Constata-se que o excesso de burocracia e as exigências da legislação brasileira são diretamente ligados aos altos custos. Os principais problemas estão relacionados à falta de clareza na legislação, lacunas deixadas nos diversos instrumentos de lei e sobreposição de responsabilidades dos órgãos envolvidos.
A Emenda Constitucional n°07 de 1995, que libera a cabotagem na costa brasileira para embarcações estrangeiras não considera navios de passageiros especificamente, apenas trata de carga, como pode ser observado no artigo 178 da emenda: Art. 178 Parágrafo único: Na ordenação do transporte aquático, a lei estabelecerá as condições em que o transporte de mercadorias na cabotagem e a navegação interior poderão ser feitos por embarcações estrangeiras (BRASIL, 1995).
Atualmente no Brasil não existe uma legislação específica para cruzeiros marítimos, mas existem diversos tipos de instrumentos normativos que afetam a atividade. Guimarães (2016, p. 03) afirma: “O Brasil não encarou de frente a questão dos cruzeiros quanto atividade econômica. Não há regulamentação. Há conflitos de normas entre os órgãos e os vários portos. Isso deixa os armadores desorientados.”
Um dos instrumentos legais que regulamenta a atividade é a Lei n° 11.771/2008, a chamada Lei Geral do Turismo, regulamentada, no Decreto n° 7.381/2011 (arts. 37 a 41). Embora, composto por diversos serviços, o cruzeiro marítimo, está inserido na subseção que o decreto dedica apenas ao transporte turístico.
Na lei geral do turismo (n° 11.771/2008), o cruzeiro marítimo é definido como programa de turismo constituído pela prestação de serviços conjugados de transporte, hospedagem, alimentação, entretenimento, visitação de locais turísticos e afins, realizado por embarcações de turismo, entre as quais os navios estrangeiros fretados por agência de turismo brasileira ou operados por armadores estrangeiros com empresa cadastrada no Ministério do Turismo. Os principais instrumentos normativos, que regulam a atividade encontram-se destacados na tabela 3.2 a seguir:
Tabela 3.2: Instrumentos normativos regulamentando a atividade no Brasil
Contudo, duas normas merecem destaque: a Instrução Normativa 137 e a Resolução Normativa 71, da Receita Federal e do Ministério Público de Trabalho respectivamente. A primeira obriga os armadores a abrirem uma empresa no Brasil, a segunda regula o uso de mão de obra brasileira.
A Instrução Normativa 137 da Receita Federal de 1998 estabelece que o armador estrangeiro deva constituir representante legal no país, com CNPJ próprio, para ser responsável pela administração e pelo pagamento dos impostos devidos. Segundo Fonseca (2012), o texto dessa instrução normativa apresenta conceitos confusos que geram problemas no entendimento.
A Resolução Normativa 71 do Ministério Público de Trabalho de 2006 estabelece que, em caso de permanência de mais de 30 dias em águas brasileiras, pelo menos 25% dos tripulantes devam ser brasileiros, sujeitos ás leis trabalhistas do Brasil. Para complementar foi elaborado um Termo de Ajuste de Conduta (TAC-2010) em conjunto com as operadoras, regulamentando a jornada do trabalho, assistência médica, descontos nos salários entre outros.
Neste TAC foi estabelecido que o trabalhador pode ter uma jornada de trabalho de 12 horas diárias, podendo ser distribuída ao longo das 24 horas do dia. Além disso, não há direito a folga nos fins de semana, nem pagamento de hora extra. Este assunto está sendo analisado pelo Ministério Público de Trabalho e pode sofrer alterações a favor dos trabalhadores.
Os cruzeiros marítimos são um setor que utiliza mão de obra expressivamente. A relação de tripulantes por passageiros varia de acordo com o tamanho do navio e a categoria da viagem, mas em geral a média fica em torno de três passageiros por tripulante (a temporada 2010/11 teve uma taxa de passageiros por tripulante de exatamente 3:1). Todavia, em embarcações de luxo, esta taxa pode ficar perto de um passageiro por tripulante (CLIA Abremar, 2015).
Em relação à burocracia contata-se que, quando um navio embarca ou desembarca em um porto brasileiro, uma única operação gera 935 informações, utilizadas por 26 órgãos federais, estaduais ou municipais que tem interveniência no porto. Por causa da falta de uma norma específica que regulamente o setor, alguns órgãos têm as mesmas competências, aplicando normas diferentes (BRITO, 2010). Na figura 3.6, a seguir, FGV/CLIA Abremar (2015) apresentam alguns órgãos envolvidos e suas tarefas:
Figura 3.6: Agentes envolvidos nos Portos do Brasil
Fonte: FGV/CLIA Abremar (2015).
Além dos 10 agentes identificados pela FGV na ilustração acima, cita-se também a ANTAQ como órgão regulador, as Companhias Docas que administram os portos públicos, o IBAMA e órgãos regionais para questões ambientais e a EMBRATUR, responsável pela divulgação do destino Brasil no exterior.
Destaca-se que pelo menos cinco órgãos precisam estar presentes quando o cruzeiro atraca: A Administração do Porto, a Anvisa, a Marinha, a Receita Federal e a Policia Federal (BRITO, 2010). O relatório da FGV (2014) ressalta:
Para o recebimento por parte do Brasil dos cruzeiros marítimos em seu litoral e seus portos, existem inúmeras ações, regulamentações e controles que devem ser providenciados pelas armadoras e diferentes entidades e órgãos do País. A existência de diferentes stakeholders na operação, com suas respectivas competências e atribuições tornam o processo mais custoso, lento e burocrático.
O relatório do Banco Mundial Doing Business de 2105, que compara a facilidade de fazer negócios e investir, não deixa dúvidas sobre o excesso de burocracia no Brasil. Entre 189 países comparados, o Brasil mostra deficiências nas seguintes categorias: abertura de negócios (174° lugar), alvarás para construção (169° lugar), registro de propriedade (130° lugar), pagamento de impostos (178° lugar) e comércio exterior (145° lugar).
Outra questão crítica é a atitude dos agentes envolvidos. Em muitos países, o setor recebe tratamento diferenciado, por causa do dinheiro que injeta na economia e dos empregos gerados. Porém, no Brasil o setor tem dificuldades para conseguir os mesmos direitos que os cargueiros (como a isenção de PIS e COFINS) e sofre da lentidão de processos que afetam diretamente a operação dos navios (como a comissão da praticagem).
Observa-se que os dois ministérios mais importantes para o setor, o Ministério de Turismo e a Secretaria de Portos tem grandes dificuldades para dar continuidade às políticas do setor, pois não são vistos como ministérios essenciais pelo governo brasileiro e tem seus líderes substituídos com grande frequência. A SEP teve cinco ministros diferentes nos últimos cinco anos e sofre com mudanças institucionais, o MTUR teve quatro ministros neste mesmo prazo. Percebe-se muitas vezes que os avanços nas negociações com um ministério são anulados quando muda o titular da pasta.
Constata-se também, que os navios de cruzeiros são vistos como estorvo em alguns portos do país, devido à interferência com os navios de carga. Os cruzeiros têm preferência de atracação, e há casos documentados onde eles obrigaram navios cargueiros a retirarem-se do cais durante a operação, para possibilitar a desembarque dos passageiros. Este tipo de intervenção pode causar atrito entre os dois lados.