Si l'on devait par impossible considérer que l'article 57 al. l doit être interprété largement comme permettant au Con-seil fédéral d'adopter n'importe quelle règle nouvelle en rapport avec la circulation automobile et en particulier des règles qui tendent essentiellement à la protection des indi-vidus contre eux-mêmes, la validité de l'ordonnance devrait alors être examinée dans les limites étroites qui sont tracées en pouvoir d'examen du juge en raison de l'article 113 al. 3 Cst. On sait que l'inconstitutionnalité d'une ordonnance ne peut être censurée par le juge que dans la mesure où elle n'est pas couverte par la loi.
En admettant par hypothèse que la norme de délégation per-mette de prendre des mesures tendant principalement à la protec-tion de l'individu contre lui-même, i l n'y a pas à déterminer si
* Article 57 al. 4 LCR
des mesures de ce type constituent dans la conception des li-bertés qui est la nôtre, une atteinte grave à la liberté per-sonnelle. On peut en revanche examiner si l'ordonnance respecte le principe d'égalité, si elle n'est pas arbitraire et si elle respecte le principe de la proportionnalité*. Rien ne permet de penser que le législateur aurait entendu exonérer le Conseil fé-déral du respect de ces principes fondamentaux de l'activité administrative.
a) Sous l'angle du respect du principe d'égalité** l'excep-tion qui est faite aux conducteurs de taxi par l'article 30 al. 2 l i t . b apparaît comme sans fOndement raisonnable. A cet égard, l'enquête faite auprès des polices cantonales est élo-quente. Dix-sept polices cantonales considèrent que l'exception ne se justifie pas dans la mesure où elle porte aussi sur les trajets à vide***. Sept polices cantonales estiment l'exception injustifiée dans tous les cas**** • On peut en effet trouver choquant que les personnes les plus exposées aux risques de la route soient précisément celles qui sont exonérées de l'obliga-tion du port de la ceinture.
Il reste à se demander, conformément à la jurisprudence, si l'inégalité de traitement n'est pas couverte par la loi.
Il faut se demander si l'exonération des conducteurs de taxis
* Sur l'état de la question en ce qui concerne l'ampleur du pouvoir
d'examen du TF, cf. Th. FLEINER, ibid, p. 17.
** Sur l'obligation de respecter le principe d'égalité, lorsque le CF
dispose d'un pouvoir d'appréciation, cf. ATF 88 L, p. 281.
*** Verkehrskommission der Konferenz Kantonaler Polizeikommandanten der
Schweiz, Gurtentragpflicht, Kontrollpraxis der Polizei une Erfahrungen,
St Gallen, Oktober 1976, p. 7.
**** Ibid.
est justifiée par la lettre et l'esprit de la LCR*. Rien dans la loi ne permet d'aboutir à la conclusion qu'une exception pouvait être faite en faveur de la catégorie d'automobilistes qui est la plus exposée aux risques de la circulation. La seu-le indication qui concerne seu-les exceptions aux règseu-les de circu-lation figure à l'article 57 al, l LCR et prévoit la compé-tence du CF d'introduite des exceptions 'hotamment pour les besoins militaires et pour les routes à sens unique". On ne dispose en revanche d'aucune indication permettant de conclu-re que la loi aurait entendu donner le pouvoir au CF d'établir
d.~s dérogations en faveur de catégories professionnelles déterminées
et de céder à leurs pressions. Un des avantages de la procédure réglementaire d'élaboration du droit est de fournir aux autori-tés le moyen de mieux résister aux groupes de pression qui .ne disposent pas de la menace du référendum. Il est dès lors inadmissible que le Conseil fédéral se plie à ces pression en introduisant des inégalités de traitement injustifiées.
Le fait révélé par l'enquête qu'une infime minorité parmi les automobilistes opposés à l'obligation du port de la ceintu-re de sécurité invoque comme justification principale de sa po-sition les dérogations prévues par l'ordonnance, n'est à cet égard pas déterminant. En effet, la question posée aux automo-bilistes n'était pas de savoir s'ils estimaient les dérogations
justifiées ou non, mais si ces d2rogations étaient le motif majeur de leur opposition à l'obligation du port de la ceintu-re. On pouvait donc simultanément trouver les dérogations injustifiées et pourtant ne pas en faire le principal motif d'opposition à la norme. Il serait intéressant, si une nouvelle enquête était faite, de connaître la perception que se font les automobilistes du caractère justifié ou injustifié des
déroga-tions, même si l'on peut avoir des doutes au sujet des conséauences
* Sur ce principe, cf. ATF 88, l, p. 288. ATF 88, l, p. 308; ATF 92, l 434.
que l'on pourrait déduire au plan constitutionnel de la perception que se fait le public d'une inégalité de trai-tement.
b) Sous l'angle de l'arbitraire*, la question est plus délicate. On peut se demander si la manière avec laquelle l'ordonnance est appliquée par les autorités chargées de la répression des infractions n'entraîne pas une telle insécurité du droit que l'ordonnance elle-même devrait être considérée comme arbitraire. Les recommandations des chefs cantonnaux de police, du 18 février 1976, montrent que les autorités de po-lice ne sont pas prêtes à assurer de manière efficace la ré-pression des infractions. Elles se refusent à opérer des con-trôles spécifiques du port de la ceinture de sécurité, étant donné le nombre exagéré des exceptions prévues par l'ordonnan-ce et les difficultés pratiques d'opérer des contrôles. On pré-conise certes que le port de la ceinture entre dans le cadre des contrôles ordinaires, mais on ajoute qu'on devra le faire avec tout le doigté nécessaire (mit der notigen Vernunft**) . Encore faut-il constater que même ces contrôles ne sont pas exécutés uniformément, puisque dans certains cantons comme Genève, au-cune contravention n'a été infligée depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance.
Diverses hypothèses peuvent être faites pour expliquer l'at-titude des autorités cantonales de police. Nous nous proposons de les vérifier dans une étude plus vaste. Peut-on établir une cor-rélation entre cette attitude et la procédure utilisée pour adopter l'ordonnance? Les autorités de police ont-elles des doutes sur la validité de l'ordonnance? Sont-elles sensibles
* Sur le contrôle de l'arbitraire, cf. Th FLEINER, op. cit. p.17
** Rapport précité, p. l
au fait que l'obligation ne possède pas la légitimité po-pulation récalcitrante et soumisffià un contrôle plus étroit de la part de cette population.
Le problème se pose de savoir si l'on peut prendre en considération le mode d'exécution d'une norme pour juger de sa constitutionnalité. Dans la doctrine traditionnelle, la nor-me et son application correspondent à deux stades du processus plus de probabilité suffisante d'intervenir. Avant d'atteindre le point extrême de la désuétude qui lui enlève son existence,
le cas de la répression de l'avortement en Suisse, dont on a souligné qu'elle est la source d'inégalités ~raves et de l'arbitraire le plus complet*.
On méditera avec profit l'intervention pertinente du Conseiller national Oprecht dans les discussions qui ont pré-cédé l'adoption du code pénal et qui est citée par Graven dans son étude sur l'interruption de la grossesse en droit pénal suisse "Ein Strafgesetz, das in der Praxis eine Person für dieselbe Handlung bestraft die es bei 99 andern Personen straflos lasst, macht den Zufall zum Strafrichter, macht die Freiheit des Staatsbürgers zum Lotteriespiel und muss aIs ein im hochstem Mass unsittliches, das Rechtsgefühl vollig un ter-graben des Gesetz bezeichnet werden".**
Il ne fait aucun doute, à notre avis, que le Tribunal
fédéral peut contester à l'occasion d'un cas d'application, l'in-constitutionnalité d'une ordonnance prise en vertu d'une déléga-tion qui est devenue arbitraire à la suite d'une mauvaise appli-cation. Sauf à le prévoir expressément, ce qui serait ridicule, la norme de délégation ne peut pas couvrir l'inconstitutionnalité due à l'application arbitraire d'une ordonnance. On peut même se demander si dans un cas de ce genre, le Tribunal fédéral ne pourrait pas contrôler la constitutionnalité d'une loi fédérale.
L'article 113 al. 3 de la Constitution fédérale ordonne certes au Tribunal fédéral d'appliquer les lois votées par l'Assemblée fédérale; i l ne lui enjoint pas de les appliquer arbitrairement ou ce qui revient au même, de concourir par son action à l'ap-plication arbitraire et hasardeuse d'une loi.
* Cf. Ph. GRAVEN, "L'interruption de la grossesse en droit pénal suisse",
L'avortement, Colloque interdisciplinaire de l'Association des professeurs de l'Université de Genève, 29-30 novembre 1974. Genève, 1975, p. 13
** Ibid.
L'intégration des données relatives à l'application d'une norme dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, si elle peut surprendre au premier abord, n'est pas sans pré-cédent. L'arbitraire qui présidait à l'application de la peine de mort aux Etats-Unis, l'absence dans certaines lois des
Etats de critères sérieux permettant de prévoir son application a été l'un des arguments majeurs de la Cour Suprême lorsqu'elle a déclaré que la peine de mort était inconstitutionnelle dans certaines situations*. C'est un des avantages du contrôle répressif et concret de constitutionnalité de permettre au juge de prendre en considération la manière avec laquelle une disposition est appliquée en fait pour juger de so conformité à la constitution. Il n'est pas rare que le TF saisi d'un re-cours abstrait portant sur une ordonnance dans son ensemble la considère comme constitutionnelle, mais indique que si les nor-mes étaient appliquées d'une certaine façon, elles deviendraient
inconstitutionnelles.
c) Sur le plan de la proportionnalité, le contrôle que le Tribunal fédéral peut opérer n'est pas complet lui non plus.
Etant donné que par hypothèse on considère que la norme de dé-légation permet de prendre même des mesures de protection con-tre soi-même, on n'a pas à se demander si l'introduction de l'o-bligation de porter la ceinture de sécurité porte une atteinte exagérée à la liberté. Même si l'on devait considérer qu'il y a une atteinte grave à la liberté, cette atteinte serait par hypothèse couverte par la norme de délégation. Les seules ques-tions qui se posent sont de savoir si le moyen utilisé est pre a atteindre le but d'intérêt public que l'ordonnance se
pro-* FURMAN V. GEORGIA, 408 U.S. 238 (1972) et 5 arrêts de juillet 1976 :
GREGG V. GEORGIA 19 CrL 3251-3276, PROFFIT V. FLORIDA, 19 CrL 3276-3282, JUREK V. TEXAS, 19 CrL 3282-3287, WOODSON V. NORTH CARLINA, 19 CrL
3288-3301, ROBERTS V. LOUISIANA, 19 CrL 3301-3312.
pose de réaliser et si une mesure moins restrictive de la li-berté personnelle n'aurait pas permis d'atteindre le but pour-suivi. Le but d'intérêt public principal poursuivi est de ré-duire le nombre et la gravité des accidents et corrolairement de diminuer le coût social de ceux-ci. L'enquête et le rapport de la commission de la Conférence des chefs de police montrent que le but poursuivi a été parfaitement atteint. L'enquête mon-tre en effet que le taux des personnes attachées a augmenté de manière spectaculaire à Genève de décembre 1975 à février 1976 en passant de 17,47 % à 71,15 %. L'enquête faite par la gen-darmerie vaudoise sur les conducteurs impliqués dans des acci-dents montre que le pourcentage des conducteurs attachés est passé de 30,02 % en 1975 à 72,56 % en 1976. Nonobstant les ré-serves méthodologiques qui ont été faites dans le cadre de la présentation de l'enquête, la variation des comportements est si nette qu'il est à peu près invraisemblable qu'elle puisse être attribuée au hasard. L'enquête faite par la gendarmerie vaudoise montre de son côté avec netteté l'influence positive du port de la ceinture de sécurité en ce qui concerne la réduc-tion du nombre des blessés et des morts*.
Une restriction doit cependant être apportée. S'il devait s'avérer qu'à la suite des difficultés de contrôle dues notam-ment aux exceptions trop nombreuses figurant dans l'ordonnance, les autorités de police persistaient dans leur volonté de ne pas réprimer les infractions et si le taux des personnes res-pectant la règle devait encore diminuer de manière notable, on pourrait douter que la règle soit encore propre à atteindre les buts visés. Ce serait un cas assez par1:iculier dans lequel
* Rapport précité. Ammese. Le pourcentage des blessés est en 1975 de 5,10 % avec ceinture et de 23,26 % sans ceinture; en 1976, de Il,51 % avec cein-"
ture et de 22,40 % sans ceinture.
les défauts de technique législative et de l'incapacité des autorités centrales à provoquer l'adhésion des autorités can-tonales à la mise en oeuvre de la norme pourraient avoir un effet direct sur la constitutionnalité d'un texte. Une dispo-sition qui n'est pas apte à atteindre les buts qu'elle se pro-pose est contraire au principe de proportionnalité. Elle est en outre dangereuse, car elle affaiblit la confiance globale dans le droit. Elle crée un sentiment d'insécurité qui, s ' i l était généralisé, pourrait provoquer l'ébranlement d'un sys-tème juridique ou de secteurs de celui-ci.
Sous l'angle de la subsidiarité, on ne voit guère quelles sont les mesures moins restrictives qui auraient permis d'at-teindre le but visé. L'enquête montre que l'introduction de l'o-bligation de porter la ceinture de sécurité a provoqué une mo-dification radicale des comportements. Il est clair que des mesures d'information déjà largement utilisées auparavant n'au-raient pas pu aboutir à des résultats semblables. On a dit que
"le même résultat (que l'obligation dù port de la ceinture) eût pu être atteint par des mesures telles que des tarifs d'assuran-ce spéciaux pour d'assuran-ceux qui ne porteraient pas de d'assuran-ceinture"*. Il n'en est rien. En ce qui concerne l'assurance Re, qui est seu-le obligatoire et qui est dès lors la seuseu-le sur laquelseu-le seu-les pouvoirs publics pouvaient avoir une action d'envergure, on ne voit pas quelle mesure aurait pu être prise au niveau des tarifs.
Il n'est techniquement pas possible d'envisager la réduction des primes de celui qui s'engagerait à s'attacher. On ne voit pas comment le contrôle de cet engagement pourrait être effectué. On pourrait songer dans le cadre du droit de la responsabilité à réduire l'indemnité des victimes d'accident non attachées. Mais outre le caractère insatisfaisant et antisocial de cette mesure,
* Cf. D. KAPPELER, op. cit., p. 165.
on ne voit pas comment elle pourrait être actualisée sans faire du port de la ceinture une obligation sanctionnée par le droit.
On pourrait songer à agir sur des assurances facultati-ves comme l'assurance-occupant, en prévoyant d'améliorer les prestations fournies à celui qui accepte de s'attacher. Mais les résultats que l'on pourrait attendre de cette mesure sont sans commune mesure avec ceux que l'on peut obtenir par l'in-troduction d'une obligation de s'attacher. L'utilité de l'as-surance occupant a diminué considérablement avec l'introduction le 1er janvier 1976 de nouvelles dispositions sur la responsa-bilité civile*. L'effet des mesures prises dans ce cadre ne pour-rait dès lors être que marginal.
En conclusion, i l nous semble que tant sous l'angle de l'adéquation des mesures au but du principe de subsidiarité, l'obligation de porter la ceinture de sécurité est conforme à la Constitution. Cette conclusion devrait être revue, si les taux de conformité à la norme devaient diminuer encore au point de se rapprocher de ceux qui correspondaient à une attitude spontanée au moment de sa mise en vigueur.
Terminée au printemps 1977, la présente étude a perdu une partie de son actualité à la s.uite des deux arrêts du Tribunal fédéral, confirmant notre jugement sur l'absence de base légale de l'ordonnance introduisant l'obligation du port de la ceinture de sécurité. Le Conseil fédéral, s ' i l veut agir, doit donc em-prunter la voie législative qui s'imposait dès l'origine pour
* Pour plus de détails, voir la brochure du TeS "Qui a encore besoin d'une
assurance-occupants ?II Tirage à part du Touring, no 22 du 3 juin 1976.
des raisons à la fois juridiques, de technique législative et de respect des droits populaires. Plus lente et malaisée, cette voie aura au moins pour avantage de mettre fin aux con-testations qui mettaient en doute la légalité du port obliga-toire de la ceinture de sécurité. La constitutionnalité d'une telle loi est peu discutable, si l'on remédie aux inégalités de traitement injustifiées que l'ordonnance consacrait.
CHAPITRE III.
LE CONTROLE POLICIER
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Robert ROTH
L'on dit souvent que la peur du gendarme est le com-mencement de la sagesse. Cela est plus vrai en matière de circulation routière que partout ailleurs. De savantes étu-des ont été entreprises pour déterminer si le droit pénal contribuait à assurer la sécurité routière*. La réponse ne pouvait être qu'affirmative. Tous les auteurs qui se sont penchés sur la question sont toutefois arrivés à la conclu-sion que des amendes inférieures à fr. 100.- ne pouvaient
E§E_~§ exercer aucun effet préventif**. Seule donc la présen-ce physique du gendarme ou la menaprésen-ce d'une te11e présenprésen-ce est susceptible d'inciter les conducteurs à se conformer à la norme d'où la nécessité de connaître l'attitude des autorités chargées d'assurer son respect si l'on veut estimer l'effec-tivité d'une règle assortie d'une amende légère qu'en cas de contravention et surtout interpréter cette estimation.
Afin d'apprendre de la source même quelle était la pra-tique des polices cantonales, nous avons donc adressé au 25 autorités policières des cantons et demi-cantons suisses les questions suivantes
- Exercez-vous sur le·trafic routier un contrôle assor-t i de conassor-travenassor-tions sur les auassor-tomobilisassor-tes en général, concernant le non-respect de l'ordonnance du Conseil
fédéral du 10 mars 1975 ?
* Urs BORCHLER, Kann das Strafrecht an die Verkherssicherheit einen Beitrag leisten ?, thèse de Zürich, 1973.
** BORCHLER, op. cit. p. 42
)
- A l'occasion d'autres infractions routières, dres-sez-vous des contraventions pour non-respect de l'or-donnance ?
- Pourriez-vous fournir des statistiques complètes de
contraventions dressées pour non-respect de l'ordonnance?
Dix-neuf réponses nous sont parvenues au 1er mars auto-rités de police dressent contravention en d'autres occasions, à savoir, dans la majorité des cas, lors de contrôle général de véhicules et, dans les cantons de Genève et de Vaud, "en cas d'accident, ou si cette infraction est assortie d'autres contraventions" (réponse de la Gendarmerie vaudoise). La pra-tique de ces deux cantons romands semblerait donc plus laxiste que l'attitude générale, ce que confirme ce commentaire vau-dois: "Notre action a été jusqu'ici préventive." Les autres polices se conforment généralement aux conclusions d'une
étude entreprise par la Conférence des Commandants de Polices Cantonales Suisses (CCPCS), laquelle résume les points de vue des polices cantonales. Voici quelques traits saillants de cette étude, qui date d'octobre 1976 :
1) Seule la police de la ville de Zurich exerce des
contrôles spécifiques sur le port de la ceinture de sécurité.
Les principales raisons invoquées pour justifier l'absence de contrôle dans les autres cantons sont :
- dérogations nombreuses (véhicules d'avant 1971 sans ceinture, certificat médical, etc ... );
- difficultés matérielles (observation difficile de nuit ou sur un véhicule roulant à une allure rapide) .
2) L'ordonnance est bien'xespectée : les réfractaires seraient davantage des étourdis ~Vergesslichkeit ) que des
opposants sensibles à une limitation de la liberté individuelle (Genève semble alors faire exception, voir annexe II sous résul-tats sous A6) . Le taux de respect varie entre 95 %
(Schaf-fhouse) et 70 % (Genève). Dans ce dernier cas, le chiffre don-né colle de près à nos propres observations: 71,2 % en fé-vrier, 56,3 % en juin.
3) L'on trouve ensuite des statistiques ventilées par victime d'accident attachée ou non attachée, statistiques qui, soit dit en passant, se multiplient aujourd'hui depuis que le Tribunal Fédéral a annulé l'obligation du port de la ceinture.
4) En conclusion sont résumés les avis des polices cantonales concernant les catégories de bénéficiaires de dérogations : la majorité des correspondants se prononce
4) En conclusion sont résumés les avis des polices cantonales concernant les catégories de bénéficiaires de dérogations : la majorité des correspondants se prononce