La mise en place de l'article 88-4 a rapidement été fortement troublée par la difficulté pour les assemblées parlementaires d'intervenir suffisamment tôt afin de réussir à obtenir une certaine influence sur le processus de décision communautaire. Les contraintes de délai ont indiscutablement atténué la portée l'article 88-4 (Sous-section I). La collaboration qui s'est peu à peu établie entre le Gouvernement et le Parlement, représentée par la reconnaissance aux assemblées parlementaires d'un délai minimum pour l'examen des textes européens, a mis en évidence des limites concernant l’impossibilité pour un État membre de l'Union européenne de contrôler le processus de décision de celle-ci (Sous-section II).
Sous-section I : Le contrôle parlementaire remis en question
Dès son entrée en vigueur et surtout durant les premiers moins d'application de l'article 88-4, la relation entre le Gouvernement et le Parlement a été marquée par des tensions remarquables. Le processus décisionnel communautaire et la procédure de l'article 88-4 se déroulent dans des univers complètement indépendants (I). A cause de cette situation, le contrôle parlementaire demeure souvent sans valeur contraignante, car les assemblées ne disposent pas d'un temps acceptable pour examiner les propositions qui leur étaient soumises (II).
I : Le mécanisme de transmission et le processus de décision européen
Le Gouvernement a précisé par des circulaires, après l'adoption de l'article 88-4 de la Constitution, les modalités de la soumission aux assemblées parlementaires des propositions d'actes communautaires et par la suite des textes européens en totalité.
Nous allons nous intéresser aux circulaires successives tendant à organiser la transmission des propositions d'actes communautaires aux Assemblées parlementaires dans la première période de l’application de l’article 88-4 et à
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l’avancement que ces circulaires ont ajouté aux travaux parlementaires afin d'assurer une bonne participation des parlementaires à l'élaboration des affaires européennes.
A cette fin, le Premier ministre avait adressé aux ministres dans les premières années d'application de l’article 88-4 deux circulaires ; celle du 31 juillet 1992184 ; puis celle du 21 avril 1993. Les assemblées parlementaires avaient modifié, à l’intervalle, leurs règlements pour prendre en considération les dispositions de l'article 88-4.
En ce qui concerne la transmission des propositions d'actes communautaires, la Circulaire du 21 avril 1993185 a précisé que ces actes, dès leur arrivée au SGCI, devaient être envoyés, d'une part, aux ministres intéressés, d'autre part, au Conseil d’État. Un délai de huit jours avait été offert aux ministres pour déposer leur avis quant à la nature législative ou réglementaire d'une proposition d'acte communautaire. Un délai de quinze jours avait été attribué au Conseil d’État pour statuer. Le secrétaire général du Gouvernement disposait de vingt-quatre heures, après avoir reçu l'avis du Conseil d’État, pour comparer les positions des ministres à celle du Conseil et transmettre, le cas échéant, les propositions d'actes communautaires aux présidents des assemblées.
A vrai dire, une transmission électronique des documents, à l'époque, permettait en effet d'épargner un important temps. Or, vu le délai existant entre la transmission d'une proposition d'acte au Conseil de l'Union européenne par la commission européenne et sa réception par le SGCI, il existe un temps important qui s’écoule également entre la transmission d'une proposition au Conseil et la saisine des assemblées. En outre, la procédure d'instruction des propositions de résolutions,
184 Circulaire n°3791/SG du 31 juillet 1992, Bulletin Officiel, Services du Premier ministre, 30
novembre 1992, n°92/3.
185 Circulaire du 21 avril 1993 relative à l'application de l'article 88-4 de la Constitution : information du Parlement sur les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative, JORF n°94 du 22 avril 1993, pp. 6495 et 6496.
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peut, elle aussi, être une raison pour le retard de la prononciation des assemblées sur une proposition d'acte communautaire.
En fait, le processus de décision communautaire ne prend en considération ces délais de transmission pour se positionner par les Parlement nationaux qu'après l’adoption d'un protocole lors de la signature du Traité d’Amsterdam.
La proposition d’acte communautaire peut devenir acte communautaire du Conseil quelques jours seulement après sa transmission à ce dernier. Pour M. NUTTENS, « plusieurs facteurs ont une influence sur la rapidité du processus de décision. En premier lieu, l'urgence du problème joue naturellement un rôle important. En second lieu, le caractère plus ou moins consensuel de la proposition est également un élément décisif pour la célérité de l'adoption. Enfin, il faut prendre en considération la procédure de décision retenue. Le Traité sur l'Union européenne comporte un grand nombre de procédures de décision plus ou moins lourdes, qui impliquent des délais très différents. La procédure de codécision, introduite par le Traité de Maastricht, comporte deux lectures par le Parlement européen et une procédure de conciliation entre le Parlement européen et le Conseil. Il faut donc en tout état de cause plusieurs mois avant de parvenir à une adoption définitive de la proposition. A l'inverse, les textes n'impliquent aucune consultation du Parlement européen peuvent faire l'objet très rapidement d'un accord au sein du Conseil, et ce d'autant plus que la commission européenne procède en règle générale à un grand nombre de consultations préalables avant la présentation d'une proposition d'acte communautaire. Ainsi c'est dans les matières où le Parlement européen exerce le contrôle le plus réduit que le Parlement français a le plus de mal à intervenir »186.
Il est intéressant de souligner en effet ce qu’a évoqué M. Jacques GENTON pour commenter cette idée. M. GENTON précisait que « le temps qui s'écoule entre la transmission au Conseil d'une proposition d'acte communautaire et l'adoption définitive de cet acte est extrêmement variable : Il peut aller de quelques jours à
186 NUTTENS (J.D), Le Parlement français et l’Europe : L’article 88-4 de la Constitution, op.cit., p.120
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quelques décennies selon l'urgence du problème et le consensus qui se forme en faveur de la proposition »187.
Par conséquence, « le délai utile pour une information du Parlement échappe totalement à ce dernier puisqu'il dépend de la rapidité du processus d’élaboration de l'acte au sein des institutions communautaires »188.
Nous ne dévoilons pas un secret, si nous ajoutons que l'autonomie totale entre le processus de décision communautaire et les procès de mise en place de l'article 88-4 provoquait des difficultés. Celles-ci n'ont pas tardé à remonter à la surface.
II : Des difficultés contrariant l’efficacité de contrôle
Les parlementaires français ont affronté beaucoup des difficultés afin d'affirmer leur rôle dans le contrôle à la fois des actions gouvernementales au niveau européen et du processus décisionnel communautaire. En fait, il est important de souligner que le rôle des parlements nationaux dans les affaires européennes restait longuement marginal. Nous trouvons deux facteurs d’explication : D’une part, par la prépondérance des institutions gouvernementales dans le déroulement des décisions communautaires et, d’autre part, l’extension des pouvoirs du Parlement européen et la primauté du droit européen sur le droit interne.
Le rôle des parlements nationaux a été finalement pris en considération afin de développer la démocratie au sein de l'Union européenne. Il existe effectivement de nombreuses tentatives de consolidation de la présence des parlements nationaux
187 J. GENTON, Rapport d'information n° 338 (1993-1994) du 13 avril 1994, fait au nom de la
Délégation du Sénat pour les communautés européennes sur l'application de l'article 88-4 de la Constitution, p. 17.
188 J. Laporte, « L'application de l'article 88-4 au Sénat », Actes du colloque tenu à Toulouse le 27 mars 1994 sur L'article 88-4 de la Constitution française : le rôle du Parlement dans l'élaboration de la norme européenne, Presses de l'Université des sciences sociales de Toulouse, 1995, p. 155.
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dans le processus communautaires. De ce fait, ils ont réussi à contrôler en quelque sorte les travaux de leurs gouvernements au niveau européen tantôt suite à des réformes constitutionnelles, tantôt grâce à l’initiative de la part des gouvernements selon laquelle ils reconnaissent d’être contrôler par les parlements.
En plus, les commissions spécialisées dans les affaires européennes qui se sont été établies au sein des assemblées représentent une sorte de reconnaissance de l’importance des parlements, ce qui indique en effet leur capacité à participer dans le processus communautaire.
En France, les députés et les sénateurs ont fréquemment montré leur envie, voire leur revendication de participer pleinement aux travaux communautaires mais des empêchements objectifs limitaient cette revendication.
Dans ce contexte, et suite à l'entrée en vigueur de l'article 88-4 en 1992, des obstacles relatifs à son application se sont rapidement révélés surtout en ce qui concerne les délais. Or, les assemblées recevaient un grand nombre des propositions d'actes communautaires à la fois, après leur adoption par le Conseil de l'Union européenne ou lorsque celles-ci étaient très proches d'être adoptées définitivement.
Un exemple important qui peut expliquer ces obstacles se trouve dans le premier bilan de l'application de l'article 88-4 présenté au Sénat par M. Jacques GENTON. Il a souligné à ce stade ce qui suit : « Le moins que l'on puisse dire est que les débuts de la mise en œuvre de la procédure de l'article 88-4 n'ont guère été concluants à ce sujet. L'addition des délais écoulés entre la transmission d'une proposition d'acte communautaire et son enregistrement au SGCI, entre celui-ci et l'avis du Conseil d’État, entre ce dernier et l'envoi du texte au Sénat par le secrétaire général du Gouvernement a fréquemment atteint deux à trois mois, handicapant d'autant l'intervention éventuelle du Sénat »189.
Le problème des délais a effectivement été la principale cause de conflit entre le Gouvernement et le Parlement dans le premier temps de l'application de l'article
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88-4. Dans ce cas, le Parlement a certaines fois senti que les obstacles dus aux délais seraient imputables à l'absence de volonté gouvernementale, voire à la mauvaise intention du Gouvernement.
A vrai dire, il n'est pas naturel d'envisager qu’une résolution parlementaire adoptée trois jours avant l'adoption d'une proposition d'acte communautaire par le Conseil puisse présenter un effet sur le contenu de cette dernière.
Le Parlement a raison lorsqu'il exprime sa contestation concernant les affaires dans lesquelles une proposition de résolution portant sur une proposition d'acte communautaire est en cours d'instruction et cette dernière est définitivement adoptée par le Conseil de l'Union européenne.
Ce fut par exemple le cas de la proposition d'acte E 81 concernant l'affaire dans le secteur des télécommunications. Cette proposition d'acte communautaire fut transmise aux assemblées le 28 mai 1993 et distribuée le 3 juin. Le 8 juin, M. Gérard VIGNOBLE, député, d'une part, et MM. Louis PERREIN, Jacques GOLLIET, Pierre LAGOURGUE, Jacques OUDIN et André ROUVIERE, sénateurs, d'autre part, déposaient deux propositions de résolution190, portant sur ce document et une autre relative à la proposition de directive concernant aussi les télécommunications (proposition E 31). Le 26 juillet 1993, le Gouvernement signalait aux assemblées que les deux propositions d'actes communautaires avaient été définitivement adoptées par le Conseil de l'Union européenne le 16 juin. Ce fut en effet le premier cas dans lequel des actes communautaires furent adoptés alors que des propositions de résolution s’y référant étaient en cours d'instruction.
190 Au Sénat, proposition de résolution n° 341 (1992-1993) du 8 juin 1993 ; à l'Assemblée nationale, proposition de résolution n° 320 (1992-1993).
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Le désaccord a été total, quelque temps après, lorsque la proposition E31 n’a pas été adoptée comme texte définitif. Dans cette situation, le Gouvernement l'a renvoyée à nouveau sous le numéro E 31 rectifié191. A ce moment-là, la commission des affaires économiques et du plan du Sénat avait refusé de prendre l'initiative pour instruire encore une fois la proposition de résolution et avait tranché en publiant un rapport d'information sur l'affaire. L’Assemblée nationale de sa part, après avoir arrêté la procédure d'instruction de sa proposition de résolution, a décidé de pratiquer son rôle et de recommencer la procédure d'instruction d'une nouvelle résolution en séance publique le 17 décembre 1993192. Dans le déroulement de ce débat en séance plénière, Mme Nicole CATALA, participait en tant que représentante de la délégation et soulignait le dysfonctionnement prédominant de la procédure : « La communication erronée du Gouvernement a conduit à considérer comme caduque cette proposition de résolution, alors que le projet de directive en question en était encore au stade de la deuxième lecture au Parlement européen et que l'application de la nouvelle procédure de codécision, qui découle de l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht, est susceptible, à l'heure actuelle, de justifier la reprise de la procédure communautaire à ses débuts. L'erreur du Gouvernement a donc eu pour effet de priver l'assemblée de l’exercice de ses prérogatives constitutionnelles, et nous le regrettons »193.
Dans son premier rapport de suivi des propositions d'actes communautaires, M. Robert PANDRAUD déplorait que l'action gouvernementale ne prenne pas en considération la position parlementaire, il indiquait que « le respect des prérogatives du Parlement doit conduire le Gouvernement à faire en sorte, au sein du Conseil des communautés, qu'aucune adoption n'intervienne si une procédure d'adoption de
191 Il est utile d’indiquer que cette proposition a été finalement rejetée par le Parlement européen en
juillet 1994. La commission européenne a déposé une nouvelle proposition et les chambres Parlementaires ont été saisies pour la troisième fois de cette affaire, cette fois sous le numéro E 406. V. JOAN, 1ère séance du 17 décembre 1993, p. 7833.
192 TA dans l’Assemblée nationale n° 117 du 17 décembre 1993.
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résolution est en cours devant le Parlement »194. Il est important de mentionner que plusieurs demandes ont été déposées par les parlementaires afin d'avoir un délai suffisant pour examiner et adopter une proposition de résolution. A ce stade, la délégation de l'Assemblée nationale pour les communautés européennes a insisté maintes fois sur la question du délai utile nécessaire aux parlements nationaux pour examiner les propositions d'actes communautaires.
Ainsi, dans son discours de fin de session, déclaré le 30 juin 1993, M. Philippe SEGUIN affirmait ce qui suit : « Nous devons exercer pleinement cette fonction de contrôle et de prévention (…) Encore conviendrait-il sans doute que le Gouvernement, avant de donner son accord à un acte communautaire, envisage de laisser au Parlement le temps de se prononcer sur les textes qui lui sont soumis, surtout lorsqu'une procédure d'examen a été engagée. D'autres Gouvernements n’hésitent pas à invoquer à Bruxelles une réserve d'examen parlementaire »195 .
L’attitude gouvernementale s'exprima par le Premier ministre au cours de l'été 1993 lors de sa saisine par le Président de l'Assemblée nationale. Le Premier ministre considérait que le processus de décision communautaire était en cause et que « le Gouvernement français n'a la maîtrise ni des ordres du jour, qui dépendent
194 R. PANDRAUD, Rapport d'information n° 209, 19 mai 1993 présentée au nom de la délégation de
l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes sur l'ensemble des propositions d'actes communautaires soumises par le Gouvernement à l'Assemblée nationale jusqu'au 30 avril 1993(nos E-1 à E-72). p. 5.
195 Cité par R. PANDRAUD, rapport d'information n° 468 déposé au nom de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes sur les propositions d'actes communautaires soumises par le Gouvernement à l'Assemblée nationale du 11 juin au 12 juillet 1993 (nos E-82 à E-91), 13 juillet 1993. En fait, le président de l’Assemblée nationale ne tarde que quelque mois pour souligner à nouveau ce sujet au sein de son message envoyé aux participants du colloque sur l’article 88-4 de la Constitution qui avait lieu à Toulouse le 24 mars 1994 : « La transmission aux assemblées parlementaires des propositions d’actes communautaires fait l’objet de nombreux dysfonctionnement qui interdisent dans les faits aux assemblées d’exercer efficacement leurs prérogatives, et vident ainsi de son contenu l’article 88-4 : absence trop fréquente de « délai utile » pour permettre au Parlement d’examiner les propositions d’actes communautaires, actes communautaires adoptés définitivement par les instances de Bruxelles avant même leur transmission au Parlement » ; cité par R. Pandraud, rapport d’information n° 1436, op.cit., p. 33.
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de la présidence du Conseil, ni des modalités de décision, qui sont définies dans les traités. De plus, la mise en œuvre du Traité de l'Union européen conduira à retenir la procédure de la majorité qualifiée pour l'adoption des actes communautaires196 : Ainsi, à l'avenir, les autorités nationales auront encore moins de prise sur le déroulement des procédures communautaires »197.
Il est clair que le Premier ministre n'accepta pas de se positionner sur la mise en vigueur d'un mécanisme de réserve d'examen parlementaire, en estimant que tout dysfonctionnement de la mise en place de l'article 88-4 ne revient qu’aux procédures de décision communautaire. Cette position gouvernementale augmentait effectivement l'insatisfaction voire la frustration des parlementaires. A vrai dire, la première période d'application de l'article 88-4 a en effet été marquée par diverses difficultés relatives à l’impossibilité pour les assemblées de maîtriser du temps. Au-delà de ces vrais obstacles, les parlementaires avaient raison de s'interroger sur le moment à partir duquel une proposition de résolution n’a plus d’incidence complète sur l'avancement du processus de décision communautaire. Cette interrogation concerne également les acquis du Traité de Maastricht qui étaient infimes. Or « l’information des parlements nationaux dépend de la diligence de leur Gouvernement : Les propositions législatives de la Commission ne sont pas transmises directement par les autorités européennes, elles sont relayées par les différents exécutifs.
196 « Le Conseil statue à la majorité qualifiée ou à l’unanimité. Lorsqu’il statue sur une proposition de la Commission, la majorité qualifiée suffit ; pour amender le texte, l’unanimité est en revanche nécessaire. Dans les autres cas, les votes à la majorité qualifiée posent des conditions de nombres de voix ainsi que d’États, pour éviter la marginalisation des petits pays ». La prise de décision dans l'Union européenne, les cours de science politique du forum des étudiants de Sciences Po, site internet
:http://www.forum-scpo.com/science-politique/prise-de-decision-systeme-institutionnel-union-europeenne.htm
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De même, ces Déclarations n’envisagent pas une éventuelle prise en considération des opinions exprimées par les parlements nationaux à l’égard des propositions législatives examinées »198.
Sous-section II : La mise en place d'une authentique collaboration entre Gouvernement et Parlement et ses limites
Les réclamations incessantes des assemblées parlementaires à propos de la difficulté, voire de l'impossibilité de pratiquer efficacement leurs prérogatives sans l’existence d'un délai utile pour cette fin, ont amené le Gouvernement à réagir et à faire des efforts afin de mettre en place une réelle coopération avec le Parlement. Pour cela, le Gouvernement a précipité les démarches administratives préalables à la transmission aux assemblées parlementaires (I). En outre, le Gouvernement a balayé toutes ses hésitations et a admis d’accorder aux assemblées un délai minimum pour examiner les propositions d'actes communautaires et permis au Parlement français d'intervenir dans l'élaboration des instituions européenne en demandant au sein du Conseil la réserve d'examen parlementaire (I). Cet avancement incontestable n'a en revanche pas résolu l'ensemble des obstacles liés aux délais.
I : La demande persistante pour améliorer les procédures administratives
Comme nous l'avons remarqué, le temps de transmission des propositions d'actes communautaires aux assemblées parlementaires pourrait affaiblir leurs prérogatives. Les revendications continues des délégations ont conduit le Gouvernement à s'engager, de façon à diminuer en particulier le délai qui s'écoule
198 Cédric Cheneviere, Le rôle des parlements nationaux dans le Traité de Lisbonne, article diffus sur internet en
PDF le 11 octobre 2010, p. 3/10. Site internet :
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entre la réception d'un texte par le SGCI et sa transmission aux assemblées parlementaires.
A cette fin, des circulaires gouvernementales successives ont adopté certaines procédures concernant le travail du Conseil d’État et les instituons gouvernementales.
Ainsi, en application de la Circulaire du Premier ministre du 21 avril 1993199, le Conseil d’État, qui disposait de quinze jours afin de décider si le texte européen est une proposition d'acte communautaire et si elle comporte des dispositions de nature législative, s'est engagé à mettre en place un processus d'urgence. Dans son rapport public pour 1994, le Conseil a souligné « certains textes