Une fédération du champ de l’addictologie

Inicialmente, é importante traçar um panorama acerca da organização do Estado e da Administração Pública do Reino Unido a fim de entendermos o contexto de implantação da figura administrativa de entes reguladores independentes nesse país.

O Estado britânico é uma monarquia parlamentarista. O parlamento é considerado a mais alta instituição do Estado, dotado de poder supremo56, de modo que não há distinção formal entre as leis ordinárias e constitucionais no país. Vale destacar o processo de revisão do princípio da soberania do parlamento, uma consequência direta da integração do Reino Unido à União Europeia.

Já a estrutura do Poder Executivo no Reino Unido é considerada complexa, tendo em vista que tem formação tripartide entre a Coroa, o Conselho Privado e o Governo, esse último integrado pelo Primeiro Ministro, por alguns Ministros escolhidos dentre os membros do parlamento e pelos Departamentos Ministeriais, definido segundo a política governamental vigente.

No Reino Unido, os quangos – sigla utilizada para tratar das quasi autonomous non governamental organizations – que são os organismos públicos que, fora do âmbito de competência dos departamentos ministeriais, desfrutam do mais auto nível de autonomia, desenvolvendo ações regulatórias e de prestação de serviços.

Os quangos britânicos não seriam um fenômeno recente na formação histórica do Reino Unido57, que ao longo de sua história jurídico-constitucional se utilizou dessa estratégia para limitar o âmbito de ação do poder do Governo58. Entretanto, o perfil atual dos quangos foi definido a partir da década de 1970, quando da implantação da administração gerencial.

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O direito criado pelo parlamento britânico estaria acima de qualquer outra fonte jurídica, tendo primazia sobre o common law. Cf. MARTÍNEZ, Maria Salvador. Autoridades independientes. Barcelona: Ariel Derecho, 2002. p. 40.

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Alexandre Santos de Aragão data do século XIX o surgimento dos primeiros quangos no Reino Unido. (ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 223.)

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Desde a Guerra Civil, entre os anos de 1692 e 1649, a Coroa criou uma série de órgãos dotados de larga autonomia em relação ao Governo, integrantes de uma complexa estrutura administrativa, para de fato controla- las. Posteriormente, foi o parlamento que perpetuou a existência desses tipos de entes administrativos. Cf. MARTÍNEZ, Maria Salvador. Autoridades independientes. Barcelona: Ariel Derecho, 2002. p. 43.

Em meados da década de 1970, o governo conservador de Margareth Thatcher elaborou um relatório da situação administrativo-econômica do país, denominado Next Steps Report, que demonstrou a necessidade de reformas administrativas no Estado, aderindo ao movimento de deregulation, visando atender a liberalização econômica e de regulação dos setores econômicos e sociais. Desse modo, houve a implantação de profundas alterações estruturais no Reino Unido, que ficaram conhecidas como o New Public Management (NPM), que reduziu o número de quangos incumbidos de funções executivas e fortaleceu o controle sobre a regulação e supervisão de mercados objeto de privatização, delineando-os conforme os atuais contornos jurídico-administrativos.

Como consequência direta dos apontamentos realizados pelo Informe Nolan59, publicado em 1995, o governo do Primeiro Ministro Tony Blair deu continuidade ao programa do Next Steps Report, apresentando diversas iniciativas relacionadas aos entes reguladores, tais como a forma de nomeação dos conselheiros e da gestão e responsabilidade pelos quangos.

Outrossim, no Reino Unido, é difícil precisar exatamente o número de quangos existentes, pois alguns são muito conhecidos, como a British Railways Board ou a British Broad-casting Corporation, enquanto outros dada a especificidade técnica são conhecidos apenas pelos especialistas de áreas afetas e pelos próprios servidores. Além disso, não há uma definição precisa para os quangos, nem legal, nem doutrinária, fazendo com que a enumeração leve em conta os mais diversos órgãos da complexa estrutura administrativa a fim de listá-los como quangos, de acordo com a configuração suas características mais marcantes.

Geralmente, os quangos são criados através de uma decisão do governo avaliada ou sancionada pelo Parlamento, por exemplo, pelo estabelecimento de um statute ou prerogative – norma que define seu regime jurídico de funcionamento, competências, organização interna e suas relações com o Governo e Ministro competente60. Também é o Governo que nomeia os membros dos quangos, ou sua maioria, além das fontes de financiamento desses entes. Essa forma de criação dos quangos, na qual não há seguimento de qualquer tipo de plano preconcebido e sistemático, com regimes jurídicos definidos conforme a necessidade em cada caso concreto, traz como consequência uma heterogeneidade e

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O Informe Nolam é um documento oficial britânico, de 1995, que traçou um panorama geral do sistema político e administrativo britânico, enfrentando pela primeira vez os fenômenos da corrupção política e da partidocracia (Cf. ENTERRÍA, Eduardo Garcia de. Democracia, jueces y control de la administración. Madri: Thomson Civitas, 2009. p. 99-115.) .

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flexibilidade características aos quangos britânicos diante dos contextos jurídicos-políticos de inserção.

Segundo María Salvador Martínez61, podem ser apontadas quatro razões específicas para justificar a criação de um quango, quais sejam: a eficácia, frente aos lentos procedimentos departamentais britânicos e a carência de agentes especializados; a neutralidade política, por serem considerados organismos fora dos governos (bodies which are at warm’s length from the government); a participação dos cidadãos, com a possibilidade da manifestação dos interesses daqueles diretamente interessados no bom resultado das políticas públicas, que se reflete na melhoria do serviço prestado e numa nova divisão vertical entre os poderes de Estado; e a especialidade técnica.

Os quangos britânicos têm competência própria e exercem funções normativas, executivas e quase-judiciais. Não há qualquer empecilho constitucional ao desempenho de nenhuma dessas funções, uma vez que no sistema jurídico britânico não existe a dissociação do poder regulamentar – pouvoir réglementaire, na França – pois toda norma emanada do Poder Público tem de estar, direta ou indiretamente, autorizada por uma lei do parlamento.

Existem vários tipos de quangos, classificados conforme a função que exercem e seu âmbito de alcance. Existem os quangos incumbidos da regulação, da prestação de serviços públicos e de ambas as funções em conjunto, podendo atuar em âmbito nacional ou local.

Os quangos são considerados organismos com personalidade jurídica própria apartada da Administração Central, não requerendo propriamente uma estrutura jurídica determinada. A organização de cada quango é estabelecida de acordo com a função que desempenha e contexto político-econômico que atua, cujo grau de autonomia é definido na lei instituidora.

Os membros do colegiado dirigente dos quangos são escolhidos através de procedimentos eletivos, que na maioria das vezes não são públicos, sob a supervisão do parlamento. Quando a escolha couber a um dos ministros, esse responderá diretamente perante o Primeiro Ministro. Vale ressaltar que os dirigentes não possuem estabilidade dos mandatos, nem garantia de inamovibilidade, podendo ser destituídos dos cargos diante de “causa justificada”.

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De um modo geral, os quangos carecem de autonomia financeira pois dependem de dotações orçamentárias anuais, que podem sujeitar-se a limitações e cortes pelo parlamento.

Os mecanismos de controle dos quangos são de difícil configuração, havendo diferentes mecanismos para cada perfil adotado. Em relação aos controles internos, via de regra, os guangos tem sua direção composta por órgão colegiado na qual seus dirigentes exercem controle recíproco de suas atuações. O controle externo realizado pelo Governo sobre os quangos incide sobre os seus resultados apenas, não controlando suas atividades diretamente, variando o grau a depender do caso concreto. O controle externo pelo Parlamento dá-se sob duas frentes: através do Governo, pela vigilância de cada ministro sobre as entidades com atividades afetas ao seu Departamento; e diretamente através das comissões de investigação. O controle externo pelo Judiciário a que se submetem todos os quangos, destina-se a verificação do cumprimento dos limites de atuação estabelecidos pela sua norma instituidora. O problema, nesse caso, deve-se as disposições genéricas dessas normas, que possibilitam um controle ampliado do judiciário.

Existem ainda o mecanismo de controle dos Ombudsman, uma espécie de ouvidoria, na qual são direcionadas queixas dos cidadãos relacionadas a deficiência no funcionamento dos quangos a uma comissão do Parlamento encarregada da investigação. Essa é considerada uma das grandes contribuições britânicas no que concerne aos entes reguladores independentes, pois os Ombudsman serviram de inspiração como mecanismo de controle semelhantes em outros países.