2.28 Nos travaux démontrent que la trajectoire démographique suivie par le Québec entraîne manifestement des risques pour le gouvernement. D’ailleurs, au cours des deux dernières années, l’administration gouvernementale a investi des énergies appréciables pour les déterminer et les évaluer. À ce chapitre, nous avons constaté que les ministères et les organismes n’en étaient pas tous au même point dans leurs travaux. De plus, diverses actions sont posées par ces derniers pour leur permettre de s’ajuster au regard de ces changements. Cependant, les parlementaires et la population ne sont pas renseignés dans une perspective d’ensemble sur ces risques et leurs effets potentiels ainsi que sur les moyens mis en place par l’administration gouvernementale pour les gérer. L’absence d’une stratégie globale, impliquant une vision à long terme et permettant d’associer aux orientations et aux priorités gouvernementales des objectifs précis et mesurables, de définir clairement les rôles et les responsabilités des divers acteurs, de structurer leurs actions afin qu’ils agissent au moment opportun et de façon cohérente, ne contribue certes pas à une reddition de comptes adéquate sur le sujet.
5. D’autres organismes tels le Conseil des aînés et le Secrétariat aux aînés ont aussi été mis à contribution.
Parlementaires et population non renseignés dans une perspective globale.
2.29 Dans les prochains paragraphes, nous décrivons les principaux risques auxquels est exposé le gouvernement du Québec. Par la suite, nous présentons d’une façon détaillée les résultats de notre vérification.
Nature des risques
2.30 Les risques associés aux changements démographiques sont multiples et leur nature est variée. Même si les effets de ces derniers seront plus marqués à compter de 2010, il est fondamental que le gouvernement reconnaisse et définisse dès maintenant ces risques afin d’être en mesure de les gérer adéquatement.
Risques financiers et économiques
2.31 Bon nombre de risques associés aux changements démographiques ont, en définitive, une incidence sur les finances publiques ou sur le financement des régimes publics. Ainsi, les conséquences d’une gestion inadéquate de ces risques pourraient être majeures.
Santé et services sociaux
2.32 La forte croissance de la proportion de personnes âgées qui caractérisera la population au cours des prochaines décennies entraînera une pression considérable sur les dépenses relatives à la santé et aux services sociaux.
L’expérience démontre que la consommation des soins de santé et de services sociaux croît avec l’âge et que les coûts sont particulièrement élevés dans les dernières années de la vie. Le graphique 4 illustre ce constat.
GRAPHIQUE 4
DÉPENSES PUBLIQUES RELATIVES À LA SANTÉ ET AUX SERVICES SOCIAUX PAR PERSONNE SELON L’ÂGE(en dollars)
0-4
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000
5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85 ou plus
Source : Rapport publié en mars 2000 par le groupe de travail interministériel du gouvernement du Québec sur les changements sociodémographiques et le vieillissement.
2.33 Une émergence de besoins découlera du vieillissement de la population. Pensons, par exemple, à ceux créés par l’accroissement du nombre de personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer, qui est directement liée à la vieillesse. L’hébergement des personnes âgées en perte d’autonomie nécessitera des infrastructures additionnelles. En outre, dans un contexte où les familles sont de moins en moins nombreuses, où les femmes sont de plus en plus présentes sur le marché du travail et où les jeunes doivent disposer d’une plus grande mobilité professionnelle, les aînés risquent dans l’avenir de solliciter davantage l’État afin qu’il mette en place des services destinés à répondre à leurs besoins, même si, de façon générale, leurs revenus devraient être supérieurs à ceux d’aujourd’hui.
2.34 Non seulement les coûts liés aux services de santé sont-ils influencés par l’âge, mais il est également reconnu dans le milieu de la santé que l’avancement technologique et la croissance du niveau d’utilisation des services continueront d’exercer une pression à la hausse sur les dépenses de cette nature. L’État sera appelé à prendre des décisions qui mettront à dure épreuve son sens de l’éthique.
La Commission d’étude sur les services de santé et les services sociaux (commission Clair) soulevait de façon très lucide des questions propres à cette problématique : Jusqu’à quel point l’État pourra-t-il, compte tenu de ses limites budgétaires, maintenir le principe de l’universalité des services de santé alors que ceux-ci seront de plus en plus coûteux et qu’une technologie de plus en plus performante permettra sans doute de prolonger encore l’espérance de vie ? Comment faire des choix ?
2.35 Nous avons vu que le vieillissement plus rapide et plus prononcé de la population québécoise, lequel entraînera une croissance importante des dépenses publiques, constitue en soi un risque pour le Québec sur le plan financier. Il y a également lieu de se préoccuper des revenus de transfert en matière de santé et de programmes sociaux provenant du gouvernement fédéral. En effet, la répartition des sommes transférées aux provinces est basée sur leur population respective, sans égard à l’âge des individus.
Éducation, famille et enfance
2.36 Le faible taux de fécondité constaté au Québec laisse entrevoir des baisses de clientèle dans certaines sphères d’activité, dont l’enseignement primaire et secondaire ainsi que le secteur de la famille et de l’enfance. Il y a un risque que les ressources financières libérées par les secteurs dont les activités sont à la baisse ne soient pas redistribuées à ceux dont les activités sont plutôt à la hausse et qu’il en résulte une augmentation des dépenses publiques.
Le sens de l’éthique au cœur de certaines décisions.
2.37 D’ailleurs, selon toute vraisemblance, cette réduction de clientèle n’aurait pas pour effet de diminuer les coûts dans ces secteurs de façon directement proportionnelle.
Ainsi, une scolarisation accrue de la population pourrait restreindre les disponibilités qui se dégageront à la suite de la baisse de la clientèle. De surcroît, même s’il est à prévoir que, dans son ensemble, le Québec se trouvera théoriquement en situation de surplus d’écoles, plusieurs d’entre elles devront probablement être maintenues pour assurer l’accessibilité des services d’éducation partout au Québec.
2.38 Qui plus est, il est tout à fait possible que de nouvelles écoles soient nécessaires dans des régions connaissant une croissance démographique. Le défi d’assurer les services d’éducation sur tout le territoire québécois, à un coût abordable, est de taille, comme il l’est pour les autres services publics.
Régime de rentes du Québec
2.39 Le Régime de rentes du Québec sera également touché de façon substantielle par les changements dans la pyramide des âges. Le régime québécois est financé par capitalisation partielle: les cotisations d’une année servent à couvrir les prestations de l’année en cours, tout en maintenant une réserve de fonds suffisante pour générer des revenus de placement et permettre de stabiliser le taux de cotisation sur une longue période.
2.40 Le vieillissement de la population se traduira, rappelons-le, par une arrivée massive des baby-boomers à la retraite et une diminution de la population en âge de travailler (20 à 64 ans), laquelle finance le régime. De plus, la tendance des dernières décennies à un retrait plus hâtif du marché du travail conjuguée à une espérance de vie à la hausse fait en sorte que, d’une part, les gens bénéficient plus longtemps des avantages du régime et que, d’autre part, ils y contribuent moins longtemps. Le graphique 5 illustre l’évolution de l’âge à la retraite et de l’espérance de vie.
En éducation, risque de réduction des coûts non proportionnelle à la baisse de la clientèle.
GRAPHIQUE 5
ÉVOLUTION DE L’ÂGE À LA RETRAITE ET DE L’ESPÉRANCE DE VIE
1978 55
0 60 65 70 75 80
Âge médian à la retraite (sexes combinés) Espérance de vie à la naissance (sexes combinés)
1983 1988 1993 1998
Sources : Âge médian à la retraite : Statistique Canada, enquête mensuelle sur la population active, 1997, et estimations spéciales de 1999.
2.41 Ces facteurs exercent des pressions sur le régime, si bien que des modifications pourraient s’avérer nécessaires pour assurer sa pérennité. Ils constituent aussi une source de risque pour l’équité intergénérationnelle, c’est-à-dire la charge que chaque génération peut être appelée à assumer par rapport aux bénéfices qu’elle peut en retirer.
2.42 La réforme du régime entreprise en 1998 contribue à atténuer les risques relatifs à son financement et à améliorer son équité. Cette réforme prévoit une hausse continue des taux de cotisation jusqu’en 2003, la production d’une évaluation actuarielle aux trois ans plutôt qu’aux cinq ans et une consultation publique tous les six ans sur l’opportunité de modifier le taux de cotisation du régime ou les prestations payables.
2.43 Par ailleurs, la situation démographique généralement plus favorable ailleurs au Canada, qui résulte principalement d’un solde migratoire positif plus élevé et d’un vieillissement moins rapide de la population, conduit à un meilleur équilibre entre les cotisants et les bénéficiaires. Cette situation crée une pression sur les différents paramètres économiques (voir section 4 ci-après) afin de maintenir l’équivalence du Régime de rentes du Québec avec le Régime de pensions du Canada.
L’équivalence du taux de cotisation et des prestations est souhaitable pour la mobilité de la main-d’œuvre entre les provinces canadiennes.
Comportement de l’économie
2.44 Le comportement à long terme de l’économie québécoise aura, à coup sûr, un effet déterminant sur le financement du Régime de rentes ainsi que sur la croissance des revenus que le gouvernement devra encaisser pour être en mesure de respecter ses obligations tout en demeurant dans une bonne position concurrentielle. Deux éléments prépondérants agissent sur l’économie : pre-mièrement, la quantité de personnes exerçant un emploi qui vont contribuer aux revenus de l’État et au financement du Régime de rentes ; deuxièmement, leur productivité. La quantité de travailleurs dépend du nombre de personnes disponibles pour exercer un emploi et du taux de chômage. Un troisième élément, soit le rendement sur le capital investi en épargne, y compris celui destiné à la retraite, a une incidence sur le financement du Régime de rentes et les impôts perçus par le gouvernement. Or, beaucoup d’incertitude subsiste relativement à l’évolution de ces paramètres économiques, notamment au regard du maintien en emploi des travailleurs de 55 ans ou plus.
2.45 Soulignons enfin que le comportement de l’économie a une influence notable sur la natalité et la migration des travailleurs. La capacité d’attraction et de rétention de la population dans les différentes régions du Québec est largement tributaire du dynamisme économique propre à chacune.
Risques atténués par la réforme du Régime de rentes.
Effet déterminant du comportement de l’économie.
Risques sociaux
2.46 Il ne faut pas négliger les répercussions intergénérationnelles sur une population dont le ratio de dépendance démographique6sera grandement modifié. Deux courants de pensée s’affrontent. D’une part, il y a les défenseurs de l’approche de l’équité intergénérationnelle qui endossent le principe où chaque génération doit pourvoir à ses propres besoins. Ceux qui adhèrent à ce principe estiment important que chaque génération assume des charges raisonnables, considérant l’effort consenti par les autres générations et les services dont elle pourra bénéficier. D’autre part, il y a les tenants de l’approche de l’interdépendance géné-rationnelle, qui appuient le transfert de ressources entre les générations et qui voient la solidarité intergénérationnelle comme la base de notre système social.
Indépendamment de ces idéologies, la remise en question des acquis risque d’ébranler la confiance de la population, plus particulièrement des jeunes, dans les valeurs collectives qui caractérisent notre société.
2.47 Les décideurs politiques devront composer avec le pouvoir grandissant exercé par les aînés qui représenteront un pourcentage appréciable de la population votante.
Les risques associés à un bris de la solidarité intergénérationnelle seront tangibles dans l’éventualité où les personnes âgées accorderaient plus d’importance aux programmes qui les concernent.
Risques liés à la gestion des ressources humaines
2.48 Dans une dizaine d’années, le nombre de personnes qui atteindront l’âge de la retraite dépassera celui des jeunes qui entreront sur le marché du travail. Il est donc possible que l’offre de travailleurs soit insuffisante pour combler les besoins, surtout dans les domaines qui requièrent une main-d’œuvre spécialisée. L’État, à titre d’employeur, aura d’ailleurs à faire face à cette situation où une forte concurrence conditionnera les règles du marché. La relève du personnel d’encadrement devra faire l’objet d’une attention spéciale puisque les prévisions annoncent que plus de la moitié de ces employés auront quitté l’administration gouvernementale d’ici 2010.
2.49 De plus, le marché du travail devra composer pendant plusieurs années encore avec un effectif de plus en plus âgé. À l’instar des autres employeurs, l’État devra adapter la gestion de ses ressources humaines pour maintenir leur productivité.
2.50 Enfin, la baisse de la main-d’œuvre disponible devrait se traduire par un nombre réduit de prestataires de l’assistance-emploi dans la mesure où les personnes aptes au travail auront les qualifications requises pour remplir les postes à pourvoir.
Répercussions intergénérationnelles : un aspect à ne pas négliger.
6. Le lecteur trouvera la définition de l’expression « ratio de dépendance démographique » à l’annexe 3.
Suffisamment de travailleurs pour combler les besoins ?
Détermination des risques
2.51 Une approche de gestion des risques présuppose que ceux-ci ont été définis et qu’il y a eu interaction entre les principaux groupes d’intéressés. Ainsi, il est essentiel que le gouvernement prenne d’abord conscience des divers risques qui le guettent au regard des changements démographiques.
2.52 Au moment de notre vérification, une importante étude gouvernementale était en cours pour cerner les enjeux et évaluer les impacts des changements démographiques sur la société ainsi que sur les politiques, les programmes et les services publics et parapublics de même que pour amorcer une réflexion sur la question de l’équité et des rapports intergénérationnels. Le groupe de travail interministériel sur les changements sociodémographiques et le vieillissement, qui est responsable de cette étude et dont les travaux sont coordonnés par le ministère du Conseil exécutif, a été formé en avril 1999. Son objectif principal est de sensibiliser et d’informer le gouvernement ainsi que de lui proposer des nouvelles orientations stratégiques et des priorités.
2.53 Les résultats des travaux menés jusqu’à maintenant ont permis de définir, dans une perspective globale, la plupart des principaux risques associés aux changements démographiques. Certains autres facteurs susceptibles d’exercer des pressions substantielles sur les dépenses publiques, tels que les changements technologiques et la scolarisation plus poussée, ont aussi été abordés.
2.54 La mise en commun des informations disponibles dans les principaux ministères et organismes a, par contre, fait ressortir que tous n’en étaient pas au même point dans leur réflexion et dans leur détermination des risques. Ainsi, depuis plusieurs années, le vieillissement de la population est au centre des préoccupations du MSSS. Celui-ci est d’ailleurs très consCelui-cient des futures charges additionnelles que les changements démographiques peuvent engendrer. Ce ministère a mené une multitude de recherches et d’études approfondies sur le sujet. Il en est de même pour la Régie des rentes qui surveille de près depuis plusieurs années les effets de la démographie sur la pérennité du régime qu’elle administre et sur l’équité intergénérationnelle.
2.55 Cependant, relativement peu de travaux ont été effectués sur d’autres sujets.
L’étude des impacts des grandes tendances de l’évolution démographique au niveau régional en est à ses premiers balbutiements. Toutefois, plusieurs ministères disposent d’information pertinente à cet égard. En ce qui a trait au secteur de l’emploi, le portrait de la situation n’a pas été dressé dans une perspective à long terme. Pensons aussi à l’évaluation des revenus futurs des personnes âgées, qui en est à un stade embryonnaire, et à la prise en compte de l’ensemble des répercussions intergénérationnelles, où il reste beaucoup à faire.
2.56 Par ailleurs, nous avons constaté que deux sujets d’importance n’ont pas été traités dans le cadre de la réflexion interministérielle, soit l’importance du poids démographique du Québec au sein du Canada et les impacts des changements démographiques sur les ressources humaines de l’État. En ce qui concerne ce Importante étude
gouvernementale en cours.
dernier élément, des travaux ont tout de même été entrepris par les responsables des grands secteurs d’activité (fonction publique, réseau de la santé et des services sociaux et réseau de l’éducation) afin de déterminer quels sont les risques découlant du vieillissement de l’effectif gouvernemental.
2.57 En conclusion, nous constatons que le gouvernement a déjà déployé des énergies pour établir un portrait global de la situation et définir les risques afférents, mais que des efforts restent à faire.
Évaluation des risques
2.58 La gestion des risques appelle inévitablement leur évaluation, laquelle va de pair avec leur détermination. En effet, il est important de prévoir l’ampleur des répercussions associées aux changements démographiques et le moment où elles surviendront afin de poser les gestes appropriés au moment opportun, minimisant ainsi les conséquences néfastes.
2.59 Nous avons traité de l’évaluation des risques sous deux angles : d’une part, nous avons examiné l’importance pécuniaire de ces derniers et, d’autre part, l’adéquation, tant quantitative que qualitative, entre les ressources humaines de l’État et ses besoins en main-d’œuvre.
Projections financières
2.60 Pour mesurer les incidences financières des changements démographiques, l’administration gouvernementale doit évaluer les entrées et les sorties futures de fonds des coffres de l’État et des régimes publics. Pour ce faire, elle doit poser une série d’hypothèses tant sur les plans démographique et économique que sur la nature et le niveau des services à rendre. Les hypothèses retenues doivent être les plus réalistes, et ce, même s’il est clair qu’il subsiste des incertitudes importantes à certains égards. D’ailleurs, lorsqu’il est question des impacts financiers liés aux changements démographiques, il existe des visions opposées. Certaines analyses sont empreintes d’optimisme et laissent entrevoir que l’augmentation prévue des dépenses publiques et des coûts des régimes publics sera compensée par une économie prospère, qui influencera positivement les revenus de l’État. D’autres, par contre, sont plutôt alarmistes et révèlent que le gouvernement ne pourra faire face à la situation. Il est donc important que divers scénarios soient élaborés afin de déterminer l’amplitude des répercussions. Ces scénarios doivent cependant reposer sur des hypothèses raisonnables afin que les écarts ne soient pas d’une importance telle que les projections perdent toute signification.
2.61 Jusqu’à présent, plusieurs projections de revenus et dépenses tenant compte des changements démographiques ont été réalisées pour une période de 50 ans. En raison des besoins exprimés par le groupe de travail interministériel, les deux dernières années ont été particulièrement fertiles en recherches. Ces exercices ont été effectués par divers acteurs gouvernementaux utilisant chacun leur modèle, et ce, selon des hypothèses parfois différentes étant donné que les objectifs recherchés n’étaient pas les mêmes.
2.62 Puisque les bases de l’information à l’égard des projections financières ne sont pas comparables, il est difficile pour le gouvernement d’obtenir une vision globale à long terme et de déterminer sa marge de manœuvre. Les projections examinées démontrent néanmoins que le vieillissement de la population exercera une forte pression sur les coûts des programmes publics. Par ailleurs, il y a lieu de s’interroger sur l’efficience de cette façon de procéder. Le fait de mieux préciser les rôles et de guider ceux qui effectuent les projections aurait sans aucun doute permis d’améliorer l’efficacité du processus.
Groupe de travail interministériel
2.63 Ainsi, des projections ayant pour objectif d’isoler les effets du facteur démographique sur les dépenses des programmes de quatre secteurs d’importance, soit la santé et les services sociaux, l’éducation, la famille et l’enfance de même que l’assistance-emploi, ont été réalisées par le groupe de travail interministériel.
2.63 Ainsi, des projections ayant pour objectif d’isoler les effets du facteur démographique sur les dépenses des programmes de quatre secteurs d’importance, soit la santé et les services sociaux, l’éducation, la famille et l’enfance de même que l’assistance-emploi, ont été réalisées par le groupe de travail interministériel.