O Estado, ao organizar sua administração, fixa a competência de seus órgãos e agen-
tes, estabelecendo os tipos e formas de controle que deve ser exercido sobre toda a atuação
administrativa do Estado, primando, desta forma, pela correta gerência dos recursos públicos
e garantindo a realização dos direitos fundamentais.
Na ciência da Administração Pública, o controle é reconhecido como uma das fun-
ções essenciais para conter o abuso de poder do administrador da coisa pública, que pauta sua
atuação em defesa do interesse coletivo.
No âmbito jurídico, o controle tem natureza de princípio fundamental da Administra-
ção Pública, disposto no art. 6º do Decreto-lei nº 200/67, pela sua importância e indispensabi-
lidade à execução das atividades do Estado, não podendo ser recusado por nenhum órgão ad-
ministrativo.
Carvalho Filho (2014) explica que o controle, por ter sido elevado à categoria de
princípio fundamental da Administração Pública, em legislação federal, é de observância o-
brigatória:
[...] por todas as demais entidades federativas, independente de lei, porque a gestão
de interesses alheios, como é o caso da Administração, implica naturalmente a pres-
tação de contas de ações e resultados aos titulares dos mesmos interesses, no caso a
coletividade (CARVALHO FILHO, 2014, p.1023).
Nesse contexto, o autor explica que o controle, como princípio fundamental, possui
caráter de indispensabilidade, ou seja, não pode ser recusado nem tão pouco postergado por
nenhum órgão administrativo.
Lima (2009) tecendo comentários acerca da Declaração de Lima, um dos principais
documentos da Internacional Organization of Supreme Audit Institutions – Intosai, destaca
que o controle consiste na função administrativa que monitora e avalia as atividades e os re-
sultados alcançados para assegurar que o planejamento, a organização e a direção sejam bem-
sucedidos, vejamos:
O controle não representa um fim em si mesmo, mas uma parcela imprescindível de
um mecanismo regular que deve assinalar oportunamente os desvios normativos e as
infrações aos princípios da legalidade, rentabilidade, utilidade e racionalidade das
operações financeiras (LIMA, 2009, p.4).
Em outras palavras, o controle possui a característica de imposição de limites, ou se-
ja, o controle define um marco legal intransponível para a atuação do gestor da coisa pública.
Isto é, a garantia da aplicação dos princípios norteadores da Administração Pública, especial-
mente o princípio da legalidade, legitimidade e da economicidade, os quais irão impor, pelo
ordenamento jurídico, as barreiras necessárias aos agentes públicos, obrigando-os a prestarem
contas de suas ações.
Todas as atividades desenvolvidas pela Administração Pública, para assegurar o
exercício dos direitos e valores supremos do Estado, são pautadas por regras e princípios.
O controle, no seu processo complexo de atuação, também interiorizou os princípios
constitucionais que regem as relações administrativas, ou seja, o controle, no
desenvolvimento do seu mister, atua dentro dos ditames legais e em estrita observância aos
princípios que norteiam as atividades estatais (FREITAS, 2013).
Contudo, além dos princípios gerais que pautam todas as ações administrativas do
Estado, o controle, por se apresentar como corpo sistemático e harmônico de enunciados ver-
dadeiros, possui princípios específicos que balizam sua atuação.
As classificações são inúmeras e nem sempre uniformes. Entretanto, Jacoby Fernan-
des (2005) relaciona alguns princípios que norteiam as ações de controle, permeando-se tanto
as funções de controle externo, quanto do controle interno.
O primeiro princípio que atua sobre as ações do controle é o princípio da segregação
das funções:
A atividade de controle deve ser exercida em separado, de forma segregada das de-
mais funções. O princípio atua de dois modos distintos: primeiro, no que tange ao
aspecto estrutural; segundo, funcional.
Significa isso que, na estruturação dos órgãos, deve a função de controle separar-se
das demais, como contabilidade, licitação, jurídica, pagamentos, recebimentos, as-
sessoria. O controle deve estar definido na estrutura orgânica, com identidade pró-
pria.
Sob o aspecto funcional, significa que o órgão que exerce o controle não poderia ser
encarregado de outras funções, limitando-se a atuar como controlador. Não devem,
pois, as autoridades superiores encarregar os servidores do controle de outras ativi-
dades (FERNANDES, 2005, p.38).
O segundo princípio que as atividades de controle devem pautar-se é o princípio da
independência técnico-funcional:
No desempenho de suas funções, os agentes de controle devem ter independência
funcional para proceder às verificações, analisar documentos, colher provas, e fazer
amostragens, bem como emitir o resultado de suas análises.
Significa o princípio que o controle não deve depender, funcionalmente, de outras
pessoas ou órgãos para aferição do juízo técnico de valor nos trabalhos que realiza;
não está, pois, subordinado tecnicamente.
Nem mesmo a estrutura funcional hierarquizada, que obriga os agentes ao cumpri-
mento de ordens, pode se sobrepor às considerações expedidas em termos de contro-
le. É que, nesse particular, o controle emite sua manifestação como parecer técnico
(FERNANDES, 2005, p.39).
Esse princípio, em especial, é que garante a imparcialidade técnica dos agentes e a é-
tica de suas condutas ao elaborarem os respectivos pareceres técnicos23.
O terceiro princípio que norteiam as atividades de controle é o princípio da relação
custo/benefício:
Consiste na minimização da probabilidade de falhas/desvios quanto ao atingimento
dos objetivos e metas.
Significa isso que o custo do controle não pode exceder os benefícios que dele de-
corram, ou causaria o descontrole. Trata-se da aplicação de antiga regra, inserida no
direito positivo pátrio, assim redigida: “o trabalho administrativo será racionalizado
mediante simplificação de processos e supressão de controles que evidenciarem co-
mo puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco (FER-
NANDES, 2005, p.41).
O quarto princípio que rege o controle é o princípio da economicidade do controle, já
denominado como racionalização dos meios:
23Parecer técnico: é o que provém de órgão ou agente especializado na matéria, não podendo ser contrariado por
leigo ou, mesmo, por superior hierárquico. Nessa modalidade de parecer ou julgamento, não prevalece a hierar-
quia administrativa, pois não há subordinação no campo da técnica (MEIRELLES, 2005, p.194).
[...] tanto pode justificar a expansão de determinada atividade de controle, como sua
redução. De fato, sendo atividade meio, o controle não pode se sobrepor, em custos,
aos órgãos que se dedicam à atividade fim, seja em estrutura material, seja no proce-
dimento imposto. Aí reside, por exemplo, a diferença entre o luxo e conforto de pré-
dios públicos, entre beleza e funcionalidade, entre custo/benefício e cus-
to/efetividade (FERNANDES, 2005, p.41/42).
O quinto princípio evidencia a economicidade e legalidade do controle, decorrentes
dos postulados constitucionais:
É evidente que as expressões dos princípios em tela não comportam anatomia apa-
rente. Ocorre que, como o controle externo foi colocado como guardião do princípio
da economicidade – portanto, com base legal -, não pode praticar ou ordenar a práti-
ca de ato que afronte esse princípio (FERNANDES, 2005, p.42).
O sexto princípio que baliza as atividades de controle é o princípio da qualificação
adequada:
Esse princípio volta-se para os agentes de controle, que devem ter conhecimentos
necessários e suficientes para o desempenho da função, pois não se pode conceber
que aqueles que tenham por função controlar tenham menor qualificação que o con-
trolado (FERNANDES, 2005, p.44).
O sétimo e último princípio que atua sobre as ações do controle, na classificação de
Jacoby Feranandes (2005) é o princípio da aderência a diretrizes e normas:
A ação dos agentes de controle deve ser realizada com fiel cumprimento das diretri-
zes de políticas públicas e do acatamento de leis e normas em geral. [...]
Quando busca o fiel cumprimento das normas e diretrizes, o órgão de controle tam-
bém tolera, por dever de lógica, um conjunto de interpretações consideradas juridi-
camente razoáveis e ações que não tiveram o rendimento ótimo, por terem sofrido os
efeitos de fatores razoavelmente imprevistos (FERNANDES, 2005, p.45).
Ademais, importa ainda, trazer a lume que outros princípios também incidem com
maior ou menor incidência na atuação do controle da Administração Pública e que, coordena-
dos entre si, têm o objetivo precípuo de nortear as atividades de controle.
O Estado Democrático de Direito fundamenta a existência do controle sobre as ativi-
dades estatais desenvolvidas pela Administração Pública, uma vez que, é o controle que im-
põe limites, delimitando os marcos intransponíveis para a atuação do gestor da coisa pública
e, assim, garantindo a execução dos fins estatais dentro dos ditames principiológicos impostos
pelo ordenamento jurídico.
Portanto, vislumbra-se que é o ordenamento jurídico que prescreve os mecanismos
de controle para guiar as atividades da Administração Pública, não podendo ir além da sua
competência nem dos seus limites legais.
Essa atividade controladora pressupõe o monitoramento de determinada variável com
o intuito de compará-la a um dado padrão e, a partir dos resultados, programarem as ações
devidas. Seu resultado eficaz dá a certeza de que as atividades são completadas de maneira
que conduzam aos objetivos da organização.
Depreende-se dos ensinamentos da professora Di Pietro (2005) que o controle da
Administração Pública pode ser definido como:
O poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Ju-
diciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua
atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico (DI PIE-
TRO, 2005, p.694).
A autora esclarece que, no âmbito da Administração Pública, exercer o controle é
fiscalizar as finanças públicas, é a vigilância exercida sobre os atos, é acompanhar pari passu,
de forma a verificar se os atos estão sendo realizados em conformidade com os aspectos le-
gais. O controle sobre os seus atos é um poder-dever, não pode ser renunciado ou postergado,
sob pena de responsabilidade de quem se omitiu.
O controle da Administração Pública também pode ser definido como o “conjunto de
mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e
de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas do Poder”, (CARVALHO FI-
LHO, 2014, p.953).
Depreende-se também que o controle atua em todas as esferas do Poder, ou seja, no
exercício de suas funções, toda a Administração Pública (em sentido amplo) submete-se ao
controle por parte dos Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário. Esse controle abrange não
só a Administração Pública do Poder Executivo, mas também dos demais Poderes quando
exercem a função tipicamente administrativa.
Ainda, nos ensinamentos do Professor Guerra (2009), o Controle da Administração
Pública é exposto como:
[...] a possibilidade de verificação inspeção, exame pela própria Administração, por
outros Poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial de
um Poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme os modelos
desejados e anteriormente planejados, gerando uma aferição sistemática (GUERRA,
2007, p. 90).
É o ordenamento jurídico que prescreve os mecanismos de controle para guiar as ati-
vidades da Administração Pública, que não pode ir além da sua competência, nem dos seus
limites legais.
Neste sentido Gasparini (2007) observa que, estando as atividades da Administração
Pública vinculadas aos comandos do ordenamento jurídico, limitando-as para que não possam
ir além da competência e dos limites previamente estabelecidos, o controle apresenta-se com:
[...] a atribuição de vigilância, orientação e correção de certo órgão ou agente públi-
co sobre a atuação de outro ou de sua própria atuação, visando confirmá-la ou desfa-
zê-la, conforme seja ou não legal, conveniente, oportuna e eficiente (GASPARINI,
2007, p.894).
Deste modo, o controle pressupõe o monitoramento de determinada variável com o
intuito de compará-la a um dado padrão e, a partir dos resultados, programarem as ações de-
vidas. Seu resultado eficaz dá a certeza de que as atividades são completadas de maneira que
conduzam aos objetivos da organização.
Para fazer a vigilância, a orientação e a correção dos atos exercidos sobre a conduta
funcional do outro, o controle na Administração Pública, necessita observar três elementos
fundamentais, inter-relacionados entre si, da seguinte forma:
1)
Verificar se a conduta realizada pelo agente está em conformidade com as
normas atinentes;
2)
Desta verificação, deve-se atribuir um juízo, ou seja, checar se houve con-
formidade (positivo) ou desconformidade (negativo);
3)
Adotar ou propor uma medida de correção (AGUIAR, 2011, p.132).
Em suma, as atividades de Controle são realizadas com intuito de verificar se a con-
duta do agente está em conformidade com os padrões e critérios predefinidos, após deve-se
informar os fatos relevantes aos gerentes responsáveis e, em seguida, propor ações corretiva
para retificar, em tempo hábil, as falhas apontadas na informação fornecida pelo sistema de
controle.
Dans le document
Un approccio semiotico alla traduzione: multimodalità e sincretismo nel romanzo Tree of Codes di Jonathan Safran Foer
(Page 63-66)