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Existem diferenças entre AIA e AAE quanto a procedimentos e métodos (FISCHER, 2004; PARTIDÁRIO, 2004). Para Fischer (2007), a AAE é um processo que requer vinculação e deve estar de acordo com o processo de tomada de decisão em um fluxo de ligação contínua e integrada.

Desta forma, Jones et al. (2005) citam que os processos de prática de AAE, ligados à AIA, são modelos vistos como abordagens de baixo para cima (bottom-up), enquanto as abordagens de cima para baixo estão mais ligadas a modelos de planejamento estratégico (top-down) e adotam mecanismos mais abrangentes e estratégicos de formulação de políticas. Enquanto na abordagem “bottom-up” a AAE é mais racionalizada, independente e menos flexível em relação ao processo de planejamento e programa de desenvolvimento, na abordagem ”top-down” a AAE fica mais integrada ao processo de decisão, sendo mais flexível e agindo como um facilitador, mais do que como um mecanismo de controle (CORREIA, 2009). Em comparação com a AIA de projetos (que é tipicamente regulamentar, com etapas claramente definidas), a AAE é, por natureza, mais aberta, consultiva e interativa.

A Figura 2 representa a relação destas duas abordagens em relação à AAE e os diferentes âmbitos de aplicação dos instrumentos de avaliação ambiental, de acordo com uma relação hierárquica entre os níveis de avaliação, e com os níveis do planejamento em que a avaliação é utilizada.

Figura 2 ─ Abordagens da AIA, níveis de planejamento.

Thérivel (2004) revela que, em relação à abordagem processual, existem duas perspectivas a serem aplicadas na AAE: a orientada por objetivos (objective-led) e a orientada pela linha de base e pelos efeitos ambientais (baseline-led). Na abordagem objective-led, os objetivos sustentáveis para a proposta estratégica são desenvolvidos antes da realização da AAE. Toda a AAE é, então, focada em encontrar alternativas para alcançar os objetivos definidos. Por outro lado, a abordagem de baseline-led é dirigida aos estudos de base, que são utilizados para identificar os problemas e as principais questões que serão consideradas na elaboração dos objetivos.Assim as duas abordagens podem, ser vistas como complementares e não conflitantes (THÉRIVEL, 2004).

Uma AAE dirigida por efeitos ambientais (baseline-led) tem como uma de suas etapas para determinação do contexto a identificação dos problemas ambientais, considerando a situação ambiental atual do território para o objeto a ser avaliado, bem como os vários PPs combinados que incidem sobre este mesmo território. Isso com o intuito de identificar os objetivos da AAE, que consistem em diretrizes das direções futuras esperadas para a mudança, possivelmente associadas a indicadores e metas (THÉRIVEL, 2010). A Figura 3 ilustra os dois tipos de abordagem.

Figura 3 ─ Tipos de abordagem para o processo de AAE.

Fonte: Adaptado de Thérivel, 2004.

A abordagem objective-led pode ser mais apropriada para processos que lidam com o planejamento de questões ambientais de caráter básico ou de futuras visões. Nesta abordagem, a avaliação é orientada por um conjunto de objetivos ambientais definidos (PARTIDÁRIO, 2003). Processos de planejamento que lidam com condições ambientais mais complexas, necessitam de estudo de base minuciosa para que as inter-relações sejam compreendidas e que os objetivos possam ser definidos (THÉRIVEL, 2004).

O processo de AAE também assume formas distintas e variadas em termos tanto dos modelos institucionais em que opera como do seu conteúdo técnico, sendo, portanto, um instrumento flexível no que diz respeito aos critérios, procedimentos e técnicas de avaliação

aplicada às diferentes políticas, planos e programas (BRASIL, 2002).Desta forma, a AAE se adapta à realidade legal de cada país (FISCHER, 2005; SADLER, 2005).

Asmetodologias de AAE variam de setor a setor e de caso a caso, uma vez que são instrumentos flexíveis de processos e não metodologias analíticas exatas. Para tanto, a metodologia tem de ser selecionada em cada aplicativo para atender cada uma das diferentes fases do processo (NILSSON, et al., 2005). Esta pode incluir diferentes tipos de técnicas para a avaliação como: estudos futuros (exercícios de cenários), análise de sistemas, avaliações de risco, avaliação de ciclo de vida (ACV), ferramentas de avaliação econômica e análise de multicritérios. Portanto, existem diferentes procedimentos de AAE, variando desde o escopo, intensidade e duração, tais como as AAEs de políticas setoriais e de sustentabilidade (VERHEEM; TONK, 2000).

Apesar de a AAE tomar diferentes formas e sistemas, ela tem um objetivo comum: levar em conta as preocupações ambientais na política, no planejamento e na tomada de decisão, contribuindo para o desenvolvimento sustentável (ABAZA; BISSET; SADLER, 2004).

Embora o aspecto “flexibilidade” seja necessário às abordagens de AAE, permitindo que o processo se adapte aos múltiplos tipos de processos de planejamento e decisão (políticas, planos e programas de diferentes setores e níveis de governo ou do setor privado), há uma série de etapas e procedimentos mínimos que constituem os elementos de boas práticas (MCCARTHY et al., 2010).

Atualmente, reconhece-se que não existe uma melhor abordagem universal para AAE, uma vez que o contexto será sempre um fator importante na sua aplicação (DALAL- CLAYTON; SADLER, 2005; PARTIDÁRIO, 2003).

A estrutura de uma AAE pode variar. Existem diversos modelos apresentados na literatura que definem etapas e atividades que não diferem muito entre si, porque as diferenças existentes estão no nível da nomenclatura dada a cada etapa e não nas ações a serem concretizadas no processo (POLIDO, 2010).

Na Diretiva 2001/42/CE, os assuntos técnicos, metodológicos e procedimentais centrais da AAE não estão claros. Não especificam como deve ser a metodologia a ser utilizada, fato que abre caminho ao desenvolvimento de soluções flexíveis e individuais adaptadas ao respectivo tipo de plano ou programa (COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, 2009; HERRERA; MADRIÑAN, 2009; PARTIDÁRIO; FISCHER, 2004).

Em 2005, o Gabinete do Vice-Primeiro-Ministro do Reino Unido (Office of the Deputy

Avaliação Ambiental Estratégica. Neste guia são apresentadas as cinco fases para o desenvolvimento da AAE. As cinco fases são:

▪ Fase A: definição do contexto e objetivos, determinação da informação da linha de base e decisão sobre o escopo da AAE;

▪ Fase B: desenvolvimento de alternativas e avaliação de seus efeitos; ▪ Fase C: elaboração do Relatório Ambiental (RA);

▪ Fase D: consulta pública do Relatório Ambiental e

▪ Fase E: monitoramento dos efeitos significativos da aplicação do plano ou programa no ambiente.

A abordagem promovida para AAE pela Diretiva Europeia é a definida como

baseline-led, ou seja, a AAE inspirada na AIA de projetos (SHEATE et al., 2003, SADLER,

2005). Neste sentido, para a sua abordagem metodológica, aplicam-se os seguintes passos típicos ilustrados na Figura 4.

Figura 4 _{─ Etapas genéricas que constituem uma AAE.}

Fonte: Comunidade Europeia (2001), Fischer (2007), e OECD (2012a). Organizado pela autora.

As descrições das principais etapas e procedimentos metodológicos são descritas a seguir.

A etapa da verificação da necessidade da realização do processo de AAE

(screening) é a primeira para a realização da AAE. Ela deve ser feita pela seleção de

propostas de decisões estratégicas em que se verifica a sua susceptibilidade a significativos efeitos no ambiente e a sua necessidade. Nessa etapa verifica-se inicialmente se o PP se

enquadra nas exigências regulamentares para AAE ao país em que é submetida; se não, verifica-se a necessidade da realização de uma AAE ao desenvolvimento do PP.

Conforme BRASIL (2002), a decisão de realizar ou não a AAE depende da amplitude da decisão estratégica e do nível de comprometimento do meio-ambiente, mediante a ponderação (trade off) entre os impactos ambientais adversos e os ganhos econômicos.

Em alguns países, há uma legislação vigente que determina para quais PPs a AAE dever ser elaborada. Entretanto, na ausência de legislação específica, as PPs devem ser analisadas caso a caso (FISCHER, 2007). Para o caso da União Europeia, esta fase é realizada de acordo com a Diretiva Europeia 2001/42/CE, que obriga que todos os PP previstos no parágrafo 2 do artigo 3º da diretiva (ou seja, Agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão dos resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural e utilização dos solos) sejam sujeitos à avaliação ambiental (COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, 2009). A Diretiva determina em seu Anexo II a análise da necessidade da aplicação da AAE caso a caso para os PP que não foram abrangidos pela sua lista positiva (ODPM, 2005).

No Canadá, para a etapa do screening, realiza-se uma verificação preliminar que envolve a leitura dos temas-chave da proposta de uma política, plano ou programa por uma variedade de especialistas, a fim de identificar se os efeitos ambientais8 destes PPP são significativos para justificarem a aplicação de uma AAE. Se a verificação preliminar indicar que a implementação da proposta possa resultar em efeitos ambientais importantes, sejam estes positivos ou negativos, uma AAE deverá ser conduzida (CIDA, 2004).

O desencadeamento de uma AAE pode ocorrer devido ao simples fato da imposição de uma lei que obriga a sua aplicação para planos e programas; mas se esta não for regulamentada, como é o caso do Brasil, a sua aplicação poderá ser muito útil. Conforme Partidário (2012), nos processos de decisão que envolva opções estratégicas, como a perda acelerada de um dado recurso como a água ou o solo, a AAE pode auxiliar a enfrentar as principais forças motrizes, os problemas, as limitações e encontrar uma estratégia que pode alterar o curso das tendências. Quando múltiplos interesses em conflito procuram se compatibilizar-se numa determinada região, como as atividades do setor agrícola com a conservação da natureza e preservação ambiental, a AAE pode ser usada para ajudar na

8_{De acordo com a Canadian International Development Agency -CIDA (2004), um efeito ambiental é qualquer}

alteração que uma política, plano ou programa pode causar no meio ambiente, incluindo qualquer efeito de qualquer alteração nas condições de saúde e socioeconômicas, sobre o patrimônio físico e cultural, sobre o uso atual das terras e recursos para fins tradicionais, pessoas aborígenes, ou em qualquer estrutura, local ou histórica, de importância arqueológica, paleontológica ou arquitetônica.

conciliação das diferentes atividades. Estas duas situações se enquadram como justificativa para propor a utilização da AAE na região de estudo, podendo, com seu auxilio, compatibilizar as atividades do setor agrícola com a preservação dos recursos naturais.

Após a decisão na fase anterior da necessidade da AAE, segue-se para a segunda etapa, ou seja, a definição do escopo - chamada de scoping - que estabelece o conteúdo da AAE e os critérios relevantes para a avaliação. A etapa do escopo é considerada uma das mais importantes do processo de AAE. Um processo de escopo deve estabelecer o foco e o conteúdo da AAE e os critérios relevantes para a avaliação. É nesta etapa do processo de AAE que se define a escala geográfica da decisão estratégica, ou seja, se será nacional, regional, estadual ou municipal. A etapa do escopo é apresentada de forma mais detalhada no item seguinte, pois é a mais relevante para esta tese.

A terceira etapa se configura como (assessment), consideração de alternativas e a

avaliação de seus efeitos, em que se realiza a identificação de alternativas de sustentabilidade

que permitam alcançar os objetivos do PP, verificando-se as opções mais adequadas em termos do uso dos recursos ambientais ou que gerem menores perdas de qualidade do meio ambiente, para alcançar os mesmos objetivos (BRASIL, 2002). Alternativas em AAE, segundo Emmelin et al., (2006) podem significar diversos fatos: alternativas de locais, modos de produção, tecnologias e outras. Esse autor relata que um papel especial é concedido à alternativa "nenhuma ação" ou "alternativa zero", em que uma previsão do desenvolvimento sem o projeto ou plano é obrigatória. Essa alternativa serve para elucidar a necessidade do projeto ou do plano

A Diretiva Europeia 42/2001 prevê uma etapa em que um dos cenários alternativos consiste em realizar a descrição do ambiente sem a ação estratégica. Portanto, a significância das tendências relativas às mudanças futuras referidas a este cenário também deve ser avaliada em AAE. Esta descrição remete à diferença entre a situação futura com e sem a implementação do PP em questão, e consistirá no cenário conhecido como "business as

usual". Esta avaliação se dá por meio de revisão de base de dados posteriores e extrapolação

das tendências. Inclui mudanças de uso do solo, melhora ou deteriora a qualidade do ar, mudanças no nível do aquífero, entre outras (PARTIDÁRIO, 2007; THÉRIVEL, 2010).

Nos Estados Unidos da América (EUA), a Avaliação Ambiental Programática-AAP é utilizada para a avaliação ambiental de planos e programas (BRASIL, 2002). De acordo com Webb e Sigal (1992), o sustentáculo da AAP é a análise de alternativas, incluindo a alternativa de “não ação” exigida pelo NEPA, bem como as alternativas razoáveis e outras de

ação relacionada à atividade proposta, visando fornecer uma base clara para a escolha entre as opções para a tomada de decisão.

Assim, a AAE fornece informações aos tomadores de decisão sobre as alternativas e seus respectivos efeitos ambientais, optando por aquela considerada menos impactante ao meio ambiente.

A avaliação dos efeitos ambientais das alternativas escolhidas envolve a avaliação das implicações ambientais das prioridades de desenvolvimento do PP. A análise dos impactos ambientais das alternativas deve, por sua vez, observar as conformidades das legislações ambientais vigentes relevantes, tanto em âmbito nacional quanto estadual e municipal.

De acordo com Egler (2001), é relevante considerar que, no contexto de um processo de AAE, a incerteza presente na atividade de identificação e avaliação de impactos é muito mais significativa do que no processo de AIA de projetos, uma vez que ela é ressaltada em cada etapa subsequente, começando em alto nível de abstração, presente em uma política e prosseguindo nas etapas seguintes do plano e do programa.

O processo de previsão e avaliação dos efeitos ambientais em uma AAE pode empregar alguns dos mesmos métodos e procedimentos utilizados no projeto nível de AIA (BRASIL, 2002). Os métodos mais utilizados são: Listagens de Controle, Matrizes de Interação, Quadros de Avaliação de Impactos, Redes de Interação, entre outros (MARIANO, 2007).

A Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento- Comitê de Assistência ao Desenvolvimento (OECD-DAC, 2006) também cita algumas ferramentas que preveem efeitos ambientais e socioeconômicos para a realização de uma AAE, como: modelação ou predição de efeitos ambientais diretos; matrizes e análise de redes; técnicas participativas ou consultivas e sistemas de informação geográfica, como ferramenta para analisar, organizar e apresentar a informação. Thérivel (2004) aponta que as matrizes dos impactos ambientais são a técnica mais utilizada na avaliação ambiental de planos e programas.

A etapa propostas de medidas de mitigação das alternativas deve incluir medidas para eliminar, reduzir ou compensar os impactos ambientais, incluindo um plano para garantir que as medidas de mitigação estejam efetivamente sendo realizadas como proposto.

A etapa referente ao Relatório Ambiental (RA) é um requisito da Diretiva 2001/42/CE de 27 de Junho (artigos 1º e 4º). O relatório ambiental deve conter os eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes da aplicação da PPP e as alternativas razoáveis.

Deve-se considerar as características ambientais suscetíveis de serem afetadas, incluindo os locais citados e os impactos significativos no ambiente, considerando-se também os secundários, cumulativos, sinergéticos, de curto, médio e longos prazos, permanentes e temporários, positivos e efeitos negativos.

Medidas para evitar, mitigar ou compensar os impactos adversos graves devem ser incluídas, bem como uma descrição das medidas de acompanhamento propostas (PARTIDÁRIO, 2007). A Diretiva da Comunidade Europeia abrange requisitos para as consultas de autoridades ambientais ao decidir sobre o âmbito e o nível de detalhe da informação que devem ser incluídos no relatório ambiental (Art.5.4). Às autoridades ambientais e ao público deve ser dada uma oportunidade eficaz dentro dos prazos adequados para expressar a sua opinião sobre o projeto do plano e de acompanhamento do relatório ambiental, antes da sua aprovação (art. 6.1, 6.2).

Na etapa da decisão disponibilizam-se os resultados da AAE aos decisores. Nela debatem-se ideias entre equipes e chega-se a um documento final capaz de influenciar o PP em desenvolvimento (OECD-DAC, 2006).

O monitoramento é uma etapa necessária para avaliar os efeitos de um dado PP, a fim de se identificar a necessidade de estudos posteriores e de alterações necessárias durante a implementação e para alimentar a futura tomada de decisões. O monitoramento serve ainda de base ao processo de revisão dos planos, sendo um importante instrumento para a elaboração da sua nova versão, findo o seu prazo de vigência. Após a aceitação da proposta da AAE, esta é implementada (THÉRIVEL et al., 1992). Posteriormente é necessário monitorar se as conclusões, medidas de mitigação, etc., estão sendo implementadas de acordo com o plano ou programa implantado.

Partidário (2007) estabeleceu uma metodologia estruturante de base estratégica, realizada numa perspectiva de longo prazo, holística e focada nos fatores de análise estratégicos para a decisão. Enfatiza a flexibilidade do método, a necessidade de se ajustar aos diferentes contextos de decisão, às diferentes escalas e objetos de avaliação. A metodologia de base estratégia é composta por três fases, como demonstrado no Quadro 4.

Quadro 4 ─ Fases da metodologia de base estratégica.

Fases Objetivos Documentos

1. Fatores críticos para a

decisão e contexto para a

AAE.

a) Identificar o objeto de avaliação;

b) Identificar os fatores críticos para a decisão; c) Identificar os objetivos da AAE;

d) Estabelecer o contexto institucional e o quadro de agentes a envolver, bem como a estratégia de comunicação;

e) Estabelecer a integração processual entre a AAE e os processos de planejamento ou programação Relatório de Fatores Críticos para a Decisão (RFCD) 2. Avaliação e Análise.

a) Realizar os estudos técnicos de acordo com os FCD selecionados e o nível de pormenorização e alcance estabelecido;

b) Avaliar as opções estratégicas e as propostas que dão forma à estratégia de desenvolvimento;

c) Analisar as principais tendências ligadas aos FCD; d) Avaliar e comparar opções que permitam escolhas; e) Avaliar oportunidades e riscos;

f) Propor diretrizes de planejamento, monitoramento, gestão e avaliação.

Relatório Ambiental

(RA).

3. Seguimento.

a) Desenvolver um programa de seguimento (diretrizes de planejamento, monitoramento, gestão e avaliação) e os arranjos institucionais necessários a uma boa governança.

Declaração Ambiental

(DA).

Fonte: PARTIDÁRIO, 2007.