Aperçu général
10.1 La Régie des assurances agricoles du Québec a été instituée en 1981. Elle résulte de l’intégration de deux organismes gouvernementaux, soit la Commission administrative des régimes d’assurance-stabilisation des revenus agricoles et la Régie de l’assurance-récolte du Québec. Elle est une corporation au sens du code civil et elle est investie des pouvoirs généraux d’une telle corporation et des pouvoirs particuliers que sa loi constitutive lui confère.
10.2 Elle a pour objet d’administrer:
− L’assurance-récolte prévue par la Loi sur l’assurance-récolte (L.R.Q., chapitre A-30);
− Les régimes d’assurance-stabilisation des revenus agricoles selon la Loi sur l’assurance-stabilisation des revenus agricoles (L.R.Q., chapitre A-31).
10.3 Le ministre de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation est chargé de l’application de ces lois.
10.4 La Régie est formée d’au plus sept membres nommés par le gouvernement, dont un président et deux présidents; les membres constituent l’Assemblée des régisseurs. Le président et les deux vice-présidents exercent leurs fonctions à temps plein et agissent respectivement comme directeur général et directeurs généraux adjoints de la Régie. Le président est responsable de l’administration de la Régie dans le cadre de ses règlements. Deux des membres de l’Assemblée des régisseurs doivent être choisis parmi les agriculteurs.
10.5 Pour l’exercice 1987-1988, la Régie comptait 103 employés permanents et l’équivalent de 209 années-personne pour des employés occasionnels ou contractuels. Plus de la moitié de ces effectifs étaient attribués aux 13 bureaux régionaux.
10.6 Des plans d’assurance couvrent plus de 70 producteurs agricoles, représentant 1,8 milliard $ en valeurs assurées pour l’année de production 1988.
Assurance-récolte
10.7 La Régie détermine par voie de règlements, les programmes d’assurance-récolte à être approuvés par le gouvernement. Ils visent à offrir les plans d’assurance aux producteurs agricoles contre l’action d’éléments considérés nuisibles, tels que la neige, la grêle, l’ouragan, l’excès de pluie, la sécheresse et le gel. Suivant la catégorie de récoltes, les programmes d’assurance sont offerts aux producteurs d’après un système individuel ou collectif, ou les deux, et garantissant jusqu’à 80 % du rendement moyen de ces récoltes. Le système individuel établit le rendement assuré au niveau de production reconnu à la ferme de chaque assuré. Le système collectif l’établit selon le rendement habituel à long terme de l’ensemble des producteurs dans chacune des zones définies par les règlements. Une zone représente une délimitation géographique arrêtée par la Régie d’après des critères d’homogénéité quant à la nature du sol, à la topographie et aux conditions climatiques. L’assuré touche une indemnité si le rendement obtenu est inférieur au rendement assuré, compte tenu du système dont il fait partie. Les primes, constituées des cotisations des assurés et des contributions du gouvernement, sont fixées par la Régie.
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10.8 Le gouvernement du Québec verse à la Régie une contribution égale au montant des cotisations qu’elle perçoit des assurés et assume la totalité des frais d’administration de ces programmes. La contribution de l’exercice terminé le 31 mars 1988 a été de 14 M$ pour les primes et de 11 M$ pour les frais d’administration.
10.9 En vertu d’une entente, le gouvernement du Canada rembourse au gouvernement du Québec l’équivalent de 25 % du coût des primes (cotisations et contributions) et de 50 % des frais d’administration.
Assurance-stabilisation des revenus agricoles
10.10 C’est le gouvernement qui prescrit les régimes d’assurance-stabilisation des revenus agricoles et les primes. L’objectif visé est de garantir un revenu annuel net positif aux producteurs qui opèrent selon les structures de production et de mises en marché prévues à ces régimes. Un assuré reçoit une compensation lorsque le prix de vente moyen du marché des récoltes assurées ne permet pas de couvrir le coût de production établi selon un modèle.
10.11 Le gouvernement verse à la Régie une contribution annuelle égale au double des cotisations versées par les producteurs, tout en assumant la totalité des frais d’administration de ces régimes. La contribution de l’exercice terminé le 31 mars 1988 a été de 124 M$ pour les primes et de 2 M$ pour les frais d’administration.
Données statistiques
10.12 Les graphiques ci-après font voir la variation de la clientèle selon le nombre de contrats d’assurance et l’évolution des valeurs assurées au cours des dernières années. On trouvera également, sous forme de tableau, des données statistiques sur les programmes d’assurance-récolte et sur les régimes d’assurance-stabilisation des revenus agricoles.
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Données statistiques
Solde Cotisations et Indemnités et Année de production des fonds contributions compensations 1988 31-03-1988 1987-1988 1987-1988
10.13 Nous avons effectué une vérification des états financiers de la Régie des assurances agricoles du Québec de l’exercice terminé le 31 mars 1988 et nous avons examiné la conformité des opérations aux lois, règlements et directives qui lui sont applicables.
10.14 Nous avons également procédé à une vérification d’optimisation des ressources afin de déterminer si les ressources humaines, matérielles et financières de la Régie étaient gérées avec un souci d’économie, d’efficience et d’efficacité et si les gestionnaires rendaient raisonnablement compte de leurs responsabilités. Cette vérification a porté particulièrement sur les exercices financiers 1986-1987 et 1987-1988.
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Résultats de notre vérification Planification
10.15 En 1986, la Régie s’est engagée dans un processus de rationalisation de ses opérations. Elle a révisé certains éléments des régimes d’assurance-stabilisation des revenus agricoles (augmentation des minimums assurables, amortissement des déficits, etc.), amélioré des techniques d’évaluation des pertes et des rendements dans certains programmes d’assurance-récolte, modifié des techniques de vente des contrats d’assurance et apporté des changements à sa structure administrative. Des analyses sont également en cours dans les domaines du mesurage des champs, assisté par ordinateur.
10.16 Ces efforts de rationalisation à l’égard des régimes d’assurance-stabilisation des revenus agricoles, des programmes d’assurance-récolte et de l’administration de la Régie ne reposaient pas sur un plan à long terme. Nous n’avons pas retrouvé de plan stratégique précisant les orientations à long terme, les objectifs, les priorités et les moyens de réaliser l’ensemble des activités de l’organisation. Cette information serait utile à l’Assemblée des régisseurs pour s’assurer que les plans opérationnels sont cohérents avec une orientation à plus long terme et pour évaluer les bilans de réalisation.
10.17 Un plan à long terme devrait être élaboré et soumis à l’approbation de l’Assemblée des régisseurs.
Commentaire de la Régie: « Depuis sa création en 1981, la Régie des assurances agricoles du Québec a toujours exercé ses activités en étant fortement préoccupée par des considérations d’ordre stratégique. La Régie a dû créer, en un laps de temps relativement court, des mécanismes opérationnels permettant de concrétiser sa nouvelle mission et de matérialiser la fusion des organismes qu’elle a intégrés. La Régie a toujours considéré que sa mission était suffisamment claire pour lui permettre de dégager des voies et moyens permettant de la satisfaire adéquatement.
Même si la Régie ne dispose pas à l’heure actuelle d’une planification stratégique au sens strict du terme, il faut souligner que cette absence de plan formel ne sous-entend pas que les actions de la Régie sont exercées sans aucune considération d’ordre stratégique. Les directions de service de la Régie produisent régulièrement des plans d’action précis et des bilans de réalisations concrètes.
Il était par ailleurs prévu, au cours de l’exercice 1988-1989, que la Régie systématise ses efforts dans la planification de ses activités par une politique de planification intégrée qui tiendra compte de l’environnement contingent dans lequel elle évolue et qui sera présenté aux régisseurs en conseil; ce mandat est actuellement en cours de réalisation.
Administration des programmes et des régimes d’assurance a. Rôle et responsabilités de l’Assemblée des régisseurs
10.18 Nous avons relevé plusieurs cas où l’Assemblée des régisseurs n’a pas approuvé certains éléments importants liés à la gestion des programmes et des régimes ou à des changements à ceux-ci.
Nous mentionnons les cas suivants:
− Les objectifs et politiques de tarification en assurance-récolte et en assurance-stabilisation des revenus agricoles;
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− Les méthodologies utilisés dans la détermination de la valeur assurée de l’adhérent en assurance-récolte;
− Des modifications à la portée et à la nature des travaux de mesurage des superficies, d’évaluation du rendement des récoltes et de vérification des unités animales;
− Le changement de méthode pour établir la compensation dans les régimes d’assurance-stabilisation des revenus agricoles de maïs-grain et de céréales; à compter de 1986, les superficies ayant fait l’objet d’abandon de récolte et indemnisées en vertu de programmes d’assurance-récolte ne sont plus retranchées lors du calcul de la compensation. Nous évaluons le coût de cette décision à 1,1 M$ pour les années de récoltes 1986 et 1987;
− Le changement de pratique dans le processus d’approbation des paiements d’indemnités et d’émission des chèques en assurance-récolte. Depuis 1988, les indemnités sont versées avant l’approbation de l’Assemblée des régisseurs.
10.19 Tant que des cas de cette importance ne seront pas soumis au préalable à l’approbation de l’Assemblée des régisseurs, elle ne pourra que difficilement assumer le rôle et les responsabilités qui lui sont dévolus.
10.20 Les éléments importants ou les changements liés à la gestion des programmes et des régimes d’assurance devraient être soumis à l’approbation de l’Assemblée des régisseurs.
Commentaire de la Régie: « Le Conseil d’administration de la Régie exerce, de façon pleine et entière, tous les pouvoirs et toutes les prérogatives qui lui sont dévolus par la Loi sur l’assurance-récolte et la Loi sur l’assurance-stabilisation des revenus agricoles. Les orientations importantes de la Régie qui sont reliées à l’exercice des pouvoirs et des prérogatives du Conseil d’administration font l’objet à l’heure actuelle d’approbation par celui-ci.
Le rôle et les responsabilités du Conseil d’administration de la Régie sont définis dans le Règlement de régie interne de l’organisme; ce règlement qui date de 1975 mériterait d’être rajeuni et un projet d’amendement est actuellement en développement à cet effet. Ce projet de règlement précisera notamment les prérogatives du Conseil d’administration et de la direction générale.
Relativement aux exemples cités par le vérificateur général, il faut souligner que la politique de tarification en assurance-stabilisation des revenus agricoles relève du gouvernement et non de la Régie; en ce qui concerne l’assurance-récolte, les régisseurs approuvent systématiquement la tarification des programmes et ils disposent à cet effet des analyses actuarielles pertinentes. Les régisseurs sont informés des procédures administratives qui découlent des règlements qu’ils approuvent, notamment en ce qui concerne la méthodologie de détermination des valeurs assurées, les procédures relatives au mesurage des superficies assurables et l’évaluation du rendement des récoltes. Les régisseurs ont par ailleurs pris acte du changement de pratique dans le processus de paiement des indemnités et ce, lors d’une séance régulière du Conseil d’administration. Cette nouvelle mesure visait à accélérer le versement des indemnités conformes en assurance-récolte et il faut souligner que les régisseurs continuent d’exercer le contrôle du processus d’indemnisation.
La décision de ne plus retrancher, lors de l’établissement de la compensation dans les régimes d’assurance-stabilisation des revenus agricoles de maïs-grain et de céréales, les superficies ayant fait l’objet d’abandon de récolte est bien fondée en fait et en droit. Cette décision est venue corriger une décision administrative de 1986 puisqu’il a été établi qu’on ne pouvait retrancher des superficies ayant fait l’objet sur une base individuelle, d’un abandon au sens de la Loi sur l’assurance-récolte. »
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10.21 Réaction au commentaire de la Régie: L’Assemblée des régisseurs, désignée par la Régie comme étant le Conseil d’administration, ne devrait pas seulement être informée; elle devrait avoir pour fonctions, entre autres, d’approuver les orientations et les objectifs des programmes et des régimes d’assurance afin de guider les gestionnaires et d’évaluer les résultats en conséquence.
10.22 Nous n’avons pas relevé aux procès-verbaux le fait que les régisseurs aient été avisés du changement de pratique dans le processus d’approbation des paiements d’indemnités.
b. Financement
10.23 Selon la loi, la Régie doit, au moins tous les cinq ans, préparer une analyse actuarielle de ses opérations et colliger tous les renseignements utiles à la fixation des primes. Les primes d’assurance-récolte et d’assurance-stabilisation des revenus agricoles doivent permettre, à long terme, le paiement à tous les assurés des indemnités et des compensations auxquels ils ont droit.
10.24 À la fin de 1987, un cabinet d’actuaires-conseils à reçu de la Régie le mandat de procéder à l’évaluation des pratiques de tarification en assurance-récolte et en assurance-stabilisation des revenus agricoles.
10.25 Tarification en assurance-récolte. La politique de tarification appliquée par la direction en assurance-récolte n’est ni écrite, ni approuvée par l’Assemblée des régisseurs. La direction détermine les primes en tenant compte de données historiques comme les indemnités versées, les valeurs assurées, les pertes et les primes des années antérieures et du solde du fonds de la récolte concernée. La direction considère également d’autres facteurs liés notamment à une certaine stabilité dans les coûts de primes et dans la clientèle. De plus, la direction vise la constitution d’une réserve pour parer aux éventualités.
10.26 À l’égard de l’année de production 1988, les primes fixées pour environ la moitié des catégories de récoltes se rapprochaient du taux de perte historique de chacune des catégories. Dans ces cas, l’objectif poursuivi par la direction de constituer une réserve ne se reflétait pas dans les primes approuvées par l’Assemblée des régisseurs. Pour l’autre moitié, principalement dans les programmes de grandes cultures selon le système individuel, des écarts importants ont été constatés entre les primes fixées et le taux de perte historique. Une politique de tarification et le suivi de son application faciliteraient l’approbation des primes par l’Assemblée des régisseurs.
10.27 Une politique de tarification en assurance-récolte devrait être élaborée. Les primes devraient résulter de l’application de cette politique.
Commentaire de la Régie: « La tarification des programmes en assurance-récolte doit répondre à l’obligation de solvabilité à long terme imposée par la loi. L’évolution des fonds d’assurance au cours des 20 dernières années démontre que cette obligation a été satisfaite. La Régie vise également à assurer une équité entre sa clientèle actuelle et sa clientèle à venir afin que les taux de prime reflètent les pertes observées au niveau individuel.
La Régie préconise une tarification qui incitera à la réduction des pertes par le recours par les assurés, à des pratiques culturales les plus efficientes. La Régie privilégie finalement une stabilité dans les taux de prime et globalement, une tarification qui soit simple et efficace au plan actuariel.