayant cherché à consolider les éléments qui permettent d’assurer une certaine fiabilité et validité aux indicateurs et à leur signification. D’autre part, les perceptions et points de vue recueillis au travers des entretiens ont permis, outre les résultats obtenus pour chaque indicateur et pour chaque collège d’acteurs, de mettre l’accent sur les points forts et les points faibles de la démarche. Ces résultats permettent de tirer des enseignements utiles pour l’aide à la décision, à une étape importante de la démarche, soit à mi-parcours depuis le démarrage du contrat de baie.

L’intégration spatiale et l’intégration des connaissances sont à ce titre jugées satisfaisantes par les personnes interrogées, bien que le lien entre connaissances disponibles et actions à réaliser reste aujourd’hui à concrétiser par les travaux de réduction des pressions et de restauration des milieux dégradés. L’intégration horizontale (coordination entre différents secteurs d’activités) est également vue comme satisfaisante, avec deux limites partagées par la plupart des personnes auditionnées : la première tient à la recherche d’une meilleure implication des professionnels du territoire dans les instances et les actions du contrat de baie, la seconde a trait au fonctionnement (fréquence de réunions, rôle dans la décision) du comité de baie. Des propositions ont été reprises des entretiens et pourraient alimenter une réflexion collective afin de donner suite à ces observations. Au-delà de ce constat, le contrat de baie a créé des conditions favorables à certaines innovations institutionnelles, conduisant aujourd’hui à une meilleure prise en compte, à l’échelle du bassin hydrographique de la Martinique, de certains enjeux comme la gestion des eaux pluviales. L’urbanisation massive du territoire concerné a

certainement joué en cette faveur, et la prise en compte du caractère majoritairement urbain et anthropisé de la partie terrestre de l’aire du contrat de baie doit inciter à ce type d’expérimentation dont les retombées peuvent ensuite se faire sentir à l’échelle régionale. La dimension verticale (articulation entre les différents niveaux de décision et d’actions) est également liée à ce dernier constat, notamment via une implication plus effective des collectivités locales, vis-à-vis des services d’eau et d’assainissement, mais aussi au regard des prérogatives de plus en plus importantes en matière d’aménagement et de gestion des territoires. Une « mise en politique » a été pointée pour assurer un rôle plus effectif au comité de baie, bien que le nombre de partenaires ne remette en cause les autres instances plus restreintes ou thématiques qui assurent de manière régulière l’avancement des études et actions. La dimension participative est également une gageure au regard de l’importance du territoire, mais constitue un élément indispensable à l’atteinte des objectifs du contrat de baie. Parmi les propositions retenues, le rôle des associations ainsi que l’implication du grand public à travers des évènements de promotion et de vulgarisation, des évènements culturels et sportifs, pourront être considérés davantage à l’aune du plan de communication du contrat de baie. Enfin, la dimension temporelle, si elle s’avère non significative (et donc pertinente) à ce stade de la démarche, prend toute son importance dans la prise en compte d’une adaptation nécessaire aux changements survenus et à venir. La flexibilité que requiert la forme du partenariat et la « gouvernance adaptative » que celui-ci appelle sont des éléments à ne pas négliger au regard de l’état et surtout de la capacité de résilience des écosystèmes aquatiques face aux pressions exercées.

L’animation est la composante essentielle et indispensable d’un tel outil, que la structure porteuse doit assurer selon des modalités plus flexibles et réactives. La cellule d’animation a été un élément déterminant dans la dynamique observée depuis 2010, tous les acteurs interrogés s’accordant sur la tonalité très positive qui a été donnée jusqu’alors. Il s’agit du moteur et du fil conducteur de la démarche, à l’interface de l’ensemble des parties prenantes et au croisement de toutes les dimensions d’intégration prises en compte. La forme partenariale d’un tel outil de gestion induit en effet une dynamique basée sur la sollicitation des acteurs et le dynamisme de la démarche ; autrement dit l’efficience d’un tel outil est possible à condition de le promouvoir et de mobiliser tous les acteurs nécessaires à son bon fonctionnement. L’adhésion au Club des plus belles baies du monde constitue un élément de promotion et de valorisation durables de la baie, qui devra s’assurer que l’équilibre entre attractivité et préservation du territoire soit maintenu au profit du patrimoine naturel et culturel qu’il renferme, dont une grande majorité est consciente. A ce titre, le contrat de la baie seul, en tant qu’outil incitatif et programmatique, ne peut prétendre parvenir à un tel équilibre sans être davantage lié aux autres outils d’aménagement et de gestion et aux autres formes de régulation des usages et des activités humaines. L’interdépendance des activités humaines, des ressources en eau, des milieux et écosystèmes, des services rendus par ces derniers appelle en effet des politiques (économiques, sociales, environnementales) davantage reliées entre elles au profit des dimensions environnementales, humaines et sociales du développement territorial.

Enfin, l’appropriation et l’utilisation possible des résultats en termes d’aide à la décision ont été esquissées. Ces perspectives sont de deux ordres : une mise en discussion et une appropriation des résultats pour tendre vers une « vision partagée » de la manière dont est mis en œuvre le contrat de baie, ainsi qu’une traduction opérationnelle de ces connaissances et de ce diagnostic pour des éventuels ajustements et modifications dans les dynamiques à l’œuvre. La mise en discussion des résultats est en effet fondamentale selon l’approche que recouvre cette méthode de suivi-évaluation, car elle vise davantage des échanges et un « apprentissage collectif » que la simple restitution des indicateurs tels qu’ils sont donnés dans le rapport. Si, pour une majorité d’acteurs, le contrat de la baie de Fort-de-France a atteint un stade de maturité et de déploiement du dispositif organisationnel, un bilan à mi-parcours semble opportun sur la base des outils de suivi et d’avancement existants par ailleurs et sur la base des résultats présentés ici. Un certain nombre de recommandations soulevées dans le rapport pourraient en effet conduire à des transformations dans l’ordre organisationnel (modification de la composition de certaines instances par exemple) et dans les dynamiques institutionnelles à l’œuvre (sur les liens entre certaines instances du contrat de baie, à l’image du conseil scientifique et du comité de baie). Ces modifications seront cependant permises à la condition d’une appropriation du diagnostic proposé ici par les différents partenaires.

Introduction

Le « contrat de baie » de la baie de Fort-de-France a été mis en place et signé par 44 membres partenaires en mai 2010 pour répondre aux enjeux de préservation et de restauration des ressources en eau et des milieux aquatiques du territoire terrestre et marin concerné. Ce contrat, porté par la Communauté d’Agglomération du Centre de la Martinique (CACEM), constitue un engagement sur cinq ans à réaliser les études et travaux visant la restauration d’un « bon état écologique et chimique » des masses d’eau au titre de la Directive Cadre européenne sur l’Eau (DCE). Au-delà de l’application de cette directive et des règlementations afférentes, il s’agit pour une communauté d’acteurs d’œuvrer collectivement à diminuer les pressions et impacts sur les ressources en eau de la baie et de ses bassins versants, de favoriser de meilleurs équilibres entre activités humaines et milieux naturels, tenant compte du tissu économique, des dynamiques sociales et des liens entre ces différentes composantes. Le principe fondateur de la mise en œuvre de cette démarche repose sur le concept de « gestion intégrée des ressources en eau »1_{. Il s’agit ainsi, en associant et fédérant}

tous les membres partenaires du contrat de baie mais également l’ensemble des acteurs qui interviennent - directement ou indirectement - sur le territoire (associations, citoyens, entreprises privées…), d’impulser une nouvelle « gouvernance » afin de préserver et de valoriser durablement le potentiel et les richesses de la baie et de ses bassins versants.

Les dimensions du territoire concerné (un tiers de la superficie de l’île), l’importance et le nombre de parties prenantes (deux-tiers de la population) ainsi que des enjeux et thèmes d’actions pris en compte dans le programme du contrat de baie sont autant d’éléments laissant entrevoir la complexité et les difficultés pour mener à bien une telle action publique. Pour ce faire, le partenariat repose sur un certain nombre d’outils et de procédures : un programme d’actions sur cinq ans assorti de financements, une cellule d’animation et un observatoire des mesures, un comité de baie, un bureau, un conseil scientifique... Dès la mise en œuvre de la démarche se posent alors des questions sur la manière dont celle-ci opère, évolue, et poursuit les objectifs assignés à l’horizon 2015. En effet, au-delà de l’évaluation des moyens mis en œuvre et de l’atteinte des objectifs (analyses coûts-efficacité, indicateurs biologiques et physico-chimiques…), la complexité et le caractère incertain d’une telle action publique révèlent la nécessité de suivre la manière dont est mis en œuvre le contrat de baie, c’est-à-dire la manière dont les acteurs s’impliquent et interagissent, dont les connaissances sont utilisées, dont les différentes échelles de temps et d’espace sont appréhendées et articulées entre elles, etc. Il s’agit ainsi de s’intéresser aux dimensions organisationnelles et institutionnelles du développement durable dans la mise en œuvre du contrat de baie, pour pouvoir les relier aux autres outils (indicateurs, audits…) de suivi-évaluation de la démarche. C’est dans ce cadre que ce travail s’inscrit, avec un double objectif :

1 _{Global Water Partnership & Réseau International des Organismes de Bassin, Manuel de gestion intégrée des}

- sur le plan de la recherche finalisée : il s’agissait de faire progresser les aspects méthodologiques visant à rendre compte de la manière dont un outil de gestion est mis en œuvre au regard des principes d’intégration et de coordination, à partir d’une méthode par indicateurs développée par l’Ifremer sur des outils de gestion du littoral méditerranéen ;

- sur un plan opérationnel : l’application de cette méthode au contrat de la baie de Fort-de-France devait permettre de dégager des connaissances sur la manière dont il est mis en œuvre, et de proposer une grille d’indicateurs qui puisse d’une part être validée et partagée par les membres partenaires, et qui d’autre part puisse être appropriée et reproductible ultérieurement, de manière à permettre à la cellule d’animation d’assurer un suivi dynamique et de pouvoir mesurer l’évolution et l’apprentissage opérés depuis. Pour mener à bien ce travail, un partenariat a été formalisé entre Irstea (ex-Cemagref), l’Ifremer et la CACEM, via une convention tripartite d’une durée d’un an. Au plan méthodologique, il a été mené suivant deux grandes étapes : un premier travail sur la méthode par indicateurs d’intégration (Lafitte, 2010), à la fois sur le questionnaire permettant de renseigner les indicateurs et sur le mode de notation et de calcul des indicateurs, un second travail consistant en la réalisation d’une quinzaine d’entretiens auprès d’acteurs partenaires du contrat de baie ou ayant un lien avec les actions inscrites au programme du contrat de baie. Le traitement et l’analyse des données ont permis de renseigner les six indicateurs d’intégration et de mettre en exergue certains éléments d’analyse basés sur les dires d’acteurs qui ont été recoupés, comparés et analysés pour formuler quelques recommandations pour la suite de la démarche.

Le présent rapport dresse ainsi une synthèse des travaux réalisés et des résultats obtenus, en mettant davantage l’accent, pour ces derniers, sur les résultats opérationnels en appui à l’animation, au suivi et au pilotage du contrat de baie2_{. Nous présentons ainsi le contexte et}

les enjeux d’une telle démarche de suivi-évaluation au regard des caractéristiques de l’outil de gestion que représente le contrat de la baie de Fort-de-France, pour une aide à la décision au cours du processus de gestion. La seconde partie est consacrée aux travaux méthodologiques et aux entretiens réalisés, en mettant en exergue, dans un souci de reproductibilité de la méthode, les éléments nécessaires à son application à l’échelle territoriale considérée. Enfin, la présentation des résultats se fait selon trois volets : une présentation des indicateurs renseignés et schématisés, une analyse des résultats factuels obtenus lors des entretiens, ainsi que des pistes et recommandations pour l’étape de restitution et de mise en discussion des résultats au sein des différentes instances du contrat de baie.

2 _{Les résultats de recherche sur la méthode de suivi-évaluation elle-même ont été et seront présentés et discutés} plus en détails dans des travaux académiques (communications, articles).

I.

Contexte, enjeux et objectifs de la démarche

1. Un outil au service de la gestion d’un bien commun : la baie de

Fort-de-France et ses écosystèmes

Sans revenir sur la genèse du contrat de baie (études préalables, construction collective des problèmes et des enjeux), au sujet de laquelle on pourra se reporter utilement au rapport de présentation du dossier définitif (CACEM, SCE, 2008), il convient de présenter les principales caractéristiques de cet outil de gestion, ainsi que des politiques et documents cadres dans lesquels il s’inscrit, afin d’en dégager des éléments utiles pour l’analyse qui va suivre.

Le « dispositif contrat de baie » (en tant qu’outil et procédure de gestion environnementale) a été créé par la « circulaire n°91-73 du 13 mai 1991 relative à l’amélioration de la qualité des eaux littorales et à la participation de l’Etat aux contrats de baie ». Cette dernière a été complétée par la « circulaire du 30 janvier 2004 relative aux contrats de baie et de rivière » qui a notamment modifié la procédure d’agrément des contrats en instaurant une agrémentation par les comités de bassin hydrographique. Ces outils de gestion locale et participative de l’eau font partie de la politique française en matière de gestion intégrée de l’eau et des milieux aquatiques, régie notamment par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques de 2006. Plus spécifiquement, les contrats de baie sont des démarches partenariales et volontaires ; ils constituent la « partie incitative et programmatique de la politique de l’eau » (Brun, 2010), s’attachant à définir les études et travaux permettant de répondre à des enjeux identifiés collectivement de préservation et/ou de restauration de la qualité des eaux et des milieux aquatiques sur un territoire donné. Ces outils doivent également être construits et mis en œuvre en étroite articulation avec les autres outils de protection et de préservation des milieux naturels, tels les schémas de mise en valeur de la mer (SMVM) pour les contrats de baie, et concourent à ce titre à la mise en œuvre d’une Gestion intégrée des zones côtières.

1.1. Périmètre et territoire du contrat de la baie de Fort de France

Suite aux premières réflexions, études préalables et procédures de mise en place du contrat de la baie de Fort-de-France, le Comité de bassin de la Martinique a donné son agrément le 30 mai 2006 pour le dossier de candidature de la baie de Fort-de France. Un Comité de baie de quarante-quatre membres partenaires est alors formé pour préparer le dossier définitif, porté par la Communauté d’Agglomération du Centre de la Martinique (CACEM). Après trois ans de travail sur les dispositions du contrat de baie, le dossier définitif sera accepté en juin 2009, et le contrat de baie entrera en action l’année suivante avec la signature du partenariat et de leur engagement par les 44 partenaires, et ce, pour une durée de 5 ans.

L’aire géographique du contrat de baie présente les caractéristiques décrites dans la circulaire du 13 mai 1991 de la façon suivante : « une unité littorale homogène, c'est-à-dire un secteur

affecté par des causes et des mécanismes de pollution difficilement dissociables, et où, par conséquent, les divers acteurs locaux partagent de nombreuses préoccupations communes ». Le périmètre du contrat de la baie de Fort-de-France est construit sur la base du bassin hydrographique de la baie, une unité géographique cohérente pour agir sur la qualité des masses d’eau qui a été largement diffusée par la DCE. Il comprend la surface de la baie, soit environ 70 km² s’étendant sur 50 km de linéaire côtier entre Schœlcher et Cap Salomon, et le bassin versant hydrographique de la baie d’une superficie de 345 km², soit près d’un tiers de la surface de l’ile. Ce bassin est drainé par de nombreux cours d’eau (rivière salée, Lézarde, Madame, etc.) dont les exutoires se trouvent dans la baie de Fort-de-France (figure 1).

16 communes sont comprises dans le périmètre, soit une population de près de 290 000 habitants représentant 75 % de la population martiniquaise. La partie terrestre du périmètre est la plus urbanisée de l’ile, et regroupe les plus importantes communes urbaines : Fort-de-France, Schœlcher et le Lamentin. Elle concerne également les trois structures intercommunales, la CACEM, la Communauté des Communes du Nord de la Martinique (CCNM) et la Communauté d’Agglomération de l’Espace Sud de la Martinique (CAESM). La concentration d’activités socioéconomiques et l'importance de la population concernée par ce territoire en font ainsi une zone à forts enjeux environnementaux, en particulier liés à l'eau et aux milieux aquatiques.

1.2. Enjeux et thématiques du contrat de baie et de son programme

d’actions

Le projet de contrat de baie s’est formé autour du constat que la mauvaise qualité des masses d’eau de la baie était imputable à un grand nombre d’acteurs et de facteurs, et qu’il était par conséquent impossible de traiter les problèmes sans solliciter et coordonner les groupes d’intérêt en présence. Le contrat de baie n’est pas un outil réglementaire mais une démarche contractuelle ; c’est un partenariat volontaire entre acteurs d’un même territoire agissant conjointement pour harmoniser leurs actions et comportements afin de répondre à des impératifs environnementaux. Cette nuance implique qu’il n’y a aucune garantie de préservation de l’espace ou de respect de règles de gestion spécifiques liées à l’eau et que le contrat de baie n’a pas vocation à imposer des actions et des règles, mais à coordonner les acteurs et les actions autour des problématiques de gestion intégrée des ressources en eau (GIRE) (GWP & RIOB, 2009).

Plusieurs enjeux majeurs ont été identifiés dans les diagnostics préalables ; cinq grands enjeux ont finalement été retenus par le comité de pilotage comme déterminants et structurants pour le contrat de baie :

• Hypersédimentation, envasement de la baie et état des écosystèmes marins - Le contexte climatique, pédologique et topographique de la Martinique induit une très

forte vulnérabilité des sols à l'érosion et un transport de sédiments important des bassins versants vers les zones littorales, en particulier les zones de faible hydrodynamisme comme les baies semi-fermées. Les activités humaines accroissent cette vulnérabilité, de par les aménagements, l'occupation des sols et les activités qui y sont rattachées : les activités agricoles, industrielles (l’exploitation de carrières en particulier), ou encore l’urbanisation sont quelques uns des principaux éléments responsables de l’accroissement d’apports sédimentaires terrigènes. Les phénomènes d’érosion et d’hypersédimentation en baie de Fort-de-France sont visibles à l’œil nu aux exutoires des grandes rivières, mais aucune donnée qualitative et quantitative précise et récente n’existe sur ces phénomènes, les dernières études remontant à 1984.

- Les écosystèmes marins sont directement affectés par l'apport excessif de sédiments : turbidité des eaux, diminution de la photosynthèse, mort par étouffement des coraux et des herbiers... sont autant de phénomènes qui participent d'une dégradation générale et continue des habitats et des écosystèmes marins, entraînant également une forte diminution des stocks de poissons voire la disparition de plusieurs espèces.

• Qualité des eaux littorales au regard des micropolluants

- La pollution chimique des eaux littorales par des micropolluants peut avoir des répercussions sur les écosystèmes aquatiques, en entrainant la disparition d’espèces, et également sur la santé de l’homme en contaminant certains aliments consommés en grande quantité (poissons, crustacés, etc.). Ces polluants recouvrent des pesticides, des hydrocarbures, des contaminants métalliques, des substances médicamenteuses... • Qualité bactériologique des eaux de la baie

- Cet enjeu est lié à l’activité touristique et récréative de la baie, car c’est pour les activités nautiques et les baignades que ce type de risque existe. Les sources principales de pollution bactérienne sont liées aux activités domestiques ; les eaux résiduaires urbaines véhiculent des bactéries d’origine fécale à cause de problèmes de fiabilité de la collecte ou de déversements ponctuels.

• Niveau trophique de la baie

- La baie présente certains signes d’eutrophisation ; même si l’état actuel des choses n’est pas alarmant, c’est un problème qui mérite d’être traité avant une possible aggravation. Les facteurs aggravant sont principalement issus de défauts d’assainissement et de rejets des eaux résiduaires urbaines dans la baie, ou encore de l’activité agricole et la pollution des eaux par les engrais azotés et phosphorés notamment.

• Qualité écologique et chimique des cours d’eau

- La qualité biologique des cours d’eau du bassin versant de la baie apparaît très dégradée dans leur partie aval et bonne en amont. Cela peut s’expliquer en partie par les modifications morphologiques qui ont été apportées à une majorité des tronçons avals (recalibrage, aménagement pour la prévention des risques inondations, etc.). Encore une fois il y a un manque de données, au niveau du suivi biologique des cours d’eau du bassin versant de la baie de Fort-de-France. Cette méconnaissance a conduit à classer l’ensemble des cours d’eau de la baie en « doute ou risque de non atteinte du bon état écologique des eaux ».

- La qualité chimique correspond à la qualité des eaux au regard des micropolluants. L’agriculture apparaît comme une source majeure de pollution des cours d’eau. En effet des pesticides sont retrouvés en grande quantité dans la plupart des tronçons avals des cours d’eau. Mais d’autres activités ont également un impact sur la qualité chimique du

réseau hydrologique, comme les perturbations morphologiques (ouvrages hydrauliques, chenalisation, etc.), ou encore les eaux usées urbaines.

Figure 2 : De multiples usages et activités humaines sur le littoral foyalais

(Photo : Irstea, 2012)

Le choix de ces cinq problématiques à inclure dans le contrat de baie a été effectué selon différents critères : adéquation entre les enjeux identifiés et la procédure « contrat de baie » définie dans les circulaires ministérielles, orientations fixées par le Comité de Bassin dans le SDAGE Martinique, vision locale du contrat de baie et notamment la priorité des enjeux pour les usagers et acteurs du périmètre du contrat de baie. A partir de ces enjeux, un ensemble de moyens/principes d’actions a été identifié puis hiérarchisé : une note allant de 1 à 3 est attribué à chaque principe d’action signifiant le degré de priorité pour le contrat de baie.

Figure 3 : Les priorités d’actions retenues en 2010 dans le contrat de baie

La réalisation du dossier définitif a enfin consisté en l’établissement du programme d’actions détaillé, impliquant une mise en discussion des actions à entreprendre pour répondre aux enjeux fixés préalablement. La concertation a permis de dresser un ensemble de 65 fiches actions, la plupart d'entre elles exposant les objectifs techniques, la portée géographique, les maitres d’ouvrage potentiels, le type de suivi, l'évaluation budgétaire, etc. La finalisation de ces fiches a donné lieu à des débats au sein de groupes de réflexions formés sur un découpage final de thèmes d’action :

Découpage final des thèmes d’actions :

- Thème A : Assainissement des eaux usées domestiques - Thème B : Assainissement des eaux pluviales urbaines - Thème C : Pollutions industrielles, artisanales et portuaires - Thème D : Pollutions phytosanitaires

- Thème E : Erosion / Aménagement de l’espace rural - Thème F : Milieux aquatiques

- Thème G : Pilotage et suivi du contrat de baie

1.3. Organisation et fonctionnement type de l'outil contrat de baie

- Le comité de baie :

La circulaire du 30 janvier 2004 relative aux contrats de rivière et de baie indique que « cette instance doit être le lieu de débat entre les acteurs pour la définition des objectifs du programme de travaux et des modalités d’évaluation. Il importe donc que sa composition soit représentative du tissu économique et social du territoire ». Cette représentativité des groupes d’intérêt dans l’outil de gestion se traduit par la présence des différents « collèges » d’acteurs dans le contrat de baie : les collectivités territoriales, les administrations et établissements publics, les usagers, les organisations socioprofessionnelles, les personnes qualifiées.

Le comité de la baie de Fort-de-France existe depuis 2006, date à laquelle il a été créé pour prendre le relai du comité de pilotage chargé d’accompagner et valider le dossier définitif du programme, alors appuyé par des groupes de travail thématiques chargés de définir les objectifs et le programme d’actions du contrat de baie. Depuis la validation du dossier définitif et l’agrément du Comité de bassin de la Martinique, le comité de baie est le regroupement élargi des 44 membres signataires (liste présentée en annexe I). Il est présidé par un élu – en l’occurrence de la CACEM - et se réunit en moyenne une fois par an.

Notons dès à présent que la circulaire de 2004 décrit les missions d’un comité de baie de la façon suivante :

- Organisation de la concertation durant la phase d'élaboration du dossier définitif, en définissant les objectifs du contrat et leur équilibre et en formalisant le choix de la logique d'action.

- Suivi de l'exécution du contrat par l'examen de compte rendus annuels, et en ajustant les orientations en fonction des résultats des études complémentaires.

- Mise en œuvre des modalités de participation du public (enquêtes....).

D’autres instances s’articulent avec le comité de baie : la cellule d’animation et son observatoire des mesures, le bureau du comité de baie, le conseil scientifique, ainsi que des groupes de travail thématiques ad hoc.

- Une cellule d’animation, dotée d’un Observatoire des mesures :

La cellule d’animation du contrat de baie est chargée d’effectuer un suivi actif des actions, d’accompagner et de coordonner les acteurs autour des projets. Comme le souligne Brun (2004), « cette animation incarnée par un ou plusieurs « animateurs » (employés de la structure locale) est centrale dans la procédure. Il s’agit de faciliter la concertation entre les parties prenantes et de veiller à leur participation tout au long du contrat (organisation de réunions thématiques et géographiques, information des élus, définition d’actions et établissement de calendriers, bilan d’avancement régulier auprès des partenaires techniques et financiers, lancement des consultations de prestataires, suivi et synthèse des rendus des bureaux d’études techniques, etc.). L’animation du contrat est le fil conducteur du contrat, de la phase d’élaboration jusqu’à son terme ».

La cellule d'animation du contrat de la baie de Fort-de-France est aujourd’hui constituée de deux postes à temps plein au sein de la structure porteuse : l’animateur/trice de la démarche dans son ensemble et le/la responsable de « l’Observatoire des mesures ». Ce dernier a été créé et mis en place fin 2010 avec les missions suivantes (extrait de la fiche action G1.2. du programme d’actions) :

- informer sur la problématique de la qualité des eaux douces et marines du périmètre concerné,

- informer sur la surveillance, les programmes d’action et de travaux en cours et à venir,

- mettre à disposition de la documentation spécifique, des cartes, des données sur la qualité des eaux/milieux,

- définir à court terme un tableau de bord environnemental (outil d'aide à la décision) et un réseau d'acquisition et d'analyse de données sur l'eau/milieux, sensibiliser/inciter les bons usages,

- établir des bilans de l'évolution de la qualité de l'eau/milieux aux acteurs et au Comité de Baie, et définir un programme de mesures conforme aux audits réalisés et aux recommandations du Conseil scientifique. Enfin piloter des études complémentaires afin de désigner les suivis opérationnels.

- Un bureau du comité de baie :

Du fait du grand nombre d'acteurs et de partenaires réunis dans le comité de baie, ce bureau est une instance plus réduite et plus souple que le comité de baie. Il est chargé d’appuyer le

comité de baie dans le suivi du programme d’actions. Il se regroupe tous les 3 à 4 mois afin de faire un suivi des actions en cours, de donner des avis (plan de communication, consultation sur dossiers ponctuels, etc.), de faire le lien entre le comité de baie et les autres instances, etc. Il est composé d’une dizaine de membres représentants les différents collèges d’acteurs.

- Un conseil scientifique :

Créé sur proposition du président de la fédération départementale de pêche (FFAAPPMA) lors du comité de baie de décembre 2010, son rôle dans le contrat de baie peut être multiple. La première raison invoquée consistait à avoir une vue d'ensemble des problématiques du contrat de baie et de veiller à la cohérence, au plan scientifique et technique, des études et des actions réalisées dans le cadre de la démarche. Il peut également émettre des avis et des recommandations sur saisine, donner des explications et des informations jugées nécessaires pour l’instruction ou la réalisation de projets, et ainsi conseiller le bureau et le comité de baie sur les orientations scientifiques du contrat de baie au regard des problématiques posées et de ses compétences. Il est actuellement composé de onze membres issus de disciplines variées intéressant les objectifs fixés dans le programme : biologie marine, océanographie, hydrologie, écotoxicologie, agronomie, sociologie de l’environnement, sciences juridiques, etc. Les principaux dossiers qui l'intéressent jusqu'à présent recouvrent : les réseaux de suivi de la qualité des eaux et des milieux aquatiques (parties terrestre et marine), une étude ponctuelle sur le suivi de la dynamique du trait de côte, ainsi que la problématique liée aux sédiments marins (gestion, prévention, devenir des boues de dragage...).

- Des groupes de travail thématiques :

En fonction des thèmes et des actions engagées, des groupes de travail associent différents représentants d'organismes pour travailler à l'élaboration de cahiers de charge (ex. des groupes « eaux pluviales » et « gestion et entretien de cours d'eau »), à la définition de préconisations techniques (ex. du comité de pilotage pour les réseaux de suivi), etc.

Figure 4 : Articulation des différentes instances dans l’animation et la mise en œuvre

du contrat de la baie de Fort-de-France

Ce « schéma de gouvernance », théorique dans un premier temps, sera ainsi alimenté par et confronté aux données et résultats issus de la présente étude, afin de montrer comment cette articulation et cette coordination entre instances sont réellement mises en œuvre et de voir ce qu’elles produisent en termes d'effets sur l'action.

Le cadre partenarial dans lequel s'inscrit un contrat de baie tel celui de la baie de Fort-de-France repose sur le volontariat et l'implication dans une action collective en faveur de la gestion de l’eau et des milieux aquatiques de la baie et de ses bassins versants. Il s'agit d'une action publique territorialisée, complexe et incertaine, basée sur les grands principes de la gestion intégrée des ressources en eau (GIRE). A l'interface terre-mer, cet outil de gestion et de reconquête du bon état écologique des masses d'eau participe également, s'il est articulé avec les autres outils d'aménagement et de gestion du territoire concerné, d'une gestion – intégrée – de la zone côtière où les problématiques liées à l'eau sont cruciales pour les écosystèmes aquatiques et pour toutes les activités humaines (activités professionnelles, récréatives, de tourisme...) qui dépendent de la qualité et de la résilience de ces milieux.

2. Quel suivi-évaluation d’une action publique complexe ?

Le programme d’actions du contrat de baie comprend, dès son origine, des systèmes de suivi de l’avancement des actions (nombre de réunions menées sur l’année, pourcentage de l’action réalisée…), des financements, ainsi que, au travers de l’observatoire des mesures, des indicateurs environnementaux permettant à terme de suivre l’état et l’évolution des ressources en eau et des milieux aquatiques en fonction des actions réalisées. Ces outils de suivi doivent permettre aux partenaires engagés dans le contrat de baie d’avoir, à tout moment, un état d’avancement des actions et des moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs, et disposer ainsi de données pour ajuster, réorienter, renforcer des actions à travers des choix et décisions dans le pilotage de la démarche. On comprend cependant que, nonobstant l’intérêt de ces outils, ils ne peuvent rendre compte que partiellement des efforts accomplis, et surtout qu’ils ne peuvent donner une image de la manière dont les actions, réunions, négociations, décisions… sont réfléchies, menées, corrigées. L’objectif des paragraphes suivants3 _{est de montrer quelles}

peuvent être tout d’abord les raisons de suivre et d’évaluer cette démarche de territoire dans le contexte actuel des politiques publiques, pour voir ensuite en quoi l’intégration, en tant que notion centrale dans un outil de « gestion intégrée des ressources en eau et des milieux aquatiques », peut constituer un référentiel de suivi-évaluation pour des contrats de milieux.

2.1. Quelques enjeux du « suivi-évaluation » des politiques publiques

territoriales

Les transformations des modes d’action publique ces trois dernières décennies ont joué un rôle majeur dans la montée en puissance et l’évolution des modalités d'évaluation des politiques publiques. De nouveaux « arrangements institutionnels » (Arts and Leroy, 2006), issus notamment des lois de décentralisation et de la complexité des enjeux à traiter, ont en effet conduit à une modification des rôles de l’Etat aux côtés d'autres acteurs, à une multiplication des formes d’intervention (contrats, mesures incitatives...) et à l'obligation de justifier du bien-fondé et de l’efficacité, sur les plans environnementaux et socio-économiques, des politiques territoriales multiformes. Ces évolutions se traduisent alors par de nouvelles formes de responsabilisation des politiques publiques contemporaines, parmi lesquelles l'évaluation a pris une place centrale, en tant que « l’une des traductions concrète de l’institutionnalisation du principe d’accountability » (Salles, 2009). Le lien entre territorialisation croissante des politiques publiques et pratiques d’évaluation territoriale est également important à souligner (Berthet, 2008) : la multiplication et la fragmentation des

3 _{Cette partie est issue de ROCLE N., DENIS J., 2012. « Suivre et évaluer les politiques territoriales de} développement durable : exemple d’une méthode par indicateurs d’intégration et application au contrat de la baie de Fort-de-France en Martinique », in Les Cahiers du PRAM, n°11, « Recherches agro-environnementales : les nouveaux challenges », mai 2012, pp. 14-21.

formes d'expertise, les nouvelles méthodes de gestion où l'évaluation participe grandement aux moyens de légitimation et d'objectivation, ainsi que les besoins de connaissance et de jugement sur les actions décentralisées sont autant de facteurs qui ont contribué à ce développement.

L’évaluation est entendue ici comme une « activité de rassemblement, d’analyse et d’interprétation de l’information concernant la mise en œuvre et l’impact de mesures visant à agir sur une situation sociale ainsi que la préparation de mesures nouvelles » (Knoepfel et al., 2001, p. 101). Or force est de constater les limites que comportent les méthodes d'évaluation actuelles face aux nouvelles exigences sociétales telles qu'un développement durable des territoires. Les enjeux de l'évaluation des politiques territoriales ont ainsi évolué tant par rapport à la nature des politiques actuelles que vis-à-vis du sens collectif attribué à cette activité. Dans le premier cas, il s'agit avant tout d'assurer une conciliation et une prise en compte des interdépendances entre enjeux sociaux, économiques et environnementaux dans une perspective de long terme et en associant l’ensemble des parties prenantes aux différentes étapes du processus. Concernant la seconde évolution, l’évaluation n’est plus seulement vue comme un outil d’aide à la décision et aux arbitrages (par l’évaluation ex-post d’une politique publique) mais comme un outil d’aide au pilotage (évaluation in-situ, on parle donc de suivi-évaluation) et « d’apprentissage collectif » dans des situations complexes du fait des incertitudes, des nombreux acteurs en présence et des dimensions institutionnelles souvent expérimentales des actuels « dispositifs de gouvernance » (Rey-Valette et al., 2010). De nouveaux référentiels méthodologiques sont donc attendus pour prendre en compte ces dimensions territoriales et institutionnelles qui relèvent de la gouvernance territoriale (Ayong-le-Kama, CGP, 2005, Rey-Valette et Roussel, 2006).

Si une évaluation est bien souvent un jugement de « ce qui est » par rapport à « ce qui devrait être » (Jacob, in Boussaguet et al., 2010), la mise en pratique du développement durable mérite de dépasser ce paradigme pour le compléter par un référentiel certainement moins rigide et plus compréhensif. En effet, là où une évaluation des politiques mesure les performances, en termes d’efficacité, d’efficience, de pertinence et de cohérence, l’évaluation de la mise en œuvre des principes qui guident ces mêmes politiques s’attacherait à analyser la « façon de faire », le mode opératoire lui-même. Ce type d’analyse est donc complémentaire (et non substitutif) pour l’aide à la décision dans le cadre d’une action publique complexe et incertaine.

Evaluation d’une politique publique

Evaluation / appréciation des modalités de mise en œuvre d’une

politique publique

Objectifs, finalités

Pilotage de l’action

Transparence, lisibilité et légitimité de l’action publique Mesurer l’utilité, l’efficacité,

l’efficience, la pertinence des plans, programmes et mesures

Apprécier l’opérationnalisation des politiques au regard des principes d’intégration (participation, concertation, cohérence…)

Référentiel : critères d’évaluation

Techniques Pertinence, efficacité, efficience, coûts de mise en

œuvre…

Compréhensifs

Intégration (coordination, coûts

d’intégration, participation publique), cohérence, adaptabilité / flexibilité de la

politique…

Objet de l'évaluation

Les performances et les effets : moyens mis en œuvre, résultats et atteinte des

objectifs

Le(s) dispositif(s) d'opérationnalisation, les processus

Nature de l’information

traitée

Essentiellement quantitative Plus qualitative, contextuelle

Figure 5 : Des approches complémentaires de suivi-évaluation des politiques

territoriales (Rocle et al., 2011)

Les principes du développement durable imposent ainsi de compléter les méthodes actuelles, souvent quantitatives et normatives, par des approches plus compréhensives et contextuelles. Cette distinction vise par ailleurs à montrer que, outre le référentiel sur lequel se base l’évaluation, la nature de l’information requise et l’objet même de ce qui est évalué diffèrent selon que l’on s’intéresse à la politique publique en elle-même ou aux principes qui sous-tendent cette même politique. Enfin, la complémentarité de ces deux approches de l'évaluation est fondamentale au regard des finalités de l'action publique.

2.2. L’intégration comme référentiel de suivi-évaluation des politiques

territoriales

Les évolutions décrites ci-dessus sur la montée en puissance de l'évaluation dans les politiques publiques s'accompagnent de transformations plus globales des sociétés contemporaines occidentales, qui vont elles-mêmes justifier l'émergence et l'importance d'un nouveau modèle concernant la gestion de l'environnement : le modèle de la gestion intégrée des ressources naturelles et, plus généralement, de l'environnement. Ces évolutions concernent une

différenciation et une spécialisation croissantes du travail social, provoquant une fragmentation accrue des compétences et des tâches à réaliser. A l’inverse, la multiplication et la complexification des formes d’action publique, la transversalité des enjeux ainsi que la dimension territoriale des enjeux environnementaux nécessitent de penser et d’agir collectivement, de manière transversale, concertée et coordonnée. Face à ces tensions, l'intégration peut alors être vue comme une réponse formulée face à une crise des organisations et des institutions (Grandgirard, 2007), à la complexité et à la transversalité des enjeux. L'intégration peut être considérée comme un « processus dynamique et ouvert qui réunit des acteurs d’origines et d’intérêts divers pour réfléchir, mettre en place et suivre une politique d’usage raisonné et raisonnable des ressources dans un domaine donné en prenant en compte les interactions sociales et naturelles existantes, sous contraintes de réduction de la complexité et des incertitudes » (ibid., p.65). Cette définition mérite d'être complétée par une référence explicite au territoire, car il s’agit bien, dans l’action publique contemporaine, d’intégration des politiques publiques à l’œuvre sur un territoire donné. Nous voyons également, à travers cette définition élargie, qu’il ne peut y avoir un modèle de gestion intégrée, pas plus qu’un gestionnaire unique, mais une manière, un sens donné collectivement à la gestion d’un territoire4_{. Nous verrons, avec l’application qui en est donnée ci-dessous, sur}

quoi porte l’intégration. Indiquons d’ores et déjà que cette intégration couvre, certes idéalement, l’ensemble des éléments constitutifs de la politique territoriale analysée : les objectifs, les instruments, les espaces de gestion identifiés, les échelles de temps, les acteurs intervenant directement ou indirectement à un moment donné du processus, les connaissances utilisées… Enfin, suivant la définition qui en a été donnée, la notion d’intégration, prise au sens large du terme, recouvre d’autres notions rencontrées dans la littérature sur l’action publique (environnementale) telles que coordination, articulation, etc. Pour Mermet (1992) par exemple, la gestion intégrée de l’environnement repose sur une double base :

- « la recherche d’une intégration des préoccupations écologiques dans les nouvelles techniques d’aménagement et de production, dans les procédures et règles du jeu financières et économiques […],

- l’intégration des stratégies d’acteurs dans une prise en charge communautaire » (p.181).

Des limites sont tout de même posées face à une telle conception : au sein d’un territoire à enjeux interviennent souvent des territoires (tels les « territoires de l’eau », Ghiotti, 2006), avec leurs propres logiques administratives et sociopolitiques ; figure également un « risque procédural » (Hénocque et Billé, 2005) à vouloir intégrer sans se soucier des logiques sectorielles qui méritent, certes d’être articulées entre elles, mais aussi d’être réorientées, complétées et modifiées selon les problèmes concrets à traiter (la gestion intégrée ne se substitue donc pas à une gestion par filières ou encore à la résolution de conflits réels, Mermet, op. cit.) ; la vision utopique et le caractère nécessairement incrémental de

4 _{D’où l’importance de porter une attention particulière aux valeurs, aux croyances, aux idées qui circulent et qui} fondent, chemin faisant, le cadre d’action et les formes de rationalité engagées.

l'intégration (ibid.) ; enfin les « coûts d’intégration » de plus en plus importants des nouvelles formes d’action publique territoriale (Barbier et Waechter, 2006, cité dans Grandgirard, op.

cit.). Mais l’intégration, pour autant qu’elle recherche une adéquation entre les résultats

attendus, les moyens et les modalités de mise en œuvre, pourrait constituer un élément de réponse aux problèmes concrets qu'elle est censée résoudre. La gestion intégrée d’un territoire constituerait ainsi une réponse nécessaire - mais non suffisante - à une crise des organisations et des institutions pour répondre aux défis du développement durable. Cette nécessité, mais aussi les critiques qu’elle suscite (risque procédural, théorie normative, coûts d'intégration), imposent donc d'analyser ce principe dans son opérationnalisation, de l'apprécier puis de l’analyser pour en tirer des éléments d'apprentissage et d'évolutions souhaitables. Il convient également d'associer de manière systématique et dynamique une mesure des performances et une appréciation des processus, afin d'analyser parallèlement les résultats chiffrables de l'action publique et les effets sociaux et politiques de cette action.

2.3. Objectifs de la démarche pour le suivi-évaluation du contrat de la

baie de Fort-de-France

Au regard des considérations énoncées ci-dessus, l’appui scientifique et méthodologique de l’action de recherche engagée s’inscrivait dans le thème G du programme d’actions : « suivi et pilotage du contrat de baie ». Plus particulièrement, il s’agissait, en sus des outils développés pour rendre compte de l’avancement des actions et des moyens mobilisés, de fournir une grille de lecture permettant d’appréhender la manière dont est mis en œuvre le contrat de baie. Le caractère partenarial et volontaire d’une démarche de ce type (à l’image des contrats de rivière ou de nappe), faisant appel à l’engagement et à la participation des acteurs, nécessite pour maintenir ces processus de participation dans la durée, des arrangements institutionnels, des dispositifs qui visent la convergence des représentations et des proximités locales. La gestion intégrée des ressources en eau renvoie donc aux travaux sur la gouvernance territoriale, définie comme un « processus dynamique de coordination entre des acteurs publics et privés, aux identités multiples et aux ressources asymétriques autour d’enjeux territorialisés, visant la construction collective d’objectifs et d’actions, en mettant en œuvre des dispositifs multiples qui reposent sur des apprentissages collectifs et participent des innovations institutionnelles et organisationnelles au sein des territoires » (Rey-Valette et al., 2011). Il s’agissait ici de s’intéresser plus particulièrement aux processus de coordination, de concertation, en essayant d'éclaircir et d'analyser l'opérationnalisation du concept de « gestion intégrée des ressources en eau » : qu'est-ce qui est véritablement intégré ? Qui fait cette intégration ? Comment cette intégration est-elle appréhendée et menée ? A quelles échelles de temps et d'espace ?

Gestion intégrée des ressources en eau / gestion intégrée de la zone côtière Un contrat de baie a pour objectif le « maintien de la qualité des eaux littorales, lorsqu'elle est satisfaisante, et sa restauration le cas échéant » (circulaire du 13 mai 1991). Il répond donc à des objectifs environnementaux par l’application des principes de la gestion intégrée des ressources en eau. La gestion intégrée des zones côtières (GIZC) peut quant à elle être définie comme « un processus dynamique qui réunit gouvernements et sociétés, sciences et décideurs, intérêts publics et privés en vue de la protection et du développement des systèmes et ressources côtières. Ce processus vise à optimiser les choix à long terme privilégiant les ressources et leur usage raisonné et raisonnable » (Cicin-Sain et Knecht, 1998). Elle relève donc plus globalement de la mise en œuvre du développement durable sur les zones littorales, via une prise en compte des dimensions environnementales, économiques et sociales d’un territoire ou d’un système donné. Les multiples liens et interdépendances entre activités humaines et ressources en eau dans un système donné (ici « l'éco-socio-système »5 _{de la baie de Fort-de-France) imposent en effet de prendre en}

compte ces interactions dans l’analyse et l’action en faveur d’une gestion durable de ces territoires (Vernier et al., 2012). Les enjeux de qualité de l’eau posés comme fil conducteur et structurant du contrat de baie sont donc à replacer dans une prise en compte globale (systémique) des enjeux de territoire. Le contrat de baie est ainsi un outil de gestion intégrée des ressources en eau (GIRE) qui concourt aux objectifs de la GIZC, via la complémentarité avec d’autres approches et outils dans l’aménagement, le développement et la gestion des territoires concernés (ex. des schémas de mise en valeur de la mer, des schémas de cohérence territoriale, etc.).

A ce titre, la méthode développée par l’Ifremer pour suivre et évaluer les degrés d’intégration dans la mise en œuvre d’outils de gestion intégrée du littoral (présentée ci-après) a fait l’objet d’adaptations pour s’intéresser au concept de GIRE, tout en portant attention aux liens, effectifs ou potentiels, entre la mise en œuvre de cet outil et celle d’autres démarches participant d’un aménagement et d’une gestion intégrée et durable du territoire étudié.

Par le biais de la méthode que nous présentons ci-après, l'objectif opérationnel consiste alors à fournir à la cellule d'animation une grille d'indicateurs permettant de rendre compte des degrés d'intégration dans la manière dont est mis en œuvre le contrat de baie. Les résultats présentés ici ont vocation à être discutés (en comité de baie, au sein du bureau du comité de baie et/ou du conseil scientifique) pour débattre des points forts et des points faibles dans les processus à l’œuvre, afin de pouvoir s'entendre sur les suites à donner, au regard des objectifs assignés et de la manière dont ceux-ci peuvent être atteints dans le fonctionnement des différentes instances.

5 _{La notion d'écosociosystème exprime les interactions qui existent entre l'écologie, l'économie et la société} (données sociologiques, politiques et culturelles) à l'intérieur d'un espace homogène, c'est-à-dire un espace dont on connaît les composantes physicochimiques, biologiques et anthropiques.

II.

Méthodologie, travaux réalisés et déroulement de

l’étude

En tant que dispositif de suivi-évaluation d’une politique territoriale, la méthode sur laquelle nous travaillons vise à comprendre et objectiver la logique de l’action publique, aider à son pilotage et aux décisions afférentes par la production de connaissances, ainsi qu’à alimenter le débat public pour une appropriation collective des enjeux et de la politique étudiée. Les évaluations actuelles des politiques publiques territoriales recourent à plusieurs méthodes, parmi lesquelles les analyses coûts-bénéfices (pour mesurer notamment l’efficience d’une politique), les méthodes économétriques d’évaluation ex-post (mesure des impacts et des effets propres de la politique), les méthodes par indicateurs de performance… Sans revenir sur les atouts et les limites de ces différentes méthodes, qui peuvent être complémentaires comme vu dans la première partie, nous décrivons ci-après une méthode par « indicateurs d’intégration » et les principes sur lesquels elle repose, les produits qui peuvent en être issus, avant d'exposer ses modalités d’application dans le cadre de la mise en œuvre du contrat de la baie de Fort-de-France.

2.1. Présentation de la méthode de suivi par indicateurs

d’intégration

La méthode présentée ici a été développée et testée par l’Ifremer en 2010 sur cinq outils de gestion du littoral méditerranéen (Lafitte, op. cit.). L’application de cette méthode aux outils et politiques de gestion intégrée de la mer et du littoral (GIML)6 _{trouve en effet de nombreuses}

justifications. Elle procède d’une déclinaison de l’intégration en six dimensions, donnant naissance à six indicateurs développés sur la base d’un état de l’art et renseignés par une méthode d’enquêtes. L’objectif est d’évaluer la manière dont un outil (ou une politique, cf.

infra) de gestion du littoral est mis en œuvre en regard des principes fondamentaux de la

GIML pour la traduire plus concrètement en termes d’indice ou de « degré GIML ». Il s’agit donc de la mesure de ces principes, à travers un système d’indicateurs renseignés, représentés puis discutés.

Six indicateurs « d’intégration »

Les indicateurs proposés correspondent à six déclinaisons fondamentales de l’intégration qui constitue le « fil rouge » de la gestion.

6 _{A la suite du Grenelle de la Mer et de la parution du Livre Bleu (Stratégie nationale pour la mer et les océans,} Ministère de l'Ecologie, 2009), l'appellation de « Gestion Intégrée de la Mer et du Littoral » (GIML) tend progressivement, dans les documents cadres nationaux, à remplacer celle de « Gestion intégrée des zones côtières » (GIZC), considérée dorénavant trop restreinte à l'interface terre-mer. La GIML relèverait davantage de l'approche dite de gestion écosystémique (Ecosystem based management) en prenant en compte les écorégions marines identifiées par la Directive Cadre Stratégie pour le Milieu Marin (DCSMM).