Il est vraiment important de reconnaître que la tâche du Gouvernement français, en cherchant les outils pour bloquer le processus décisionnel communautaire était tellement dure sachant que ce dernier s'est progressivement établi, durant les traités successifs, en gagnant l’acceptation des peuples ou des parlements de tous les Etats membres.
En revanche, les résolutions européennes qui s'inscrivent dans un contexte opposé à l’attitude gouvernementale, elles ont pour objet de manifester les rapports de force internes à la France. Mais leur effet aboutira par la suite à atténuer la position française dans le processus de négociation européenne, une question qui doit être prise en compte afin d’employer les résolutions européennes à bon escient.
Pour M. ARDANT : « La résolution n'est pas contraignante, c'est un simple « vœu », le Parlement joue un rôle consultatif, d'avis, et il ne sera pas toujours informé de la suite qui lui est donnée »364.
Comme la résolution européenne adoptée par les parlementaires n’a aucune valeur contraignante ni pour le Gouvernement ni pour les institutions communautaires, la portée de cette résolution dépende en effet à ces deux questions : la convergence des positions d’une part, entre les deux assemblées (Sous-section I), et d’autre part entre le Gouvernement et le Parlement (Sous-section II).
177 Sous-section I : La dualité des positions des deux Assemblées : Garant de la valeur de la résolution européenne
Dire que la dualité est le garant de la valeur des résolutions européennes signifie que celle-ci augmente si elles comprennent dans leurs termes des positions convergentes des deux Assemblées. En revanche, cette valeur risque d'être affaiblie dans le cas où les Assemblées parlementaires adoptent des positions divergentes dans leurs résolutions européennes.
Ces positions divergentes ont suscité quelques préoccupations. En effet, «l'assemblé nationale et le Sénat pourraient-ils espérer que leur avis soient pris en considération s’ils ne s’accordent pas? S'il existe une opposition entre les résolutions adoptées par l'Assemblée nationale et le Sénat, ce désaccord affaiblit le pouvoir législatif. Tout dépendra notamment, non seulement de l'attitude de Gouvernement mais aussi de l'application par les Assemblées de cette procédure qui devra être sélective pour être efficace et aboutir à des prises de positions communes par les deux Assemblées au risque, sinon, de lui faire perdre toute crédibilité»365.
De même, considérant que « les résolutions sont adoptées en toute autonomie par chacune des assemblées, il va de soi qu'une position commune aux deux chambres aura davantage de retentissement au niveau européen que des positions différentes entre l'une et l'autre »366.
Certains auteurs proposent une procédure bicamérale lors de l'adoption des résolutions européennes367. Mais en pratique, cette idée est difficile à réaliser vu les emplois du temps de deux assemblées.
365 Cité par NUTTENS (J.D), Le Parlement français et l’Europe : L’article 88-4 de la Constitution, op.cit., p. 249.
366 C. LE BRIS, « Le droit de regard du Parlement français sur la norme supranationale en
formation », op.cit., (13/25).
367 Sur cette question, v. C. Connan, « Les résolutions accompagnant les lois autorisant la ratification ou l'approbation des engagements internationaux — Réflexions sur l'opportunité de restaurer une prérogative parlementaire censurée par la Cinquième République », Revue de la recherche juridique 2000, p. 675 et s.
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Quant aux positions convergentes entre les deux Assemblées, nous constatons qu’il est très fréquent que l'Assemblée nationale et le Sénat adoptent une résolution parlementaire sur le même document européen.
Ainsi, entre les 74 résolutions adoptées par l'Assemblée nationale, et les 43 résolutions adoptées par le Sénat durant la dixième législature, nous remarquons que 30 résolutions dans chaque Assemblée ont été adoptées, même de manière partielle, sur les mêmes propositions d'actes communautaires.
Un exemple récent affirme cette vision lorsque, le Sénat a adopté la résolution européenne n° 60 le 28 janvier 2012 sur le droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et le droit de communiquer après l'arrestation (E 6330).
Puis, l'Assemblée nationale a pour sa part adopté la résolution européenne n° 891 du 22 avril 2012 sur le même document européen (E 6330).
Il n'est pas étonnant qu’il y ait convergence entre l’Assemblée nationale et le Sénat dans les cas où l’une des deux Assemblées se réfère aux travaux de l'autre durant sa discussion pour adopter sa propre résolution européenne sur le même acte européen. Une majorité différente du Sénat de celle de l’Assemblée nationale n’empêche pas les deux chambres d’adopter des résolutions européennes sur le même texte européen.
Nous pouvons évoquer d'autres exemples de résolutions qui contiennent «un visa renvoyant aux travaux de l'autre Assemblée. La résolution de l'assemblé nationale sur la proposition de directive relative au développement des services postaux, adoptée le 26 novembre 1996, vise ainsi celle du Sénat adoptée le 21 mai 1996»368.
Cette procédure continue après les élections législatives de juin 1997. Nous soulignons qu’à l'époque, une majorité différente de celle du Sénat était dominante à l'Assemblée nationale. Cependant, pour sa résolution du 29 octobre 1997 relative à
368 NUTTENS (J.D), Le Parlement français et l’Europe : L’article 88-4 de la Constitution, op.cit., p. 252
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une proposition de directive sur le marché intérieur du gaz naturel369, l'Assemblée nationale s'est référée à la résolution Sénatoriale du 25 avril 1997370.
Nous citons également sur ce point-là, des résolutions européennes des deux assemblées adoptées suite au scrutin sénatorial de dimanche du 25 septembre 2011. Or, les élections ont fait basculer le Sénat à gauche, pour la première fois dans l'histoire de la Vème République.
Ainsi, l’Assemblée nationale a adopté la résolution européenne n° 753 du 08 novembre 2011 portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 562/2006 afin d’établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles. Le Sénat pour sa part, a adopté la résolution européenne n° 38 du 21 décembre 2011 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) nº 562/2006 afin d'établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles (E 6612).
Les renvois effectués par une Assemblée aux travaux de l'autre sont une procédure très courante entre l'Assemblée nationale et le Sénat, qui conduit parfois à adopter des résolutions convergentes sur les mêmes textes européens. «Quoi qu'il en soit, il est évident que des résolutions rédigées de manière identique donneront plus de poids à la position parlementaire, la cohésion des deux Assemblées étant immédiatement perceptible. En revanche, dans plusieurs cas, certains alinéas sont rédigés de manière très similaire dans la résolution de l'assemblé nationale et dans celle du Sénat, ce qui démontre que chaque Assemblée a connaissance des travaux de l'autre»371.
369 Résolution TA 20 du 29 octobre 1997, (proposition d'acte communautaire 211).
370 Résolution TA 94 du 25 avril 1997, Sur la proposition de directive du Conseil concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (n° E-211).
371 NUTTENS (J.D), Le Parlement français et l’Europe : L’article 88-4 de la Constitution, op.cit., p. 253.
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A ce stade, l’Assemble nationale et le Sénat ont utilisé des termes identiques au sein de leurs résolutions européennes sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et au droit de communiquer après l'arrestation (E 6330).
L’Assemble nationale a considéré dans sa résolution européenne n° 891 du 22 avril 2012 « qu’il est nécessaire de prévoir des régimes dérogatoires et exceptionnels très encadrés, posant des conditions plus strictes pour le droit d’accès à l’avocat, en considération de raisons impérieuses tenant aux circonstances particulières de l’enquête, pour les catégories d’infractions les plus graves »372.
Le Sénat a jugé dans sa résolution européenne n° 60 du 28 janvier 2012 « nécessaire de prévoir des dérogations strictement encadrées lorsque ces dérogations paraissent justifiées par des motifs impérieux tenant aux circonstances particulières de l'enquête, pour les catégories d'infractions les plus graves »373.
Les formulations différentes des résolutions adoptées par les deux assemblées sur la même Texte européen, ne signifient pas qu’elles ont des positions divergentes. Malgré le fait que les résolutions ne sont pas rédigées de manière identique, les deux Assemblées peuvent avoir la même position sur un texte européen, et c’est ce qui arrive effectivement dans la plupart des cas.
Pour un exemple, nous citons la résolution européenne de l’Assemblée nationale n° 130 du 4 mai 2013 sur le "quatrième paquet ferroviaire". L’Assemblée, en ce qui concerne la «proposition de directive du Parlement européen et du Conseil, du 30 janvier 2013, modifiant la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil, du 21 novembre 2012, établissant un espace ferroviaire unique européen, en ce qui concerne l’ouverture du marché des services nationaux de transport de
372 Résolution européenne de l’Assemble nationale n° 891 du 22 avril 2012 sur la proposition de
directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et au droit de communiquer après l'arrestation (E 6330).
373 Résolution européenne du Sénat n° 60 du 28 janvier 2012 sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et au droit de communiquer après l'arrestation (E 6330).
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voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l’infrastructure ferroviaire (COM [2013] 29 final), souligne que « des dérogations au principe de séparation entre gestionnaires d’infrastructure et compagnies ferroviaires soient explicitement aménagées pour ce qui concerne des réseaux et des services spécifiques, de portée géographique limitée, au regard d’exigences particulières de service, de sécurité ou de singularités géographiques, patrimoniales et touristiques »374.
Le Sénat pour sa part approuve, dans sa résolution européenne n° 22 du 19 octobre 2013 sur les enjeux du quatrième paquet ferroviaire, « la nécessité d'une répartition claire des compétences entre le gestionnaire de l'infrastructure et l'opérateur historique de transports ferroviaires »375
Il peut arriver qu’une assemblée adopte une résolution européenne sur un sujet qui n’intéresse pas l’autre assemblée. Ainsi, l’Assemblée nationale a adopté une résolution européenne sous n° 153 le 10 juin 2013 sur le projet de révision des règles relatives au contrôle des aides d'Etat dans le secteur du Cinéma. Et la résolution européenne n° 185 du 11 juillet 2013 sur la proposition de directive relative à l'exécution de la directive sur le détachement de travailleurs.
Nous remarquons que ces deux sujets n’apportent pas le Sénat à adopter des résolutions européennes !
En revanche, le Sénat adopte certaines fois des résolutions européennes sur des thèmes qui ne comportent aucune intérêt pour les députes. C’est le cas de la résolution européenne du Sénat n° 100 du 26 février 2013 sur le régime des autorisations de plantation de vigne.
La multiplication des résolutions convergentes ne nous empêche pas de souligner qu'il existe, même si elles sont rares, des résolutions divergentes des deux Assemblées. À cet égard, nous évoquons le cas dit «bananes-dollar», portant sur
374 Résolution européenne de l’Assemblée nationale n° 130 du 4 mai 2013 sur le "quatrième paquet ferroviaire"
375 Résolution européenne du Sénat n° 22 du 19 octobre 2013 sur les enjeux du quatrième paquet ferroviaire
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deux propositions d'actes communautaires relatives au marché de la banane, et qui a suscité des résolutions376 divergentes de la part de l'Assemblée nationale et du Sénat.
L'une des propositions soutenait l'augmentation du contingent d'importation de bananes en provenance d’Amérique latine (dites «bananes-dollar») afin de prendre en considération l'élargissement de l'Union européenne avec l’entrée de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède. Les bananes en Europe sont importées essentiellement d’Amérique latine, alors que la communauté européenne est productrice de bananes (notamment dans les départements d'outre-mer) et qu’elle entretient des relations particulières avec les pays d’Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP).
Le marché de la banane a causé de nombreux de conflits entre les pays producteurs, d’une part, qui essaient de mettre en place des mesures de protection du marché communautaire, et certains pays consommateurs, d’autre part, qui souhaiteraient que ce secteur soit simplement soumis à la loi du marché.
L'Assemblée nationale, dans sa résolution, a demandé au Gouvernement «de s'opposer à toute augmentation du contingent tarifaire annuel de bananes en provenance des pays tiers non ACP, pour éviter que l'approvisionnement de la communauté ne dépasse sa consommation prévisible à quinze»377. La justification de cette opposition a été présentée par le rapporteur de la commission de la production et des échanges de l'assemblé nationale. Il considère que le contingent existant n'avait pas été fixé selon la consommation effective communautaire et que la consommation de bananes des trois nouveaux États membres de l'Union européenne était déjà couverte par les réexportations allemandes378.
Le Sénat, au contraire, a invité le Gouvernement «à soutenir la proposition n°E410 et à repousser toute modification qui excéderait les propositions
376 Résolution de l'assemblé nationale TA 395 du 10 août 1995 ; résolution du Sénat TA 111 du 1er aoû1995.
377 Résolution de l'assemblé nationale TA 395, op. cit. (Proposition d'acte communautaire E409 et
E410).
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expressément formulées par la commission»379. Le rapporteur de la commission des affaires économiques et du plan du Sénat a en effet estimé que cette proposition était acceptable, pourvu que l'augmentation du contingent de «bananes-dollar» ne soit pas supérieure à celle proposée par la commission européenne.
Nous pouvons constater que l'Assemblée nationale et le Sénat ont prononcé des positions presque identiques, mais la manière dont ces positions ont été exprimées laisse une impression différente.
Pour conclure, depuis l'entrée en vigueur de l'article 88-4 de la Constitution, il se dégage que les deux Assemblées parlementaires ont de manière générale des inquiétudes convergentes. Cependant, il existe des exceptions.
Sous-section II : Le caractère consultatif de la résolution européenne
Le caractère consultatif des résolutions apparaît manifestement dans l’absence d’une contrainte pour le Gouvernement (I), et que cette résolution ne puisse avoir une valeur que dans le cas de coopération entre le Parlement et le Gouvernement (II).
I : L’absence persistante d’une contrainte pour le Gouvernement
Aux débuts de la Ve République, le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 59-3 DC du 25 juin 1959 « avait banni les résolutions produisant des effets « externes », c'est-à-dire celles ayant un objet autre que « la formulation de mesures et décisions d'ordre intérieur » de l'Assemblée en cause. De l'avis du Conseil, et sauf exception expressément reconnue dans des textes à portée constitutionnelle, de telles résolutions tendaient « à orienter ou à contrôler l'action gouvernementale » et étaient,
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en conséquence, contraires à la Constitution. Après une période d'éclipse, les résolutions à effet « externe » ont été réintroduites380 dans les années 1990 »381.
Il est intéressant de souligner que la première résolution de l’article 88-4 a été votée par le Sénat, le 27 mai 1993, en matière de défense commerciale. « Mais quelle est la valeur de ces résolutions ? Peuvent-elles contraindre le gouvernement à s'opposer à une proposition ou à en demander la modification ? La réponse est négative. Malgré la légitimité de ces résolutions, le Gouvernement reste maître de sa conduite. Pourtant, en cas de désaccords majeurs, l'Assemblée nationale (qui en a seule les moyens) ne serait-elle pas tentée de faire pression sur le gouvernement en le menaçant d'une motion de censure à l'appui de sa résolution ? »382.
Saisi de la question « des droits reconnus au Parlement par la révision cons-titutionnelle, le Conseil constitutionnel s'est livré à une interprétation restrictive. Dans sa décision du 17 décembre 1992 (concernant l'Assemblée nationale), il a clairement indiqué que la résolution n'a pas de force juridique »383. Elle ne forme qu'« un avis, qui ne saurait porter atteinte aux prérogatives du gouvernement, ni conduire à la mise en cause de sa responsabilité »384. Malgré l’absence d’autorité de la résolution « les assemblées ont leur mot à dire avant que les textes communautaires applicables en France n'entrent en vigueur. Mieux encore, les résolutions votées ont été un atout supplémentaire entre les mains des ministres pour défendre la position de la France dans les négociations communautaires »385.
380 Sur cette question, v. Verdier (M.-F.), « La révision constitutionnelle du 25 juin 1992 nécessaire à la ratification du Traité de Maastricht et l'extension des pouvoirs des assemblées parlementaires françaises », RDP 1994, p. 1137 à 1163 et Verdier (M.-F.), « La participation des parlements nationaux au processus de décision communautaire », Les Petites affiches 1994, n° 78, p. 20 à 27.
381 C. LE BRIS, « Le droit de regard du Parlement français sur la norme supranationale en
formation », op.cit., (9/25).
382 P. FOILLARD, Droit constitutionnel et institutions politiques, op.cit. p. 354.
383 Ibid.
384 Décision du CC n°92-314 DC du 17 décembre 1992, Recueil, p. 126.
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Il convient de souligner que la transmission directe d'information aux parlements nationaux par les institutions européennes, mentionnée au sein du Protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne, a suscité un effet non négligeable. Or ce rapport direct « permet aux Assemblées de s'affranchir, sur ce point, du Gouvernement. Le Parlement français est ainsi « maître de l'emprise et du tempo de son intervention », il détermine en toute opportunité les textes en cours d'élaboration sur lesquels ils souhaitent se prononcer »386.
Ce progrès ne doit pas nous conduire à penser que les résolutions européennes ont une influence directe au niveau du Gouvernement ni au niveau des institutions de l'Union européenne. Les résolutions adoptées ont un caractère plutôt consultatif et n'ont pas de valeur juridique contraignante.
Nous pouvons citer certains textes qui soutiennent cette idée. Dans sa décision n° 92-314 DC du 17 décembre 1992, le Conseil constitutionnel a limité la portée des résolutions, qui, d'après lui, ne sauraient « ni porter atteinte aux prérogatives que le Gouvernement tient de la Constitution ni conduire à la mise en cause de sa responsabilité, laquelle demeure régie exclusivement par les règles définies aux articles 49 et 50 de la Constitution »387.
Dans son message adressé aux participants du colloque de Toulouse sur l'article 88-4 de la Constitution en Mars 1994, M. Philippe SEGUIN décrit la nature véritable des résolutions parlementaires : « (Le texte) se borne à instaurer une information des Assemblées parlementaires, avec possibilité d'adopter des résolutions, qui sont de simples vœux et n'ont aucune portée contraignante pour le Gouvernement. Je n'hésite pas à dire que l'on a, de la sorte, donné l'illusion que le Parlement avait été rétabli dans ses prérogatives et que l'esprit de son institution serait de nouveau respecté, alors qu'information et consultation ne pourront jamais, à
386 C. LE BRIS, « Le droit de regard du Parlement français sur la norme supranationale en formation », op.cit., (9/25).
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elles seules, compenser le dessaisissement du Parlement au profit des instances communautaires, s'agissant de l'élaboration des textes de nature législative »388.
Cette absence de portée contraignante des résolutions parlementaires a quelquefois pu susciter la frustration des parlementaires lorsqu'ils ils savent que leurs propositions ne seront pas prises en compte. Ainsi, M. Pierre MAZEAUD a déclaré ce qui suit : « On peut très bien souhaiter que l'Assemblée nationale et le Sénat se saisissent d'un projet d'acte communautaire : cette saisine ne débouchant que sur un avis, le Gouvernement fait ce qu'il veut ; il peut même aller jusqu'à ne pas lire les propositions de résolution ! »389.
M. Edouard Balladur en répondant aux questions posées par la commission des affaires étrangères à propos des aspects les plus novateurs du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République (n° 820) et des effets quels en seront en matière de politique étrangère et européenne, a reconnu ce qui suit : « Il n’en reste pas moins que la résolution est un vœu et non pas une décision juridique. Elle ne saurait comporter quelque conséquence contraignante que ce soit. Il est apparu au comité comme au Gouvernement qu’elle pouvait contribuer, dans un système où les responsabilités respectives de l’exécutif et du législatif sont strictement définies, à assouplir sensiblement le système »390.
Bien que les résolutions n’aient aucun pouvoir d’obligation vis-à-vis du