Révision de décisions administratives et tribunaux administratifs
5.60 Réaction aux commentaires de la Société de l’assurance automobile du Québec Nous ne remettons pas en cause les préoccupations formulées par la SAAQ quant
au service à la clientèle. La révision administrative fournit à l’organisme une occasion de revoir sa décision initiale et de confirmer son bien-fondé ou de la modifier en tout ou en partie. La révision doit être rapide et confiée à du personnel très expérimenté. Par ailleurs, nous ne partageons pas l’opinion de la SAAQ, selon laquelle le délai de révision est moindre que le délai de traitement des dossiers au TAQ; en effet, il ne faut pas négliger le fait qu’un certain nombre de demandes se rendent tout de même au tribunal administratif et qu’en conséquence les délais s’additionnent. D’autre part, en ce qui a trait à l’équité, nous croyons que l’ordre d’entrée des demandes ne devrait pas être le seul facteur pris en considération. La nature de certaines demandes, qui peuvent exiger une action plus urgente, devrait être également considérée.
Tribunaux administratifs
5.61 Les tribunaux administratifs sont au cœur de la réforme de la justice administrative, dont les objectifs sont, entre autres, la célérité et l’accessibilité. La mise en place du TAQ constituait un défi de taille, eu égard au nombre d’organismes à intégrer et à la variété des clientèles ainsi que des recours à entendre. En outre, la CLP, qui a commencé ses activités au même moment, devait intégrer les mandats de la Commission d’appel en matière de lésions professionnelles et une partie de ceux des bureaux de révision. Quant aux autres tribunaux administratifs, même s’ils étaient moins directement touchés par cette réforme, il n’en demeure pas moins qu’ils devaient respecter les principes qu’elle sous-tend. Le tableau 3 présente un portrait des ressources de chaque tribunal et le nombre de décisions rendues pour l’exercice du 1eravril 2000 au 31 mars 2001.
TABLEAU 3
RESSOURCES DE CHAQUE TRIBUNAL ET DÉCISIONS RENDUES
Dépenses Nombre de Nombre Bureaux au Nombre Nombre
2000-2001 membres d’employés Québec en date de décisions de dossiers (en millions au 31 mars excluant du 31 mars 2001 rendues fermés
de dollars) 2001 les membres en 2000-2001 en 2000-2001
au 31 mars 2001 Comité de déontologie
policière 1,8 8 13 21 181 167
Commission des lésions
professionnelles 48,3 1142 328 20 7 934 19 842
Régie du logement 13,6 31 176 25 48 288 66 932
Tribunal administratif
du Québec 25,5 863 178 21 8 773 12 1764
1. Les membres se déplacent en région pour entendre les recours.
2. Les 225 membres issus des associations d’employeurs et syndicales, dont le mandat est de conseiller le commissaire, ne sont pas compris dans ce nombre (dépense de 5,5 millions de dollars en 2000-2001).
3. Ce nombre n’inclut pas les membres à temps partiel (33 membres, en 2000-2001, qui ont œuvré en moyenne 300 heures) ; de plus, au TAQ les recours sont généralement entendus par une formation multidisciplinaire de deux membres.
4. Ce nombre n’inclut pas les dossiers de personnes accusées ou inaptes à subir leurs procès, dossiers relevant de la Section des affaires sociales (environ 900 dossiers en 2000-2001).
Sources : CDP, CLP, RLQ et TAQ.
5.62 Nos travaux nous ont permis de conclure que, en dépit des efforts consacrés par les tribunaux administratifs, il y a encore beaucoup à faire pour atteindre les objectifs visés. Les longs délais de traitement et l’accessibilité encore entravée par un trop grand formalisme le démontrent avec éloquence. Les lacunes notées concernant le cadre de gestion des tribunaux administratifs, l’organisation de leurs activités et la gestion de leurs ressources humaines ne sont pas étrangères aux difficultés à répondre à la volonté du législateur.
Délais de traitement des dossiers Implantation de la CLP et du TAQ
5.63 À leur création, la CLP et le TAQ ont reçu un nombre important de dossiers provenant des organismes dont ils ont pris la relève. Le tableau 4 illustre l’évolution des dossiers reçus par la CLP et le TAQ lors de leur création.
5.64 Il ressort de ce tableau que les deux tribunaux ont, après trois ans, réussi à réduire leur inventaire initial, bien que le TAQ demeure avec un nombre de dossiers à traiter relativement important, dont certains ont été ouverts il y a plus de 10 ans. Une des difficultés éprouvées par le TAQ en ce qui concerne ces dossiers est l’incapacité de mettre au rôle la cause en raison de la non-disponibilité des requérants. La loi constitutive du TAQ contient pourtant des dispositions favorisant la mise au rôle : le Tribunal peut procéder et rendre une décision dans les cas où une partie appelée ne s’est pas présentée au temps fixé pour l’audience sans avoir valablement justifié son absence.
Délais de traitement des dossiers entendus en audience
5.65 La réforme de la justice administrative vise notamment à accélérer le traitement des dossiers afin d’obtenir des délais raisonnables. Pour atteindre cet objectif de célérité, le législateur ou encore les tribunaux eux-mêmes ont déterminé des délais à respecter pour certaines étapes de traitement d’un dossier. Les principaux délais en ce qui a trait aux dossiers entendus en audience sont le délai de tenue de la première audience, qui correspond au délai entre la date de dépôt du recours et celle de la tenue de l’audience, le délai de délibéré, qui se rapporte au délai qu’il y a entre la fin de l’audience et la prise de décision, et le délai de traitement total, à savoir le délai à partir du dépôt du recours jusqu’à la prise de décision, ce qui inclut les remises et les ajournements. Notons que le TAQ ne s’est pas pourvu de cibles quant au délai total. Quant à la CLP et à la RLQ, elles ne se sont pas dotées de cibles annuelles quant au délai de tenue de la première audience. Pour sa part, le CDP n’a adopté aucune cible à court terme concernant les délais.
5.66 Les tableaux 5, 6, 7 et 8 indiquent les principaux délais de traitement des dossiers, tant le délai légal que le délai moyen réel des dossiers, ainsi que le délai cible.
Comme on le verra, nous avons tenu compte des deux derniers exercices des quatre tribunaux administratifs et des secteurs où le volume de dossiers est important.
TABLEAU 4
SUIVI DU NOMBRE DE DOSSIERS TRANSFÉRÉS AUX TRIBUNAUX
CLP TAQ
Nombre de dossiers au 1eravril 1998 8 300 22 643
Nombre de dossiers en traitement au 31 mars 2001 228 3 835*
Pourcentage de dossiers transférés à la création et en traitement au 31 mars 2001 3 % 17 %
* De ce nombre, il restait 896 dossiers antérieurs au 31 mars 1995.
Sources : CLP et TAQ.
Certains dossiers sont ouverts depuis plus de 10 ans.
TABLEAU 5
DÉLAIS DE TRAITEMENT AUCOMITÉ DE DÉONTOLOGIE POLICIÈRE DES DOSSIERS EN AUDIENCE
Délai légal Délai cible Délai réel moyen 1eravril 1999 1eravril 2000 au 31 mars 2000 au 31 mars 2001 Dossiers de citation
Délai de tenue
de la 1reaudience Aucun Aucun* 324 jours 329 jours
Délai de délibéré Aucun Aucun* 28 jours 47 jours
Délai de traitement total Aucun Aucun 424 jours 617 jours
* Le CDP s’est donné des cibles stratégiques de 180 jours (délai moyen de tenue de la 1reaudience) et de 35 jours (délai moyen de délibéré) à atteindre en mars 2003.
Source : CDP.
TABLEAU 6
DÉLAIS DE TRAITEMENT À LACOMMISSION DES LÉSIONS PROFESSIONNELLES DES DOSSIERS EN AUDIENCE
Délai légal Délai cible Délai réel moyen 1eravril 1999 1eravril 2000 au 31 mars 2000 au 31 mars 2001 Indemnisation et réparation
Dossiers prioritaires Délai de tenue
de la 1reaudience Aucun Aucun n.d. n.d.
Délai de délibéré 60 jours 60 jours 46 jours 44 jours Délai de traitement total 90 jours 90 jours 323 jours 337 jours Dossiers urgents
Délai de tenue
de la 1reaudience Aucun Aucun n.d. n.d.
Délai de délibéré 90 jours 60 jours 55 jours 72 jours Délai de traitement total 270 jours 90 jours 243 jours 251 jours Dossiers réguliers
Délai de tenue
de la 1reaudience Aucun Aucun n.d. n.d.
Délai de délibéré 90 jours 90 jours 49 jours 50 jours Délai de traitement total 270 jours 270 jours 348 jours 328 jours Financement
Délai de tenue
de la 1reaudience Aucun Aucun n.d. n.d.
Délai de délibéré 90 jours 90 jours 45 jours 42 jours Délai de traitement total 270 jours 270 jours 354 jours 309 jours
TABLEAU 7
DÉLAIS DE TRAITEMENT À LARÉGIE DU LOGEMENT DES DOSSIERS EN AUDIENCE Délai légal Délai cible Délai réel moyen
1eravril 1999 1eravril 2000 au 31 mars 2000 au 31 mars 2001 Causes de
recouvrement-résiliation Délai de tenue
de la 1reaudience Aucun Aucun* 36 jours 37 jours
Délai de délibéré 90 jours** 60 jours*** 6 jours 6 jours Délai de traitement total Aucun 40 jours 46 jours 46 jours Autres causes civiles
Délai de tenue
de la 1reaudience Aucun Aucun* 103 jours 118 jours
Délai de délibéré 90 jours** 60 jours*** 13 jours 14 jours Délai de traitement total Aucun 90 jours 136 jours 153 jours
* La RLQ s’est donné des cibles stratégiques de 28 jours (délai moyen de tenue de la 1reaudience pour les causes de recouvrement-résiliation) et de 91 jours (délai moyen de tenue de la 1reaudience pour les autres causes civiles) à atteindre en 2002-2003.
** Ce délai est fixé par le Règlement sur la procédure devant la Régie du logement.
*** Ce délai cible a été déterminé pour tous les dossiers traités par la RLQ sans distinction de la nature des causes.
La RLQ nous a informés de son intention de déterminer sous peu de nouvelles cibles par type de causes.
Source : RLQ.
TABLEAU 8
DÉLAIS DE TRAITEMENT AUTRIBUNAL ADMINISTRATIF DUQUÉBEC DES DOSSIERS EN AUDIENCE
Délai légal Délai cible Délai réel moyen 1eravril 1999 1eravril 2000 au 31 mars 2000 au 31 mars 2001 Sécurité du revenu
Délai de tenue
de la 1reaudience 180 jours* Aucun 624 jours 666 jours
Délai de délibéré 90 jours Aucun 42 jours 47 jours
Délai de traitement total Aucun Aucun 688 jours 707 jours Régime des rentes
Délai de tenue
de la 1reaudience 180 jours* Aucun 516 jours 566 jours
Délai de délibéré 90 jours Aucun 55 jours 49 jours
Délai de traitement total Aucun Aucun 611 jours 617 jours Indemnisation en
assurance automobile Délai de tenue
de la 1reaudience 180 jours* Aucun 628 jours 620 jours
Délai de délibéré 90 jours Aucun 46 jours 47 jours
Délai de traitement total Aucun Aucun 719 jours 667 jours Fiscalité municipale et
autres recours touchant les affaires immobilières
Délai de tenue
de la 1reaudience 180 jours* Aucun 418 jours 1 057 jours
Délai de délibéré 90 jours Aucun 65 jours 60 jours
Délai de traitement total Aucun Aucun 533 jours 1 159 jours Expropriation
Délai de tenue
de la 1re audience 180 jours* Aucun 1 829 jours n.d.
Délai de délibéré 90 jours Aucun 55 jours 86 jours
Délai de traitement total Aucun Aucun 2 006 jours n.d.
N.B. : Le tableau présente les délais pour les matières représentant les volumes les plus importants.
Sont exclus les délais de la Section du territoire et de l’environnement et de celle des affaires économiques.
* La Loi sur la justice administrativeprévoit que le TAQ doit favoriser la tenue des audiences dans les six mois qui suivent le dépôt de la contestation.
Source : TAQ.
5.67 D’après ces tableaux, trois des tribunaux ne respectent pas plusieurs des délais de traitement légaux ou leurs cibles (le CDP n’ayant, quant à lui, aucun délai légal).
À l’exception de celui concernant le délibéré, les délais réels sont très longs. Pensons aux causes de nature civile, autres que celles relatives au recouvrement et à la résiliation, traitées à la RLQ : le délai moyen de traitement total est, en 2000-2001, d’environ 5 mois, alors qu’un bail normal est d’une durée de 12 mois. Notons aussi celles entendues à la Section des affaires sociales du TAQ, particulièrement les causes à propos de l’assurance automobile, qui peuvent entraîner des conséquences sur la qualité de vie des requérants: le délai de traitement moyen est, en 2000-2001, de 22 mois. Par ailleurs, le tableau 6 montre qu’à la CLP, les dossiers sont de trois types: prioritaire, urgent et régulier. Les dossiers prioritaires comprennent ceux dont les recours ont pour objet l’existence d’une lésion professionnelle ou concernent le fait qu’une personne est un travailleur. Quant aux dossiers urgents, ils sont notamment ceux dont les recours portent sur la réduction ou la suspension d’une indemnité. Or, le délai moyen de traitement total des dossiers prioritaires, qui représentent environ 53 p. cent du volume total des causes entendues en audience à la CLP, dépassait largement le délai légal au cours des deux dernières années.
5.68 Par surcroît, nous remarquons une augmentation presque généralisée de la majorité des délais moyens d’une année à l’autre. La situation est d’autant plus préoccupante que, comme l’illustre le tableau 9, il y a, dans la plupart des cas, une augmentation du nombre des dossiers à traiter en fin d’exercice d’une année à l’autre depuis le 31 mars 1999, notamment en raison d’une hausse des recours à la CLP et à la RLQ.
Notons cependant que, pour le CDP, la baisse importante du nombre de dossiers de 1999 à 2000 résulte de l’obligation légale qu’a le Commissaire à la déontologie policière d’effectuer une conciliation avant que le recours lui soit soumis.
TABLEAU 9
NOMBRE DE DOSSIERS À TRAITER
Au 31 mars 1999 Au 31 mars 2000 Au 31 mars 2001
Comité de déontologie policière 498* 155 201
Commission des lésions
professionnelles 12 138 17 182 19 333
Régie du logement 14 342 17 453 20 570
Tribunal administratif du Québec 23 169** 24 152** 21 963**
* Au 30 avril 1999.
** Ce nombre n’inclut pas les dossiers des personnes accusées ou inaptes à subir leur procès, dossiers relevant de la Section des affaires sociales.
Sources : CDP, CLP, RLQ et TAQ.
5.69 Malgré ces augmentations, aucun des quatre tribunaux n’a effectué d’analyse suffisante des causes ni élaboré de plan d’action couvrant tous les aspects importants afin de réduire les longs délais. Toutefois, en ce qui concerne le délai de délibéré, chaque tribunal en exerce un contrôle serré et la CLP, la RLQ et le TAQ, dont les lois constitutives comportent une exigence à ce sujet, respectent cette dernière. De plus, le TAQ a élaboré, en mars 2000, un plan de réduction des délais de traitement à la Section des affaires sociales. Enfin, nous avons constaté que le délai moyen de traitement total, autant à la CLP qu’à la RLQ, varie de façon importante d’une région à l’autre en 2000-2001 : de 249 à 390 jours à la CLP et de 76 à 114 jours à la RLQ. Somme toute, ces constatations démontrent que la justice administrative n’atteint actuellement pas un de ses principaux objectifs qu’est la célérité.
5.70 Quant aux sept organismes exerçant des fonctions mixtes, seulement trois ont certains délais légaux à respecter. Cependant, cinq d’entre eux se sont fixé des cibles, dont deux des trois entités ayant une obligation légale. Les informations recueillies à l’égard des délais réels de traitement sont limitées; toutefois, les données fournies nous permettent de constater que les délais sont longs dans la plupart des cas.
5.71 Par ailleurs, le déroulement des audiences devant un tribunal administratif devrait être généralement plus simple et moins formaliste que le déroulement devant les tribunaux judiciaires, conformément à l’objectif d’accessibilité de la réforme de la justice administrative. Les quatre tribunaux administratifs se sont dotés de règles de preuve et de procédure afin de préciser les modalités de traitement des dossiers et d’encadrer le déroulement des audiences. Notons que la RLQ a élaboré uniquement des règles de procédure puisqu’elle est tenue d’appliquer les règles de preuve telles qu’elles sont définies par le Code civil du Québec. Malgré ce fait, il s’agit du tribunal administratif le moins formaliste parmi ceux que nous avons vérifiés.
5.72 Le taux de représentation des requérants devant les tribunaux administratifs contribue à accroître le formalisme. En effet, à l’exception de la RLQ, les taux de représentation sont élevés et vont même jusqu’à 100 p. cent. Nous avons remarqué que, malgré les efforts investis par le CDP, la CLP et le TAQ pour sensibiliser les parties au respect des règles de preuve et de procédure, des améliorations sont encore souhaitables en vue d’accroître l’accessibilité et d’accélérer le traitement des dossiers dans le respect des droits fondamentaux des requérants.
5.73 Quant aux sept organismes à fonctions mixtes, un seul nous a mentionné ne pas avoir de règles de preuve et de procédure.
5.74 Nous avons recommandé au Tribunal administratif du Québec de