Aperçu général
7.1 La loi qui institue le ministère de l’Énergie et des Ressources (L.R.Q., chapitre M-15.1) lui confie le mandat d’assurer la gestion et la mise en valeur des terres publiques et des ressources forestières, minérales et énergétiques du Québec. Dans le cadre de notre vérification intégrée du ministère, nous avons, cette année, axé nos travaux sur le secteur des ressources forestières.
7.2 Les ressources forestières sont sous la responsabilité du ministre de l’Énergie et des Ressources, secondé par un ministre délégué aux forêts. Les principaux objectifs de la gestion de ces ressources sont de favoriser la connaissance du milieu forestier; de planifier, contrôler et évaluer l’utilisation des ressources forestières; d’améliorer la capacité de production des forêts publiques et privées; de favoriser le développement de l’industrie de la transformation des bois, et de soutenir les investissements pour la mise en valeur et la consolidation des forêts privées.
7.3 La Loi sur les forêts (L.R.Q., chapitre F-4.1), entrée en vigueur le 1er avril 1987, prévoit que les industriels forestiers qui s’approvisionnent à même la forêt publique devront désormais en assurer l’aménagement en vertu de contrats d’approvisionnement et d’aménagement forestier. L’aménagement des aires non ou mal régénérées avant cette date demeure cependant la responsabilité du ministère.
7.4 Le ministère réalise ses activités relatives aux forêts par le biais de quatre programmes budgétaires dont les dépenses, pour l’année financière 1987-1988, ont été de 239,1 M$. Au cours de la même période, les effectifs ont été de 1 225 employés permanents et le personnel occasionnel a représenté l’équivalent de 1 593 années-personne.
7.5 Le ministère, pour gérer les programmes reliés aux forêts, s’est doté de deux directions générales, 18 directions et 75 services. La Direction générale des opérations régionales réalise des programmes par l’entremise de neuf directions régionales. La Direction générale des forêts, en relation avec les directions régionales, élabore et applique des normes et des programmes d’intervention sur l’utilisation des ressources forestières, leur aménagement et leur conservation.
Portée de la vérification
7.6 Nous avons effectué une vérification des données financières du ministère pour l’année financière terminée le 31 mars 1988, conformément à notre approche de vérification des états financiers du gouvernement du Québec.
7.7 Notre vérification d’optimisation des ressources a porté sur les programmes Gestion de la forêt et Amélioration de la forêt, compte tenu de l’importance des ressources qui leur sont affectées. Cette vérification visait à déterminer si les ressources humaines, matérielles et financières étaient gérées avec un souci d’économie, d’efficience et d’efficacité et si les gestionnaires rendaient raisonnablement compte de leurs responsabilités. Nous avons également examiné la conformité des activités aux lois, règlements et directives qui les régissent. Cette vérification portait plus particulièrement sur les activités de l’année financière terminée le 31 mars 1988 mais les observations qui suivent peuvent également tenir compte de certaines activités jusqu’en juin 1988.
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7.8 Deux programmes n’ont pas fait l’objet de notre examen: le programme Développement de l’industrie forestière qui utilise peu de ressources et le programme Financement forestier dont l’administration est confiée à l’Office du crédit agricole du Québec.
Résultats de notre vérification
Connaissance de la ressource forestière
7.9 Les territoires forestiers productifs et accessibles occupent environ le tiers de la superficie du Québec. Ils comprennent 487 000 km2 pour la forêt publique et 63 000 km2 pour les forêts privées.
7.10 Le ministère gère cette ressource forestière à partir, entre autres, de données provenant des inventaires forestiers, de la mesure de l’évolution de la forêt, des relevés écologiques et de ceux pour fins de traitements sylvicoles. La cueillette et le traitement de ces données ont coûté 12,7 M$ au cours de l’année financière terminée le 31 mars 1988.
a. Cueillette des données sur le terrain
7.11 La cueillette de données sur le terrain constitue une étape importante dans l’acquisition de connaissances sur la ressource forestière. Notre examen de cette activité a démontré un manque de coordination, entraînant des coûts qui auraient pu être évités.
7.12 Ainsi en 1987-1988, plus de 16 500 sites d’échantillonnage ont été visités dans le cadre des inventaires forestiers, des relevés écologiques et de la mesure de l’évolution de la forêt. Ces visites, sous la responsabilité de la même unité administrative, n’ont pas été agencées de façon à réduire les déplacements et les coûts. Par exemple, en moins de deux ans, quatre cueillettes de données ont été effectuées dans une région alors qu’une seule aurait suffi pour les rassembler.
7.13 Les données sur l’évolution de la forêt peuvent servir pour l’inventaire forestier. Cependant, comme ces cueillettes ne sont pas coordonnées, 50 % des données sur l’évolution de la forêt ne sont pas utilisées pour l’inventaire de la forêt publique.
7.14 Le ministère a confié à un tiers la réalisation de l’inventaire forestier des forêts privées. Bien que les territoires des forêts publiques et privées soient souvent imbriqués, leurs inventaires forestiers sont rarement agencés, ce qui entraîne des coûts supplémentaires de cueillette de données et de cartographie.
7.15 Le ministère devrait coordonner les interventions en forêts publiques et privées afin de réduire les coûts de cueillette des données et de cartographie et d’accroître l’utilisation des données.
Commentaire du ministère: « Le ministère s’est assuré d’une bonne planification de chacun des quatre programmes de cueillette des données sur le terrain mais n’a pas pu assurer leur coordination en 1987-1988 parce que leurs objectifs, leur véhicules de livraison et leurs échéanciers étaient différents.
Dans le cadre du nouveau régime forestier, le ministère est à réviser ses systèmes d’information de gestion.
Dès la fin du programme décennal d’inventaire en 1989, le ministère procédera à une vaste opération de révision des besoins d’acquisition et de mise à jour des connaissances forestières en vue d’élaborer une nouvelle conception administrative et scientifique des programmes d’inventaire. La coordination et l’intégration des activités d’inventaire et l’optimisation globale de la gestion des ressources seront au cœur même de ses préoccupations.
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Une consultation sera tenue auprès de la clientèle en 1988-1989 pour préciser les besoins au niveau de la connaissance forestière. »
b. Connaissance de l’écologie
7.16 En 1985, le ministère annonçait le début d’un projet d’envergure portant sur la connaissance de l’écologie des territoires forestiers au coût de 10 M$ échelonné sur 10 ans. Les résultats se présenteront principalement sous forme de cartes montrant les caractéristiques permanentes du milieu forestier, comme la composition des sols, le drainage et les pentes. De plus, des documents interprétatifs permettront aux intervenants forestiers d’adapter leurs actions au milieu.
7.17 Les deux premières années devaient être consacrées au développement d’une méthodologie de réalisation et les huit autres aux relevés sur l’écologie. Trois ans après le début de ce projet, la méthodologie est à un stade de développement avancé et des relevés ont été faits. Le ministère n’a pas établi de planification détaillée pour la réalisation des relevés; leur ordre de priorité n’a pas été déterminé et leur échéancier n’a pas été approuvé. Aucune carte ni document interprétatif n’ont été diffusés à la suite des relevés effectués.
7.18 Le ministère a entrepris la réalisation des relevés écologiques de certains territoires dont une partie a déjà été effectuée par le ministère de l’Environnement du Québec. Les informations et les cartes écologiques produites par ce ministère n’ont pas été utilisées, ce qui n’a pas permis de réduire le coût des travaux.
7.19 Le ministère recueille des renseignements sur l’écologie dans le cadre de relevés effectués pour déterminer les aires forestières à régénérer. Cependant, cette cueillette n’est pas conforme aux techniques préconisées dans la méthodologie en développement et les données recueillies ne sont pas utilisées pour le projet portant sur la connaissance de l’écologie.
7.20 Le ministère a choisi de dresser les cartes de la totalité des territoires forestiers productifs à l’échelle 1 :20 000 sans justifier économiquement le choix de cette échelle. Selon plusieurs intervenants forestiers consultés par le ministère, l’utilisation d’une échelle variable en fonction des caractéristiques du territoire et de l’aménagement qui y est prévu permettrait de répondre aux besoins des utilisateurs et de produire plus rapidement et à moindre coût les cartes et les documents interprétatifs.
7.21 Le ministère n’a pas évalué si, à ce jour, l’avancement des travaux et les coûts de réalisation du projet portant sur la connaissance de l’écologie des territoires forestiers étaient conformes aux prévisions initiales. Selon les informations obtenues, le coût de cueillette des données et de production des cartes écologiques pourrait dépasser 25 M$, sans compter les coûts d’élaboration des documents interprétatifs.
7.22 Le ministère devrait réaliser les relevés écologiques de façon à minimiser les coûts et à répondre aux besoins des utilisateurs.
Commentaire du ministère: « Au cours des trois dernières années, le ministère a développé un ensemble d’outils permanents et précis de façon à favoriser l’insertion des critères écologiques en aménagement forestier et en planification opérationnelle.
Dans cette phase de développement, les biens livrables étaient: les documents de normalisation, un modèle de carte de district écologique, un modèle de sère physiographique, un modèle de cartographie des unités écologiques ainsi que le développement d’une expertise écologique. Pour ce faire, notre équipe a procédé à des bancs d’essai (projets-pilotes) dans diverses régions écologiques afin d’en vérifier l’application et la
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variation. Afin de rencontrer les besoins d’information et de précision liés à la planification opérationnelle, l’échelle 1 :20 000 a été retenue.
Ces projets ont permis la consultation des usagers impliquant une révision des méthodes de représentation graphique et des prises de données tout en rendant disponibles à compter de juillet 1988 des cartes des territoires inventoriés. D’ici février 1989, nous publierons le cadre écologique complet de la région écologique « 5a » (Rivière-du-Loup). Cette publication permettra d’en évaluer la pertinence pour les utilisateurs ainsi que les besoins inhérents à la mise en place d’un programme de connaissances écologiques.
La seconde phase, qui s’amorce lentement, devrait permettre de fournir à l’utilisateur divers documents interprétatifs applicables aux divers cas qu’il rencontrera sur le terrain.
Le ministère vise, d’une part, l’efficacité par la réalisation de cartes au meilleur coût et dans les meilleurs délais possibles et, d’autre part, l’efficience par la mise en place d’en ensemble d’outils durables, stables et répondant à plusieurs types de préoccupation. »
c. Mise à jour des inventaires forestiers
7.23 La Loi sur les forêts, entrée en vigueur en 1987, prévoit que le ministère devra faire des propositions de contrats d’approvisionnement et d’aménagement forestier au plus tard le 31 mars 1990.
Afin de respecter cette échéance, la réalisation du programme d’inventaire forestier de la forêt publique, amorcée en 1981, a dû être accélérée. Cet inventaire permet, une fois tous les 10 ans, de déterminer pour chaque région, le volume de bois marchand de la forêt publique. Il donne lieu à l’émission de 2 800 cartes forestières.
7.24 La mise à jour annuelle des volumes de bois amène la modification de plus de 700 de ces cartes.
Cette opération coûte plus de 350 000 $ annuellement, dont environ 170 000 $ pour l’acquisition de photographies aériennes.
7.25 Nous avons constaté que cette mise à jour est partielle; elle ne tient compte que des coupes, des incendies et des autres perturbations mais ignore totalement la régénération et la croissance.
7.26 La réalisation de l’inventaire des forêts privées a été confiée à un tiers; aucune mise à jour n’est effectuée.
7.27 Par ailleurs, des études réalisées par le ministère en 1986 et 1987 ont démontré le potentiel des images satellites pour la localisation et l’identification des coupes, des incendies et des autres perturbations. Au cours de 1987-1988, le ministère a utilisé cette technique pour la mise à jour de seulement 100 km2. Pour cette même année, nous avons estimé que la substitution des images satellites aux photographies aériennes aurait permis de réaliser des économies pouvant atteindre 150 000 $.
7.28 Lors de la mise à jour de l’inventaire forestier de la forêt publique, le ministère devrait considérer tous les changements ayant un impact sur le volume de bois marchand et utiliser les moyens les plus économiques.
7.29 Le ministère devrait considérer l’utilité d’une mise à jour de l’inventaire forestier des forêts privées.
Commentaire du ministère: « Le ministère est d’accord avec la recommandation du vérificateur général et déjà certaines actions ont été posées en ce sens.
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Ainsi, vu l’évolution des technologies et la nature des problèmes déjà rencontrés par le ministère en cette matière, deux comités ont été formés pour proposer les mesures visant à améliorer et actualiser les systèmes d’information ainsi que les processus opérationnels de production des informations forestières. »
Aménagement des forêts
7.30 L’aménagement des forêts publiques et privées consiste principalement en des travaux de préparation de terrain, de reboisement et d’entretien des aires régénérées. Pour l’année financière terminée le 31 mars 1988, les dépenses du ministère ont été de 37 M$ pour la production de plants, 76,3 M$ pour l’aménagement de la forêt publique et 34,7 M$ pour celui des forêts privées.
a. Besoin de plants en forêt publique
7.31 Le reboisement est le traitement sylvicole privilégié par le ministère. En vue de maintenir le volume annuel de coupe à 25 millions de mètre cubes de bois, le ministère a établi à 250 millions le nombre de plants à mettre en terre annuellement, dont 180 millions en forêt publique. Depuis le 1er avril 1987, l’aménagement de la forêt publique est confié aux détenteurs de contrats d’approvisionnement et d’aménagement forestier.
7.32 Le ministère dispose d’indications selon lesquelles les futurs détenteurs de contrats d’approvisionnement et d’aménagement forestier privilégient les travaux sylvicoles axés sur la régénération naturelle au lieu du reboisement. En conséquence, la demande de plants devrait diminuer à compter de 1990, année où, selon les échéanciers du ministère, ceux qui seront devenus détenteurs de contrats commenceront à appliquer leurs plans d’aménagement. Le ministère a néanmoins pris des dispositions pour produire 250 millions de plants pour 1990.
7.33 Le ministère devrait évaluer l’impact des travaux sylvicoles autres que le reboisement sur le nombre de plants à mettre en production.
Commentaire du ministère: « Dans le cadre préparatoire à la mise en place du nouveau régime forestier, le ministère a déjà pris la décision de modifier ses objectifs de production en les faisant passer de 300 millions de plants à 250 millions de plants, dont 180 millions sur forêt publique.
Ce nouvel objectif devra être réévalué à la lumière des stratégies d’aménagement qui seront élaborées par les bénéficiaires de contrats d’approvisionnement et d’aménagement forestier (CAAF). Or, les plans quinquennaux d’aménagement forestier de tous les bénéficiaires de CAAF ne pourront être disponibles avant le 1er décembre 1990, pour une application lors de l’exercice 1991-1992.
Par ailleurs, l’objectif de production de plants n’est pas uniquement fonction des besoins des bénéficiaires de CAAF. En effet, la Loi sur les forêts oblige le ministre responsable de son application à assurer la remise en production des aires non ou mal régénérées avant le 1er avril 1987. Lorsque tous les CAAF auront été signés, le ministère sera en mesure de préciser davantage ses efforts en ce sens.
Vu la situation, le ministère ne peut réviser pour l’instant ses objectifs de production de plants. Cependant, il œuvre déjà à développer une stratégie permettant de faire face à cette éventualité. »
b. Production de plants
7.34 Le ministère a implanté progressivement un réseau de production de plants en fonction des objectifs du programme de reboisement annoncé en 1983. Le réseau se compose de pépinières gouverne-
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mentales et privées dont la capacité totale de production est de 72 millions de plants à racines nues et de 198 millions de plants en récipients.
7.35 Selon leur mode de production, ces plants ont des caractéristiques différentes. Le ministère ne possède pas de système de prix de revient lui permettant de déterminer le coût de production d’un plant.
Cependant, nous avons estimé, à partir des données disponibles, que la production actuelle de 60 millions de plants à racines nues coûtait environ 4,8 M$ de plus que la production d’un nombre égal en récipients.
Le ministère n’a toutefois pas diffusé de critères biologiques et économiques pour permettre à ses gestionnaires de déterminer quand utiliser les plants à racines nues qui coûtent environ 200 $ de plus par hectare.
7.36 Le ministère n’a pas établi, pour chacune de ses pépinières, le niveau de production de plants permettant d’obtenir le coût de production unitaire le plus bas. L’objectif de production étant actuellement de 250 millions de plants par rapport à une capacité de 270 millions, deux pépinières gouvernementales ont réduit considérablement, au printemps 1988, leurs ensemencements de plants à racines nues. Le ministère n’a pas évalué l’impact monétaire de la sous-utilisation de la capacité de certaines de ses pépinières. Au même moment, des contrats de production annuelle de neuf millions de plants à racines nues ont été renouvelés avec trois producteurs privés jusqu’en juillet 1994.
7.37 Le ministère devrait établir des critères biologiques et économiques pour déterminer le choix des types de plants.
7.38 Le ministère devrait faire des analyses coûts-avantages des différentes possibilités offertes relativement à la production de plants.
Commentaire du ministère: « Le choix d’un type de plant est fonction de différents facteurs qui ne peuvent être établis scientifiquement qu’en regard de la performance à moyen terme. Or, ce n’est que depuis 1986 que le ministère reboise à grande échelle des plants en récipients de 45 cavités; il faudra donc quelques années avant de tirer des conclusions sur un tel choix. Cependant, des paramètres généraux ont été établis, tels la longueur de la période de reboisement, les dimensions du plant requis, la réaction du semis face à la compétition et le taux de survie de certaines essences comme le pin gris.
La performance à moyen terme constitue également le cadre de référence pour juger du rapport coût-bénéfice de l’un ou l’autre choix. Par exemple, un plant plus dispendieux, mais de plus gros gabarit pourrait permettre d’éviter des opérations d’entretien et de nettoiement. Ainsi, d’une façon plus générale, le coût supplémentaire attribué à la production de plants à racines nues doit être analysé dans la perspective du coût global d’établissement d’une plantation qui se chiffre entre 1 000 $ et 1 500 $ par hectare.
Le ministère a confié à une firme le mandat d’établir une méthode de calcul du prix de revient des plants de ses pépinières. Le rapport de cet exercice a été présenté le 5 octobre dernier et son analyse est présentement en cours. »
c. Réserves de semences
7.39 Le ministère fournit les semences aux producteurs de plants. Pour ce faire, il organise la récolte des cônes principalement en forêt naturelle et il en extrait les semences. De façon générale, les semences doivent provenir de peuplements de qualité et des cantons où les plants seront utilisés.
7.40 Les résineux ne produisent des cônes de façon abondante qu’une fois par période de quatre à sept ans. En conséquence, le ministère vise à avoir constamment en réserve une quantité de semences équiva-
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lente à ses besoins, par essence et par provenance, pour cinq ans.
7.41 L’examen des réserves de semences a révélé que ce but n’est atteint que pour l’épinette blanche.
Ce déséquilibre des réserves résulte de défaillances dans l’organisation de la récolte de cônes en 1984, dernière année de fructification abondante.
7.42 Par ailleurs, le ministère n’a pas effectué systématiquement de contrôle de la qualité des peuplements où les cônes ont été cueillis. Il ne peut donc être assuré de la qualité de ses réserves de semences.
7.43 Le ministère devrait assurer l’organisation de la récolte de cônes en fonction des besoins en semences et déterminer les sites les plus propices à une récolte de qualité.
7.43 Le ministère devrait assurer l’organisation de la récolte de cônes en fonction des besoins en semences et déterminer les sites les plus propices à une récolte de qualité.