TABLE DES MATIÈRES
FAITS SAILLANTS 2.1
VUE D’ENSEMBLE 2.12
OBJECTIFS ET PORTÉE DE NOTRE VÉRIFICATION 2.24
RÉSULTATS DE NOTRE VÉRIFICATION 2.28
Nature des risques 2.30
Risques financiers et économiques 2.31
Risques sociaux 2.46
Risques liés à la gestion des ressources humaines 2.48
Détermination des risques 2.51
Évaluation des risques 2.58
Projections financières 2.60
Ressources humaines de l’État 2.72
Stratégies d’intervention 2.82
Portrait international 2.83
Stratégies sectorielles 2.86
Stratégie globale 2.100
Information destinée à l’Assemblée nationale et à la population 2.108 Annexe 1 – Objectifs de vérification et critères d’évaluation
Annexe 2 – Rôles et responsabilités des entités vérifiées en matière de changements démographiques Annexe 3 – Définitions
Le résumé des commentaires des entités apparaît à la fin de ce chapitre.
Vérification menée par Diane Bergeron Directrice principale Mylène Coulombe Moïsette Fortin Guy LeBlanc Marise P. Simard
Sigles utilisés dans ce chapitre
ISQ Institut de la statistique du Québec MEQ Ministère de l’Éducation
MFQ Ministère des Finances du Québec MSSS Ministère de la Santé
et des Services sociaux
OCDE Organisation de coopération et de développement économiques ONU Organisation des Nations Unies PIB Produit intérieur brut
SCT Secrétariat du Conseil du trésor
2.1 Le Québec est touché par des changements démographiques importants; la baisse de l’indice conjoncturel de fécondité1et la progression de l’espérance de vie se traduiront, au cours des prochaines décennies, par un vieillissement de la population dans des proportions jamais égalées et une diminution de la main-d’œuvre disponible.
2.2 La proportion de personnes âgées de 65 ans ou plus, laquelle correspondait à presque 13 p. cent de la population totale en 2000, passera à près de 27 p. cent en 2030 selon les projections de l’Institut de la statistique du Québec (ISQ). Le phénomène du vieillissement de la population se manifeste également dans plusieurs pays industrialisés, mais il est plus préoccupant pour le Québec, car il se vit sur une période plus courte. En effet, le Québec verra la proportion de personnes âgées passer de 12 à 24 p. cent sur une période de 30 ans, comparativement à un délai d’environ 44 ans pour le reste du Canada et de plus de 60 ans pour les États-Unis.
2.3 De plus, la strate de population où se trouvent les personnes supportant la majorité des charges sociales, soit celles âgées de 20 à 64 ans, qui représente actuellement 63 p. cent de la population totale, commencera à décroître à compter de 2012 pour se situer à 53 p. cent en 2050. Quant à la population québécoise dans son ensemble, il est prévu qu’elle commencera à décroître en 2026.
2.4 Les changements démographiques influeront de façon importante sur l’appareil gouvernemental. Certains secteurs d’activité, dont celui de la santé et des services sociaux, verront la demande de services augmenter à la suite du vieillissement de la population. En effet, l’expérience démontre que la consommation des soins de santé et de services sociaux croît avec l’âge et que les coûts sont parti-culièrement élevés dans les dernières années de la vie. En revanche, d’autres secteurs tel celui de l’éducation pourraient connaître une situation inverse. Par ailleurs, l’effectif de la fonction publique et parapublique subira inéluctablement les contrecoups des changements qui s’annoncent dans un contexte où l’offre de travailleurs risque d’être insuffisante.
2.5 La présente vérification avait pour but d’obtenir l’assurance que l’administration gouvernementale québécoise a déterminé les principaux risques associés aux changements démographiques, qu’elle les a évalués, tant quantitativement que qualitativement, et qu’elle s’est dotée d’une stratégie globale afin de lui permettre de prendre les décisions optimales pour faire face à ces risques au moment opportun. Elle visait également à apprécier dans quelle mesure le gouvernement a informé de façon appropriée l’Assemblée nationale de ces risques, de leurs effets prévisibles et de sa stratégie en la matière.
1. Le lecteur trouvera la définition de l’expression « indice conjoncturel de fécondité » à l’annexe 3.
2.6 Nos travaux démontrent que les changements démographiques entraînent de nombreux risques pour le gouvernement. Ainsi, sur le plan financier, il y a un risque que les ressources libérées par les secteurs dont les activités sont à la baisse ne soient pas redistribuées à ceux dont les activités sont plutôt à la hausse et qu’il en résulte une augmentation des dépenses publiques. De plus, la tendance des dernières années à un retrait plus hâtif du marché du travail conjuguée à une espérance de vie qui s’allonge exerce une pression sur le Régime de rentes du Québec. Par ailleurs, il ne faut pas négliger les répercussions intergénérationnelles sur une population dont la pyramide des âges sera grandement modifiée. Au cours des deux dernières années, l’administration gouvernementale a investi des énergies appréciables pour établir un portrait global de situation et définir ces risques. Cependant, il reste encore du chemin à parcourir.
2.7 Pour ce qui est de l’évaluation des risques, les travaux sont en cours. Plusieurs projections de revenus et dépenses tenant compte des changements démo-graphiques ont été réalisées pour une période de 50 ans. Ces exercices ont été effectués par divers acteurs gouvernementaux utilisant chacun leur modèle, et ce, selon des hypothèses parfois différentes. Puisque les bases de l’information à l’égard des projections financières ne sont pas comparables, il est difficile pour le gouvernement d’obtenir une vision globale à long terme et de déterminer sa marge de manœuvre. Les projections examinées démontrent néanmoins que le vieillissement de la population exercera une forte pression sur les coûts des programmes publics. Ainsi, le facteur démographique pourrait à lui seul faire passer la proportion du produit intérieur brut (PIB) consacrée à la santé et aux services sociaux de 7 p. cent qu’elle était en 1998 à 15 p. cent en 2050.
2.8 En ce qui a trait à l’évaluation des risques liés aux ressources humaines de l’État, il n’y a pas de vision d’ensemble sur les besoins futurs en main-d’œuvre et l’offre y afférente. Le Secrétariat du Conseil du trésor (SCT) et l’ISQ étudient en parallèle l’effectif de la fonction publique pendant que le ministère de la Santé et des Services sociaux (MSSS) et le ministère de l’Éducation (MEQ) travaillent sur les ressources humaines de leurs réseaux respectifs. Les projections effectuées s’étalent sur des périodes disparates. De même, la nature des travaux et leur degré d’avancement sont variables selon les secteurs concernés et, dans certains cas, il reste beaucoup d’étapes à franchir pour avoir un portrait de la situation à long terme. Les analyses menées jusqu’à maintenant font ressortir que le secteur de la santé, déjà aux prises avec des pénuries de personnel infirmier, sera particulièrement touché par les départs à la retraite et l’augmentation des besoins.
2.9 Par ailleurs, divers gestes sont posés par les ministères et les organismes pour leur permettre de s’ajuster aux changements démographiques. Plusieurs stratégies sectorielles sur des sujets particuliers ont été élaborées. Pensons à celle visant à utiliser l’immigration comme un levier stratégique pour retarder le déclin de la population. La partie est loin d’être gagnée puisque, depuis 1996, les résultats à cet égard ne sont pas concluants. D’ailleurs, la réflexion se poursuit dans chaque
secteur afin de mettre en œuvre des moyens pour limiter les conséquences négatives d’une gestion inadéquate des risques associés aux changements démographiques.
Toutefois, le gouvernement ne dispose pas d’une stratégie globale pour gérer ces risques, puisque toutes les mesures que nous avons recensées ne sont pas intégrées dans un plan d’action commun. L’absence d’une telle stratégie, impliquant une vision à long terme et permettant d’associer aux orientations et aux priorités gouvernementales des objectifs précis et mesurables, de définir clairement les rôles et les responsabilités des divers acteurs ainsi que de structurer leurs actions afin qu’ils agissent au moment opportun et de façon cohérente, ne contribue certes pas à une reddition de comptes adéquate sur la question.
2.10 Ainsi, jusqu’à présent, les parlementaires et la population n’ont pas été renseignés, dans une perspective globale, sur ces risques et leurs effets potentiels ainsi que sur les moyens mis en place par l’administration gouvernementale pour les gérer.
2.11 À ce chapitre, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) propose des axes d’intervention dont ceux-ci : favoriser le maintien en emploi des travailleurs âgés ; assainir les finances publiques et alléger le poids de la dette ; mettre l’accent sur l’efficience des soins de santé et de longue durée ; se doter d’un cadre stratégique national qui coordonnerait les stratégies sectorielles et sensibiliser la population pour obtenir son adhésion.