Le Conseil constitutionnel recommande en effet une révision de la Constitution à l’occasion de la ratification d’un traité international. Le motif de la révision constitutionnelle préalable, est en fait le transfert de souveraineté et non pas la limitation de souveraineté prévue. Pour cette raison, le contrôle de constitutionnalité des traités sous la Ve République apporte souvent des modifications de la Constitution. Une de ces changements concerne la mise en place de la délégation parlementaire pour les Communautés européennes ayant pour mission d’informer les parlementaires des deux chambres sur les affaires européennes fondamentales pour qu’ils puissent réagir dans le but de sauvegarder les intérêts français.
Sous-section I : La révision constitutionnelle : une nécessité d'adapter la Constitution aux développements de l'intégration européenne
Sous-section II : La constitutionnalisation d'un organe spécialisé dans les affaires européennes
144 Voir le rapport d'information n° 209, op.cit.
145 Voir M. DESTOT, rapport d'information de l’Assemblée nationale n° 221 du 17 février 1993 et
72 Sous-section I : La révision constitutionnelle, une nécessité d'adapter la Constitution aux développements de l'intégration européenne.
I : Le contrôle de constitutionnalité des traités sous la Ve République
La Constitution de 1946 n’évoquait jamais le contrôle de constitutionnalité des traités comme une modalité précédente à la ratification ni pour les traités internationaux ni pour ceux qui instituaient les Communautés européennes évidemment. « Le recours introduit devant le Conseil d’État contre le décret de publication du Traité de Rome, pour inconstitutionnalité de la loi de ratification, fut, naturellement, déclaré irrecevable, sur la base de la théorie des actes de gouvernement »146.
Par contre, le contrôle de constitutionnalité des traités a été clairement mentionné dans l’article 54 de la Constitution de 1958. Selon cet article « si le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, par le Premier ministre, par le président de l’une ou l’autre Assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu’un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l’autorisation de ratifier ou d’approuver l’engagement international en cause ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution ».
Cet article n’a aucun effet rétroactif et son effet relatif ne s’applique seulement qu’aux engagements internationaux effectués après la mise en vigueur de la Constitution de 1958.
Pour cette raison, le Conseil constitutionnel « a rappelé, dans sa décision no 70-39 DC du 19 juin 1970, Traité budgétaire du 22 avril 1970 et décision du Conseil du 21 avril 1970 relative aux ressources propres (JO 21 juin), que les Traités de Paris et de Rome « régulièrement ratifiés et publiés, sont, dès lors, entrés dans le
146 Joël MOLINIER, « Primauté du droit de l'Union européenne, Art. 3 - Droit européen et Constitution », Rép, communautaire, DALLOZ septembre 2011. p. 15.
73
champ d'application de l’article 55147 de la Constitution », c'est-à-dire qu'ils ont une autorité supérieure à celle des lois, même s'ils comportent des clauses contraires à la nouvelle Constitution »148.
Cependant, certains traités communautaires postérieurs à 1958 ne firent l’objet d’un approche constitutionnel par le Conseil constitutionnel (Traité de fusion du 8 avril 1965 ; Traité budgétaire du 22 juillet 1975 ; Acte unique européen des 17 et 28 févr. 1986). D’autres ont subordonné à un contrôle positif de constitutionnalité (Traité budgétaire du 22 avril 1970 ; Décis. du Conseil du 21 avril 1970 sur les ressources propres).
A part le Traité de Nice (2001), le Conseil constitutionnel a été saisi pour tous les traités intervenus depuis le Traité de Maastricht de 1992. Le Conseil constitutionnel dans ces cas-là, n’a déclaré que quelques dispositions contraires à la Constitution en demandant des révisions constitutionnelles préalables à la ratification de ces traités.
Si, avant 1992, « le Conseil constitutionnel n'a déclaré contraire à la Constitution aucun des textes communautaires dont il a été saisi, sa jurisprudence (Décis. Cons. const. n° 76-71 DC du 30 déc. 1976) exprimait cependant une volonté de protection vigilante de la souveraineté nationale dans laquelle on pouvait voir un frein à la progression de la construction communautaire, sinon même une interdiction par avance de tout renforcement de son caractère supranational »149. Le contrôle de la constitutionnalité d’un Traité international a finalement pour but de mettre en place ce dernier, en gardant finalement le caractère essentiel de la Constitution représentée par sa prééminence, et par la suite, conservant la souveraineté nationale via l’adaptation entre la Constitution et le traité.
147 Article 55 : Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication,
une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie.
148 Joël MOLINIER, « Primauté du droit de l'Union européenne », op.cit. p.16.
74 II : Mise en lumière de la nécessité d'adapter la Constitution aux progrès des textes européens
Dans sa recherche de consolider le principe de la souveraineté nationale, le Conseil constitutionnel, contrairement à ce que s’est passé sous la IVème République, affirme : « Si le préambule de la Constitution de 1946, confirmé par celui de la Constitution de 1958, dispose que, sous réserve de réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l'organisation et à la défense de la paix, aucune disposition de nature constitutionnelle n'autorise le transfert de tout ou partie de la souveraineté nationale à quelque organisation internationale que ce soit »150.
Selon le Conseil, le motif de la révision constitutionnelle préalable, est le transfert de souveraineté, non pas la limitation de souveraineté prévue.
Durant la « relecture » du quinzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, le Conseil constitutionnel souligne en 1992 que « le respect de la souveraineté nationale ne fait pas obstacle à ce que, sur le fondement des dispositions précitées du préambule de la Constitution de 1946, la France puisse conclure, sous réserve de réciprocité, des engagements internationaux en vue de participer à la création ou au développement d'une organisation internationale permanente, dotée de la personnalité juridique et investie des pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les États membres »151.
Nous remarquons que le Conseil constitutionnel ne voulait pas abandonner la distinction entre les limitations et les transferts de souveraineté mais juste : « il singularise de façon pertinente la nature spécifique de l'intégration communautaire, fondée sur des transferts de compétences au profit d'une organisation permanente, donc définitifs ; mais encore, il valide rétroactivement la « création » des Communautés et surtout ouvre explicitement la voie à un « développement » de celles-ci »152.
150 Décision de Conseil constitutionnel n° 76-71 DC du 30 décembre 1976. Journal officiel du 31 décembre 1976, p. 7651
151 Décision de Conseil constitutionnel n° 92-308 DC du 9 avril 1992. Recueil, p. 55
75
En même temps, le Conseil détermine le critère de révision de la Constitution avant la ratification d’un traité international en disant « au cas où des engagements internationaux souscrits à cette fin contiennent une clause contraire à la Constitution ou portent atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une révision constitutionnelle »153.
À cet égard, « le Conseil fournit immédiatement, avec les dispositions du Traité sur l'Union européenne, signé à Maastricht, conférant le droit de vote et d'éligibilité pour les élections municipales à tous les citoyens de l'Union, transférant les compétences nécessaires à l'établissement de l'Union économique et monétaire et attribuant au Conseil des ministres des Communautés la compétence en matière de politique commune des visas pour les ressortissants des pays tiers, avec la perspective d'un abandon de la règle de l'unanimité, des exemples d'affectation des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, nécessitant une modification préalable de la Constitution, qui prendra la forme de l'insertion dans celle-ci d'un titre nouveau (Titre XV : Des Communautés européennes et de l'Union européenne) »154. Ce nouveau groupe de dispositions forme d’ores et déjà une base constitutionnelle à l’intégration européenne.
Simultanément, le Conseil constitutionnel a déclaré certaines dispositions du Traité d’Amsterdam contraires à la Constitution comme la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines liés. Ainsi de sa décision n° 97-394155, le Conseil a demandé une nouvelle révision constitutionnelle afin d’effectuer une nouvelle rédaction du titre XV de la Constitution.
Parallèlement, le Conseil considère en ce qui concerne la conclusion du Traité établissant une Constitution pour l'Europe, que les dispositions modifiaient les compétences de l'Union européenne et les nouveaux droits reconnus aux parlements
153 Décision de Conseil constitutionnel n° 92-308, op. cit.
154 Joël MOLINIER, « Primauté du droit de l'Union européenne », op.cit. p.17.
76
nationaux dans le fonctionnement de l'Union exigeaient une révision de la Constitution156.
Sous-section II : La constitutionnalisation d'un organe spécialisé dans les affaires européennes
A côté de six commissions permanentes, la loi du 6 juillet 1979157 a créé au sein de chaque Assemblée un nouvel organe qui s’appelle : la délégation parlementaire pour les Communautés européennes. Cette dénomination a été modifiée par la loi Pandraud n° 94-476 du 10 juin 1994, modifiant à nouveau l’article 6 bis de l'ordonnance relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, pour devenir les délégations de l'Assemblée nationale et du Sénat pour l'Union européenne. Grâce à cette loi, leurs conditions d'intervention ont changé pour de nouveaux aménagements.
De leur côté, les règlements des deux assemblées ont déterminé la tâche des délégations.
Les parlementaires ont effectué des essais afin de renforcer les liens entre les délégations et les commissions permanentes.
Le Comité Balladur a en revanche considéré que les délégations n'arrivaient pas « à établir des liens étroits avec les commissions permanentes » et a déposé une suggestion représentée par la création d’une comité chargé des affaires européennes ayant pour mission d'effectuer « le tri des questions à transmettre aux commissions permanentes »158. Ainsi, ce comité va attirer l’attention des commissions permanentes sur les documents importants et préparer également des propositions de résolutions.
156 Décision de Conseil constitutionnel n°2004-505 DC du 19 nov. 2004, JO 24 novembre 2004. p.
19885.
157 L. n° 79-564, 6 juillet. 1979 : Journal Officiel 7 Juillet 1979. P.1643.
158 J. Rideau, « La place de l'Europe dans la révision constitutionnelle, Dossier - Révision de la Constitution : La Vème République rénovée ? », op. cit.
77
Par ailleurs, le rapport Warsmann, présenté au nom de la Commission des lois de l'Assemblée nationale a remarqué qu’il est très important d’établir un nouveau organe spécialisé comme le comité chargé des affaires européennes en traduisant son idée par ce qui suit : « En consacrant constitutionnellement un organe du Parlement, dénommé « comité des affaires européennes », expression qui a pour ambition de mieux refléter sa nature et son rôle, la présente révision entend lui conférer un statut qui lui permette de trouver une place mieux définie aux côtés des commissions permanentes, en particulier, dans le contrôle des activités du Gouvernement en matière européenne et, plus généralement, dans le suivi des activités des institutions européennes. L'adoption de cette réforme impliquera de modifier l’article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1110 du 17 novembre 1958 précitée »159.
Monsieur Joël Rideau a fait un commentaire sur les initiatives parlementaires tendant à développer l’intervention des organes parlementaires dans les affaires européennes disant que : « On peut toutefois regretter que l'occasion n'ait pas été saisie pour mettre en place dans les deux assemblées de véritables commissions parlementaires – dont la création a parfois été évoquée et souhaitée – s'insérant dans les commissions permanentes dont le nombre maximum est d'ailleurs augmenté par la révision qui le porte de 6 à 8. Cette solution, outre son apport à l'intervention du Parlement dans les affaires européennes, aurait été un signal fort donné par la France quant à son intérêt pour les affaires européennes. On remarquera à cet égard la diversité des solutions retenues par les autres États membres qui accordent des statuts très divers aux organes spécialisés, en soulignant toutefois que les parlements disposant des pouvoirs les plus importants sont dotés d'organes spécialisés ayant le statut de commissions parlementaires de plein exercice»160.
De ce fait, nous allons aborder les titres suivants :
159 J.L. Warsmann, Rapp. AN n° 892. Op.cit.
78
I : La nécessité d’établir une délégation parlementaire et son apparition tardive : la loi du 6 juillet 1979
II : Les années quatre-vingts : un achèvement imparfait III : Un désir de poursuivre : la loi du 10 mai 1990
IV : Les années quatre-vingt-dix : les conséquences du Traité de Maastricht V : La délégation comme un veilleur européen de l'Assemblée
I : La nécessité d’établir une délégation parlementaire et son apparition tardive : la loi du 6 juillet 1979
vingt ans après l'entrée en vigueur du Traité de Rome, les assemblées parlementaires eurent enfin des organes spécialisés chargés de les informer sur les déroulements des affaires au sein des institutions des Communautés européennes. Un retard remarquable vu la situation du pays voisin (Allemagne) or le Bundesrat allemand eut une Commission des affaires européennes dès 1957.
De ce fait, « il fallait en effet franchir un obstacle constitutionnel : La limitation à six du nombre des commissions permanentes ; dans le cadre de la rationalisation du parlementarisme, les commissions, selon le mot de Michel Debré, sont « d'utiles organes d'étude et de contrôle, à condition qu'elles ne soient pas trop spécialisées » et, sauf à remettre en cause la répartition des compétences opérée dès 1959 ou à réviser la Constitution, la France ne pouvait donc confier, à l'instar des autres États membres, à une commission permanente le soin d'assurer, à l'Assemblée nationale et au Sénat, le suivi des questions européennes »161.
L’utilisation du concept de la délégation parlementaire, a débuté en 1972 dans le but de traiter les questions de communication audiovisuelle, en offrant, à la
79
fin des années 1970, la possibilité de dépasser cette difficulté, dans un contexte représenté par le point de vu tel quel : L’élection du Parlement européen au suffrage universel direct ( la première élection est intervenue le 10 juin 1979 ) qui peut briser les circuits d'information que la représentation des parlements nationaux au sein de l'Assemblée de Strasbourg était supposée se fonder.
En vertu de l’article 29 du Règlement, les vingt-quatre « représentants de l'Assemblée nationale à l'Assemblée parlementaire des Communautés européennes » déposaient, annuellement, un rapport d'information sur les travaux de cette assemblée et, plus précisément, sur les principaux problèmes des institutions européennes.
A l’époque, la défiance de certains parlementaires à l'égard des institutions européennes conduisait M. Jean Foyer à déposer à l’Assemblée nationale le 7 décembre 1978, une proposition de loi162 tendant à la création de délégations parlementaires pour les communautés européennes n° 838 qui a abouti enfin à la loi du 6 juillet 1979. La proposition de loi proposait un texte relativement développé en ce qui concerne l’information et la consultation du Parlement, articulé autour de délégations parlementaires spécialisées. Elle devait affronter les oppositions suivantes :
- Celle, concernant « la paralysie du Gouvernement » d’après le ministre des affaires étrangères, M. Jean-François Poncet qui soulignait que la Constitution confie au Président de la République les pouvoirs les plus étendus pour négocier et signer les traités. Sous ce prétexte, M. Poncet révélait son inquiétude de limiter le pouvoir du Gouvernement en améliorant l’information du Parlement et renforçant le pouvoir législatif par le biais de consolider la capacité appartient à la délégation pour contrôler le Gouvernement163.
- Malgré l’avis favorable de cette proposition de loi de M. Pierre Charles KRIEG rapporteur de l'Assemblée nationale, la Commission des lois du Sénat s’y opposa. Le rapporteur M. Pierre MARCILHACY faisant surtout valoir « à moins
162 M. J. Foyer, proposition de loi tendant à la création de délégations parlementaires pour les communautés européennes n° 838, déposée à l'Assemblée nationale le 7 décembre 1978.
80
que les réflexions de ces délégations ne soient purement formelles et totalement dépourvues d'effet, elles prendront, même si M. KRIEG s'en défend, le caractère des propositions de résolutions prohibées par le Conseil constitutionnel. On ne voit pas comment des avis portant sur des textes ne tendraient pas à orienter, sinon contrôler, l'action gouvernementale»164.
- La position d’extrême prudence de la part de commissions permanentes des assemblées de se trouver en concurrence avec les nouvelles délégations pour les Communautés européennes en exprimant la contrainte de voir leurs compétences empiétées par le nouveau travail de ces délégations.
La loi définitivement adoptée reste moins ambitieuse que prévue pour plusieurs raisons.
Tout d’abord, la nouvelle délégation n’a pas la même qualité que d'autres délégations parlementaires, tel l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, qui rassemble des députés et des sénateurs. Le législateur a attribué à chaque assemblée sa propre délégation, composée de dix-huit membres.
En ce qui concerne les compétences de ces nouvelles délégations, le législateur ne leur a reconnu qu’un simple rôle d'information, et ne comprend pas « tous les aspects de l'évolution de la construction communautaire » comme le souhaitaient ses partisans, mais seulement sur « les activités des institutions des Communautés européennes ». Ce rôle d'information soumis à la responsabilité du Gouvernement est « subordonné à des critères quelque peu subjectifs. La loi prévoit que le Gouvernement communique aux délégations « dès réception » tout document « nécessaire » établi par les différentes institutions des Communautés européennes ainsi que « tout renseignement utile sur les négociations en cours. Le Gouvernement communique également aux délégations les projets de directives et de règlements et les autre actes communautaires portant sur des matières qui sont du
164 P. MARCILHACY, rapport n° 411, fait au nom de la Commission des lois du Sénat 20 juin 1979, p.6.
81
domaine de la loi en vertu de la Constitution, avant leur examen pour adoption par le Conseil des Communautés européennes »165.
En plus, les avis des nouvelles délégations spécialisées ne deviennent qu’une simple conclusion, envoyée non pas aux présidents des assemblées, mais seulement aux commissions parlementaires compétentes. Il est intéressant, par contre, de souligner que le seul document émanant des délégations pouvant avoir un caractère de vrai document parlementaire, sera un « rapport semestriel d'information ».
« Le spectre est ainsi écarté, qui inquiétait tant le Gouvernement, d'une « super commission chargée de traiter les problèmes liés à l'application des traités européens »166.
Nous remarquons finalement que la loi du 6 juillet 1979, codifiée sous l’article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, exige que les députés ou sénateurs élus à l' « Assemblée des Communautés » ne puissent participer comme membre de l'une ou l'autre délégation.
II : Les années quatre-vingts : un achèvement imparfait
Il convient en effet de souligner le fonctionnement réussi des délégations parlementaires pour les Communautés européennes, pendant dix années d’application de la loi du 6 juillet 1979.
Dans le cas où, la délégation de chaque Assemblée avait adopté « de l'ordre d'une vingtaine de conclusions par an, en moyenne, ces documents restaient cependant quelque peu confidentiels, à défaut de bénéficier de la diffusion qui s'attache au statut de documents parlementaires. D'autre part, le Gouvernement s'est
165 Alice FUCHS-CESSOT, Le Parlement à l’épreuve de l’Europe et de la Vème République, L.G.D.J, 2004, p. 236.
166 M. J.-F. Poncet, Ministre des affaires étrangères, Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 31 mai 1979, p. 4501.
82
affranchi des obligations d'information mises à sa charge par la loi. »167. Pour sa part, le Gouvernement ne se montra pas complètement prêt à entamer un dialogue avec les délégations parlementaires. Pour cela, « il fallut attendre 1984 pour que le ministre en charge des affaires européennes accepte d'être entendu par elles, mais cette acceptation était entourée de conditions restrictives : De telles auditions ne pouvaient avoir lieu qu'une fois par an et devant les deux délégations réunies. Ce caractère exceptionnel et solennel ne permettait guère d'aller au-delà d'échanges à caractère très général »168.
A vrai dire, la mise en place de l'Acte unique européen de 1986 déclarait une accélération de l'activité législative des Communautés européennes, ne enthousiasmait pas les parlementaires à commencer une réforme raisonnable de la loi de 1979.
III : Un désir de poursuivre : la loi du 10 mai 1990
La satisfaction parlementaire sur le fonctionnement des délégations parlementaires spécialisées pendant les dix ans suivant leur création n’était pas assez