3.1 Notre rapport et nos observations sur les états financiers du gouvernement apparaissent au volume 1 des Comptes publics. Les observations que nous y faisons expliquent plus en détail la restriction formulée dans notre rapport sur les états financiers et comprennent certains autres commentaires sur ces états.
3.2 Dans cette partie du présent Rapport, nous formulons notamment des commentaires et des recommandations sur la présentation de l’information financière du gouvernement. Les modifications proposées, qui ont pour objet d’améliorer la qualité des informations présentées dans les états financiers, devraient permettre au lecteur de se faire une meilleure idée de l’état des finances du gouvernement et des résultats de ses opérations.
3.3 Dans les paragraphes qui suivent, nous traitons plus particulièrement des conventions comptables, du passif du gouvernement envers ses régimes de retraite, des dépenses additionnelles portées aux livres du gouvernement en 1987-1988, de son entité comptable, du délai de présentation des états financiers, des travaux de l’Institut Canadien des Comptables Agréés, de l’application de l’article 43.2 de la Loi sur le vérificateur général et du suivi de nos commentaires de l’an dernier concernant l’information financière publiée par le gouvernement en supplément aux Comptes publics.
Les conventions comptables du gouvernement
3.4 Une réforme importante des conventions comptables a été adoptée par le Conseil du trésor en 1986 et s’est poursuivie en 1987 et en 1988.
3.5 Des modifications de fond à certaines de ces conventions comptables ont d’abord été apportées le 10 juin 1986 et mises en application à compter du 1er avril 1986. Elles favorisaient une présentation plus fidèle et plus complète de la situation financière du gouvernement et des résultats de ses opérations. Une refonte du texte des conventions comptables a été effectuée le 23 juin 1987 pour rendre plus claire et plus succincte leur description aux fins de la présentation des états financiers de l’année financière terminée le 31 mars 1987.
3.6 D’autres modifications aux conventions comptables ont été adoptées les 23 juin et 22 juillet 1987 et le 27 juillet 1988. Elles sont entrées en vigueur avec l’année financière terminée le 31 mars 1988 et elles portent sur les frais d’émission des emprunts et les primes ou les escomptes sur les emprunts ainsi que sur l’inscription de la dépense et du passif se rapportant aux régimes de retraite.
3.7 Ces modifications ont pour effet d’améliorer la présentation de l’information financière et aux états financiers du gouvernement.
Le Compte des régimes de retraite au passif du gouvernement
3.8 La convention comptable sur la comptabilisation des régimes de retraite mentionne que les contributions dues à titre d’employeur par le gouvernement incluent l’amortissement du passif non inscrit (insuffisance actuarielle) de ces régimes. Depuis plusieurs années, le vérificateur général indique que ce passif composé essentiellement de la non-comptabilisation par le gouvernement, jusqu’en 1979, de sa contribution d’employeur et des intérêts s’y rapportant n’est pas véritablement amorti. L’amortissement annuel porté aux dépenses du gouvernement est inférieur au coût annuel en intérêts calculé sur le solde non inscrit de ce passif. Il s’agit plutôt d’une inscription graduelle aux livres du gouvernement, du passif non inscrit relativement à ses obligations envers les régimes de retraite.
22 Remarques générales
3.9 Le gouvernement a comptabilisé par anticipation, en 1988, un amortissement additionnel du passif non inscrit pour une somme de 673 M$; ce montant ne suffit pas à couvrir totalement les intérêts de l’année financière 1987-1988 sur ce passif. Il représente plutôt l’application ponctuelle à l’année financière 1987-1988, de l’amortissement qui aurait été imputable aux années financières 1988-1989 et 1989-1990 selon la convention comptable en vigueur.
3.10 Dans son rapport et ses observations sur les états financiers du gouvernement de l’année financière 1987-1988, le vérificateur général formule à nouveau une restriction et des commentaires sur l’inscription des obligations du gouvernement envers les différents régimes de retraite. Il indique, entre autres, que la partie non amortie du passif des régimes de retraite devrait être comptabilisée dans les livres du gouvernement car les obligations qui découlent de ces régimes constituent de véritables éléments de son passif comme ses autres dettes. Des mesures devraient donc être prises pour en compléter l’inscription au passif.
3.11 Le fait de ne pas comptabiliser toutes les obligations envers les régimes de retraite a pour conséquence que le déficit annuel des opérations budgétaires est sous-évalué.
3.12 Le vérificateur général avait également souligné au cours des dernières années certaines autres pratiques comptables qui se devaient d’être améliorées. C’était le cas notamment des contributions pour le service courant des régimes de retraite des membres de la Sûreté du Québec et de la Législature, qui s’avéraient insuffisantes pour compléter l’inscription des coûts réels de ces régimes. La même insuffisance se constatait à l’endroit des obligations relatives aux services antérieurs rendus par les participants des régimes de retraite des fonctionnaires et des enseignants qui ont opté pour le régime de retraite des employés du gouvernement et des organismes publics (RREGOP). Les intérêts non comptabilisés sur le RREGOP entre 1973 et 1978 constituaient une autre lacune relevée.
3.13 Parmi les mesures prises en 1987-1988 pour améliorer la présentation des états financiers, le gouvernement a apporté les modifications suivantes aux conventions comptables à compter du 1er avril 1987:
− Le plein coût pour le service courant de tous les régimes est inscrit aux dépenses, ce qui entraîne une augmentation des contributions courantes à l’égard des régimes de retraite des membres de la Sûreté du Québec et de la Législature.
− Les intérêts non comptabilisés sur le RREGOP sont amortis sur la durée estimative du reste de la carrière active des participants au régime.
− Les obligations non comptabilisées relativement aux services antérieurs rendus par les participants des régimes de retraite des fonctionnaires et des enseignants qui ont opté pour le RREGOP et aux bénéfices accordés à certains participants, sont amorties sur le solde à courir de la période de 50 ans qui avait été retenue en 1979-1980.
− Il y aura prise en compte à compter de 1989-1990 de l’écart d’expérience entre le taux de référence utilisé pour la détermination des hypothèses de rendement à long terme des évaluations actuarielles et le taux d’intérêt imputé sur le solde du Compte des régimes de retraite apparaissant au passif du gouvernement.
Remarques générales 23
Les dépenses additionnelles
3.14 Le gouvernement a imputé à l’année financière 1987-1988 des dépenses additionnelles de 849 M$. Cette inscription de dépenses anticipées a été communiquée à l’Assemblée nationale par le ministre des Finances dans son Discours sur le budget de l’année financière 1988-1989, prononcé le 12 mai 1988.
3.15 Nous avons examiné la conformité de cette opération aux lois et aux règlements applicables. De plus, nous en commentons le traitement comptable dans nos observations sur les états financiers du gouvernement dans les Comptes publics.
3.16 Les dépenses additionnelles imputées à 1987-1988 comprenaient une somme de 673 M$ pour l’amortissement accéléré du passif non inscrit des régimes de retraite. Le vérificateur général s’est montré préoccupé, ces dernières années, du fait que le gouvernement n’inscrivait pas assez rapidement l’amortissement de ce passif non inscrit. Il appuie donc tout effort du gouvernement pour en accélérer l’inscription.
3.17 L’imputation de cette dépense se rapportant aux régimes de retraite à l’année financière 1987-1988 est conforme à la Loi sur l’administration financière (L.R.Q., chapitre A-6) puisqu’il y avait obligation contractuelle du gouvernement envers les participants aux régimes et que les services avaient été rendus.
3.18 L’Assemblée nationale avait été informée d’une partie de cette dépense avant la fin de l’année financière 1987-1988 puisque le budget supplémentaire du 10 mars 1988 comprenait déjà l’inscription de 184 M$ de crédits permanents pour l’un de ces régimes. Elle n’avait donc pas été informée du montant complet des crédits permanents de 673 M$ requis pour l’amortissement accéléré du passif non inscrit des régimes de retraite.
3.19 Bien que la dépense au titre des régimes de retraite soit pourvue par des crédits permanents, la Loi sur l’administration financière prévoit cependant, à l’article 39, l’obligation d’indiquer distinctement les crédits permanents dans les prévisions budgétaires. À notre avis, cette obligation n’a pas été observée dans le cas actuel, puisque la grande partie des crédits permanents requis pour l’amortissement accéléré n’a pas été incluse dans les prévisions budgétaires déposées à l’Assemblée nationale.
3.20 Au moment où la décision d’imputer cette dépense additionnelle a été prise, il n’y avait plus de mécanisme de disponible au ministre des Finances pour produire des prévisions budgétaires supplémentaires pour l’année 1987-1988 qui était terminée. C’est donc par le Discours sur le budget qu’il a communiqué cette information à l’Assemblée nationale.
3.21 L’autre partie des dépenses additionnelles de 849 M$ concerne, pour une somme de 176 M$, des prestations d’aide sociale et d’autres prestations pour assurer la sécurité du revenu des chasseurs et piégeurs cris. Elle a été prévue dans le budget supplémentaire du 10 mars 1988 pour un montant de 122 M$ et le solde de 54 M$ a été pourvu par virement d’un autre crédit déjà voté. Le paiement de ces prestations normalement versé le premier jour du mois, s’est effectué le 31 mars 1988, dernier jour ouvrable avant le congé pascal, comme le permet l’article 77 du Règlement sur l’aide sociale et l’article 12 de la Loi sur la sécurité du revenu des chasseurs et piégeurs cris (L.R.Q., chapitre S-3.2). La loi et les règlements ont donc été observés pour le versement de ces prestations.
24 Remarques générales
L’entité comptable du gouvernement
3.22 Les états financiers du gouvernement ne présentent pas un compte rendu complet de la nature et de l’étendue des activités et des ressources financières dont le gouvernement est responsable, y compris celles qui ont trait à ses organismes et à ses entreprises.
3.23 Dans une prise de position devant être publiée cet automne, l’Institut Canadien des Comptables Agréés définit ce que devait être l’entité comptable du gouvernement. Elle devrait comprendre, en plus des activités et ressources financières dont le gouvernement est directement responsable, celles de tous
« les organismes qui ont à rendre compte de la gestion de leurs activités et de leurs ressources financières soit à un ministre, soit directement au corps législatif, et qui appartiennent au gouvernement ou sont sous le contrôle de celui-ci ».
3.24 Selon la nature et l’objet de ces « organismes », différents traitements comptables sont recommandés pour en arriver à présenter une information financière globale prenant en compte ces entités dans les états financiers du gouvernement.
3.25 Depuis quelques années, le gouvernement a fait des efforts pour préciser son entité comptable en la définissant dans ses conventions comptables et en indiquant, dans des annexes aux notes supplémentaires, les entités qui en font partie et celle qui en sont exclues. De plus, il comptabilise selon la méthode modifiée de comptabilisation à la valeur de consolidation les placements en actions dans ses entreprises. Ces mesures concourent à présenter une information plus complète des activités et des ressources financières du gouvernement et de ses organismes et entreprises.
3.26 Le gouvernement devrait poursuivre ses efforts afin de fournir un compte rendu complet de ses activités financières. Notamment, il devrait consolider les données financières des organismes et des entreprises effectuant des activités à caractère gouvernemental ainsi que les fonds renouvelables. Pour ce qui est des fonds en fiducie administrés par le gouvernement et ses organismes, il devrait en présenter la description ainsi qu’un sommaire de leurs soldes par voie de note ou de tableau aux états financiers. Les comptes du Fonds des services de santé sont déjà intégrés aux états financiers du gouvernement.
Le délai de présentation des états financiers du gouvernement
3.27 La Loi sur l’administration financière exige que le ministre des Finances présente les Comptes publics à l’Assemblée nationale au plus tard le 31 décembre suivant la fin de l’année financière. Depuis plusieurs années, les Comptes publics, qui incluent les états financiers du gouvernement, ne sont déposés à l’Assemblée nationale que quelques jours avant l’ajournement de la session d’automne, vers la mi-décembre. La publication des états financiers à une date aussi éloignée de la fin de l’année financière, n’est pas de nature à en assurer toute l’utilité.
3.28 Les renseignements contenus dans les états financiers s’avèrent une source de référence à qui veut effectuer des évaluations et porter des jugements sur les activités et la gestion financière du gouvernement. Les états doivent être dressés le plus tôt possible après la fin de l’année financière, et publiés dès que leur préparation est terminée. Il serait souhaitable que les états financiers soient déposés devant l’Assemblée nationale tôt après la remise de ses travaux de la session d’automne.
Remarques générales 25
Les travaux de l’Institut Canadien des Comptables Agréés (I.C.C.A.)
3.29 Le vérificateur général, dans ses recommandations sur la présentation de l’information financière du gouvernement, peut prendre appui sur les recommandations des organismes comptables régulateurs en ce domaine. Il considère, entre autres, les prises de position du Comité sur la comptabilité et la vérification des organismes du secteur public de l’I.C.C.A.
3.30 Le mandat de ce Comité, institué en 1981, comprend l’étude des questions ayant trait à la théorie et à la pratique de la comptabilité et de la vérification dans les organismes du secteur public et la publication, de sa propre initiative, de prises de position qu’il juge être dans le meilleur intérêt du public.
3.31 Le Comité n’a aucune autorité pour imposer aux gouvernements le respect des lignes directrices qu’il énonce dans ses prises de position. Cependant, on constate chez les gouvernements, leurs comptables et leurs vérificateurs, le désir de se conformer à ses recommandations.
3.32 Au cours de la dernière année, les principaux travaux du Comité sur la présentation de l’information financière des gouvernements ont porté sur les projets suivants:
a. Projet concernant la délimitation du périmètre comptable des gouvernements
3.33 Le Comité de l’I.C.C.A. est sur le point de diffuser des recommandations sur la définition du périmètre comptable couvert par les états financiers des gouvernements.
3.34 Cette prise de position devrait constituer une ébauche de solution aux difficultés reliées à l’intégralité et à la portée des états financiers. Des éléments de solution puisés à même cette prise de position sont mentionnés précédemment dans cette partie du Rapport sous le titre « L’entité comptable du gouvernement ».
b. Projet concernant la comptabilisation des obligations au titre des régimes de retraite
3.35 Une prise de position qui sera publiée sous peu, formulera des recommandations sur la comptabilisation des obligations des régimes de retraite des employés du secteur public dans les états financiers des gouvernements.
3.36 Ces recommandations seront fondées sur le rapport d’un groupe de travail mixte mis sur pied par l’I.C.C.A., formé de membres de son Comité sur la comptabilité et la vérification des organismes du secteur public et de membres de l’Institut Canadien des Actuaires. Elles s’appuient aussi sur le cadre de référence comptable recommandé par le Comité.
3.37 À l’aide d’un exposé-sondage, le Comité a recueilli, au cours de la dernière année, les commentaires de membres des professions comptable et actuarielle et des gestionnaires des gouvernements.
26 Remarques générales
c. Projet concernant la comptabilisation et la présentation de l’information financière relatives aux biens durables des gouvernements
3.38 Un groupe de recherche a été constitué par l’I.C.C.A. pour examiner l’approche comptable qui devrait être retenue pour la comptabilisation des biens durables des gouvernements et la présentation de l’information afférente aux états financiers. Ce groupe prévoit publier le résultat de sa recherche au cours de la prochaine année. L’I.C.C.A., par son Comité sur la comptabilité et la vérification des organismes du secteur public, décidera alors de l’opportunité d’élaborer une prise de position.
d. Participation du vérificateur général du Québec
3.39 Le vérificateur général appuie les travaux de l’I.C.C.A. en commentant les versions préliminaires et définitives des exposés-sondages publiés par le Comité et en désignant un des vérificateurs adjoints pour en faire partie.
L’application de l’article 43.2 de la Loi sur le vérificateur général
3.40 Le deuxième alinéa de l’article 43 de la Loi sur le vérificateur général permet à ce dernier de faire, dans son Rapport annuel à l’Assemblée nationale, des commentaires qu’il juge appropriés sur la forme et le contenu des documents d’information financière, tels que les Prévisions de dépenses et les Comptes publics. Il s’agit de documents déposés devant l’Assemblée nationale ou en commission parlementaire, comme moyen de surveillance de l’utilisation des fonds et autres biens publics.
3.41 L’examen critique de la forme et du contenu de ces documents doit permettre au vérificateur général d’en évaluer la pertinence et l’utilité, compte tenu que les parlementaires ont besoin, pour exercer la surveillance de l’utilisation des fonds et autres biens publics, d’informations valables, fiables et suffisantes.
3.42 Le vérificateur général n’a pas procédé au cours de la dernière année à l’examen approfondi de tels documents d’information financière puisqu’il lui a fallu tenir compte du choix des activités de vérification auxquelles il a dû affecter les ressources dont il disposait. Il considère toujours, cependant, qu’il y aurait là un service à rendre aux parlementaires et il compte pouvoir bientôt commencer des études pour donner suite à cette partie de son mandat.
L’information financière publiée par le gouvernement en supplément aux Comptes publics annuels
3.43 Plusieurs documents d’information financière sont déposés, devant l’Assemblée nationale ou en commission, par les organismes publics et les organismes et entreprises du gouvernement. Le ministère des Finances publie de façon régulière certains documents financiers servant à informer, entre autres, les membres de l’Assemblée nationale et les investisseurs. Parmi les documents financiers publiés par ce ministère, le vérificateur général avait examiné en 1986-1987, les documents suivants:
− « États financiers du Québec » de l’année financière terminée le 31 mars 1986;
− « Synthèse trimestrielle des opérations financières » du deuxième trimestre terminé le 30 septembre 1986 – Budget 1986-1987.
Remarques générales 27
a. « États financiers du Québec »
3.44 Cette brochure est un sommaire des renseignements financiers publiés dans les Comptes publics du gouvernement du Québec. Elle contient, de plus, certaines statistiques financières des dernières années. Généralement, elle est déposée à l’Assemblée nationale quelques semaines avant la parution officielle des Comptes publics.
3.45 Le vérificateur général recommandait dans son Rapport de 1987 à l’Assemblée nationale (p. 35), que son rapport du vérificateur sur les états financiers, le texte intégral des conventions comptables ainsi que toutes les notes complémentaires apparaissant aux états financiers que l’on retrouve dans les Comptes publics soient publiés dans cette brochure.
3.46 À l’exception de la non-publication du rapport du vérificateur général sur les états financiers, le ministère des Finances a donné suite dans la brochure « États financiers du Québec » pour l’année financière terminée le 31 mars 1987, aux recommandations du vérificateur général portant sur la publication des conventions comptables et des notes complémentaires.
3.47 Le vérificateur général croit toujours qu’il serait approprié d’y retrouver le rapport qu’il émet sur ces états financiers. Ce rapport peut contenir des restrictions et des commentaires que le lecteur des états financiers est en droit de connaître pour éclairer son jugement et préciser les renseignements qu’il puise dans ces états.
3.48 En l’absence du rapport du vérificateur, il faudrait indiquer clairement que les états financiers n’ont pas été vérifiés.
b. « Synthèse trimestrielle des opérations financières »
3.49 Ce document fournit un compte rendu de l’évolution des opérations financières du gouvernement et permet la comparaison avec les prévisions initiales énoncées au Discours sur le budget par le ministre des Finances et avec les prévisions révisées subséquemment.
3.50 Dans son Rapport de 1987 à l’Assemblée nationale (p. 36) le vérificateur général faisait certaines recommandations pour améliorer la présentation de ce document.
3.51 L’examen sommaire de la synthèse des opérations financières du 1er trimestre terminé le 30 juin
3.51 L’examen sommaire de la synthèse des opérations financières du 1er trimestre terminé le 30 juin