Identificar o tipo de políticas macroeconómicas mais eficientes no combate à pobreza precisa se basear tanto em estudos teóricos como empíricos (Ames et al., 2001; Azis, 2008). Mesmo que a teoria económica ajude na compreensão dos canais entre o crescimento, as políticas macroeconómicas e a redução da pobreza, a questão dos efeitos das políticas macroeconómicas sobre a pobreza será, como muitas vezes em economia, empírica (Epaulard, 2003). É difícil tirar conclusões teóricas claras sobre o efeito geral das variáveis macroeconómicas sobre a pobreza, fruto de efeitos conflitantes que operam simultaneamente ou em momentos diferentes (Agénor, 2004).
Podemos categorizar os estudos que analisam o efeito de fatores macroeconómicos sobre a pobreza em três principais tipos (Quadro 4): 1) estudos factuais; 2) econométricos; e 3) de macrossimulação.
Cashin et al. (2001), Epaulard (2003), Agénor (2004), Ahmad et al. (2011) e Teweldemedhin (2014) são estudos cross-country relativos ao impacto das políticas macroeconómicas na pobreza em países em desenvolvimento, o primeiro de natureza factual e os outros econométricos. Com base numa amostra de 77 países em desenvolvimento, Cashin et al. (2001) estudam a relação factual entre as variáveis macroeconómicas e a melhoria do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH),4 dada a forte correlação negativa existente entre o IDH e medidas da pobreza (viver com menos de $1/dia; percentagem de população subnutrida, entre outras).
A relação cross-country entre a pobreza monetária e os fatores macroeconómicos é estudada, do ponto de vista econométrico, por Agénor (2004) num conjunto de 19 países em desenvolvimento, que para o efeito introduz também na análise alguns fatores estruturais como a taxa de analfabetismo, o número de camas hospitalares por cada 1000 habitantes e o grau de abertura comercial. Por sua vez, Epaulard (2003) procura explicar a heterogeneidade da elasticidade da pobreza monetária ao crescimento económico, igualmente em países em desenvolvimento, por meio das diferenças na distribuição do rendimento, das políticas macroeconómicas e de fatores estruturais das economias. Ahmad et al. (2011) examinaram o impacto do crescimento económico, da desigualdade de rendimento, das despesas públicas em saúde e educação e da abertura comercial e financeira na pobreza monetária, com dados em painel durante o período de 1988-2009 para cinco países em desenvolvimento, Bangladesh, Índia, Nepal, Paquistão e Sri Lanka. Teweldemedhin (2014) estudou a relação entre as variáveis macroeconómicas e a pobreza na África Subsariana, num conjunto de 34 países, com a particularidade de ser o único estudo (entre os consultados) que utiliza um indicador de pobreza multidimensional (o Índice de Pobreza Multidimensional) do PNUD. A relevância do canal da procura agregada na redução da pobreza é analisada, nesta categoria de estudos, usando como proxies as seguintes variáveis: despesas do Governo (gerais, de saúde, educação, militares), défice orçamental e crédito ao setor privado. Cashin et al. (2001), baseado na análise factual, não é conclusivo quanto ao efeito das despesas governamentais
4 O IDH é a média aritmética dos resultados de um país em três dimensões básicas do desenvolvimento
na pobreza, mostrando Ahmad et al. (2011) e Teweldemedhin (2014) a importância dos investimentos em educação e saúde na sua redução. Segundo Ahmad et al. (2011), a maior alocação de recursos para a educação possibilita melhorar a distribuição do capital humano numa sociedade, o tem um efeito ao longo do tempo na distribuição do rendimento. De acordo com Teweldemedhin (2014), o crédito para o setor privado em percentagem do PIB está relacionado negativamente ao IPM, o que implica que a melhoria no acesso ao crédito para o setor privado pode estimular o consumo e o investimento e, assim, ter um impacto positivo no desempenho económico e na pobreza. As despesas militares apresentaram um impacto negativo na pobreza multidimensional, o que implica que nos países da África Subsariana, reduzir as despesas militares permite redirecionar recursos para outros serviços básicos, como saúde e educação. Além disso, seria útil, segundo Agénor (2004), estudar o efeito das alterações de transferências e subsídios públicos na pobreza.
O canal do crescimento económico (o principal em Agénor (2004)) é de grande relevância para a redução da pobreza. Uma exceção é o estudo para os países da África Subsariana, Teweldemedhin (2014), no qual é estimado um impacto negativo estatisticamente significativo, mas pouco relevante. Epaulard (2003) estima um coeficiente não estatisticamente diferente de -1. Além disso, Agénor (2004) evidencia o efeito assimétrico das taxas de crescimento económico sobre a pobreza, uma vez que as taxas de crescimento positivas não têm um efeito estatisticamente significativo na pobreza, enquanto as taxas de crescimento negativas afetam significativa e negativamente os pobres. Epaulard (2003), por sua vez, conclui que embora a estimativa da elasticidade seja maior para as recessões económicas (-1,11) do que para episódios de crescimento económico (-0,96), a hipótese nula de que as duas elasticidades são iguais não é rejeitada. Tal como Ames et al. (2001) afirmaram na teoria, Agénor (2004) evidencia a ideia que o nível médio de rendimento de um país está, para uma dada desigualdade na sua distribuição, negativamente relacionado com a pobreza. A elasticidade da taxa de pobreza ao crescimento depende do nível de desenvolvimento (consumo ou rendimento per capita) (Epaulard, 2003).
No que diz respeito, à condução das políticas macroeconómicas e ao seu impacto na pobreza via taxa de inflação, Cashin et al. (2001) evidenciam que melhorias mais significativas no IDH estão associadas a taxas de inflação consideravelmente inferiores. Epaulard (2003) e Agénor (2004) apontam igualmente para um impacto direto negativo da inflação na taxa de pobreza e indireto via crescimento económico.
No conjunto de estudos cross-country em países em desenvolvimento, a importância do canal da competitividade externa, designado canal da taxa de câmbio real, foi em Cashin et al. (2001), Epaulard (2003) e Agénor (2004) avaliado por meio da variação nos termos de troca, com um efeito não conclusivo ou não significativo. Exceção observa-se nos períodos de recessão económica, nos quais para uma dada taxa de crescimento económico, uma melhoria nos termos de troca, aumenta a taxa de pobreza (Epaulard, 2003). Apenas em Agénor (2004) observa-se o efeito da depreciação da taxa de câmbio real na redução da taxa de pobreza, eventualmente pela forma como beneficia os pequenos agricultores no setor transacionável, como é o caso em muitos países em desenvolvimento.
Reportando agora às análises cross-country em países desenvolvidos (Quadro 4), Eurostat (2010) e Guimarães et al. (2015) estudam o impacto dos fatores macroeconómicos em medidas da pobreza, monetária no caso do primeiro e multidimensional no segundo. Especificamente, Eurostat (2010) analisa o impacto de fatores micro e macroeconómicos na probabilidade dos indivíduos entre os 25 e os 55 anos estarem em risco de pobreza em 93 regiões europeias. Para evitar grandes diferenças em torno do limiar de pobreza adotado em cada país, neste estudo a taxa de pobreza foi calculada tendo em conta um limiar de pobreza único europeu, correspondente a 60% do rendimento equivalente mediano europeu dos 26 países cobertos pela análise.5 O modelo estimado, via regressão logística binária, é multinível (comporta três níveis: tempo, indivíduo e região). Guimarães et al. (2015) estudam o papel das variáveis macroeconómicas e da qualidade das instituições nas medidas de privação multidimensional para um conjunto de 24 países da UE. A privação multidimensional foi medida através dos indivíduos em risco de pobreza ou exclusão social (At risk of poverty or social exclusion - AROPE6), indicador que monitoriza a meta da Estratégia Europa 20207 e o Índice de Privação Múltipla aplicado pelos autores ao contexto da UE (IMD_D8).
5 A definição oficial de pobreza na Europa é a percentagem de indivíduos que vivem numa família cujo
rendimento equivalente está abaixo dos 60% do rendimento equivalente nacional mediano.
6 O AROPE corresponde à percentagem de indivíduos da União Europeia que vivem em risco de pobreza ou
exclusão social, comportando a população que está em pobreza monetária ou em privação material severa ou vivem em agregados familiares com intensidade de trabalho muito baixa.
7 O objetivo da Estratégia Europa 2020 no que concerne à pobreza ou exclusão social é retirar pelo menos 20
milhões de pessoas do risco de pobreza ou exclusão social até 2020 em comparação com o ano de 2008. Em 2008, 115,9 milhões de pessoas estavam em risco de pobreza ou exclusão social na UE-27 e em 2015 eram 119 milhões de pessoas. Este objetivo é monitorado através do AROPE.
8 IMD_D é a soma média ponderada da pontuação obtida por cada país da UE em cada uma das sete dimensões
de privação consideradas, estabelecendo um ranking expresso numa pontuação entre 1 e 100, dos países menos privados para os mais desfavorecidos.
Quadro 4: Evidência empírica dos mecanismos de transmissão com base em estudos factuais, econométricos e de macrossimulação
Estudo País(es) Período Metodologia V. Dep. Canal da Procura Agregada Crescimento Canal do Canal da Inflação Canal da Taxa de câmbio real desigualdade Medida de Variáveis estruturais/ microeconómicas Cross-country em países em desenvolvimento
Cashin et al. (2001) 77 1975-98 Quantitativa descritiva (relação entre médias) Variação do IDH Défice orçamental % PIB (-) Gastos do Governo % PIB (não conclusivo)
Taxa de crescimento anual real do PIB pc (+)
Taxa de inflação
(-) Var. termos de troca (não conclusivo)
- Dívida externa % PIB (-)
- Abertura financeira - entradas de capital privado % PIB (não conclusivo) - Abertura comercial -
(Exportações+Importações) / PIB (não conclusivo)
- Lei de Direito (+)
- Volatilidade macroeconómica - desvio padrão da inflação (-) Agénor (2004) 19 Quantitativa econométrica (Ordinary Least Squares - OLS com efeitos fixos) Taxa de pobreza PIB pc (PPP) (-) Taxa de crescimento anual do PIB pc (-) Taxa de inflação (+)
Var. taxa de câmbio real efetiva (cotação pelo incerto) (-)
Var. termos de troca (não significativo)
Coeficiente de Gini (+)
- Educação - taxa de iliteracia em % da população adulta (não sig.)
- Saúde - log (camas de hospital por 1000 habitantes) (-)
- Urbanização - % da população urbana (não sig.)
- Volatilidade macroeconómica - desvio padrão da taxa de câmbio real (+) e da inflação (não sig.)
- Abertura comercial - (Exportações+Importações) / PIB (-) Epaulard (2003) 99 episódios de crescimento ou recessão Quantitativa econométrica (OLS) Var. anual da taxa de pobreza (abaixo de $2/dia) Taxa de crescimento anual do consumo (-) Taxa de inflação (não significativo) Taxa de inflação * Taxa de crescimento do consumo (+)
Var. termos de troca (não sig.)
Var. termos de troca * Taxa de crescimento do consumo positiva (não sig.)
Var. termos de troca * Taxa de crescimento do consumo negativa (+) Coeficiente de Gini * Taxa de crescimento anual do consumo (+)
- HUM 9 (não sig.)
- HUM * Taxa de crescimento do consumo positiva (-)
- HUM * Taxa de crescimento do consumo negativa (não sig.) - Abertura comercial -
(Exportações+Importações) / PIB (não sig.)
- Abertura comercial * Taxa de crescimento do consumo positiva (não sig.)
- Abertura comercial * Taxa de crescimento do consumo negativa (-) Ahmad et al.
(2011) 5 países sul-asiáticos 1988-2009
Quantitativa econométrica (pooled OLS;
OLS com efeitos
fixos) Taxa de pobreza (abaixo de $ 1,25/dia) Despesas públicas em educação (-) Despesas públicas em saúde (não sig.)
log(PIB) (-) Coeficiente de Gini (não sig.)
- Abertura comercial -
(Exportações+Importações) / PIB (não sig.)
- Abertura financeira - Investimento Direto Estrangeiro (-)
Teweldeme-
dhin (2014) 34 países subsarianos 2009
Quantitativa econométrica (Weighted Least Square) IPM Despesas militares % PIB (+) Despesas públicas em saúde % PIB (-) Crédito ao setor privado % PIB (-) Taxa de crescimento anual do PIB pc (+) Coeficiente de Gini (não sig.)
- Dívida Externa % PNB (+) - Abertura comercial - (Exportações+ Importações) / PIB (-)
- Abertura financeira - Entradas de capital privado % PIB (não sig.) e Investimento Direto Estrangeiro (não sig.)
Estudo País(es) Período Metodologia V. Dep. Canal da Procura Agregada Crescimento Canal do Canal da Inflação Canal da Taxa de câmbio real desigualdade Medida de Variáveis estruturais/ microeconómicas Cross-country em países desenvolvidos
Eurostat (2010) 93 regiões europeias (26 países da UE) 2005-06 Quantitativa econométrica (modelo logístico binário multinível) Prob. dos indivíduos entre os 25 e os 55 anos estarem em risco de pobreza monetária
Taxa de desemprego (+) PIB pc (-)
- Género: ser mulher (+) - Idade em torno da média (+) - Educação: pessoa(s) no agregado familiar com ensino superior (-) - Educação*PIB pc (+)
- Doença no agregado familiar (+) - Número de crianças (+) - Número de adultos (-) Guimarães et al. (2015) 24 países da EU 2005-10 Quantitativa econométrica (modelo de efeitos fixos) IMD_D Taxa de desemprego (+) Orçamento do Governo % PIB (+) Investimento público % PIB (-) PIB pc (-) Taxa de crescimento do PIB pc (+) Taxa de inflação
(não sig.) Coeficiente de Gini (não sig.) - Worldwide Governance Index do Banco Mundial (-) Países específicos desenvolvidos
DeFina (2002) EUA (análise estadual) 1992-99 Quantitativa econométrica (OLS) Taxa de pobreza
oficial Taxa de desemprego (+)
Rendimento familiar real mediano (-) Desvio padrão do rendimento pc (+)
- % agregados familiares chefiados por mulheres (+)
- % população jovem (+) Severidade
da pobreza Taxa de desemprego (não sig.)
Rendimento familiar real mediano (-) Desvio padrão do rendimento pc (+) - % população idosa (-)
- Educação - % da população com pelo menos ensino secundário (-)
Países específicos em desenvolvimento Nwosa (2016) Nigéria 1980-2013 Quantitativa econométrica (OLS) Taxa de
pobreza Gastos do Governo (-)
Crescimento económico (não sig.)
Oferta de moeda ampla (não sig.) Taxa de inflação anual (+)
Taxa de câmbio oficial de dólar norte-americano / Naira (não sig.)
- Abertura comercial -
(Exportações+Importações) / PIB (não sig.) Kashi e Tash (2014) Irão 1985-2007 Quantitativa econométrica (OLS) Índice de Pobreza de Sen (ingestão mínima de calorias) Taxa de desemprego (+) % Despesas de segurança social no orçamento do Governo (não sig.)
Crescimento
económico (-) Taxa de inflação (+) Coeficiente de Gini (-)
Njimanted (2006) Camarões 1970-2005 Quantitativa econométrica (sistema de equações simultâneas, usando 3SLS) Taxa de pobreza (2/3 do rendimento médio das famílias) Taxa de desemprego (+) Receita do Governo (+) Despesa do Governo (-) Var. salário real (-)
Crescimento económico (-) Taxa de inflação (+) Oferta de moeda ampla (-) - Rácio de dependência (+) Azis (2008) Tailândia e Indonésia (estudo individual) 1993- 2007 Estudo de macrossimulação (CFGE) Taxa de pobreza (medida absoluta) Gastos do Governo (+ na Indonésia; - na Tailândia) Política monetária expansionista (- na Indonésia; + na Tailândia).
No âmbito do canal da procura agregada, estes estudos incluem proxies de variáveis como: taxa de desemprego, orçamento do Governo e investimento público. Ambos os estudos evidenciam o impacto adverso da taxa de desemprego na medida de pobreza. Um ponto percentual adicional na taxa de desemprego regional, aumenta a probabilidade de ser pobre face à situação inversa em 5 pontos percentuais, tudo o resto constante (Eurostat, 2010). De acordo com Guimarães et al. (2015), o aumento do orçamento do Governo e a redução do investimento público em % PIB, associados a uma situação de contração orçamental, aumentam os níveis de pobreza multidimensional. A política orçamental tende a aumentar a pobreza quando contracionista e a diminuir quando expansionista. Eurostat (2010) alerta também para a potencial relevância de outras variáveis macroeconómicas, como as despesas sociais em percentagem do PIB, tais como as de desemprego, saúde ou inclusão.
Como esperado, Eurostat (2010) e Guimarães et al. (2015) concluem que o PIB per capita tem um efeito direto significativo na redução do risco de pobreza monetária e na medida de privação, respetivamente, mas tem também um efeito indireto (Eurostat, 2010), na medida em que o aumento do PIB per capita modera a redução do risco de pobreza que decorre do ensino superior.
Guimarães et al. (2015) também consideram na componente explicativa da especificação econométrica a taxa de inflação, no entanto, dada a forte correlação entre a taxa de desemprego e a taxa de inflação, esta mostrou-se não significativa.
No âmbito dos estudos que se referem a países específicos (Quadro 4), o impacto das políticas macroeconómicas nas medidas de pobreza nos Estados Unidos da América (EUA) é estudado em DeFina (2002). Este autor considera medidas de pobreza alternativas ao headcount ratio, tradicionalmente utilizado como medida da pobreza nos EUA (Ercole, Levy e Ruiz, 2013), inovando não apenas na medida agregada da pobreza, mas também na forma como os pobres são identificados. Nos EUA, o procedimento de identificação dos indivíduos pobres usa um conjunto de limiares de rendimento familiar pré-tributação, que variam por tamanho e composição das famílias, sendo esses limiares indexados anualmente. Os membros das famílias que não recebem esse rendimento limiar são considerados pobres. Este estudo propõe que a identificação dos pobres empregue limiares de pobreza alternativos (em média 1,3 vezes mais elevados), escalas de equivalência familiar mais apropriadas que refletem as economias de escala domésticas e rendimentos disponíveis das famílias pós- política do Governo (tributação direta e benefícios sociais). A agregação segue a família de
medidas de Foster et al. (2010): taxa, intensidade e severidade da pobreza, por forma a incluir a profundidade da pobreza e a desigualdade de rendimento entre os pobres, além da percentagem de pessoas pobres. Conclui que o forte crescimento económico observado no período 1992-99 teve um impacto menor na pobreza do que aquele que é sugerido pelo headcount ratio oficial, na medida em que tal impacto tendeu a beneficiar os menos pobres dos pobres, ampliando as diferenças entre os indivíduos abaixo do limiar da pobreza.
A procura agregada foi capturada usando taxas de desemprego estadual e o crescimento económico, o rendimento familiar real mediano. A taxa de desemprego aumenta a taxa de pobreza oficial, mas não tem impacto significativo na profundidade da pobreza, nem na distribuição de rendimento entre os pobres. A população pobre com base em rendimento pós-política tende a incluir indivíduos em pobreza mais profunda, isto é, aqueles que não conseguem escapar da pobreza apesar das transferências governamentais em dinheiro e em espécie e que são menos sensíveis às mudanças no desemprego (DeFina, 2002). Os aumentos no rendimento mediano real diminuem as taxas de pobreza oficial, mas aumentam significativamente a profundidade da pobreza e a desigualdade de rendimentos entre os pobres, minimizada pela política redistributiva do Governo (DeFina, 2002). Ou seja, contribuem para a melhoria dos rendimentos dos trabalhadores pobres, próximos da linha de pobreza, deixando para trás os não empregados e com níveis de pobreza mais profundos. Na linha do estudo de 2002, DeFina (2004) desenvolve posteriormente um outro estudo, com base numa análise dos estados americanos, no período 1991-2001, avaliando o impacto da taxa de desemprego estadual e do rendimento familiar real mediano na taxa de pobreza oficial, mas, desta feita, considerando subgrupos diferenciados da população. Ao contrário do que a relação significativamente positiva entre as taxas de pobreza estaduais oficiais e as taxas de desemprego evidencia, este estudo indica que o menor desemprego não é um meio efetivo de redução da pobreza, especialmente para os grupos considerados mais vulneráveis, como famílias lideradas por mulheres ou negros.
Njimanted (2006), Azis (2008), Kashi e Tash (2014) e Nwosa (2016) são estudos realizados em países em desenvolvimento específicos, respetivamente Camarões (1970-2005), Tailândia e Indonésia (1993-2007), Irão (1985-2007) e Nigéria (1980-2013), a fim de avaliar o impacto das políticas macroeconómicas na pobreza, essencialmente monetária.
O contributo da política orçamental para a redução da pobreza, por meio do canal da procura agregada, não é evidente. O aumento dos gastos do Governo contribuiu para o decréscimo
da pobreza na Nigéria (Nwosa, 2016), nos Camarões (Njimanted, 2006) e na Tailândia e para o aumento da pobreza na Indonésia (Azis, 2008), sendo que a participação das despesas sociais no orçamento do Governo no Irão (Kashi e Tash, 2014) não teve um impacto significativo. De acordo com Kwosa (2016), a política orçamental precisa se concentrar no desenvolvimento da instalação de infraestruturas produtivas capazes de aumentar a produção e as oportunidades de emprego. Também, segundo Kashi e Tash (2014), a combinação de gastos do Governo é uma questão importante para a criação de oportunidades que diminuam a pobreza a médio e longo prazos, como expandir o crescimento de infraestruturas (estradas, hospitais, escolas, ferrovias), garantir os requisitos mínimos de subsistência de regiões carenciadas (disponibilidade de água, eletricidade e serviços de saneamento) e apresentar um bom quadro para transferências e pagamentos de subsídios aos mais pobres. Njimanted (2006) e Kashi e Tash (2014) demonstram que o desemprego teve um efeito significativo no aumento da pobreza, sendo fundamental que Governo e Banco Central coordenem políticas financeiras e monetárias em consonância com a criação de emprego. Azis (2008) concluiu que uma política orçamental expansionista tendia a reduzir a pobreza na Tailândia (aumento do rendimento dos pobres é superior ao aumento correspondente dos preços), mas não na Indonésia a qual carecia, neste sentido, de uma recomposição das despesas do Governo mais favorável aos pobres. Mesmo que os pobres pouco beneficiassem desta política orçamental expansionista na Indonésia, eram penalizados pelo aumento dos preços.
O crescimento económico tem efeito significativo sobre a pobreza no Irão e nos Camarões, existindo nestes estudos uma relação negativa entre pobreza e crescimento, sobretudo no Irão (Njimanted, 2006; Kashi e Tash, 2014), apesar deste canal não ser estatisticamente significativo na Nigéria (Nwosa, 2016). O crescimento do PIB nos Camarões foi abrandado pelo desemprego e pelas elevadas tarifas de transporte (Njimanted, 2006).
Njimanted (2006), Kashi e Tash (2014) e Kwosa (2016) observaram que a taxa de inflação contribui para aumentos na pobreza, particularmente relevante no estudo nigeriano. Segundo Nwosa (2016), o aumento da oferta monetária não é (estatisticamente) significativo para a redução da pobreza apesar do caráter amplamente penalizador da inflação (1 ponto percentual de aumento da taxa de inflação aumenta a taxa de pobreza por 0,43 pontos percentuais). Ainda assim, Nwosa (2016) afirma que a política monetária na Nigéria deve