Para o alcance dos objetivos propostos, utilizou-se a estratégia de casos- laboratório, funcionais para a elucidação de questões teóricas de pesquisa. Cabe alertar o leitor, contudo, que não se trata de um estudo de casos, nem de uma pesquisa comparativa. Assim, os casos não são descritos separadamente e não compõem capítulos individuais da dissertação. São tomados como laboratório de investigação, por meio dos quais é possível iluminar aspectos importantes para propor generalizações analíticas, que possam ser aplicadas a um conjunto maior de casos. Tratam-se de instrumentos de políticas públicas, inicialmente ativados por
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diversos atores sociais para além das instâncias tradicionais do governo, que tiveram suas escalas – em diferentes graus analíticos e de intensidade – alteradas. Tais casos foram escolhidos por possibilitarem a identificação de formas distintas de migração de escala em instrumentos de políticas públicas, permitindo, assim, a análise de diferentes variáveis e uma compreensão mais ampla do fenômeno estudado.
Abaixo, seguem breves descrições desses casos a partir de suas teorias explícitas, identificadas em documentos oficiais e nas falas de alguns atores envolvidos com a implementação dos referidos instrumentos. Cabe esclarecer que tais informações foram coletadas e organizadas considerando o recorte desta pesquisa, ou seja, os itinerários de migração de escala dos instrumentos de políticas públicas assumidos como laboratório. Buscam, assim, subsidiar a compreensão do contexto institucional antes e depois do movimento migratório. Vale ainda registrar que a pesquisa aqui apresentada revelou que os processos de migração de escala não estão claros para alguns dos atores envolvidos e há, em algumas situações, diferentes versões sobre os itinerários percorridos. Assim, não interessa a esta pesquisa confrontar tais versões, mas sim registrar elementos gerais que possam contribuir para a compreensão do fenômeno migratório em instrumentos de políticas públicas.
a) Instrumento 1: Programa Um Milhão de Cisternas (P1MC)
O Programa de Formação e Mobilização Social para a Convivência com o Semiárido, mais conhecido como Programa Um Milhão de Cisternas (P1MC), foi desenhado e ativado pela Articulação no Semiárido Brasileiro (ASA), rede que reúne cerca de 1.000 organizações sociais que atuam em dez estados do Brasil. Suas origens remontam aos anos 1999/2000, quando a ASA, recém-criada na III Conferência das Partes da Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação (COP 3), apresentou um projeto piloto ao Ministério do Meio Ambiente/Governo Federal para construção de 501 cisternas de placa. Paralelamente, constituiu-se um grupo de trabalho para desenho dos componentes do programa com a intenção de ampliação de escala do mesmo.
No ano seguinte, a ASA apresentou um projeto à Agência Nacional de Águas (ANA)/ Governo Federal, já com a primeira ampliação do Programa, prevendo
a construção de 12.400 cisternas. Desde o início, segundo consta em documentos sobre a iniciativa, a ASA contou com recursos do Governo Federal e da cooperação internacional e, posteriormente, também passou a contar com recursos da iniciativa privada. Nas primeiras experiências, as parcerias eram realizadas diretamente com organizações integrantes da ASA, considerando o caráter não formal da rede. Além disso, se restringiam a alguns estados do Semiárido brasileiro. A ideia com os projetos experimentais era, segundo atores envolvidos com sua implementação, acumular aprendizagens e desenvolver ferramentas de gestão para poder ampliar ainda mais a escala do instrumento, incluindo sua inserção na agenda do Estado. Uma dessas aprendizagens resultou na constituição da Associação Programa Um Milhão de Cisternas (AP1MC), que passou a ser o ente jurídico da ASA, para estabelecimento de relações diretas de parceria. A partir da atuação da ASA em diversos espaços políticos, como conselhos e conferências de políticas públicas, a água no Semiárido foi etiquetada como uma questão de segurança alimentar.
Em 2003, após a construção, experimentação e sistematização do modelo de gestão e da metodologia de trabalho, o P1MC foi inserido no âmbito do Programa Fome Zero, ativado pelo Governo Federal. O P1MC foi apropriado como ação orçamentária do Governo Federal, sob o nome de Programa Cisternas, vinculado à Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SESAN), Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Desde então, mais de 220 mil cisternas foram construídas em mais de 1.000 municípios do Semiárido brasileiro por meio da parceria entre AP1MC, MDS, governos estaduais e municipais. A ASA realiza ainda termos de parceria com outras organizações, incluindo a iniciativa privada, para implementação de atividades previstas no P1MC.
b) Instrumento 2: Consultório de Rua
O Consultório de Rua tem como objetivo atender pessoas, especialmente crianças e adolescentes, em situação de risco e vulnerabilidade social, por meio de uma equipe profissional multidisciplinar formada por médicos, psicólogos, assistentes sociais, pedagogos e redutores de danos, utilizando um carro adaptado para funcionar como ambulatório móvel que se desloca às áreas de concentração do público do projeto. Foi desenhado e inicialmente ativado pelo Centro de Estudos e Terapia do Abuso de Drogas (CETAD), unidade de extensão permanente do
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Departamento de Anatomia Patológica e Medicina Legal da Faculdade de Medicina da Universidade Federal da Bahia (UFBA).
As origens do projeto remontam à década de 1980, em Salvador (BA). A partir de uma visita à sede dos Médicos do Mundo, em Paris, França, o coordenador do CETAD teve a ideia de desenvolver um projeto similar, com o objetivo de melhor compreender quem eram as crianças e adolescentes em situação de rua que consumiam drogas e que, por motivos diversos, não acessavam os serviços da rede de saúde. Assim, em 1985, surge o Consultório de Rua, ainda como um estudo etnográfico, que se caracterizou por uma observação participante na Praça da Piedade, em Salvador (BA), e era realizado por uma equipe composta por cinco técnicos com diferentes formações profissionais. A experiência, que durou até 1991, gerou insumos para a implementação, do projeto Consultório de Rua, desenhado e ativado pelo CETAD para tratar da questão do uso de drogas pela população infanto-juvenil, publicamente reconhecido como um problema de relevância. A implementação do instrumento foi viabilizada por meio de convênios com instâncias governamentais estaduais, municipais e federais.
Em 2004, o Consultório de Rua foi implantado no primeiro CAPS AD de Salvador (BA), experiência que ocorreu até 2006. Nesse período, o projeto recebeu a visita de vários atores interessados em conhecer a iniciativa, inclusive profissionais e/ou gestores do Ministério da Saúde e da Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas (SENAD). Três anos mais tarde, o Consultório de Rua migrou, por vias distintas, para estas duas instâncias do Governo Federal. Em 2009, o Ministério da Saúde propôs o Consultório de Rua como uma das estratégias do Plano Emergencial de Ampliação de Acesso ao Tratamento e Prevenção em Álcool e Outras Drogas no Sistema Único de Saúde (PEAD). Em paralelo, a experiência foi reconhecida como boa prática pela SENAD, que incluiu o instrumento como parte do Programa Ações Integradas de Prevenção ao Uso de Drogas e Violência e do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), do Ministério da Justiça.
Tanto no Ministério da Saúde quanto na SENAD, a disseminação do Consultório de Rua foi estimulada e apoiada financeiramente, tendo sido realizadas várias chamadas públicas para implantação de Consultórios de Rua em diversos estados e municípios brasileiros. Em paralelo, o CETAD/UFBA continuou desenvolvendo sua experiência na capital baiana. Institucionalmente, dialogou com
o processo de migração de escala no âmbito da SENAD/MJ, apoiando tecnicamente a implantação de alguns consultórios com recursos da Secretaria. No que diz respeito ao Ministério da Saúde, apesar de ter ocorrido a participação de técnicos e/ou ex-técnicos do CETAD, não houve articulação institucional no processo de migração de escala do instrumento, segundo as informações levantadas nesta pesquisa. Os consultórios implantados no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) sofreram, recentemente, como pode ser comprovado nas portarias nº 122 de 25/01/2012 e nº 123/25/01/2012, mais um redesenho, passando a se chamar Consultórios na Rua, tornando-se dispositivos da Atenção Básica de Saúde.
c) Instrumento 3: Selo UNICEF Município Aprovado
O Selo UNICEF Município Aprovado é um reconhecimento que os
municípios podem receber pelos resultados dos seus esforços na melhoria da
qualidade de vida de crianças e adolescentes. A partir de um diagnóstico e de dados levantados pelo UNICEF, os municípios que se inscrevem, por meio de adesão voluntária, passam a participar de um conjunto de atividades e a ter seus indicadores na área da infância e adolescência monitorados. Estes são previamente definidos pelo UNICEF e se relacionam diretamente aos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio.
Inicialmente foi desenhado e ativado pelo Escritório Zonal do UNICEF no Ceará, em 1999, visando estimular a organização e a mobilização para os direitos da infância e adolescência em 184 municípios cearenses. Em 2004, uma experiência similar foi desenvolvida pelo Escritório Zonal do UNICEF na Paraíba, em 29 municípios. Em 2006, após a realização de três edições no Ceará, o Escritório Nacional do UNICEF adotou o Selo como instrumento em todo o Semiárido brasileiro, abrangendo cerca de 1.400 municípios localizados em 11 estados. Em 2009, o instrumento passou a ser implementado também na Amazônia Legal, com a participação de mais de 500 municípios da região.
Tanto na experiência no Semiárido quanto na Amazônia, os municípios inscritos no programa, comprometem-se a planejar e desenvolver ações pelo alcance de objetivos nas áreas de educação, saúde, proteção e participação social de crianças e adolescentes. O UNICEF realiza atividades de sensibilização e formação com diversos atores sociais, buscando incidir nas políticas públicas
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ativadas pelos executivos municipais para meninas e meninos de até 17 anos. A partir disto, monitora e avalia o desempenho dos municípios em um conjunto de indicadores sociais, certificando aqueles que apresentam os maiores avanços.
O Selo UNICEF Município Aprovado insere-se no âmbito do Pacto Um Mundo para a Criança e o Adolescente do Semiárido e da Agenda Criança Amazônia, assinados pela Presidente da República, ministros, governadores dos estados participantes, organizações da sociedade civil, da iniciativa privada e da cooperação internacional.
O Selo UNICEF Município Aprovado tem recebido missões de outros países interessados em replicar a experiência. Algumas iniciativas inspiradas pelo programa já estão em curso, a exemplo do instrumento 4, abaixo descrito.
d) Instrumento 4: Iniciativa Município Amigo de la Niñez y Adolescencia (IMANA) (objeto da Residência Social)
Inspirado na experiência brasileira e a partir do diálogo e intercâmbio com os atores nela envolvidos, o escritório do UNICEF na Bolívia desenhou o instrumento que está em execução, com a finalização de sua fase piloto prevista para dezembro de 2013. Nesta primeira etapa, conta com a participação de 12 municípios de diferentes regiões bolivianas, que foram convidados a aderir ao instrumento. A experiência é implementada por meio de uma parceria entre o Escritório do UNICEF na Bolívia e o Estado Plurinacional Boliviano, via Ministério das Autonomias. A perspectiva do UNICEF Bolívia, manifesta na teoria explícita do instrumento, é a ampliação e a migração para a agenda de governo do Estado boliviano, mediante avaliação e aprendizagens geradas em sua fase piloto.
O IMANA integra, segundo documentos oficiais, uma estratégia de desenvolvimento local, que promove ações, desde o nível municipal, para melhorar as condições de vida de crianças e adolescentes, sob um enfoque de equidade e de gestão por resultados. São objetivos da iniciativa: fortalecer a formulação de políticas públicas nacionais para o cumprimento dos direitos da infância e adolescência; fortalecer a capacidade dos municípios para incrementar o acesso de meninos e meninas aos serviços; promover o envolvimento da sociedade civil; e incentivar a participação de crianças e adolescentes na formulação de políticas e em práticas que os afetam. Assim como a metodologia do instrumento brasileiro, o
IMANA também inclui a certificação dos municípios que apresentarem os maiores avanços na garantia dos direitos de sua população infanto-juvenil. Ao contrário da experiência brasileira, contudo, a previsão é de que a certificação, na Bolívia, seja feita pelo Estado.
O desenho do instrumento inclui seis componentes de trabalho, sendo que quatro deles se referem ao processo de monitoramento e certificação dos municípios e outros dois se relacionam com os processos de gestão do conhecimento fomentados a partir da implementação do referido instrumento, visando apoiar sua replicação e/ou sua inserção como política de Estado mais ampla. Os componentes de gestão do conhecimento incluem a conformação de redes ou comunidades de aprendizagem, a partir do intercâmbio de experiências entre os municípios participantes, além do registro, sistematização e avaliação da prática do IMANA. Segundo os documentos oficiais e atores entrevistados no âmbito desta pesquisa, a sistematização e a avaliação da experiência servirão de insumos para a replicação do instrumento.
Embora não estivesse entre os casos inicialmente mapeados como laboratório de pesquisa, o IMANA foi identificado por meio da reconstrução do itinerário de migração de escala do Selo UNICEF Município Aprovado e acabou se constituindo no objeto da Residência Social, realizada por esta pesquisadora no escritório do UNICEF, em La Paz, Bolívia. Etapa curricular obrigatória, a Residência Social consiste em uma imersão socioprática em uma realidade organizacional distinta do ambiente cotidiano do aluno, visando favorecer o aperfeiçoamento de habilidades em gestão social e, em alguns casos, a exemplo do aqui relatado, contribuir para a pesquisa desenvolvida pelo aluno.
Durante um mês (entre julho e agosto de 2013), vivenciou-se, por meio de observação participante, o ambiente organizacional, com especial atenção à implementação do IMANA. Durante o período da Residência Social, o olhar analítico esteve direcionado para identificar e compreender: a) as dinâmicas de migração de ideias implementadas no Brasil para o contexto boliviano; e b) as dinâmicas para redesenho do instrumento considerando a perspectiva de mudança de escala. Para tanto, foram realizadas análise documental da referida iniciativa, entrevistas com atores envolvidos com sua implementação e registros da observação participante, por meio de diário de bordo. A observação participante, segundo Gil (2012), pode ser realizada de duas formas: natural, quando quem observa já pertence àquele
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grupo ou organização; e artificial, quando o observador se incorpora ao grupo com fins de pesquisa, como ocorreu na experiência aqui relatada.