Plan de la thèse
Partie 1. Une constitution parlementaire
Constitution : nom féminin; charte, textes fondamentaux qui déterminent la forme d’un
gouvernement. Loi fondamentale. Parlement : nom masculin; en Angleterre, depuis le XIIIe s., nom donné collectivement aux deux assemblées (Chambre des lords, Chambre des communes) qui exercent le pouvoir législatif. Nom donné à l’assemblée ou aux chambres qui détiennent le pouvoir législatif dans les pays à gouvernement représentatif.
Parlementaire : adjectif et nom; relatif au parlement d’Angleterre. Relatif aux
assemblées législatives modernes. Parlementarisme : nom masculin; régime, gouvernement parlementaire. Législature : nom féminin; le corps législatif d’un pays.
Législatif : adjectif; qui fait les lois, a la mission, le pouvoir de légiférer; substantif; le
pouvoir législatif, le parlement. Législateur : nom et adjectif; personne qui fait les lois, qui donne des lois à un peuple. Légiférer : verbe; faire les lois.
Ces définitions tirées du dictionnaire Le Robert permettent également de décrire les différentes constitutions parlementaires de la seconde moitié du XVIIIe siècle. Une exception : le mot « Parlementaire » qui est uniquement relatif aux « assemblées législatives modernes ». Il serait plus juste de dire que le concept de « Parlementarisme » diffère selon le lieu et l’époque. Car le Parlement de Westminster, le Parlement d’une colonie à charte, le Parlement d’une colonie royale ou la Législature d’une province ayant été conquise ont une pratique, des traditions et des privilèges parlementaires qui leur sont propres150.
Qu’est-ce que le parlementarisme dans la Grande-Bretagne du roi George III? Dans quel cadre constitutionnel situer les législatures des provinces royales nord-américaines au XVIIIe siècle? Quels sont les fondements parlementaires des constitutions de la Province de Québec de 1764 à 1791? Pour répondre aux deux premières questions, l’historiographie nous permet de circonscrire la constitution et les usages parlementaires de l’Empire britannique et de celles des colonies fondées sous l’Ancien régime. Pour la Province de Québec, afin de nuancer ce que véhicule l’historiographie, un retour aux
150 Herbert A. JOHNSON, « The Rule of Law in the Realm and the Province of New York: Prelude to the
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sources est nécessaire pour démontrer que le Conseil de Québec et le Conseil législatif doivent être considérés, de par leur constitution respective, comme de véritables législatures.
La recherche des fondements parlementaires des constitutions de la Province de Québec de 1764 à 1791 constitue l’objectif central de cette première partie. À terme, une échelle de comparaison avec la Grande-Bretagne et les colonies royales nord-américaines permettra de mesurer le degré de maturité des deux premiers organes législatifs de la Province de Québec.
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Chapitre 1. Le parlementarisme dans la seconde moitié du XVIII
esiècle
L’évolution des institutions parlementaires britanniques s’articule en trois grands mouvements151. Du Witan de l’an 924 et de la Magna Carta de 1215 jusqu’en 1688, on parle d’un âge parlementaire de tradition médiévale152. S’ensuit le « long XVIIIe siècle », expression consacrée pour qualifier la période allant de la Révolution glorieuse de 1688 à l’adoption du Reform Act en 1832153. Depuis lors jusqu’à nos jours, le Royaume-Uni se définit comme un État libéral moderne dont le Parlement réformé est modelé autour du principe de la responsabilité ministérielle. Le sujet de cette thèse se situe en plein milieu de la seconde période, avec l’avènement de George III sur le trône en 1760.
Les constitutions parlementaires des colonies royales britanniques se distinguent de celle de la métropole dans la seconde moitié du XVIIIe siècle. À cette époque charnière où le Parlement de Westminster développe de mieux en mieux le principe de la responsabilité ministérielle, il en est tout autrement dans les provinces royales britanniques. Outre- Altantique, Londres souhaite réduire les pouvoirs des législatures coloniales à la seule fonction de légiférer et de lever des taxes. Ce type de parlementarisme est le modèle qui est instauré dans la Province de Québec au moment de la proclamation du gouvernement civil de 1764.
Le roi et le Parlement de Westminster
La constitution non écrite et le régime parlementaire de la Grande-Bretagne de la deuxième moitié du XVIIIe siècle ont fait l’objet d’une multitude de recherches. À commencer par les travaux pionniers d’Albert Venn Dicey, de Josef Redlich et de Frederic William Maitland qui nourrissent encore les publications actuelles154. Les
151 Les frontières entre chacune de ces périodes demeurent poreuses à de multiples égards.
152 J. R. MADDICOTT, The Origins of the English Parliament, 924-1327, New York, Oxford University
Press, 2010, p. 3.
153 Sanford William PETERSON, The Genesis and Development of Parliamentary Procedure in Colonial
America, 1609-1801, Thèse (Ph. D.), Indiana University, 1983, p. 1.
154
Albert VENN DICEY, Introduction to the Study of the Law of Constitution, London, Macmillan, 1889, 440 p.; Josef REDLICH, The Procedure of the House of Commons, a Study of its History and Present
Form, London, Constable, 1908, 3 vol.; Frederic William MAITLAND et H. A. L. FISHER, The Constitutional History of England, Cambridge, The University press, 1908, p. 395.
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recherches récentes menées par Denis Baranger et par Peter Jupp m’apparaissent aussi comme étant particulièrement éclairantes155.
Tous ces auteurs reconnaissent que la Révolution glorieuse (1688-1689) impose définitivement la formule du « Roi en son Parlement », c’est-à-dire le partage du pouvoir en trois états : le roi, la Chambre des lords et la Chambre des communes156. Le pouvoir exécutif est incarné en la seule personne du roi tandis que les deux Chambres du Parlement se partagent le pouvoir législatif. Selon la formule consacrée, la loi n’est parfaite que si elle obtient l’assentiment de ces trois organes souverains. L’ultime veto que peut exercer le monarque sur la conduite des affaires de l’État demeure la sanction royale. Dans les colonies royales, ce gouvernement mixte en trois états se transpose en un gouverneur, un conseil législatif et une assemblée législative; et la sanction des lois appartient au gouverneur.
Au sommet, le roi dirige l’action de l’État. De 1760 à 1783, George III veille de près à l’administration des affaires de son Empire157. Pour favoriser ses desseins politiques, le roi renforce son autorité en inféodant ses ministres à sa volonté ou, plus insidieusement, en favorisant les divisions entre eux158. Il n’en reste pas moins que le roi et les ministres qu’il choisit sont « partenaires » dans la conduite des affaires d’État159. Cette période que l’on qualifie de whiggisme aristocratique correspond cependant à une complète
155 H. T. DICKINSON, « GEORGE III and Parliament », Parliamentary History, vol. 30, 2011, p. 398;
Denis BARANGER, Le parlementarisme des origines: essai sur les conditions de formation d’un exécutif
responsable en Angleterre (des années 1740 au début de l’âge victorien), Paris, Presses universitaires de
France, 1999, 408 p.; Denis BARANGER, Écrire la constitution non-écrite. Une introduction au droit
politique britannique, Paris, Presses universitaires de France, 2008, 315 p.; Peter JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848: The Executive, Parliament, and the People, London, Routledge, 2006, 314 p.
156
D. BARANGER, Parlementarisme des origines..., p. 29; Christopher Edward TAUCAR, The British
system of government and its historical development, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University
Press, 2014, p. 125.
157 Peter JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848: The Executive, Parliament, and the People, London,
Routledge, 2006, p. 110 et 117; H. T. DICKINSON, « GEORGE III and Parliament… », p 397; D. BARANGER, Parlementarisme des origines..., p. 132.
158 André CASTEL, « Le Premier ministre britannique (1731-1832). Naissance d’une institution
"conventionnelle" », Revue historique de droit français et étranger, vol. 59, no 2, avril-juin 1981, p. 209- 210.
159 P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 110 et 120. « The King did not believe in personal
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désorganisation de l’exécutif britannique160. Neuf administrations se succèdent161 : John Stuart, 3e comte de Bute (1762-1763); George Grenville (1763-1765); Charles Watson- Wentworth, 2e marquis de Rockingham (1765-1766); William Pitt « The Elder », 1er comte de Chatham (1766-1768); Augustus Henry Fitzroy, 3e duc de Grafton (1768-1770); Lord Frederick North (1770-1782); Charles Watson-Wentworth, 2e marquis de Rockingham (1782); William Petty, 2e comte de Shelburne (1782-1783); William Cavendish-Bentinck duc de Portland (1783).
Aucune loi n’oblige le roi à prendre ou à demander l’avis de ses ministres162. Rien ne l’interdit non plus163. Dans la Déclaration des droits (« Bill of Rights », 1689), il n’est aucunement fait mention du Conseil privé ou d’un quelconque organe exécutif. Or, la réunion de la totalité du pouvoir exécutif dans la personne du roi n’est qu’une fiction. La tendance qui se dessine est que le roi intervient de moins en moins dans les affaires gouvernementales164.
L’exercice de la puissance exécutive est plutôt le fait de ses aviseurs, c’est-à-dire la collectivité ministérielle désignée par le vocable de « Couronne ». À titre de comparaison, dans les colonies royales britanniques, les membres des différents conseils exécutifs jouent également le rôle d’aviseurs pour le gouverneur; mais ces conseillers, collectivement, ne constituent pas des cabinets ministériels. Il n’y a pas de véritables ministères dans les colonies au XVIIIe siècle165.
En Grande-Bretagne, la « maîtrise des ministres sur l’activité exécutive n’a pas été gagnée en "écartant" progressivement le Roi de l’action exécutive, mais par une subtile
160 Vincent T. HARLOW, The Founding of the Second British Empire, 1763-1793, London, Longmans,
1952-1964, p. 149.
161 H. T. DICKINSON, « GEORGE III and Parliament… », p. 396.
162 F. W. MAITLAND et H. A. L. FISHER, The Constitutional History of England..., p. 389. 163
D. BARANGER, Parlementarisme des origines..., p. 49, 50, 142 et 293.
164 H. T. DICKINSON, « GEORGE III and Parliament… », p. 402.
165 Martin WIGHT, The Development of the Legislative Council, 1606-1945, Londres, Faber & Faber,
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intégration de la fonction de conseil à l’intérieur du processus de décision166 ». Un exemple manifeste de cette intégration est le discours du trône que le roi prononce, à l’inauguration de la session, pour demander au Parlement de prendre en considération les affaires qu’il juge d’importance : dès le début du XVIIIe siècle, il est admis que ce discours est l’œuvre des ministres167. Même chose au Canada et au Québec depuis 1848.
Seul le roi a la prérogative de nommer les ministres168. De la Révolution glorieuse jusqu’à l’arrivée de Lord North en 1770, les rois ont toutefois fait appel aux conseillers (aviseurs) de leur choix afin de gouverner l’Empire: des membres de la famille royale, des lords triés sur le volet ou des membres du Conseil privé. Il faut attendre le règne de George III pour que les membres du Cabinet agissent comme uniques et exclusifs « aviseurs » du roi en matière de gouvernance169. Dit autrement, ce n’est qu’après 1770 que le Conseil privé – formé de parlementaires exclusivement – agit seul pour conseiller le roi sur les affaires d’État170.
166
D. BARANGER, Parlementarisme des origines..., p. 97 et 133; P. JUPP, The Governing of Britain,
1688-1848…, p. 117. « […] the willingness of George I and II to allow the Whig leaders to monopolise
office and to develop policy increasingly amongst themselves. »
167 J. C. SAINTY, « The Adress in Reply to the Speech from the Throne », Parliamentary History, vol. 36,
2017, p. 336; P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 142.
168 H. T. DICKINSON, « GEORGE III and Parliament… », p. 399.
169 P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 116 et 129; H. T. DICKINSON, « GEORGE III
and Parliament… », p. 395. La venue de la Maison allemande de Hanovre sur le trône de Grande-Bretagne participe à modifier l’ordre des choses après 1714. George Ier, pour la simple raison qu’il ne parle pas
anglais, assiste peu ou pas aux réunions du cabinet ministériel. Son successeur George II (1727-1760) ne comprend pas mieux l’anglais et, parce qu’il ne s’intéresse pas non plus aux affaires internes de son royaume, il n’assiste qu’occasionnellement aux réunions du Cabinet. Le principe selon lequel le roi est lié d’agir sur les conseils de ses ministres s’établit donc graduellement sous les règnes de George Ier
et de George II. Unilingue allemand, George Ier fait même lire le discours du trône par le président de la Chambre des lords. George III, pour sa part, ne participe jamais aux réunions du Conseil des ministres. Il se contente d’assister aux réunions du Conseil privé. Anita Jane REES, The Practice and Procedure of the
House of Lords 1714-1784, Aberystwyth, University College of Wales, 1987, p. 496; F. W. MAITLAND et
H. A. L. FISHER, The Constitutional History of England..., p. 395 et 397; D. BARANGER,
Parlementarisme des origines..., p. 96, 132 et 138. « Le Roi lui-même n’entend pas, du moins après la fin
des grandes crises de la période 1740-1770, recourir à d’autres conseils qu’à ceux de ses ministres. »
170 P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 112, 129 et 195. « The inner cabinet, on the other
hand, quickly became the sole body responsible for advising the monarch on state business and will consequently be referred to subsequently as the cabinet. »
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En retour, ce n’est pas le « premier ministre » qui choisit les membres du cabinet ministériel171. Bien qu’il y eût le précédent de la brève administration de Portland de 1783 où il avait obtenu carte blanche pour la nomination des ministres172, cette façon de faire appartient à l’époque suivant le gouvernement de Buckingham en 1802173.
Dans la seconde moitié du XVIIIe siècle, comme pour les périodes antérieures, le Cabinet est composé d’hommes de divers horizons politiques174. Des coalitions de whigs, de tories, de monarchistes, de « King’s Friends », plus souvent hétérogènes qu’homogènes, dominées par certaines figures de proue (Pelhams, Bute, Fox, Chatham), gouvernent parce qu’ils ont la confiance de Sa Majesté175. De même, avant les années 1830, il est rare que les cabinets tombent d’un seul bloc; le plus souvent, ils se composent et se décomposent de manière graduelle176.
Quant aux départements eux-mêmes, les ministres les considèrent comme leurs « fiefs ». Ils n’entendent pas se soumettre à une autorité autre que le roi177. Le faible avancement de la structure partisane au Parlement explique cette situation. Ce qui empêche longtemps l’expression d’une solidarité ministérielle d’ailleurs178. Mais parce que l’exécutif reste dépendant du Parlement pour l’adoption des lois et des crédits, très tôt le roi comprend qu’il est de son intérêt de former son administration dans un groupe de parlementaires
171 En 1782, lors de la formation de son ministère après la chute de North et de son cabinet, Rockingham
entendait faire accepter en bloc une liste de ministres, mais George III refuse à ce qu’on s’attaque à cette prérogative royale. « Intimidé par la fermeté royale, Rockingham retira cette exigence. » Edmond DZIEMBOWSKI, Les Pitt. L’Angleterre face à la France, 1708-1806, Québec, Septentrion, 2015, p. 289; P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 134.
172
E. DZIEMBOWSKI, Les Pitt..., p. 311.
173 En 1827, Wellington « intime au Roi de s’en tenir au principe selon lequel le choix du Premier ministre
"est le seul acte personnel que le Roi d’Angleterre ait à prendre. Quand il a nommé son Premier ministre, tout le reste repose sur la personne nommée, qui devient responsable des actes du Roi." » D. BARANGER,
Parlementarisme des origines..., p. 177.
174 H. T. DICKINSON, « GEORGE III and Parliament… », p. 402. 175 P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 117-118.
176 D. BARANGER, Parlementarisme des origines..., p. 105 et 112. Contrairement à nos jours donc, les
partis politiques ne gouvernent pas. C’est seulement pendant la décennie 1830 que l’on assiste véritablement à la consolidation et à la polarisation des partis politiques. Le bipartisme se cristallise. On parlera alors de « gouvernement de partis ».
177
P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 118; André CASTEL, « Le Premier ministre britannique (1731-1832). Naissance d’une institution "conventionnelle" », Revue historique de droit
français et étranger, vol. 59, no 2, avril-juin 1981, p. 209-210.
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relativement unis179. Dans les colonies royales, les divers départements chargés de l’administration coloniale relèvent de ces ministères britanniques. Par exemple, le procureur général, le receveur général et l’arpenteur général, de hauts fonctionnaires nommés par Londres, constituent l’armature des premiers ministères qui seront créés en 1841 dans la province du Canada180.
Plus tard sous le règne de George III, la figure de « premier ministre » émerge en Grande- Bretagne avec la nomination de William Pitt « The Younger » au pouvoir de 1783 à 1801181. Tout comme l’avait été Robert Walpole de 1721 à 1742 et Henry Pelham en 1744, Pitt cumule les fonctions de premier lord de la Trésorerie et de Chancelier de l’Échiquier182. La Trésorerie et l’Échiquier sont investis d’attributions financières considérables. Cela donne à Pitt la faculté « de concentrer une grande partie – mais jamais la totalité – du pouvoir de coordination » de l’action de tous les membres du cabinet ministériel183. « First among equals » est l’expression qui lui sied le mieux184.
Le « premier ministre » se réserve la direction d’ensemble sur les politiques à suivre, tout en faisant prévaloir un esprit de coopération parmi ses collègues185; et, pour ne pas heurter ses ministres, qui savent parfois faire valoir leurs opinions par quelques sautes d’humeur, il leur laisse toute la latitude de traiter directement avec le roi des affaires de leur département respectif186. Mais si Pitt demeure l’homme clé de l’administration britannique de son temps, c’est parce qu’il est le seul membre du Cabinet à être député : il est leader aux Communes puisque les autres ministres siègent à la Chambre des lords187.
179 P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 110; H. T. DICKINSON, « GEORGE III and
Parliament… », p. 399.
180 Michel BONSAINT (dir.), La procédure parlementaire du Québec, 4e éd., Québec, Assemblée nationale
du Québec, 2012, chap. 1.
181 P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 119, 123-125.
182 Bien que la fonction de premier ministre apparaisse avec Walpole, il demeure que ce rôle se définit
davantage entre 1782 et 1832. Voir A. CASTEL, « Le Premier ministre britannique… », p. 199-230; P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 127.
183 D. BARANGER, Parlementarisme des origines..., p. 162. 184 P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 126. 185
E. DZIEMBOWSKI, Les Pitt..., p. 350.
186 P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 133-134; H. T. DICKINSON, « GEORGE III and
Parliament… », p. 402-403; A. CASTEL, « Le Premier ministre britannique… », p. 209-210.
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Le « premier ministre » dispose aussi de la confiance de George III, confiance qui repose sur le fait qu’il ne s’attaque jamais de front aux prérogatives royales188.
Parce que les conseils législatifs des colonies royales britanniques sont en quelque sorte les pendants de la Chambre des lords, il y a néanmoins plusieurs distinctions à faire. La Chambre haute de Westminster est composée des « seigneurs spirituels » et de « seigneurs temporels ». Les lords spirituels se comptent parmi les 113 archevêques et les évêques anglicans d’Angleterre; les lords temporels, qui sont en plus grand nombre sont des princes de sang (12) et des pairs héréditaires anglais (476), auxquels s’ajoutent 16 pairs écossais élus depuis 1707. Au total, 715 pairs ont usé de leur droit de siéger à la Chambre haute sous le règne de George III189. Or, tous n’assistent pas en même temps aux travaux de la Chambre. Par exemple, on en dénombre 191 en 1751, 224 en 1760, 224 en 1783 et 238 en 1784190.
Depuis la Révolution glorieuse, la balance de l’exercice du pouvoir entre le roi, la noblesse et le peuple penche du côté de l’aristocratie191. C’est ce que Lord Durham écrit dans son rapport de 1839 : « La Révolution de 1688 plaçât le pouvoir entre les mains des pairs jusqu’en 1832192. » L’historiographie considère l’adoption du Reform Act de 1832 comme une date charnière puisque, les années suivantes, la Chambre des lords perdra – au seul profit des Communes – son privilège de censurer les actions du gouvernement193.
188 P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 118-119. À cela s’ajoute le fait que George III, qui
a maintenant 50 ans, est frappé pour la première fois d’une crise de porphyrie en 1788, bien que cette maladie l’affecte davantage après 1810. L’incapacité d’un roi-fou à gouverner se pose maintenant.
189 Michael W. McCAHILL, The House of Lords in the Age of George III (1760-1811), Chichester, Wiley-
Blackwell for the Parliamentary History Yearbook Trust, 2009, p. 13.
190 « Parlement d’Angleterre », dans Encyclopédie ou Dictionnaire raisonné des sciences, des arts et des
métiers, Paris, Briasson et autres, 1751-1772, vol. 12, p. 38; Anita J. REES, The Practice and Procedure of the House of Lords 1714-1784, University College of Wales, 1987, p. 11; P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 185.
191 P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 107 et 227-228. 192
John George LAMBTON DURHAM, Le Rapport de Durham. Présenté, traduit et annoté par Marcel-
Pierre Hamel de la Société historique de Montréal, Montréal, Aux Éditions du Québec, 1948, p. 128 et
160.
193
P. JUPP, The Governing of Britain, 1688-1848…, p. 122. À noter que c’est à Lord Durham – un authentique réformiste considéré comme l’un des architectes de cette réforme – à qui on avait confié la présidence d’un comité chargé de préparer ce projet de loi sur la réforme électorale. « Lambton, John George (1792-1840) », dans The History of Parliament, http://www.historyofparliamentonline.org/;
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Au milieu du XVIIIe siècle, les ministres de la Couronne siègent en majorité dans la